2017 - GENÇLİK VE SPOR BAKANLIĞI.pdf
GENÇLİK VE SPOR BAKANLIĞI 2017 YILI SAYIŞTAY DENETİM RAPORU Eylül 2018
İÇERİK GENÇLİK VE SPOR BAKANLIĞI 2017 YILI SAYIŞTAY DÜZENLİLİK DENETİM RAPORU 1 GENÇLİK VE SPOR BAKANLIĞI 2017 YILI SAYIŞTAY PERFORMANS DENETİM RAPORU 22
GENÇLİK VE SPOR BAKANLIĞI 2017 YILI SAYIŞTAY DÜZENLİLİK DENETİM RAPORU
İÇİNDEKİLER
- KAMU İDARESİNİN MALİ YAPISI VE MALİ TABLOLARI HAKKINDA BİLGİ ......................... 1
- DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU ............................................... 4
- SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU .............................................................................................................. 4
- DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI .......................................................... 4
- DENETİM GÖRÜŞÜ ................................................................................................................................... 5
- DENETİM GÖRÜŞÜNÜ ETKİLEMEYEN TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER ........................... 5
- EKLER ........................................................................................................................................................ 14
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 1
- KAMU İDARESİNİN MALİ YAPISI VE MALİ TABLOLARI HAKKINDA BİLGİ Mali Yapı Gençlik ve Spor Bakanlığı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli I sayılı Cetvelde yer alan genel bütçeli idarelerden olup, faaliyetlerini merkezi yönetim bütçe kanunlarıyla verilen ödeneklerle gerçekleştirmektedir. 2017 yılı Bütçesiyle Gençlik ve Spor Bakanlığına 11.627.263.000,00 TL ödenek tahsis edilmiş olup, bu tutar genel bütçeli kurumlara verilen ödeneğin %1.8’ine tekabül etmektedir. Bakanlıkça sunulan Bütçe Giderleri ve Ödenekler Tablosuna göre Bakanlığın 2017 yılı bütçe gideri ve ödenek kullanımı aşağıda belirtilmiştir. Tablo 1: GSB 2017 Yılı Bütçe Gideri ve Ödenek Kullanım Tablosu (TL) TOPLAM ÖDENEK HARCAMA Personel Giderleri 27.691.817 Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri Mal ve Hizmet Alım Giderleri 80 Cari Transferler Sermaye Giderleri Sermaye Transferleri Bütçe Giderleri Toplamı 11.908.131.459 Muhasebe ve Raporlama Sistemi Bakanlık mali işlemlerini 5018 sayılı Kanun ile belirlenmiş muhasebeleştirme ve raporlama kurallarına göre gerçekleştirmektedir. 5018 sayılı Kanunun 49 uncu maddesinin ilk iki fıkrasında; “Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 2
sağlayacak ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak
şekilde kurulur ve yürütülür.
Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve
öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve
yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim
yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.” denilmektedir.
Çerçeve hesap planı ile düzenlenecek mali raporların şekil, süre ve türleri Kanun’un 49
ve 80 inci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenmiştir.
Bu düzenlemelere göre; muhasebe sistemi tahakkuk esaslıdır. Mali yıl esasına göre
tutulmaktadır. Kamu İdaresinin bütün varlık ve yükümlülükleri, gelir ve giderleri ile garantileri
gibi tüm mali işlemlerini kapsar.
Mali raporlamanın amacı; yöneticilere, kamuoyuna ve denetim yetkililerine bilgi
sunmaktır.
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde; “Bu
Yönetmeliğin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, hesap ve kayıt düzeninde
saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerinin kayıt dışında kalmasının
önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde
muhasebeleştirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve
genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun,
yönetimin ve ilgili diğer kişilerin bilgi ihtiyaçlarını karşılayacak ve kesin hesabın çıkarılmasına
temel olacak; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak şekilde
hazırlanması ve yayımlanması ile mali istatistiklerin hazırlanması ve yayımlanmasına ilişkin
usul, esas, ilke ve standartların belirlenmesidir.” hükmü yer almaktadır.
Bu amacın gerçekleştirilmesi için; işlemlerin kayıt dışında kalmasının önlenmesi ile
birlikte muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde,
uluslararası standartlara uygun olarak hazırlanan mali tabloların belirlenen sürelerde yönetim
ve ilgililerin bilgisine sunulması gerekmektedir.
Yönetmeliğin 310 uncu maddesinde kendi adına ekonomik varlık edinebilen, yükümlülük
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 3 üstlenebilen, diğer kamu idareleri veya üçüncü şahıslarla ekonomik ilişkilere girebilen kapsama dâhil her kamu idaresinin bir kurumsal birim ve her kurumsal birimin bir mali raporlama birimi olduğu; 311 inci maddesinde kapsama dâhil kamu idarelerinin mali hizmetler birim yöneticilerinin, mali raporlama kapsamındaki mali tabloların belirlenen standartlara uygun olarak hazırlanmasından, üst yöneticilerin de bu hususları gözetmekten ve belirlenen süreler içinde yayımlanmasından sorumlu olduğu; 312 nci maddesinde kamu idarelerince, detaylı hesap planlarında yer alan hesaplardan aylık mizan ve yıllık olarak geçici ve kesin mizanların düzenleneceği; 313 üncü maddesinde kamu idarelerince hazırlanacak temel mali tabloların Bilanço, Faaliyet Sonuçları Tablosu ve Nakit Akış Tablosu olduğu; 314-316 ncı maddelerinde bu tabloların mahiyetleri ve nasıl düzenleneceği; 327 nci maddesinde de mali tabloların hangi dönemlerde hazırlanıp yayımlanacağı belirtilmiştir. Bakanlığın muhasebe hizmetleri merkezde Merkez Saymanlık Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir. Kamu İdaresi Hesaplarının Sayıştay’a Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar’ın 5 inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda Sayıştaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aşağıda yer alanlar denetime sunulmuş olup denetim bunlar ile Usul ve Esasların 8 inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıştır. Birleştirilmiş veriler defteri, Geçici ve kesin mizan, Bilanço, İdare taşınır mal yönetimi ayrıntılı hesap cetveli ile idare taşınır mal yönetimi hesabı icmal cetveli, Bütçe giderleri ve ödenekler tablosu, Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırılması tablosu, Faaliyet sonuçları tablosu. Denetim görüşü, Bakanlığın temel mali tabloları olan bilanço ve faaliyet sonuçları tablosuna verilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 4 2. DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek şekilde hazırlanarak kamuoyunun bilgisine ve denetim yetkililerine zamanında sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve işlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlış beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluşturulmasından, etkin olarak işletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluşturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU Sayıştay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolardan yararlanacak olanlara makul güvence vermek amacıyla mali raporların güvenilirliğine ve doğruluğuna ilişkin görüş bildirmek, kaynakların etkili ve ekonomik ve mevzuatına uygun kullanılmasının sağlanması amacıyla kurulup işletilmesi gereken mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları, Sayıştay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetim, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanması amacıyla; kamu idaresinin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve işlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına ilişkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüştür. Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluşturan hesap ve işlemlerinin doğruluğu,
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 5 güvenilirliği ve uygunluğuna ilişkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiştir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına ilişkin tüm mali faaliyet, karar ve işlemleri ve bunlara ilişkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluşturmaktadır. Denetim çalışmaları sırasında; Gençlik ve Spor Bakanlığı'nın merkez ve taşra muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü muhasebe birimlerindeki cetvel ve belgeler ile bu birimlerdeki yevmiye kayıtları ve yevmiye kayıtlarına esas belgeler ile bunlara dayanak oluşturan ilgili harcama birimleri arşivlerinde muhafaza edilen kanıtlayıcı belgeler; tamlık, doğruluk, tutarlılık ve tabi olduğu mevzuatına uygunluk açısından incelenmiştir. Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüşü oluşturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiştir. 5. DENETİM GÖRÜŞÜ Gençlik ve Spor Bakanlığının 2017 yılına ilişkin ekte yer alan mali rapor ve tabloların tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıştır. 6. DENETİM GÖRÜŞÜNÜ ETKİLEMEYEN TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER BULGU 1: Gençlik ve Spor Bakanlığı Bütçesinin Cari Transfer Kaleminden Yapılması Gereken Proje Desteklerinin Sermaye Transferi Kaleminden Yapılması Gençlik ve Spor Bakanlığı bütçesinin cari transfer kaleminden yapılması gereken proje desteklerinin sermaye transferi kaleminden yapıldığı görülmüştür. 2015-2017 Dönemi Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberinde; “Cari Harcama: Cari harcama, sermaye varlıkları veya sermaye varlıklarının üretiminde kullanılacak mal veya hizmetler için yapılan ödemeler dışında kalan, karşılıklı ödemeleri ve alıcıların sermaye varlıkları satın almasına izin verilmesi, alıcıların mali sermayesinin artırılması dışındaki amaçlarla yapılan karşılıksız ödemeleri kapsar. Analitik bütçe sınıflandırmasıyla cari ve yatırım tanımları değiştiğinden; - Personel için
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 6 yapılan ödemeler (sosyal güvenlik dâhil) ile bütçe kanunlarıyla belirlenmiş asgari değeri aşmayan ve/veya normal ömrü bir yıl veya bir yıldan daha uzun olmayan mal ve hizmet alımları ve faiz giderleri “cari giderler”, - Cari nitelikli mal ve hizmet alımlarının finansmanı amacıyla yapılan karşılıksız ödemeler “cari transferler” - Her ikisinin toplamı ise “toplam cari giderler”, “Sermaye Harcaması: Sermaye harcamaları, sabit sermaye edinimleri, gayrimenkuller ya da gayri maddi aktiflerin edinimi için yapılan ödemeleri veya bu amaçlarla yapılan karşılıksız ödemeleri kapsar. Bu bölüm, normal ömrü bir yıldan fazla olan ve hem de yılları bütçe kanunlarıyla belirlenecek asgari değerden fazla olan mal ve hizmetler için yapılan harcamaları içerir.” ifadeleri yer almaktadır. Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 yılı bütçesi 7.1.9.1.0 sermaye transferleri ekonomik kodunda yer alan toplam 19.515.000,00 TL’nin Gençlik ve Spor Bakanlığı Proje ve Koordinasyon Genel Müdürlüğünce yürütülen proje destekleri kapsamında kullanıldığı görülmüştür. Proje desteklerinin gerçekleştirilmesine dair usul ve esasları belirleyen 2014, 2015 ve 2016/2 yılı Proje Destek Programlarında; gençlerin toplumsal hayata aktif katılan, temel hak ve hürriyetlerini etkin bir biçimde kullanan ve uluslararası alanda akranlarıyla rekabet edebilecek seviyede bireyler olarak kendi potansiyellerini tam anlamıyla gerçekleştirebilecekleri imkân ve zemini oluşturması amaçlanmaktadır. Bu amaçla, tarih bilinci ve hareketlilik projelerinin, gönüllülük projelerinin, sosyal uyum projelerinin, katılım projelerinin, sağlıklı yaşam ve spor projelerinin, girişimcilik projelerinin, kültür sanat projelerinin, eğitim projelerinin ve muhtelif projelerin desteklenmesi kararlaştırılmıştır. Destek kapsamında ödenebilecek proje giderleri; personel giderleri, seyahat giderleri, gündelik giderleri, hizmet satın alma giderleri (yayın- basım, etkinlik organizasyonu, taşıma gibi) ve idari giderler (bina kirası, elektrik, su giderleri gibi) olarak belirlenmiştir. Proje bütçelerinden arsa ya da bina alımı gibi harcamaların ise kesinlikle gerçekleşmesine izin verilmemektedir. Bu itibarla; proje destekleri kapsamında yapılan harcamaların tamamı sermaye harcaması niteliğinde değil, cari harcama niteliğindedir. Bu bakımdan projelerin finansmanı için yapılan transferlerin sermaye transferi ekonomik koduna değil, cari transferler ekonomik koduna alınması ve bu konuda Kalkınma Bakanlığı ile işbirliği yapılması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; özetle; bulguda belirtilen husus ile ilgili olarak gerekli çalışmaların yapılmakta olduğu, Kalkınma Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı nezdindeki girişimlere devam edilerek bahse konu sorunun 2019 yılı bütçesi ile birlikte çözülmesinin
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 7 planlandığı, belirtilmiştir. Sonuç olarak; Kurum tarafından her ne kadar bulgu konusu husus ile ilgili olarak gerekli çalışmaların devam ettiği bildirilse de, bu hususa Gençlik ve Spor Bakanlığı 2014, 2015 ve 2016 yılı Sayıştay Denetim Raporlarında yer verilmiş ancak bu konuda henüz herhangi bir ilerleme sağlanamamıştır. Bu itibarla, cari transfer niteliğinde olan ve 5.3.1.1.0 ekonomik kodundan yapılması gereken toplam 19.515.000,00 TL’lik aktarmaların, sermaye transferi olarak dernek, birlik, kurum ve kuruluşlara sermaye transferi niteliğinde olan 7.1.9.1.0 ekonomik kodundan aktarılmış olması Faaliyet Sonuçları Tablosunda cari transferlerin bu tutar kadar düşük, sermaye transferlerinin de yüksek görünmesine sebep olmuştur. Ayrıca 2018 yılı Yatırım Programında Gençlik Projelerini Destekleme Hibe Programı bütçelendirilirken bu durumun dikkate alınması gerekmektedir. BULGU 2: Proje Başvurularına ilişkin Ön Değerlendirme ve İçerik Değerlendirmesinin Hizmet Alımı Suretiyle Yaptırılması Kamu çalışanları tarafından yapılması gereken proje başvurularına ilişkin ön değerlendirme ve içerik değerlendirmesinin hizmet alımı suretiyle yaptırıldığı görülmüştür. 638 Sayılı KHK nın 8 inci maddesi ile Gençlik ve Spor Bakanlığı Proje ve Koordinasyon Genel Müdürlüğüne; “Gençlik veya spor alanında proje ve çalışmalar yapmak, bu alanda yapılacak proje ve çalışmaları değerlendirmek, katılmak, desteklemek, uygulama ve sonuçlarını denetlemek, desteklenecek proje ve çalışmalara ilişkin usul ve esasları belirlemek.” görevi verilmiştir. Genel Müdürlük tarafından hazırlanarak yürürlüğe konulan Gençlik ve Spor Bakanlığı Proje Yönetmeliğinin “Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde “Proje Kontrolörü”; “(…) Bakanlıkça düzenlenen proje yönetimi veya değerlendirilmesi eğitimlerine katılan Bakanlık ve bağlı kuruluşlar personelinden görevlendirilenler ile alanında uzmanlık ve tecrübe birikimi olan, yükseköğretim kurumları öğretim elemanları ile kamu kurum ve kuruluşları personelinden Bakanlık tarafından uygun bulunanlar,”
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 8 olarak tanımlanmış; Aynı Yönetmeliğin “Proje Tekliflerinin Sunulması, Değerlendirilmesi ve Kabulü” başlıklı 5 inci maddesinde ise, “(…) Ön değerlendirmeyi geçen her proje teklifi, iki proje kontrolörünce ayrı ayrı içerik değerlendirmesine tabi tutulur. Kontrolörler tarafından verilen puanların ortalaması içerik değerlendirme puanıdır. İki değerlendirme arasında 20 puandan fazla fark bulunması halinde proje teklifi, üçüncü bir proje kontrolörü tarafından değerlendirilir. Bu durumda en yüksek iki puanın ortalaması içerik değerlendirme puanıdır.” denilmektedir. Söz konusu hükümde proje tekliflerinin ön değerlendirmeye tabi tutulacağı ifade edilerek değerlendirme işleminin nasıl ve kimler tarafından yapılacağı izah edilmiştir. Bakanlık, ön değerlendirme ve içerik değerlendirmesi işlemlerini hizmet alımı şeklinde serbest piyasada faaliyet gösteren eğitim ve danışmalık firmalarından pazarlık usulü ve doğrudan temin yöntemi ile hizmet satın alarak ve bu hizmet alımı çerçevesinde ön inceleme ve içerik değerlendirme işlemlerini yükseköğretim kurumları öğretim elemanları ile kamu kurum ve kuruluşları personeline yaptırmaktadır. Ön değerlendirme ve içerik değerlendirmesi işlemlerine ilişkin olarak 2012-2017 yılları arasında farklı çağrı dönemlerinde 5 farklı firmadan toplam 616.107,80 TL tutarında hizmet alımı yapılmıştır. Kamu çalışanlarının yapacağı bu asli kamu hizmetinin hizmet alımı şeklinde özel bir firma tarafından yaptırtılması mevzuata uygun bulunmamaktadır. Bu itibarla, 638 sayılı KHK ve Proje Yönetmeliği hükümleri uyarınca Bakanlık tarafından ön inceleme ve içerik değerlendirme işlemlerinin yükseköğretim kurumları öğretim elemanları ile kamu kurum ve kuruluşları personeline yaptırılması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "31.03.2012 tarihli ve 28250 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Gençlik ve Spor Bakanlığı Proje Yönetmeliğinde proje tekliflerini değerlendirmeye tabi tutma yetkisi proje kontrolörüne verilmiştir. Yönetmeliğin Tanımlar başlıklı 3 üncü maddesinin g bendinde “Proje Kontrolörü”, "Bakanlıkça düzenlenen proje yönetimi veya değerlendirilmesi eğitimlerine katılan Bakanlık ve bağlı kuruluşlar personelinden görevlendirilenler ile alanında uzmanlık ve tecrübe birikimi olan, yükseköğretim kurumları öğretim elemanları ile kamu kurum ve kuruluşları personelinden Bakanlık tarafından uygun bulunanlar" şeklinde tanımlamıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 9 Yönetmeliğin Proje Tekliflerinin Sunulması, Değerlendirilmesi ve Kabulü başlıklı 5 inci maddesinde, ön değerlendirme ve içerik değerlendirme işlemlerinin proje kontrolörleri tarafından yapılacağı hükme bağlanmıştır. Bu işlemler için hizmet satın alma yöntemi kullanılmakla birlikte, Gençlik Projeleri Destek Programı kapsamında sunulan proje tekliflerinin ön değerlendirme ve içerik değerlendirme işlemleri Proje Yönetmeliğinin yukarıda belirtilen hükümlerine uygun olarak “Proje Kontrolörü” niteliğini taşıyan kişilere yaptırılmıştır. 638 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede ve Proje Yönetmeliği’nde değerlendirme faaliyetlerinin nasıl gerçekleştirileceğine ilişkin herhangi bir sınırlama bulunmamakta olup Yönetmelikte sadece değerlendirmeyi gerçekleştirecek kişilerin niteliklerine yer verilmiştir. Hizmet satın alma ile temin edilen hizmetin kapsamı sadece ön değerlendirme ve içerik değerlendirme işlemleri ile sınırlı değildir. Bu değerlendirme kapsamında; Proje kontrolörlerine ilişkin belgelerin toplanarak idareye sunulması, Değerlendirmeye ilişkin evrakların toplanması, Düzenlenmesi, İşlem yapmaya hazır bir şekilde idareye sunulması da bulunmaktadır. Bütün bu işlemler de önemli bir iş yükü oluşturmakta ve sınırlı personel sayısıyla yoğun bir iş yürüten idaremiz açısından bu işlerin hizmet satın alma yöntemiyle gerçekleştirilmesi önemli bir kolaylık sağlamaktadır. Bulguda “Kamu çalışanları tarafından yapılması gereken proje başvurularına ilişkin ön değerlendirme ve içerik değerlendirmesinin hizmet alımı suretiyle yaptırıldığı görülmüştür” ve “Kamu çalışanlarının yapacağı bu asli kamu hizmetinin hizmet alımı şeklinde özel bir firma tarafından yaptırılması mevzuata uygun bulunmamaktadır” ifadeleri yer almakla birlikte, Yönetmeliğin 3 üncü maddesinin “Proje Kontrolörü” görevini üstlenme imkanını sadece kamu personeli ile sınırlamadığı değerlendirilmektedir. Şöyle ki, ilgili maddede yer alan “yükseköğretim kurumları öğretim elemanları” ifadesi sadece devlet yükseköğretim kurumları öğretim elemanlarını değil vakıf yükseköğretim kurumları öğretim elemanlarını da kapsamaktadır. 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun Ek 8 inci maddesi “Vakıfça kurulacak yükseköğretim kurumlarındaki akademik organlar, Devlet yükseköğretim kurumlarındaki
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 10 akademik organlar gibi düzenlenir ve onların görevlerini yerine getirir. Öğretim elemanlarının nitelikleri Devlet yükseköğretim kurumlarındaki öğretim elemanlarının niteliklerinin aynıdır. Devlet yükseköğretim kurumlarında çalışmaları yasaklanmış veya disiplin yoluyla bu kurumlardan çıkarılmış kişiler, vakıf yükseköğretim kurumlarında görev alamazlar.” hükümlerini amirdir. Bu çerçevede, vakıf yükseköğretim kurumları öğretim elemanlarının da projelerin ön değerlendirme ve içerik değerlendirme işlemlerinin gerçekleştirilmesinde görev alabilecekleri değerlendirilmektedir. Anayasa’nın 18 inci maddesi ile hiç kimsenin zorla çalıştırılamayacağı ve angaryanın yasak olduğu hüküm altına alınmıştır. Bu çerçevede ön değerlendirme ve içerik değerlendirme işlemlerinin gerçekleştirilmesinde görev alan proje kontrolörlerine ücret ödenmesi doğaldır. Ancak 638 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede ve Proje Yönetmeliğinde bu nitelikte bir ödemenin nasıl gerçekleştirileceğine dair bir düzenleme bulunmamaktadır. Mevzuatta ön ve içerik değerlendirme işlemlerini gerçekleştiren proje kontrolörlerine yapılacak ödemeye dair bir düzenleme yapılması hususu gündeme alınmıştır. Yürütülen iş ve işlemlerde, bir yandan yürütülmekte olan işin ve iş süreçlerinin niteliksel olarak geliştirilmesi, hedef kitleye daha ulaşılabilir ve daha nitelikli hizmet sunulabilmesi, diğer yandan idare açısından denetleme, raporlama ve karar destek süreçlerine katkı sağlanması ve söz konusu iş ve işlemlerin mevcut plan, program ve mevzuat hükümlerine uygun bir şekilde yürütülmesi temel perspektiftir. Bu çerçevede, son üç yıl içinde, proje destek çağrısına çıkılmadan önce, programın içeriğinin ve Bakanlık beklentilerinin anlatıldığı seminer ve toplantılar yapılmıştır. Desteklenecek projelerin belirlenmesi akabinde proje sahiplerine kapsamlı eğitim programları düzenlenmesi ve proje başvuru ve uygulama süreçlerinin yazılım kullanımı suretiyle yürütülmesi gibi yeni uygulamalar gerçekleştirilmiştir. Bu bağlamda; Proje Yönetmeliği ile belirlenen çerçeve içinde, Bakanlığımız personeline proje değerlendirmesi yapabilecek bir nitelik kazandırılmasının, değerlendirme süreçlerinin hızlandırılması açısından ve idarenin iş yükünün azaltılması açısından katkı sağlayacağı düşüncesiyle, ilk defa Lise Gençlik Grupları ve Üniversite Gençlik Topluluklarına yönelik olarak ilan edilen 2018-I Özel Çağrı kapsamında sunulan proje tekliflerinin ön değerlendirme ve içerik değerlendirmesi işlemleri için uygulanmak üzere yeni bir uygulama
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 11 gerçekleştirilmiştir. Bu kapsamda, Bakanlık ve bağlı kuruluşlar personeline Proje Döngüsü ve Proje Değerlendirilmesi başlıklarında sertifikalı eğitimler düzenlenmiş; eğitim programları sonucunda sertifikalandırılan personele 2018-I Özel Çağrı kapsamında kabul edilen proje tekliflerinin Ön Değerlendirme ve İçerik Değerlendirme işlemleri yaptırılmıştır. Söz konusu sürecin nitelikli ve başarılı bir şekilde sonuçlanması halinde ilk aşamada Bakanlığımız personelinden, ikinci aşamada Yönetmelikte tanımlanan niteliğe uygun diğer şahıslardan müteşekkil bir kontrolör – değerlendirici havuzu oluşturulması gündeme alınmıştır. Gerçekleştirilen hizmet alımı kamu yararı gözetilerek uygun maliyetle gerçekleştirilmiştir. Örneğin; Kalkınma Ajanslarında bir proje değerlendirilmesi için net asgari ücretin %15’ine kadar ödeme yaptırılmakta iken (2017 yılı fiyatları ile 201,6 TL) Bakanlığımızca hizmet alımı suretiyle gerçekleştirilen (kırtasiye vb. işlemler dâhil olmak üzere) bir proje değerlendirme işlemi için ortalama 39,83 TL (2017 yılı için) ödenmiştir. Yukarıda belirtilen hususlar çerçevesinde, projelerin ön ve içerik değerlendirme işlemlerinin sadece kamu çalışanlarının yapabileceği asli bir kamu hizmeti olmadığı ve söz konusu hizmetin hizmet alımı suretiyle temininde mevzuata aykırılık bulunmadığı değerlendirilmekle birlikte, proje değerlendirme işlemlerinin hızını ve kalitesini artırmaya yönelik alternatif uygulamalar gündeme alınmış olup, çalışmalar sürdürülmektedir." denilmektedir. Sonuç olarak; 638 Sayılı KHK nın 8 inci maddesi ile gençlik veya spor alanında yapılacak proje ve çalışmaları değerlendirme, destekleme, uygulama ve sonuçlarını denetleme ve bu işlere ilişkin usul ve esasları belirleme görevi Gençlik ve Spor Bakanlığı Proje ve Koordinasyon Genel Müdürlüğüne verilmiştir. Proje tekliflerinin değerlendirilmesi sürecinin en önemli aktörleri olan proje kontrolörlerinin kimler olabileceği Bakanlık Proje Yönetmeliğinin 3 üncü maddesinde tanımlanmıştır. Bu maddeye göre kontrolör olabilecek kişiler aşağıdaki gibi sıralanmıştır: Bakanlıkça düzenlenen proje yönetimi veya değerlendirilmesi eğitimlerine katılan Bakanlık ve bağlı kuruluşlar personelinden görevlendirilenler, Alanında uzmanlık ve tecrübe birikimi olan, yükseköğretim kurumları öğretim elemanları,
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 12 Kamu kurum ve kuruluşları personelinden Bakanlık tarafından uygun bulunanlar. Proje değerlendirmesi işinin etkin bir şekilde yürütülebilmesi için nitelikleri sayılan bu kişilerin seçiminde hassas davranılması, bilgi ve tecrübesi yeterli olanlar arasından belirli kriterlere göre seçilmesi gerekmektedir. Bu tanımlamanın doğal bir sonucu olarak kontrolör olarak seçilen kişilerin büyük bir çoğunluğu kamu çalışanı olmaktadır ancak az da olsa vakıf üniversitesi öğretim görevlilerinin de bu işte görevlendirilme imkanı bulunmaktadır. Proje tekliflerinin değerlendirilmesi işinin hizmet alımı yoluyla özel bir firmaya yaptırılması durumunda kontrolörleri Bakanlık değil hizmet sunan firma seçmektedir. Hizmet alımı dosyalarına bakıldığında kontrolör olarak değerlendirme yapanların bu işte yeterliliklerini gösterir sağlıklı özgeçmiş bilgilerinin olmadığı görülmektedir. Her firmanın kendine göre oluşturduğu ve çoğu kamu çalışanlarından oluşan kontrolör havuzu bulunmaktadır. Hizmet sunan firma bu havuz içinden seçtiği kişileri Bakanlığa sunmaktadır. Dolayısıyla Bakanlık kendisi yapması gereken bu kontrolör seçim işinden feragat ederek kendisine sunulan dosyadaki bilgiler ışığı altında firma tarafından seçilen kişilere bağlı kalmaktadır. Proje değerlendirme işinin etkin bir şekilde yapılabilmesi için bu alanda eğitim almış, değerlendirme tecrübesi olan kontrolörlerle çalışılması gerekmektedir. Hizmet alımı yapıldığında tecrübeli kontrolörle çalışma ihtimali azalmakta ve Bakanlığın yetkin kontrolör havuzu oluşturma imkânı ortadan kalkmaktadır. Ayrıca bu usulle yapılan proje değerlendirmelerinde Bakanlığın muhatabı firma olmakta, kontrolörlerle birebir görüşmemektedir. Dolayısıyla değerlendirme işleminin elektronik ortamda yapılması nedeniyle değerlendirme işleminin gerçekten bu kişiler tarafından yapılıp yapılmadığı, değerlendirme kriterlerine tam olarak uyulup uymadığı, tarafsız olunup olunmadığı gibi hususlarda da riskler bulunabilmektedir. Kamu idaresi cevabında, 638 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede ve Proje Yönetmeliğinde değerlendirme faaliyetlerinin nasıl gerçekleştirileceğine ilişkin herhangi bir sınırlama yoktur denilmektedir. Gençlik ve spor projelerinin değerlendirilmesi bu alanda bilgi ve tecrübe sahibi olan, kurum hassasiyetlerini ve önceliklerinin farkında olan ve getirilen kriterleri anlayarak uygulayabilecek kapasitede olan kişiler tarafından yerine getirilmelidir. Proje Yönetmeliğinde genel bir kontrolör tanımı yapılarak seçim yetkisi tamamen Bakanlığa verilmiştir. Bu yetkinin özel bir firmaya devredilebileceğine ve işin hizmet alımına konu edilebileceğine ilişkin açık bir düzenleme de mevcut değildir. Bu çerçevede Bakanlığın proje kontrolör havuzu oluşturması, bu havuzdaki kontrolörleri belli periyodlarda güncellemesi ve
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 13 hizmet içi eğitime tabi tutması ön değerlendirme ve içerik değerlendirmesinin amacına uygun olacaktır. Bulguda işin mali boyutundan ziyade yapılan işin etkinliği üzerinde durulmaya çalışılmış, hizmet alımı usulünün riskleri ve bu süreçte yarattığı kontrol zafiyetleri eleştirilmiştir. Proje değerlendirmesi işi verilen kişilere ücret ödenip ödenmemesi, nasıl ödeneceği Bakanlığın takdirinde olan bir konudur. Ancak cevapta da ifade edildiği gibi 638 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede ve Proje Yönetmeliğinde bu nitelikte bir ödemenin nasıl gerçekleştirileceğine dair bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu nedenle Bakanlığın bu konuda eksik olan düzenlemeleri yapması, aynı zamanda cevapta belirtilen proje değerlendirme işlemlerinin hızını ve kalitesini artırmaya yönelik alternatif uygulamaların gündeme alınıp uygulamaya konulması gerekmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 14 7. EKLER
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 15 EK 1: KAMU İDARESİ MALİ TABLOLARI
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 16
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 17
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 18
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 19
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 20
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu 21
GENÇLİK VE SPOR BAKANLIĞI 2017 YILI SAYIŞTAY PERFORMANS DENETİM RAPORU
İÇİNDEKİLER
- ÖZET ........................................................................................................................................................... 22
- DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU ............................................. 23
- SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU ............................................................................................................ 23
- DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI ........................................................ 24
- GENEL DEĞERLENDİRME ................................................................................................................... 24
- DENETİM BULGULARI .......................................................................................................................... 25
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 22
- ÖZET Bu rapor, Gençlik ve Spor Bakanlığının performans denetimi sonuçlarını ve bulgularını içermektedir. 6085 sayılı Kanunun 36 ncı maddesi uyarınca, Sayıştay “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilen denetim” olarak tanımlanan performans denetimini yapmakla görevli ve yetkilidir. Gençlik ve Spor Bakanlığının hedef ve göstergeleriyle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının değerlendirmesini sağlamak amacıyla aşağıdakiler denetlenmiştir: 21013- 2017 dönemine ait Stratejik Plan, 2017 Yılı Performans Programı, 2017 Yılı İdare Faaliyet Raporu ve Faaliyet sonuçları ölçümü yapan veri kayıt sistemleri. 2017 yılı performans denetimi kapsamında Gençlik ve Spor Bakanlığı’nın yayımladığı 2013-2017 dönemine ait Stratejik Plan, 2017 yılı Performans Programı ve 2017 yılı İdare Faaliyet Raporu incelenerek faaliyet sonuçlarının ölçülmesine yönelik olarak üretilen performans bilgisinin güvenilir olup olmadığı değerlendirilmiştir. Yapılan inceleme sonucunda; Kurumun 2013–2017 yılı Stratejik Planının, Performans Programının ve Faaliyet Raporunun mevcut olduğu ve ilgili dokümanların mevzuatta belirtilen zamanlara ve sunum kriterine uyularak hazırlandığı görülmüştür. Bunun yanında, Stratejik Plan ve Performans Programı, performans bilgisinin içeriğine yönelik aranan şartlardan ilgililik, ölçülebilirlik ve iyi tanımlanma açısından değerlendirilmiş; İdare Faaliyet Raporu ise performans bilgisinin içeriğine yönelik şartlardan tutarlılık, doğrulanabilirlik, geçerlilik/ikna edicilik açısından incelenmiş ve bu incelemelerin sonucunda, söz konusu dokümanların bulgularda belirtilen hususlar dışında bu şartları kısmen sağladığı kanaatine varılmıştır. Kurumun Stratejik Planı üzerinde yapılan incelemede, planın ölçülebilirlik ve iyi tanımlanma kriterlerini sağladığı, bazı hedeflerin ilgililik kriterini sağlamadığı; Performans Programı üzerinde yapılan incelemede de, programın ilgililik ve iyi tanımlanma kriterlerini sağladığı, ölçülebilirlik kriterini ise tam olarak sağlamadığı görülmüştür. Faaliyet Raporu üzerinde yapılan incelemede ise raporun doğrulanabilirlik kriterini sağladığı, Performans Programında yer aldığı halde faaliyet raporunda yer verilmeyen performans hedef ve
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 23 göstergelerinin olduğu ayrıca performans programında gerçekleştirilmesi planlanan bazı performans hedefleri için belirlenen performans göstergelerine ilişkin faaliyet raporunda bilgiye yer verilmeyerek tutarlılık kriterini sağlamadığı, geçerlilik/ikna edicilik kriterine ilişkin olarak da performans programındaki hedef ve göstergelerden faaliyet raporunda gerçekleştirilen faaliyetlere ilişkin sapmaların nedenlerine yer verilmediği tespit edilmiştir. Yukarıda belirtilen tespit ve değerlendirmeler çerçevesinde Kurum, stratejik planı, performans programını ve faaliyet raporunu mevzuat hükümlerine uygun olarak hazırlama gayretini arttırmalıdır. Belirlenen göstergelerin ölçülebilir olması, hedeflerin amaçlar ile bağlantısının iyi kurulması ve ilgili olduğu amaçları gerçekleştirmeye yönelik belirlenmesi gerekmektedir. Performans programında gerçekleştirilmesi planlanan performans hedeflerinin gerçekleşme sonuçlarının faaliyet raporunda gösterilmesi, raporda, gerçekleşen faaliyetlere ilişkin sapma nedenlerine yer verilmesi gerekmektedir. Kurumun performans yönetim sistemini geliştirerek ileri bir seviyeye taşıyabilmesi için veri kayıt sisteminin, hedef ve faaliyetler için belirlenen performans göstergelerinin tümünü kapsayacak şekilde düzenlenmesi ve uygulanması uygun olacaktır. 2. DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresi yönetimi, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan Stratejik Plan, Performans Programı ve İdare Faaliyet Raporlarının hazırlanmasına ilişkin yönetmelik ve kılavuzlara uygun olarak hazırlanmış olan performans bilgisi raporlarının doğru ve güvenilir bilgi içerecek şekilde zamanında Sayıştay’a sunulmasından; bir bütün olarak sunulan bu raporların kamu idaresinin faaliyet ve işlemlerinin sonucunu tam ve doğru olarak yansıtmasından; kamu idaresinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarının ölçülmesine ilişkin sistemlerin amacına uygun olarak oluşturulmasından, etkin olarak işletilmesinden ve izlenmesinden; performans bilgisinin dayanağını oluşturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU Sayıştay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, kamu idaresinin raporladığı performans bilgisinin güvenilirliğine ilişkin
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 24 değerlendirme yapmak, performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarını ölçen sistemleri değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları ve Sayıştay ikincil mevzuatıdır. Denetimin amacı, bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında TBMM ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması, kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi ile hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın yerleştirilmesi ve yaygınlaştırılmasıdır. Denetim, kamu idaresinin faaliyet raporunda yer alan performans bilgilerinin ve bunları oluşturan kayıt ve belgelerin doğruluğu ve güvenilirliğine ilişkin denetim kanıtı elde etmek üzere; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile gerçekleştirilmiştir. Bu çerçevede, Gençlik ve Spor Bakanlığının yayımladığı 2013-2017 dönemine ait Stratejik Plan, 2017 yılı Performans Programı ve 2017 yılı İdare Faaliyet Raporu incelenmiştir. 5. GENEL DEĞERLENDİRME 2017 yılı performans denetimi kapsamında Gençlik ve Spor Bakanlığının yayımladığı 2013-2017 dönemine ait Stratejik Plan, 2017 yılı Performans Programı ve 2017 yılı İdare Faaliyet Raporu incelenerek faaliyet sonuçlarının ölçülmesine yönelik olarak üretilen performans bilgisinin güvenilir olup olmadığı değerlendirilmiştir. Yukarıda belirtilen tespit ve değerlendirmeler çerçevesinde Kurum, stratejik planı, performans programını ve faaliyet raporunu mevzuat hükümlerine uygun olarak hazırlama gayretinde olduğu anlaşılmakta olup bu gayretini daha fazla arttırmalıdır. Belirlenen göstergelerin ölçülebilir olması, hedeflerin amaçlar ile bağlantısının iyi kurulması ve ilgili olduğu amaçları gerçekleştirmeye yönelik belirlenmesi gerekmektedir. Performans programında gerçekleştirilmesi planlanan performans hedeflerinin gerçekleşme sonuçlarının faaliyet raporunda gösterilmesi, raporda, gerçekleşen faaliyetlere ilişkin sapma nedenlerine yer verilmesi gerekmektedir. Kurumun performans yönetim sistemini geliştirerek ileri bir seviyeye taşıyabilmesi için veri kayıt sisteminin, hedef ve faaliyetler için belirlenen performans göstergelerinin tümünü kapsayacak şekilde düzenlenmesi ve uygulanması uygun olacaktır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 25
6. DENETİM BULGULARI
A. Stratejik Planın Değerlendirilmesi
BULGU 1: Periyodik Olarak Yapılması Öngörülen “Gençlik ve Spor Şûraları
Düzenleme” Görevine İlişkin Faaliyetin Stratejik Plana Alınmaması
Gençlik ve Spor Bakanlığına 638 Sayılı KHK ile dört yılda bir periyodik olarak
“Gençlik ve Spor Şûraları Düzenleme” görevi verilmiş olmasına rağmen şuraların
düzenlenmesine ilişkin olarak stratejik planda bu göreve ilişkin bir stratejik amaç konulmadığı
tespit edilmiştir.
5018 sayılı Kanunun getirdiği hükümler çerçevesinde kamu idareleri, kamu
hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje
bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans
göstergelerine dayandırmak zorundadırlar.
Stratejik Planlama, planlı hizmet sunumu, politika geliştirme, belirlenen politikaları
eylem planları, programlar ve bütçelere dayandırma ile uygulamayı etkili bir şekilde izleme ve
değerlendirmelerini sağlamaya yönelik temel bir araç kullanılmaktadır. Böylece bir yandan
kamu mali yönetimine etkinlik kazandırırken, diğer yandan kamu idarelerinin kurumsal kültür
ve kimliğinin gelişimi ile güçlendirilmesine destek olmaktadır.
638 Sayılı KHK nın 19 uncu maddesinde;
“Gençlik ve spor hizmetleri ile ilgili faaliyetler konusunda ihtiyaç ve sorunları
belirlemek ve bu doğrultuda öneriler geliştirmek amacıyla dört yılda bir ayrı ayrı gençlik ve
spor şûraları düzenlenir.
Gençlik ve spor şûralarının oluşumu, çalışma usul ve esasları yönetmelikle belirlenir.”
denilmektedir. Bakanlıkça hazırlanan Gençlik Ve Spor Şûraları Yönetmeliğinin 6 ncı
maddesinde;
“Şûranın görevleri
(1) Şûranın görevleri; Bakanlık görev alanına giren konulara ilişkin olarak durum
tespiti yoluyla incelemeler yapmak, orta ve uzun vadeli stratejiler geliştirmek, uygulamadan
kaynaklanan sorunları belirlemek ve buna ilişkin çözüm önerilerini sunmaktır.”
ifadesi yer almaktadır.
Yapılan bu düzenlemelerle gençlik ve spor hizmetleri ile ilgili faaliyetler konusunda
ihtiyaç ve sorunları belirlemek ve bu doğrultuda öneriler geliştirmek amacıyla dört yılda bir
ayrı ayrı gençlik ve spor şûraları düzenlenmesi öngörülmüştür. Ulusal Gençlik ve Spor
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 26
Politikası Belgesinin hazırlanmasında düzenlenecek şura bildirgeleri ile sağlanan
geribildirimlerin önemli bir rolü bulunmaktadır.
Kurumdan alınan bilgilerden, spor şurasının en son 2008 yılında; gençlik şurasının ise
2012 yılında gerçekleştirilmiş olduğu ve bir daha tekrarlanmadığı anlaşılmaktadır. 2013-2017
yılı Stratejik Plan döneminde gencik ve spor şuralarının düzenlenmesine yönelik bir stratejik
hedef konulmamış ve bu göreve ilişkin bir planlama yapılmamıştır. Yeni hazırlanan 2018-2022
stratejik plan döneminde de şuralarla ilgili bir hedef konulmamış olduğu görülmektedir.
Bu itibarla, en son yapılan gençlik ve spor şuralarının üzerinden 4 yıldan daha uzun bir
süre geçmiş olmasına rağmen 2013-2017 döneminde bu göreve ilişkin stratejik bir karar
alınmamasının mevzuata uygun olmadığı düşünülmektedir.
Kamu idaresi cevabında; "Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzunda;
amaçlar, idarenin hizmetlerine ilişkin politikaların uygulanmasıyla elde edilecek sonuçların
kavramsal ifadesi, olarak tanımlanmıştır.
Yine aynı kılavuzda; hedefler, amaçların gerçekleştirilmesine yönelik öngörülen çıktı
ve sonuçların tanımlanmış bir zaman dilimi içerisinde nitelik ve nicelik olarak ifadesi şeklinde
tanımlanmıştır.
İdareler bu amaç ve hedeflere ulaşmak için uygun gördükleri faaliyetlere stratejik planda
yer vermektedirler. İdarelerin mevzuatta yer alan tüm görevlerine stratejik planda yer vermeleri
mümkün olmadığı gibi doğru da değildir.
Bu çerçevede Gençlik ve Spor Şurası Düzenlenmesi faaliyetinin mevzuatla
Bakanlığımıza verilen rutin bir görev olması nedeniyle stratejik planda yer almasına gerek
görülmemiştir."
denilmektedir.
Sonuç olarak; 5018 Sayılı Kanunda Stratejik Plan; kamu idarelerinin orta ve uzun
vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini,
bunlara uluşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan olarak
tanımlanmıştır. Bu nedenle kamu idarelerine geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını
oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden
belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve uygulamanın izleme ve
değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlama görevi
verilmiştir.
Gençlik ve Spor Bakanlığının görevleri 638 sayılı KHK ile belirlenmiştir. Buna göre
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 27 Gençlik ve Spor Şuralarının her 4 yılda bir düzenlenmesi Bakanlığın önemli görevlerinden biridir. Bu görevin yerine getirilmesine yönelik stratejik planda herhangi bir planlamanın yapılmamış olması 5018 Sayılı Kanunla getirilen stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme anlayışına ters düşmektedir. 5 yıllık dönem için hazırlanan planda yapılması zorunlu olan şura düzenleme görevine ilişkin amaç ve hedeflere de yer verilmesi gerekmektedir. Son beş yılda şura organizasyonu gerçekleştirilmediği için yeni planlama döneminde bu göreve ilişkin bir planlama yapılması gerekmektedir. Bu nedenle şura organizasyonuna ilişkin amaç ve hedeflerin, gerekli faaliyetlerin ve sorumlularının belirlenmesi, kaynak ihtiyacının belirlenmesi ve performans ölçümüne ilişkin göstergelerin belirlenerek stratejik plana alınması performans esaslı bütçeleme bakımından gerekmektedir. Bu itibarla, gerek 5018 Sayılı Kanun, gerekse “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” uyarınca kamu idarelerinin stratejik planlarında orta ve uzun vadeli amaçlara ve hedeflere ve bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemlere yer vermeleri gerekmektedir. Bakanlığa 4 yılda bir Şura düzenleme görevi verilmiş olduğu için 5 yıllık olarak hazırlanan stratejik planda bu göreve ilişkin planlama yapılması gerekmektedir. BULGU 2: Stratejik Planda Hedeflerin İlgililik Kriterini Tam Olarak Sağlamaması ve Amacı Gerçekleştirebilmek İçin Yetersiz Olması Stratejik Planda yer alan hedeflerin ilgililik kriteri açısından değerlendirilmesi sonucunda, bazı hedeflerin ilişkilendirildiği amacı tam olarak karşılamadığı ve tek başına amacı gerçekleştirmede yetersiz olduğu görülmüştür. Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzunda “Hedefler, amaçların gerçekleştirilebilmesine yönelik spesifik ve ölçülebilir alt amaçlardır. Hedefler ulaşılması öngörülen çıktı ve sonuçların tanımlanmış bir zaman dilimi içinde nitelik ve nicelik olarak ifadesidir. Hedeflerin miktar, maliyet, kalite ve zaman cinsinden ifade edilebilir olması gerekmektedir. Bir amacı gerçekleştirmeye yönelik olarak birden fazla hedef belirlenebilir.” hükmü yer almaktadır. Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzuna göre, Stratejik Planda yer alan stratejik amaçlar, kuruluşun misyon, vizyon ve temel değerlerine katkıda bulunarak ulaşmak istediği noktayı belirleyen sonuç odaklı hedeflerdir. Amaçlara ulaşmada gerçekleştirilmesi gereken alt amaçlar da hedef olarak tanımlanmaktadır. Hedeflerin, amaçlara ulaşmada sonuç odaklı, tutarlı, yeterli ve stratejik olması gerekmektedir. Sonuç olarak, belirlenen hedeflerin amaçları gerçekleştirmeye hizmet edecek yönde tayin edilmesi gerekmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 28
Gençlik Spor Genel Müdürlüğü Stratejik hedef 1.3’de gençlik kampları ile gençlik
merkezlerinin etkinliklerinin arttırılmasına yönelik olarak konulan hedefin ilgililik kriterini tam
olarak karşılamayan personel ( rekreasyon uzmanı, psikolojik danışman, rehberlik uzmanı)
istihdamını öngörmektedir. Bakanlık kadro cetvelinde yer alan kadro durumuna göre nitelikli
personel alımı Bakanlığın asli bir görevi olduğu için bu hedef stratejik bir hedef olarak
konulması doğru bir yaklaşım sergilememektedir.
Tablo 1: Hedeflerin ilgililik kriterini ve amacı tam olarak karşılamaması ( Spor
Genel Müdürlüğü)
Stratejik Amaç 1.
Gençlerin aktif vatandaş olmalarını ve serbest zamanlarını etkin
değerlendirmelerini sağlamak, gençlere; eğitsel, sosyal, kültürel,
sanatsal, sportif beceriler kazandırmak, bireysel ve sosyal
gelişimlerine katkıda bulunmak, etik ve insani değerleri
içselleştirmelerini sağlamak, şiddet ve kötü alışkanlıklara
yönelmelerini önlemek, ulusal ve uluslararası etkinlikler
düzenlemek, Gençlik Kampları ve Gençlik Merkezleri kurmak ve
bu kamp ve merkezlerin etkinliklerini artırmaktır.
Stratejik Hedef 1.3
Plan dönemi sonuna kadar Gençlik Merkezlerine gelen gençlere
nitelikli hizmet vermek için 150 rekreasyon uzmanı, psikolojik
danışma ve rehberlik uzmanı istihdam etmek.
Performans Hedefi 1.3
Plan dönemi sonuna kadar Gençlik Merkezlerine gelen gençlere
nitelikli hizmet vermek için 50 rekreasyon uzmanı, psikolojik
danışma ve rehberlik uzmanı istihdam etmek.
Tek başına uzman istihdamını arttırmak stratejik bir hedef niteliği taşımamaktadır.
Bakanlığın stratejik planda sahip olduğu kaynaklarla insan gücü, mevcut kapasite ve diğer
maddi ve maddi olmayan kaynaklarla kampların ve gençlik merkezlerinin etkinliğini arttırma
yönünde neler yapmayı planladığına dair daha somut ve spesifik faaliyetlere yönelik hedeflere
yer verilmesi gereklidir.
Aşağıda gösterilen ikinci örnekte, kurumun kuruluş kanununda yer alan genel görevlerin
amaç olarak alındığını görülmektedir. Stratejik hedefte teşvik edici faaliyetlerin neler olduğu
ile katılımı arttırıcı ne tür önlemler alınacağı hakkında yine spesifik bir hedef konmamıştır,
genel amaç tekrar edilmiştir. Göstergeler de bir önceki örnekte olduğu gibi genel gerçekleşme
durumunu yansıtmaya yönelik bir amaca hizmet etmektedir. Hedefler net olmadığı için bu
göstergelerde faaliyetin performansını ölçmeye yeterli değildir.
Tablo 2: Hedeflerin ilgililik kriterini ve amacı tam olarak karşılamaması (Spor Hizmetleri
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 29 Dairesi Başkanlığı) Stratejik Amaç 4. Spor faaliyetlerinin gelişmesini ve yaygınlaşmasını teşvik edici tedbirler almak, bu faaliyetlere her yaşta katılımı sağlayacak önlemleri geliştirmek, yurt içi ve yurt dışı spor faaliyetlerinin mevzuata uygun olarak yürütülmesini, spor alanındaki uluslararası kuralların ve talimatların uygulanmasını sağlamak; spor federasyonlarının kurulmasını teşvik edici önlemler almak, spora ilgiyi artırmak, sporcu yetiştirme ve sporcu sağlığını korumaya yönelik çalışmaları takip etmek ve spor alanında uygulanacak temel politikaları geliştirmek. Stratejik Hedef 4.1 Spor faaliyetlerinin gelişmesini ve yaygınlaşmasını teşvik etmek ve bu faaliyetlere her yaşta katılımı sağlayacak önlemler almak. Performans Hedefi 4.1 Spor faaliyetlerinin gelişmesini ve yaygınlaşmasını teşvik etmek ve bu faaliyetlere her yaşta katılımı sağlayacak önlemler almak. Stratejik Hedef 4.2 Yurt içi ve yurt dışı spor faaliyetlerinin tamamının mevzuat çerçevesinde yürütülmesini gözetmek. Performans Hedefi 4.2 Yurt içi ve yurt dışı spor faaliyetlerinin tamamının mevzuat çerçevesinde yürütülmesini gözetmek. Bu itibarla, stratejik planda yer alan hedeflerin ilgililik kriteri açısından ilişkilendirildiği amacı tam olarak karşılaması ve yetersiz kalmaması için amaca tam olarak ulaşmaya yönelik somut ve spesifik şekilde belirlenmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "Bakanlığımız 2018-2022 Stratejik Planında, performans hedef ve göstergeleri yeniden düzenlenmiş olup daha ölçülebilir, somut göstergeler eklenmiştir. Hazırlanan hedefler bulguda belirtilen ilgililik kriterini sağlamakta ve amacı gerçekleştirmek için yeterli olduğu değerlendirilmektedir." denilmektedir. Sonuç olarak; kamu idaresi cevabından bulguda belirtilen hususlar doğrultusunda işlem yapılacağı anlaşıldığından, gelecek yıla ilişkin uygulamaların izlenmesi gerekmektedir. B. Performans Programının Değerlendirilmesi BULGU 3: Performans Programında Yer Alan Bazı Göstergelerin Ölçülebilir Olmaması Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 yılı Performans Programında aşağıdaki tabloda
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 30 belirlenen bazı performans hedeflerine ilişkin göstergelerde, göstergeyi ölçmek için belirlenen sayı/rakam ifadelerine yer verildiği ancak bu göstergelerin mevcut durumu yansıtmaya yönelik olduğu, performansı ölçme ve değerlendirme işlevini tam olarak yerine getirmediği görülmüştür. Performans Programı Hazırlama Rehberine göre performans hedeflerin miktar, maliyet, kalite ve zaman cinsinden ölçülebilir olması gerekmektedir. Yine rehbere göre; performans göstergeleri performans hedeflerine ne ölçüde ulaşıldığını ölçmek, değerlendirmek ve izlemek üzere kullanılan araçlardır. Buna göre performans hedeflerinin belirlenmesi ile ilgili olarak rehberde; “İdarenin yürüttüğü faaliyetlerle gerçekleştirilebilir olmalıdır, Kaynakların sınırlılığı göz önünde bulundurularak belirlenmelidir, Belirli, ulaşılabilir, gerçekçi ve performans göstergeleri ile ölçülebilir olmalıdır…” Performans göstergelerinin belirlenmesi ilgili olarak; “Performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılmadığını ölçebilmelidir, Ölçülebilir, ulaşılabilir, güvenilir veri sunacak nitelikte olmalıdır, Hem geçmiş dönemlerin hem de diğer idarelerin benzer göstergeleriyle karşılaştırılabilir olmalıdır,...” denilmektedir. Buna göre performans göstergeleri, performans hedeflerine ne ölçüde ulaşıldığını ölçmek ve değerlendirmek üzere belirlenen araçlardır. Bu kapsamda idarenin performans hedeflerine ne ölçüde yaklaştığını göstermede önemli bir araç olan performans göstergelerinin ölçülebilir ve güvenilir veri sunacak şekilde belirlenmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir. Aşağıda yer alan Gençlik Spor Genel Müdürlüğü örneğinde performans hedefi “ plan dönemi sonuna kadar gençlik merkezlerine gelen gençlere nitelikli hizmet vermek için 50 rekreasyon uzmanı, psikolojik danışma ve rehberlik uzmanı istihdamı” için belirlenen performans göstergeleri performans hedefini ölçme niteliğine sahip değildir. Personel sayısı tek başına performans ölçümü için yeterli bir gösterge değildir. Nitelikli hizmet için yeterli sayıda personel kadar, personelin yetkinliği, hedeflerin, iş ve görev tanımlarının açık ve net tanımlanması, işin takibi, iyi yönlendirilmesi, izlenmesi ve kontrolü ile hizmet sonuçlarının değerlendirilip eksiklikleri yönünde eylemler belirleme gibi gerekliliklerin de performans ölçümü için oluşturulacak göstergelerin tespitinde dikkate alınması gerekmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 31 Tablo 3: Göstergelerin faaliyeti tam olarak ölçmeye yeterli olmaması (Gençlik Spor Genel Müdürlüğü) Performans Hedefi 1.3 Plan dönemi sonuna kadar Gençlik Merkezlerine gelen gençlere nitelikli hizmet vermek için 50 rekreasyon uzmanı, psikolojik danışma ve rehberlik uzmanı istihdam etmek. Performans Göstergesi Ölçü Birimi Hedeflenen Gerçekleşen Gerçekleşme Oranı İhtiyacı tespit edilen rekreasyon uzmanı, psikolojik danışma ve rehberlik uzmanı sayısı Sayı 50 12 %24 İstihdam edilen personel sayısı Sayı Belirlenmemiş Ölçüm yok Ölçüm yok Rekreasyon uzmanı başına düşen genç sayısı Sayı Belirlenmemiş Ölçüm yok Ölçüm yok Psikolojik danışma ve rehberlik uzmanı başına düşen genç sayısı Sayı Belirlenmemiş Ölçüm yok Ölçüm yok Rekreasyon uzmanı, psikolojik danışma ve rehberlik uzmanlarından memnuniyet oranı Oran Belirlenmemiş Ölçüm yok Ölçüm yok Bu itibarla, performans programında yer alan faaliyetlere ilişkin göstergelerin faaliyetin performansını bütün yönleriyle ölçme imkanı sağlayacak şekilde belirlenmesi ve belirlenen göstergelere ilişkin ölçümlerin yapılması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "Bakanlığımız 2018-2022 Stratejik Planı çerçevesinde hazırlanan; 2018 yılı performans programında yer alan göstergeler yeniden düzenlenmiş olup daha ölçülebilir, somut göstergeler belirlenmiştir. 2018 yılı performans programında bulunan göstergelerin bulguda belirtilen ölçülebilirlik kriterini sağlamakta olduğu değerlendirilmektedir." denilmektedir. Sonuç olarak; kamu idaresi cevabından bulguda belirtilen hususlar doğrultusunda işlem yapılacağı anlaşıldığından, gelecek yıla ilişkin uygulamaların izlenmesi gerekmektedir. C. Faaliyet Raporunun Değerlendirilmesi
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 32
BULGU 4: Performans bilgileri bölümünde performans programında yer aldığı
halde gerçekleştirilemeyen faaliyetlere yer verilmemesi
Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 yılı Faaliyet Raporunun incelenmesi sonucunda, 2017
Performans Programında gerçekleştirilmesi planlanan bazı performans hedef ve göstergelerine
faaliyet raporunda yer verilmediği görülmüştür.
Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin 18 inci
maddesinde, performans bilgileri başlığı altında, idarenin stratejik plan ve performans programı
uyarınca yürütülen faaliyet ve projelerine, performans programında yer alan performans hedef
ve göstergelerinin gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, diğer
performans bilgilerine ve bunlara ilişkin değerlendirmelere yer verileceği belirtilmektedir.
Bu bağlamda, performans programında yer aldığı halde, faaliyet raporunda yer
verilmeyen performans hedef ve göstergelerine dair örnekler aşağıdaki tabloda gösterilmiştir.
Faaliyet Raporu Hazırlama Rehberinin 7 nci maddesinde ifade edildiği gibi “Tam
açıklama ilkesi” ilkesi gereği faaliyet raporlarında yer alan bilgilerin eksiksiz olması, faaliyet
sonuçlarını tüm yönleriyle açıklaması gerekmektedir.
Faaliyet raporlarının bir planlama döneminde gerçekleştirilmesi öngörülüp
gerçekleştirilenlerin yanında, gerçekleştirilemeyen faaliyetler hakkında da kamuoyuna bilgi
vermesi gerekmektedir. Proje ve Koordinasyon Genel Müdürlüğü 2017 yılında 18 proje
yapmayı planlamasına rağmen bunlardan 15’ini uygulamaya koyabilmiş ve 12’sini
tamamlamıştır. (18-12) 5 projenin gerçekleştirilememe nedenleri açıklanmamıştır.
Tablo 4: Performans Programında olup faaliyet raporunda yer almayan faaliyetler
Proje ve Koordinasyon Genel Müdürlüğü
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 33 Stratejik Amaç 2 Gençlik alanındaki paydaşlar arasında iş birliği ve koordinasyonu sağlayarak gençlerin fiziksel, zihinsel ve ruhsal gelişimlerine katkı sağlayacak projeler ve çalışmalar yapmak; bu projeleri ve çalışmaları değerlendirmek, uygulamak; belirlenen usul ve esaslara uygun proje ve çalışmaları desteklemek, sonuçlarını denetlemek; gençlik alanıyla ilgili talep, öneri ve şikayetleri ilgili kurumlara iletmek; Ulusal Gençlik ve Spor Politikası Belgesi'yle ilgili hazırlık çalışmaları yaparak uygulanmasını takip etmek. Stratejik Hedef 2.2 Gençlik alanında plan dönemi sonuna kadar proje ve çalışmalarla 14-29 yaş aralığında yer alan gençlerin en az %30’una ulaşmak. Performans Hedefi 2.2 Gençlik alanında plan dönemi sonuna kadar proje ve çalışmalarla 14-29 yaş aralığında yer alan gençlerin en az %30’una ulaşmak. Performans Göstergeleri Ölçü Birimi Hedeflenen Gerçekleşen Gerçekleşme Oranı 1 Tasarlanan proje sayısı Sayı 18 18 100,00% 2 Uygulamaya konulan proje sayısı Sayı 15 12 80,00% 3 Tamamlanan proje sayısı Sayı 10 12 120,00% Gerçekleştirilmeyen faaliyetleri ilişkin diğer bir örnek de Bakanlıkta görevde yükselme sınavının yapılmamasıdır. Gençlik Ve Spor Bakanlığı Personel Dairesi Başkanlığının Stratejik Hedef 6.3 ile plan dönemi sonuna kadar kariyer ve liyakat esasına dayalı Bakanlık görevde yükselme sistemini oluşturma hedefi belirlendiği; 1 görevde yükselme sınavı yapılacağı 12 personelin görevde yükselme sistemiyle atanması hedeflendiği halde gerçekleşme olmadığı görülmektedir. 2017 yılı sonuna gelindiğinde kurum içinde görevde yükselme sınavı yapılmadığı, personelin görevde yükselme sistemiyle atamasının gerçekleştirilmediği halde gerçekleşmeyen bu faaliyetlere faaliyet raporunda yer verilmediği görülmektedir. Bu itibarla, 2017 Performans programında gerçekleştirilmesi planlanan ancak yapılamayan faaliyetlerin neler olduğuna ve yapılamama gerekçelerine faaliyet raporunun performans bilgisi bölümünde yer verilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin 18 inci maddesinde; “Performans bilgileri başlığı altında, idarenin
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 34 stratejik plan ve performans programı uyarınca yürütülen faaliyet ve projelerine, performans programında yer alan performans hedef ve göstergelerinin gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, diğer performans bilgilerine ve bunlara ilişkin değerlendirmelere yer verilir.” hükmü yer almaktadır. Bulguda Proje ve Koordinasyon Genel Müdürlüğünün Stratejik Hedef 2.2 ile 2017 yılında gençlik alanında 18 proje yapmayı planlamasına rağmen bunlardan 15 ini uygulamaya koyabildiği ve 12 sini tamamladığı, 5 projenin gerçekleştirilememe nedenin ise açıklanmamış olduğu belirtilmiştir. Bakanlığımız 2017 yılı performans programında Proje ve Koordinasyon Genel Müdürlüğünün Stratejik Hedef 2.2 ile tasarlanması hedeflenen proje sayısı 18 olup yıl sonunda 18 proje de tasarlanmıştır. Gerçekleşme oranı %100 dür. Uygulamaya konulması hedeflenen proje sayısı 15 olup yıl sonunda 12 proje uygulamaya konulmuştur. Uygulamaya konulamayan proje sayısı 3 tür. Dolayısıyla bulguda belirtildiği gibi 5 proje değil 3 proje uygulamaya konulamamıştır. 15 Temmuz 2016 yılı darbe girişimi sonrasında KHK'larla yapılan ihraçlar sonucunda personel sayısında ciddi azalmalar yaşanmış, planlanan bazı projeler personel yetersizliği nedeniyle uygulamaya konulamamıştır. Yıl içerisinde gerekli personel takviyesi de yapılamamıştır. Kamu kaynaklarının etkili ve verimli bir şekilde kullanılmasına yönelik gerekli çalışmalar yapılmış, mevcut personel kaynağı ile azami hizmet sunumu gerçekleştirilmiştir. Ayrıca bulguda Personel Dairesi Başkanlığının Stratejik Hedef 6.3 ile dönem sonuna kadar kariyer ve liyakat esasına dayalı Bakanlık görevde yükselme sistemini oluşturma hedefi belirlediği halde plan dönemi sonuna kadar bu hedefin gerçekleştirilemediği belirtilmiştir. Bakanlığımızın yeni kurulmuş olmasının yanı sıra görevde yükselmeye ve unvan değişikliğine tabi unvanlarda boş kadro sayısının azlığı, unvan değişikliği sınavının “Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Dair Yönetmelik” gereğince ÖSYM’ye, Milli Eğitim Bakanlığına, TODAİE’ye veya Yüksek Öğretim Kurumlarına yaptırılmasının zorunluluğu, bu durumun da önemli bir maliyeti ortaya çıkarması, söz konusu maliyetin Bakanlığımızca karşılanmasının imkansızlığı, ilgili maliyetin adaylara yüklenmesi halinde boş kadro sayısına karşın başvuru yapabilecek aday sayısının azlığı ve adaylarca ödenecek maliyetin yüksek olması nedeniyle görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavları açılamamıştır. Diğer taraftan 15 Temmuz 2016 FETÖ/PDY terör örgütünün darbe girişiminden sonra
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 35
OHAL süreci iş ve işlemleri nedeniyle söz konusu planlama süreci gerçekleştirilememiştir.
Bakanlığımız 2018-2022 Stratejik Planı çerçevesinde hazırlanan; 2018 yılı performans
programının sonuçlarının değerlendirileceği 2018 yılı faaliyet raporu söz konusu bulguda
belirtilen hususlar ve yukarıda yer alan mevzuat hükümleri göz önünde bulundurularak
hazırlanacaktır."
denilmektedir.
Sonuç olarak; bulguda performans bilgileri bölümünde performans programında yer
aldığı halde gerçekleştirilmeyen faaliyetlere yer verilmemesi hususu eleştirmiş olmasına
rağmen cevapta bu hususa hiç değinilmemiş ve gerçekleştirilemeyen faaliyetlerin gerekçeleri
açıklanmaya çalışılmıştır. Bu açıklamaların faaliyet raporlarında yer alması ilgili
Yönetmeliğin getirdiği bir zorunluluktur.
Hedeflerin gerçekleşme oranı her zaman yüzde yüz olmayabilir, faaliyet raporlarında
gerçekleşme oranı düşük olan faaliyetlere ya da hiç yerine getirilemeyen faaliyetlere ve neden
gerçekleştirilemediğine ilişin bilgilere yer verilmesi yasal bir zorunluluktur. Bu nedenle
gerçekleştirilemeyen faaliyetlere ilişkin bilgilerin faaliyet raporlarının performans bilgisi
bölümüne yazılarak kamuoyuna bilgi verilmesi gerekmektedir.
BULGU 5: Performans Hedef ve Göstergelerinde Meydana Gelen Sapmaların
Nedenlerine Yer Verilmemesi
Performans programında öngörülen hedef ve göstergeler ile faaliyet raporunda yer alan
gerçekleşme oranlarında meydana gelen sapmalar ile nedenlerine idare faaliyet raporunda yer
verilmediği görülmüştür.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 41 inci maddesinde;
“İdare faaliyet raporu, ilgili idare hakkındaki genel bilgilerle birlikte; kullanılan
kaynakları, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerini, varlık ve
yükümlülükleri ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin bilgileri
de kapsayan malî bilgileri; stratejik plan ve performans programı uyarınca yürütülen
faaliyetleri ve performans bilgilerini içerecek şekilde düzenlenir.”
Hükmü yer almaktadır. Ayrıca Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları
Hakkında Yönetmeliğin 18’inci maddesinde ise;
“1) Mali bilgiler başlığı altında, kullanılan kaynaklara, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri
ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, varlık ve yükümlülükler ile yardım yapılan birlik,
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 36
kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin bilgilere, temel mali tablolara ve bu tablolara ilişkin
açıklamalara yer verilir. Ayrıca, iç ve dış mali denetim sonuçları hakkındaki özet bilgiler de bu
başlık altında yer alır.
2) Performans bilgileri başlığı altında, idarenin stratejik plan ve performans programı
uyarınca yürütülen faaliyet ve projelerine, performans programında yer alan performans hedef
ve göstergelerinin gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, diğer
performans bilgilerine ve bunlara ilişkin değerlendirmelere yer verilir.” denilmektedir.
Bakanlık performans programında yer alan faaliyetlere ilişkin ulaşılmak istenen hedefler
ile gerçekleşme durumları arasında bazılarında olumlu yönde bazılarında olumsuz yönde
sapmalar olduğu halde, faaliyet raporu performans bilgilerinde bu sapmaların nedenlerine yer
verilmediği görülmektedir.
Birimler itibariyle gerçekleşen sapmalara bakıldığında aşağıdaki tablolarda örnek olarak
alındığı gibi %100 ün üzerinde (%398,459 -%176294,09 gibi) olumlu yönde önemli sapmalar
yer almaktadır. Sapmalarda makul bir orana kadar değişiklikler normal karşılanabilir ancak
%100’ün üzerinde yer alan her sapma olumlu yönde de olsa sağlıksız bir planlamanın işaretidir.
Stratejik planlamada amaç sahip olunan kaynaklarla kurumsal hedeflere ulaşma noktasında
başarılı hedefler belirlemek ve uygulayabilmektir.
Tablo 5: Faaliyetlerdeki sapmalar (Gençlik Hizmetleri Genel Müdürlüğü)
Performans hedefi
1,1
Gençlik Merkezi ve Gençlik Kamplarının tamamının fiziki alt yapısını
incelemek, ihtiyaç halinde gerekli düzenlemelerini yapmak,
kapasitelerini artırmak ve Gençlik Merkezi ve Gençlik Kamplarını
kullanıma uygun hale getirmek
Performans
göstergesi
Ölçü
birimi Hedeflenen Gerçekleşen Gerçekleşme Oranı
Fiziki koşulları
iyileştirilen Gençlik
Merkezi
Sayı 70 279 %398,57
Gençlik Merkezi ve
Kamplarından
yararlanan genç
sayısı
Sayı 800.000/
75.000
3.678.026/
110.250
%459,75/ %147,00
Performans Hedef
1.5
Gençlerin serbest zamanlarını etkili değerlendirmelerini sağlayacak
eğitimlerin sayısını %200 oranında artırmak.
Performans
Göstergesi
Ölçü
Birimi Hedeflenen Gerçekleşen Gerçekleşme oranı
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 37 Düzenlenen eğitim sayısı Sayı 38 163 %428,95 Eğitime katılan genç sayısı Sayı 2.150 3.790.323 %176294,09 Tablo 6: Faaliyetlerdeki sapmalar (Eğitim, Kültür ve Araştırma Genel Müdürlüğü) Stratejik/Performans Hedef 3.2: Plan döneminin sonuna kadar gençlik alanında yapılan inceleme, araştırma ve yayın sayısını artırmak, desteklemek ve takip etmek Performans Göstergesi Ölçü Birimi Hedeflenen Gerçekleşen Gerçekleşme Oranı İnceleme, araştırma ve yayın sayısı Sayı 12 66 %550,00 Eğitim, Kültür ve Araştırma Genel Müdürlüğü 2017 yılı için 12 adet inceleme, araştırma ve yayın gerçekleştirmeyi öngörülmüş olduğu halde, gerçekleşen sayı bu öngörünün çok üstünde gerçekleşmiş ve %550 oranında bir orana ulaşıldığı görülmüştür. Öngörülen hedefin çok üzerinde oluşan gerçekleşmeler kurumun sahip olduğu kaynaklarla gerçekleştirmeyi planladığı hedefi sağlıklı bir şekilde belirleyemediğini gösterebileceği; gibi üst yönetim değişikliğinden kaynaklı öncelik değişimine de dayanabilir. Burada önemli olan sapmaya ilişkin gerçek sebeplerin performans bilgisi bölümünde açıklanmış olmasıdır. Yine aynı şekilde Gençlik Spor Genel Müdürlüğünün plan dönemi sonuna kadar gençlik merkezlerine gelen gençlere nitelikli hizmet vermek için 50 rekreasyon uzmanı, psikolojik danışma ve rehberlik uzmanı istihdamı hedefine rağmen, 12 uzmanın işe alınması ile gerçekleşme oranı %24 olan olumsuz sapmaların nedenlerinin faaliyet raporlarının performans bilgisi bölümünde yer alması zorunludur. Bu sapmalar ve nedenlerinin analizi ve değerlendirmesi bir sonraki dönem stratejik planlama ve performans programı hazırlama çalışmalarının etkinliğinin artması açısından önemlidir. Faaliyet raporları kurumların kendi öz değerlendirmelerini yapma noktasında onlara bir fırsat sunmaktadır bu nedenle sapmaları olumlu da olsa, olumsuz da olsa kurum başarısızlığı olarak algılamamak gereklidir. Bu sapmalar kurumsal planlamalarda nerde ne tür hatalar yapıldığının görülmesi açısından iyi irdelenmeli ve gerekli dersler çıkarılmalıdır. Böylece her yeni dönemde kurumsal olarak daha gerçekçi ve uygulanabilir planlama yapma yeteneğinin artması sağlanacaktır. Bu itibarla, kurum faaliyet raporunda performans programında öngörülen hedef ve
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 38 göstergeler ile faaliyet raporunda yer alan gerçekleşme oranlarında meydana gelen olumlu ve olumsuz sapmalara nedenlerine ile idare faaliyet raporunda yer verilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "5018 sayılı Kanunun 41 inci maddesinde; “İdare faaliyet raporu, ilgili idare hakkındaki genel bilgilerle birlikte; kullanılan kaynakları, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerini, varlık ve yükümlülükleri ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin bilgileri de kapsayan malî bilgileri; stratejik plan ve performans programı uyarınca yürütülen faaliyetleri ve performans bilgilerini içerecek şekilde düzenlenir.” hükmü yer almaktadır. Bulguda Gençlik Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Performans Hedefi 1.1 de fiziki koşulları iyileştirilmesi planlanan gençlik merkezi sayısı 70 olup yıl sonunda 279 gençlik merkezinin fiziki koşulları iyileştirilmiştir. Gençlik merkezleri ve kamplardan yararlanması hedeflenen genç sayısı 800.000 / 75.000 olup yıl sonunda 3.678.026 / 110.250 genç gençlik merkezleri ve kamplardan yararlanmıştır. Gençlik Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Performans Hedefi 1.5 de düzenlenmesi hedeflenen eğitim sayısı 38 olup yılsonunda 163 eğitim gerçekleştirilmiştir. Eğitime katılması hedeflenen genç sayısı 2.150 olup yılsonunda 3.790.323 genç eğitime katılmıştır. Söz konusu bulguda belirtilen sapmalar artış yönünde olup faaliyetlerin planlanandan daha fazla gerçekleştirilmesinden kaynaklanmaktadır. Ayrıca bulguda Eğitim, Kültür ve Araştırma Genel Müdürlüğünün Performans Hedefi 3.2 de hedeflenen inceleme, araştırma ve yayın sayısı 12 olup yıl sonunda 66 inceleme araştırma ve yayın yapılmıştır. Bakanlığımız faaliyetlerindeki (Okuma Halkaları Projesi, Gençlik Haftası Etkinlikleri, Mobil Gençlik Merkezleri, Kitap Kafe, vb.) yayın dağıtımının, Gençlik Merkezleri Kütüphanelerinin kitap ihtiyacının karşılanabilmesi amacıyla ve yayinlar.gsb.gov.tr internet adresine gelen eser talepleri doğrultusunda 2017 yılı için öngörülen yayın ve inceleme sayısı hedefinin üzerine çıkılmıştır. Bu çerçevede stratejik plana bağlı olarak hazırlanacak olan 2018 yılı performans programının sonuçlarının değerlendirileceği 2018 yılı faaliyet raporu söz konusu bulguda belirtilen hususlar göz önünde bulundurularak hazırlanacaktır." denilmektedir. Sonuç olarak; kamu idaresi cevabında sapmaların artış yönünde olduğu, faaliyetlerin
T.C. Sayıştay Başkanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Performans Denetim Raporu 39 planlanandan daha fazla gerçekleştirilmesinden kaynaklandığı ifade edilerek, bundan sonra hazırlanacak faaliyet raporunda bulguda belirtilen hususların göz önünde bulundurulacağı ifade edilmektedir. Makul oranının çok çok üzerinde gerçekleşen olumlu ya da olumsuz sapmalar planlamada eksiklik ve yetersizliklerden kaynaklanmaktadır. Bu nedenle daha gerçekçi planlama için performans bilgisi sisteminin daha etkin bir şekilde kullanılması gerekmektedir. D. Faaliyet Sonuçlarının Ölçülmesi Ve Değerlendirilmesi Herhangi bir denetim bulgusu tespit edilmemiştir.