2016 - ULAŞTIRMA, DENİZCİLİK VE HABERLEŞME BAKANLIĞI.pdf
ULAŞTIRMA, DENİZCİLİK VE HABERLEŞME BAKANLIĞI 2016 YILI SAYIŞTAY DENETİM RAPORU Temmuz 2017
İÇERİK ULAŞTIRMA, DENİZCİLİK VE HABERLEŞME BAKANLIĞI 2016 YILI DÜZENLİLİK DENETİM RAPORU 1 ULAŞTIRMA, DENİZCİLİK VE HABERLEŞME BAKANLIĞI DÖNER SERMAYE İŞLETME DAİRESİ BAŞKANLIĞI 2016 YILI DÜZENLİLİK DENETİM RAPORU 61 ULAŞTIRMA, DENİZCİLİK VE HABERLEŞME BAKANLIĞI 2016 YILI PERFORMANS DENETİM RAPORU 89
ULAŞTIRMA, DENİZCİLİK VE HABERLEŞME BAKANLIĞI 2016 YILI DÜZENLİLİK DENETİM RAPORU
İÇİNDEKİLER
- KAMU İDARESİNİN MALİ YAPISI VE MALİ TABLOLARI HAKKINDA BİLGİ ......................... 1
- DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU ............................................... 4
- SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................... 5
- DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI .......................................................... 5
- DENETİM GÖRÜŞÜNÜN DAYANAKLARI ........................................................................................... 7
- DENETİM GÖRÜŞÜ ................................................................................................................................. 26
- DENETİM GÖRÜŞÜNÜ ETKİLEMEYEN TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER ......................... 27
- EKLER ........................................................................................................................................................ 54
KISALTMALAR UDHB Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı TABLOLAR Tablo 1 UHDB Bütçe ve Ödenekler Tablosu Tablo 2 Kamu Özel İşbirliği Modeline Göre Yürütülen ve Yapımı Tamamlanarak İşletmeye Açılan Projeler Tablo 3 Hizmet İmtiyaz Varlıkları Hesabında İzlenmesi Gereken Projeler Tablo 4 Mesleki Yeterlilik Kurumu Tarafından Hesaplanan Aidat Bedellerine İlişkin Tablo Tablo 5 Ödenmesi Gereken Aidat Bedellerine İlişkin Tablo
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 1
- KAMU İDARESİNİN MALİ YAPISI VE MALİ TABLOLARI HAKKINDA BİLGİ Mali Yapı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı (UDHB), 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli I sayılı Cetvelde yer alan genel bütçeli idarelerden olup, faaliyetlerini merkezi yönetim bütçe kanunlarıyla verilen ödeneklerle gerçekleştirmektedir. 2016 Yılı Bütçesiyle UDHB’ye 18.978.587.000,00 TL ödenek tahsis edilmiş olup, bu tutar Genel Yönetim Bütçesinin % 3,38 ine tekabül etmektedir. Bakanlıkça, bütçeyle verilen ödenekler dışında, uluslararası antlaşmalar gereğince Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı kapsamında 2016 yılında sağlanan fonlarından 55.801.252,72 Avro kaynak kullanılmıştır. Ayrıca, Bakanlık faaliyetlerinin finansmanında, bütçe dışında kalan döner sermaye işletmesinden 388.471.129,80 TL, Araştırma, Geliştirme ve Eğitim Faaliyetleri Payı Hesabından 120.055.184,00 TL, Evrensel Posta Hizmet Gelirlerinden 70.575.402,00 TL ve Evrensel Hizmet Gelirlerinden 971.516.974,00 TL olmak üzere toplam 1.162.147.560,00 TL kaynak kullanılmıştır. Bakanlıkça sunulan Bütçe Giderleri ve Ödenekler Tablosuna göre Bakanlığın 2016 yılı bütçe gideri ve ödenek kullanımı aşağıda belirtilmiştir TABLO 1. UHDB BÜTÇE VE ÖDENEKLER TABLOSU TERTİP KBÖ EKLENEN DÜŞÜLEN TOPLAM ÖDENEK HARCAMA 01-PERSONEL GİDERLERİ 152.725.000,00 27.094.017,00 16.467.911,00 163.351.106,00 149.140.895,70 02- SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARINA DEVLET PRİMİ GİDERLERİ 31.883.000,00 2.927.894,00 3.554.000,00 31.256.894,00 30.200.190,41 03- MAL VE HİZMET ALIMLARI 77.734.000,00 89.168.083,00 6.976.083,00 159.926.000,00 102.140.177,72 05- CARİ TRANSFERLER 2.127.344.000,00 325.903.797,00 319.600,00 2.452.928.197,00 2.442.590.462,60
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 2 06- SERMAYE GİDERLERİ 5.299.274.000,00 1.588.274.297,54 3.280.675.776,00 3.606.872.521,54 3.432.327.326,68 07- SERMAYE TRANSFERLERİ 11.289.627.000,00 10.284.301.925,90 - 21.573.928.925,90 20.158.541.075,42 TOPLAM 18.978.587.000,00 12.317.670.014,44 3.307.993.370,00 27.988.263.644,44 26.314.940.128,53 Bakanlığın 2016 yılı başlangıç ödenekleri toplamı 18.978.587.000,00 TL olup, Personel Giderleri 152.725.000,00 TL, Sosyal Güvenlik Kurumu Ödemeleri 31.883.000,00 TL, Mal ve Hizmet Alımları 77.734.000,00 TL, Cari Transferler 2.127.344.000,00 TL, Sermaye Giderleri 5.299.274.000,00 TL ve Sermaye Transferleri 11.289.627.000 TL olarak belirlenmiştir. Eklenen ve düşülenler dâhil olmak üzere yılsonu toplam ödenek tutarı 27.988.263.644,44 TL’dir. Bakanlığın, 2016 yılsonu harcaması ise 26.314.940.128,53 TL olup; bu tutarın 19.982.769.274,00 TL'si Karayolları Genel Müdürlüğü’ne cari ve sermaye transferi olarak, 2.411.000.000,00 TL’si Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları Genel Müdürlüğü’ne sermaye transferi olarak, 119.665.998,42 TL’si ise Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu’na sermaye transferi olarak aktarılmıştır. Diğer kurum ve kuruluşlara yaptığı bu aktarmalar düşüldüğünde Bakanlığın 2016 sonu itibarıyla gider gerçekleşmesi 3.801.504.856,11 TL olmuştur. Muhasebe ve Raporlama Sistemi Bakanlık mali işlemlerini 5018 sayılı Kanun ile belirlenmiş muhasebeleştirme ve raporlama kurallarına göre gerçekleştirmektedir. 5018 sayılı Kanunun 49 uncu maddesinin ilk iki fıkrasında; “Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak şekilde kurulur ve yürütülür. Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur” denilmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 3
Çerçeve hesap planı ile düzenlenecek mali raporların şekil, süre ve türleri Kanunun 49
ve 80 inci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenmiştir.
Bu düzenlemelere göre, muhasebe sistemi tahakkuk esaslıdır. Mali yıl esasına göre
tutulmaktadır. Kamu İdaresinin bütün varlık ve yükümlülükleri, gelir ve giderleri ile garantileri
gibi tüm mali işlemlerini kapsar.
Mali raporlamanın amacı; yöneticilere, kamuoyuna ve denetim yetkililerine bilgi
sunmaktır.
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde; “Bu
Yönetmeliğin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, hesap ve kayıt düzeninde
saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerinin kayıt dışında kalmasının
önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde
muhasebeleştirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve
genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun,
yönetimin ve ilgili diğer kişilerin bilgi ihtiyaçlarını karşılayacak ve kesin hesabın çıkarılmasına
temel olacak; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak şekilde
hazırlanması ve yayımlanması ile mali istatistiklerin hazırlanması ve yayımlanmasına ilişkin
usul, esas, ilke ve standartların belirlenmesidir” hükmü yer almaktadır.
Bu amacın gerçekleştirilmesi için; işlemlerin kayıt dışında kalmasının önlenmesi ile
birlikte muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde,
uluslararası standartlara uygun olarak hazırlanan mali tabloların belirlenen sürelerde yönetim
ve ilgililerin bilgisine sunulması gerekmektedir.
Yönetmeliğin 310 uncu maddesinde kendi adına ekonomik varlık edinebilen,
yükümlülük üstlenebilen, diğer kamu idareleri veya üçüncü şahıslarla ekonomik ilişkilere
girebilen kapsama dâhil her kamu idaresinin bir kurumsal birim ve her kurumsal birimin bir
mali raporlama birimi olduğu; 311 inci maddesinde kapsama dâhil kamu idarelerinin mali
hizmetler birim yöneticilerinin, mali raporlama kapsamındaki mali tabloların belirlenen
standartlara uygun olarak hazırlanmasından, üst yöneticilerin de bu hususları gözetmekten ve
belirlenen süreler içinde yayımlanmasından sorumlu olduğu; 312 nci maddesinde kamu
idarelerince, detaylı hesap planlarında yer alan hesaplardan aylık mizan ve yıllık olarak geçici
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 4 ve kesin mizanların düzenleneceği; 313 üncü maddesinde kamu idarelerince hazırlanacak temel mali tabloların Bilanço, Faaliyet Sonuçları Tablosu ve Nakit Akış Tablosu olduğu; 314-316 ncı maddelerinde bu tabloların mahiyetleri ve nasıl düzenleneceği; 327 nci maddesinde de mali tabloların hangi dönemlerde hazırlanıp yayımlanacağı belirtilmiştir. Bakanlığın muhasebe hizmetleri merkezde Merkez Saymanlık Müdürlüğü, taşrada ise defterdarlıklara bağlı muhasebe birimleri tarafından yürütülmektedir. Kamu İdaresi Hesaplarının Sayıştaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esasların 5 inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda Sayıştaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aşağıda yer alanlar denetime sunulmuş olup denetim bunlar ile Usul ve Esasların 8 inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıştır. Birleştirilmiş veriler defteri, Geçici ve kesin mizan, Bilanço, Taşınır kesin hesap cetveli, Bütçe giderleri ve ödenekler tablosu, Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırılması tablosu, Faaliyet sonuçları tablosu. Denetim görüşü, Bakanlığın temel mali tabloları olan bilanço ve faaliyet sonuçları tablosuna verilmiştir. 2. DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek şekilde hazırlanarak kamuoyunun bilgisine ve denetim yetkililerine zamanında sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve işlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlış beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 5 uygun olarak oluşturulmasından, etkin olarak işletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluşturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU Sayıştay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolardan yararlanacak olanlara makul güvence vermek amacıyla mali raporların güvenilirliğine ve doğruluğuna ilişkin görüş bildirmek, kaynakların etkili ve ekonomik ve mevzuatına uygun kullanılmasının sağlanması amacıyla kurulup işletilmesi gereken mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları, Sayıştay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetim, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanması amacıyla; kamu idaresinin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve işlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına ilişkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüştür. Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluşturan hesap ve işlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna ilişkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiştir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 6 mallarına ilişkin tüm mali faaliyet, karar ve işlemleri ve bunlara ilişkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluşturmaktadır. Denetim çalışmaları sırasında; Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının merkez ve taşra muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü muhasebe birimlerindeki cetvel ve belgeler ile bu birimlerdeki yevmiye kayıtları ve yevmiye kayıtlarına esas belgeler ile bunlara dayanak oluşturan ilgili harcama birimleri arşivlerinde muhafaza edilen kanıtlayıcı belgeler; tamlık, doğruluk, tutarlılık ve tabi olduğu mevzuatına uygunluk açısından incelenmiştir. Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüşü oluşturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 7
5. DENETİM GÖRÜŞÜNÜN DAYANAKLARI
BULGU 1: İdareye Tahsis Edilen Taşınmazların Mali Tablolarda Gösterilmemesi
Bakanlığa tahsis edilen muhtelif cinste taşınmazın kaydının Bakanlık mali tablolarında
yer almadığı tespit edilmiştir.
Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “Maddi Duran Varlıklar” hesap grubuna
ilişkin işlemleri açıklayan 170 inci maddesine göre, kamu idarelerince tahsisli olarak kullanılan
taşınmazların yardımcı hesaplar itibarıyla izlenmesi, taşınmazların tahsisinin kaldırılmasına
karar verilmesi halinde taşınmazı tahsis eden idare ile taşınmazın tahsis edildiği idarenin
muhasebe birimleri tarafından tahsise ilişkin muhasebe kayıtlarının kapatılması gerekmektedir.
Ayrıca, maddi duran varlıklar hesap grubunda yer alan hesaplara kayıt yapılırken
yardımcı hesap kodları ile birlikte bütçe sınıflandırmasında yer alan kurumsal, fonksiyonel ve
finansman kodları da kullanılmalı, tahsis edilen taşınmazlara yapılan değer arttırıcı harcamalar,
taşınmazın tahsis edildiği kamu idaresinin muhasebe hizmetini yürüten muhasebe birimince
ilgili taşınmazın kayıtlı değeri üzerine ilave edilmelidir.
Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “250-Arazi ve Arsalar” hesabını
düzenleyen 171 ve 172 nci maddesine göre, arazi ve arsalar hesabı, kamu idarelerinin her türlü
arazi ve arsaları ile bunlardan tahsise konu edilenlerin izlenmesi için kullanılır ve tahsise konu
edilen arazi ve arsalar tahsis edilen kamu idaresine hizmet veren muhasebe birimince kayıtlı
değeri üzerinden bu hesaba borç, “500-Net Değer” hesabına alacak kaydedilir.
Benzer düzenlemeler binalara ilişkin 175 ve 176 ncı maddelerde de yer almaktadır.
Bahsedilen mevzuat hükümleri çerçevesinde İdareye tahsisli taşınmazlar mali tablolarda yer
almalıdır.
Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 186 ncı maddesine göre tahsise konu
edilen taşınmazlar için ayrılmış amortisman tutarı “257-Birikmiş Amortismanlar” hesabına
alacak, “500-Net Değer” hesabına borç kaydedilir. Bu nedenle, İdare, tahsisli taşınmazlar için
amortisman da hesaplaması gerekmektedir.
Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelikte kamu idarelerinin
yönetiminde veya kullanımında bulunan taşınmazlar, tapu kütüğünde üçüncü kişiler veya diğer
kamu idareleri adına tescilli olmakla birlikte irtifak hakkı tesisi, kiralama, kullanma izni
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 8 verilmesi ve tahsis gibi yollarla yönetim veya kullanım hakkı kamu idarelerine verilen taşınmazlar olarak tanımlanmıştır. Bu Yönetmeliğin kayıt ve kontrol işlemlerine ilişkin 5 inci maddesine göre, taşınmaz kayıt ve kontrol işlemleri, kamu idarelerine ait taşınmazların mevcutlarla birlikte içinde bulunulan yılda çeşitli yollarla edinilenlerin ve elden çıkarılanların miktar ve değer olarak takip edilmesi amacıyla kayıt altına alınması olarak tanımlanmıştır. Yönetmeliğin eklerinde bulunan Kayıt Planının “Tapuda Kayıtlı Olan Taşınmazlar” başlığı altında yer alan taşınmazlar maliyet bedeli üzerinden, bu taşınmazlardan maliyet bedeli belirlenemeyenler ise rayiç değerleri üzerinden kayıtlara alınır. Taşınmazların rayiç değeri, maliki kamu idaresince, başka bir kamu idaresinin yönetiminde veya kullanımında olanlar ise bu idarelerce tespit edilir. Yönetmeliğin, İdarelerin mevcut taşınmazların kaydına ilişkin işlemleri düzenleyen geçici 1 inci maddesinde; “Yönetmeliğin 5 inci maddesinin ikinci fıkrasına göre maliyet bedeli veya rayiç değerleri üzerinden muhasebe kayıtlarına alınması gereken taşınmazlar bu değerler üzerinden kayıtlara alınıncaya kadar emlak vergi değerleri üzerinden ve aşağıdaki şekilde kayıtlara alınır: a) Taşınmazların fiili envanteri emlak vergi değerleri üzerinden kayıt ve kontrol işlemleriyle görevli birimlerince, mevcut kullanım şekilleri esas alınarak en geç 30/9/2014 tarihine kadar tamamlanır ve bu Yönetmelik ekinde yer alan formlara ve icmal cetvellerine kaydedilir. b) Fiili envanteri yapılan taşınmazlara ait bilgiler muhasebe kayıtları yapılmak üzere ilgili muhasebe birimlerine verilir. Muhasebe birimleri, kayıtlı taşınmazları ilgili hesaplardan 1/10/2014 tarihi itibarıyla çıkarır ve aynı tarihte fiili envanter bilgileri üzerinden muhasebe kayıtlarını yapar. Yönetmeliğin 5 inci maddesine göre yapılması gereken işlemler 31/12/2016 tarihine kadar tamamlanır” hükmüne yer verilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 9 Anılan hükmün ikinci fıkrasında yer alan “31.12.1016” ibaresi 17.03.2017 tarih ve 30010 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Yönetmelik değişikliğiyle “31.12.2017” olarak değiştirilmiştir. Yapılan incelemede, Bakanlığa tahsisli, bina, arazi, tarla, demiryolu, otoyol, lojman, liman gibi muhtelif cinste, toplam alanı 59.747.875,35 m2 olan 4628 adet taşınmazın bulunduğu, bunlardan 74 adet taşınmaz için 2016 yılında muhasebe kaydının yapılmış olduğu, ancak, kalan 4554 adet taşınmazın mali tablolarda yer almadığı görülmüştür. Anılan hüküm uyarınca, taşınmazların fiili envanterlerinin emlak vergi değeri üzerinden 01.10.1014 tarihi itibarıyla yapılmak suretiyle muhasebe kayıtlarına dâhil edilmesi gerekmektedir. Açıklanan mevzuat hükümleri çerçevesinde, İdareye tahsisli taşınmazların fiili envanterinin Emlak Vergi değeri üzerinden yapılarak mali tablolara kaydının sağlanması ve taşınmaz değerleme çalışmalarına başlanmasının uygun olacağı düşünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; "02.10.2006 tarih ve 26307 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2006/10970 sayılı “Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelik” ile 19.06.2014 tarih ve 29035 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2014/6455 sayılı “Taşınmaz Mal Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” hükümleri çerçevesinde; 16.02.2015 tarih ve 20891592-756.99/10300 sayılı yazımızla, Maliye Bakanlığı’ndan (Milli Emlak Genel Müdürlüğü) yönetmelik eki kayıt planına göre taşınmazlara ilişkin yapılan çalışmalar sonucunda oluşturulan Bakanlığımız Merkez ve Taşra teşkilatı harcama birimlerinin mülkiyetinde, yönetiminde veya kullanımında bulunan taşınmazlara ait bilgiler talep edilmiş ve Maliye Bakanlığı (Milli Emlak Genel Müdürlüğü) 25.03.2015 tarih ve 7040 sayılı yazı ekinde CD ortamında, Milli Emlak Genel Müdürlüğü kayıtlarında Bakanlığımıza tahsisli olarak görünen 8876 kayıt göndermiştir. Bu kayıtlardan 4246 adedinin Karayolları Genel Müdürlüğü, TCDD, DHMİ ve P.T.T. Genel Müdürlüğü’ne ait olduğu görülmüştür. Yönetmelik kapsamında Bakanlığımız Merkez ve Taşra teşkilatı harcama birimlerinin mülkiyetinde, yönetiminde veya kullanımında bulunan taşınmazların kaydına ilişkin Strateji Geliştirme Başkanlığının 25.02.2016 tarih ve 20891592- 756.03/E.14661 sayılı yazısı(Ek-1) ile genel bir duyuru yapılarak, kalan 4630 adet taşınmaz kaydının tahsis kayıt bilgilerinin düzeltilmesi için; çalışmalar başlatılmıştır. Ayrıca Milli Emlak Genel Müdürlüğünün kamu kurumları için tahsisli taşınmazlar uygulaması üzerinden Bakanlığımıza tahsisli taşınmaz bilgilerinin kontrol edilebilmesi için 17.03.2016 tarihi
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 10 itibariyle Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı, Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü ile Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğünden birer personele şifre alınmıştır. Bakanlığımıza tahsisli görünen taşınmazların sayıca fazla olması, ülkemiz geneline yayılmış bulunması ve Milli Emlak Genel Müdürlüğü Birimlerinin düzeltme taleplerini geç sonuçlandırması nedeniyle ancak 327 adet taşınmazın tahsis kayıt bilgileri düzeltilmiş olup, geriye kalan taşınmazlar için çalışmalar devam etmektedir. Ayrıca; Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı uhdesinde olan Merkez Hizmet Binaları, Lojman Binaları, Ulaştırma Bölge Müdürlükleri Hizmet Binaları, Liman Başkanlıkları Hizmet Binaları ve diğer taşınmazları MEOP sistemi üzerinden güncellenmiştir. Ancak sisteme girilen güncellemelerin büyük bir çoğunluğu Milli Emlak Genel Müdürlüğü’nün MEOP sisteminden kaynaklanan nedenlerden dolayı düzeltilememiştir. MEOP yetkilileri ile yapılan görüşmelerde en kısa sürede aksaklıkların giderileceği bilgisi alınmıştır. Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğü, yatırım programı ile kamulaştırma, tahsisen kullanma vb. şekillerde kullanımına aldığı taşınmazlarda kayıtları tutmakla birlikte, bu kayıtların "Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelik ve Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği" hükümlerine uygun hale getirilmesi çalışmaları için de azami gayret göstermektedir. Bu meyanda, Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğünün yapılanması noktasında, Kamulaştırma Dairesinde Şube Müdürlüğü düzeyinde bir birimin görevlendirilmesi planlanmaktadır." Denilmiştir. Sonuç olarak bulguda bahsedilen mevzuat hükümleri doğrultusunda gerekli çalışmalar başlatılmakla birlikte; taşınmaz kayıt işlemlerinin tamamının gerçekleştirilmemesi ve 2016 yılına ait mali tablolarda gösterilmemesi sonucunda, UDHB’nin mali tablolarında Maddi Duran Varlık Hesapları olması gereken değerde görünmemektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 11 BULGU 2: Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabında Takip Edilmesi Gereken Yatırımların Doğrudan Gider Kaydedilmesi Bakanlık tarafından yaptırılan ve “251-Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri” hesabında izlenmesi gereken balıkçı barınağı, mendirek, iskele, rıhtım ve çekek yerleri inşaatlarına ilişkin giderler ile bu yerlere ilişkin değer artırıcı nitelikteki bakım onarım giderlerinin doğrudan “630- Giderler” hesabı kullanılarak giderleştirildiği tespit edilmiştir. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “25-Maddi Duran Varlıklar” başlıklı 169 uncu maddesinde; “Maddi duran varlıklar hesap grubu, kamu idarelerince faaliyetlerinde kullanılmak üzere edinilen ve tahmini yararlanma süresi bir yıldan fazla olan fiziki varlıklar ile bunların birikmiş amortismanlarının izlenmesi için kullanılır” “Hesap grubuna ilişkin işlemler” başlıklı 170 inci maddesinin (a) ve (b) bentlerinde; “a) Maddi duran varlıkların hesaplara alınması;
- Edinilen maddi duran varlıklar, maliyet bedeli ile hesaplara alınır. Maliyet bedeline varlıkların elde edilmesinde faiz hariç yapılan her türlü gider ilave edilir. Bağış veya hibe olarak edinilen maddi duran varlıklar varsa bilinen değeriyle, yoksa değerlemesi yapıldıktan sonra tespit edilen değeriyle hesaplara alınır. … b) Maddi duran varlıklar için yapılan değer arttırıcı harcamalar;
- Maddi duran varlıklar için sonradan yapılan ve o varlığın değerini, kullanım süresini, ürün ve hizmet kalitesini, sağlanan faydayı arttıran veya üretilen mal veya hizmetlerin üretim maliyetini azaltan her türlü maliyet, ilgili maddi duran varlığın kayıtlı değerine ilave edilir ve amortisman hesaplamasında dikkate alınır” “251-Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri” hesabına ilişkin “Hesabın niteliği” başlıklı 173 üncü maddesinde; “Yeraltı ve yerüstü düzenleri hesabı, herhangi bir işin gerçekleşmesini sağlamak veya kolaylaştırmak için, yeraltında veya yerüstünde inşa edilmiş her türlü yol, köprü, baraj, tünel,
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 12 bölme, sarnıç, iskele, hark ve benzeri yapılar ile bunların eklenti ve bütünleyici parçalarının ve bunlardan tahsise konu edilenlerin izlenmesi için kullanılır” “Hesabın işleyişi” başlıklı 174 üncü maddesinde; “.. 2) Yeraltı ve yerüstü düzenleri hesabında kayıtlı yeraltı ve yerüstü düzenlerinin iyileştirilmesi, ömrünün uzatılması veya veriminin arttırılmasına ilişkin olarak bütçeye gider kaydıyla yapılan harcama tutarları bir taraftan bu hesaba borç, 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabı, 325-Nakit Talep ve Tahsisleri Hesabı veya ilgili diğer hesaplara alacak; diğer taraftan 830-Bütçe Giderleri Hesabına borç, 835-Gider Yansıtma Hesabına alacak kaydedilir. …” Denilmektedir. Buna göre, kamu idarelerince faaliyetlerinde kullanılmak üzere edinilen ve tahmini yararlanma süresi bir yıldan fazla olan fiziki varlıkların, maliyet bedeli ile “Maddi Duran Varlıklar” hesap grubunda izlenmesi, maliyet bedeline ise varlıkların elde edilmesi ile ilgili olarak yapılan faiz hariç her türlü giderin dahil edilmesi gerekmektedir. Bunun yanında, ilgili varlıklara ilişkin yapılan değer artırıcı harcamalar da ilgili duran varlığın değerine ilave edilmelidir. Söz konusu varlıkların giderleştirilmesi ise kendilerinden beklenen yararlanma süresi içerisinde amortisman ayırmak sureti ile yapılmalıdır. Diğer yandan, amortisman ve tükenme paylarına ilişkin düzenlemelerin yer aldığı 47 sıra nolu Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliğinin 6 ncı maddesinde; “ .. (2) Ancak, maliyet bedeli, 28/12/2006 tarihli ve 2006/11545 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Taşınır Mal Yönetmeliğinin eki listede yer alan dayanıklı taşınırların her biri için 14.000 TL’yi, 13/9/2006 tarihli ve 2006/10970 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelikte yer alan taşınmazlar için 34.000 TL’yi aşmayan duran varlıklar ile tutarına bakılmaksızın Maddi Olmayan Duran Varlıklar ve Özel Tükenmeye Tabi Varlıklar hesap gruplarında izlenen
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 13 varlıklar için amortisman oranı % 100 olarak belirlenmiştir. Diğer bir ifadeyle maliyet bedeli bu tutarlara kadar olan duran varlıklar, hesaplara alındığı yılın sonunda tamamen amorti edilir. (3) Hesaplarda kayıtlı duran varlıklar için yapılan harcamalardan yukarıda belirtilen limitleri aşanlar değer artırıcı harcama olarak kabul edilir. …” Denilmektedir. Bu düzenlemeye göre, taşınırlar için yapılan ve 14.000,00 TL’yi aşan harcamalar ile taşınmazlar için yapılan ve 34.000,00 TL’yi aşan harcamaların değer artırıcı harcama olarak kabul edilmesi gerekmektedir. Ancak, Bakanlık tarafından yaptırılan, balıkçı barınağı, mendirek, iskele, rıhtım ve çekek yerleri inşaatlarına ilişkin giderler ile bu yerlere ilişkin değer artırıcı nitelikteki bakım onarım giderleri doğrudan “630-Giderler” hesabı kullanılarak giderleştirilmektedir. Bu tür giderler varlık hesaplarında izlenmeli, doğrudan gider hesaplarına alınmamalıdır. Varlıkların giderleştirilmesi ise kendilerinden beklenen yararlanma süresi içerisinde amortisman ayırmak sureti ile yapılmalıdır. Bakanlığın 2016 yılı içinde “251-Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri” hesabında izlenmesi gerekirken doğrudan gider kaydedilen 5.314.209,70 TL tutarında yatırım harcaması mevcut olup, bu durum mali tablolarda “251-Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri” hesabının 5.314.209,70 TL noksan; “630-Giderler” hesabının ise bu tutar kadar fazla görünmesine yol açmaktadır. Kamu idaresi cevabında; "Sayıştay bulgusunda Bakanlık tarafından yaptırılan ve 251- Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabında izlenmesi gereken balıkçı barınağı, mendirek, iskele, rıhtım ve çekek yerleri inşaatlarına ilişkin harcamalar ile bu yerlere ilişkin değer artırıcı nitelikteki bakım onarım harcamalarının doğrudan 630-Giderler Hesabı kullanılarak giderleştirildiği tespit edilmiştir. Ayrıca, UDHB Merkez Saymanlık Müdürlüğü ve ilgili bölge müdürlüklerinin bağlı olduğu muhasebe birimleri nezdinde düzeltme işlemlerine başlanmıştır. Bakanlığımızca 2017 yılı içerisinde bütçeleştirilerek kaydedilen harcama tutarları 630- Giderler Hesabı yerine 251- Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı üzerinden muhasebeleştirilecektir"
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 14 Denilmektedir. Sonuç olarak Kamu idaresi cevabında bulguya katılmakta olup, söz konusu husus hakkında muhasebe birimleri nezdinde düzeltme işlemlerine başlandığını, Bakanlıkça 2017 yılı içerisinde bütçeleştirilerek kaydedilen harcama tutarlarının 630- Giderler Hesabı yerine 251- Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı üzerinden muhasebeleştirileceğini belirtmekte ise de, 2016 yılı içinde “251-Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri” hesabında izlenmesi gerekirken doğrudan gider kaydedilen 5.314.209,70 TL tutarında yatırım harcaması mevcut olup, bu durum 2016 yılı mali tablolarında “251-Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri” hesabının 5.314.209,70 TL noksan; “630- Giderler” hesabının ise, bu tutar kadar fazla görünmesine yol açmaktadır. BULGU 3: Duran Varlık Hesap Grubunda İzlenmesi Gereken Tesis Makine ve Cihaz Alımlarının Doğrudan Gider Kaydedilmesi Kamu idaresinin faaliyetlerinde kullanılmak üzere edinilen ve faydalı ömürleri bir yıldan fazla olduğu için duran varlık hesap gurubuna kaydedilerek izlenmesi gereken iş makinesi alımlarının doğrudan gider kaydedildiği tespit edilmiştir. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “25-Maddi Duran Varlıklar” başlıklı 169 uncu maddesinde; “Maddi duran varlıklar hesap grubu, kamu idarelerince faaliyetlerinde kullanılmak üzere edinilen ve tahmini yararlanma süresi bir yıldan fazla olan fiziki varlıklar ile bunların birikmiş amortismanlarının izlenmesi için kullanılır” “253-Tesis, Makine ve Cihazlar Hesabı” başlıklı 177 nci maddesinde; “Tesis, makine ve cihazlar hesabı; kamu idarelerinin faaliyetlerinin yürütülmesinde kullanılan büro makine ve cihazları hariç her türlü makine, tesis ve cihazları ile bunların eklentileri ve yükleme, boşaltma, aktarma makine ve gereçlerinin izlenmesi için kullanılır” “Hesabın işleyişi” başlıklı 178 inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde ise; “ a) Borç …
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 15 2) Bütçeye gider kaydıyla edinilen tesis, makine ve cihaz tutarları, bir taraftan bu hesaba borç, 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabı, 325-Nakit Talep ve Tahsisleri Hesabı veya ilgili diğer hesaplara alacak; diğer taraftan 830-Bütçe Giderleri Hesabına borç, 835-Gider Yansıtma Hesabına alacak kaydedilir” Denilmektedir. Buna göre, kamu idaresinin faaliyetlerinde kullanılmak üzere edinilen ve yararlanma süresi bir yıldan fazla olan iş makineleri, edinme tarihindeki maliyet bedelleri ile “253-Tesis Makine ve Cihazlar” hesabına kaydedilmelidir. Söz konusu varlıkların gide kayıtlarının ise, kendilerinden beklenen yararlanma süresine bağlı olarak amortisman ayırmak sureti ile yapılmalıdır. Bakanlık tarafından 2016 mali yılı içerisinde yapılan bazı iş makinesi alımlarına ait tutarların “253-Tesis Makine ve Cihazlar” hesabına kaydedilmesi gerekirken, “630.30 Diğer Sermaye Giderleri” hesabına kaydedilerek doğrudan giderleştirildiği görülmüştür. Bu durum, mali tablolarda “253-Tesis Makine ve Cihazlar” hesabının 15.392.746,00 TL noksan; “630 Giderler” hesabının ise, bu tutar kadar fazla görünmesine yol açmaktadır. Kamu idaresi cevabında; "Tersaneler ve Kıyı Yapıları Genel Müdürlüğünce 2016 mali yılı içerisinde yapılan bazı iş makinesi alımlarına ait 630-Sermaye Giderleri Hesabına kaydedilen 15.392.746,00 TL nin 253-Tesis Makine ve Cihazlar Hesabına aktarılması hususu, UDHB Merkez Saymanlık Müdürlüğüne 04.05.2017 tarihli ve 37447 sayılı yazı ve ilgili Denizdibi Tarama Başmühendisliklerine 03.05.2017 tarihli ve 37394 sayılı yazı ile bildirilmiştir. Birimlerimiz ve ilgili kurumlarla yapılacak yazışma ve alınacak görüşler doğrultusunda, bulgularda belirtilen hususlar da göz önünde bulundurularak meri mevzuatın öngördüğü şekilde gereği yapılacaktır" Denilmektedir. Sonuç olarak Kamu idaresinin faaliyetlerinde kullanılmak üzere edinilen ve yararlanma süresi bir yıldan fazla olan iş makineleri, edinme tarihindeki maliyet bedelleri ile “253-Tesis Makine ve Cihazlar” hesabına kaydedilmelidir. Bakanlık tarafından 2016 mali yılı içerisinde yapılan bazı iş makinesi alımlarına ait tutarlar “253-Tesis Makine ve Cihazlar” hesabına
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 16 kaydedilmesi gerekirken, “630.30 Diğer Sermaye Giderleri” hesabına kaydedilerek doğrudan giderleştirilmiştir. Kamu idaresi cevabında, bu hususun düzeltilmesi için UDHB Merkez Saymanlık Müdürlüğüne ve ilgili Denizdibi Tarama Başmühendisliklerine yazı ile bildirimde bulunulduğu belirtilmiştir. Ancak, söz konusu kayıtlar 2017 yılı içerisinde yapılacak olup, bu durum, 2016 yılı mali tablolarında “253-Tesis Makine ve Cihazlar” hesabının 15.392.746,00 TL noksan; “630 Giderler” hesabının ise, bu tutar kadar fazla görünmesine yol açmaktadır. BULGU 4: Duran Varlıklar İçin Yapılan Değer Artırıcı Harcamaların Doğrudan Gider Kaydedilmesi Kurumun aktifinde kayıtlı duran varlıkların değerini, kullanım süresini ve hizmet kalitesini artıracak şekilde yapılan harcamaların, duran varlıkların değerine ilave edilmesi gerekirken, doğrudan gider kaydedildiği tespit edilmiştir. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “25-Maddi Duran Varlıklar” başlıklı 169 uncu maddesinde; “Maddi duran varlıklar hesap grubu, kamu idarelerince faaliyetlerinde kullanılmak üzere edinilen ve tahmini yararlanma süresi bir yıldan fazla olan fiziki varlıklar ile bunların birikmiş amortismanlarının izlenmesi için kullanılır” “Hesap grubuna ilişkin işlemler” başlıklı 170 inci maddesinin (b) bendinde; “ Maddi duran varlıklar için yapılan değer arttırıcı harcamalar;
- Maddi duran varlıklar için sonradan yapılan ve o varlığın değerini, kullanım süresini, ürün ve hizmet kalitesini, sağlanan faydayı arttıran veya üretilen mal veya hizmetlerin üretim maliyetini azaltan her türlü maliyet, ilgili maddi duran varlığın kayıtlı değerine ilave edilir ve amortisman hesaplamasında dikkate alınır” “254-Taşıtlar” hesabına ilişkin “Hesabın Niteliği” başlıklı 179 uncu maddesinde; “Taşıtlar hesabı, kamu idarelerine ait taşıtların izlenmesi için kullanılır…” “Hesabın İşleyişi” başlıklı 180 inci maddesinin (a) bendinde ise;
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 17 “ … Taşıtlar hesabında kayıtlı taşıtların iyileştirilmesi, ömrünün uzatılması veya veriminin arttırılmasına ilişkin olarak yapılan değer arttırıcı harcama tutarları, bir taraftan bu hesaba borç, 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabı, 325-Nakit Talep ve Tahsisleri Hesabı veya ilgili diğer hesaplara alacak; diğer taraftan 830-Bütçe Giderleri Hesabına borç, 835-Gider Yansıtma Hesabına alacak kaydedilir” Denilmektedir. Buna göre, kamu idaresinin faaliyetlerinde kullanılmak üzere edinilen ve yararlanma süresi bir yıldan fazla olan gemiler, edinme tarihindeki maliyet bedelleri ile “254-Taşıtlar” hesabına kaydedilmelidir. Söz konusu varlıkların iyileştirilmesi, ömrünün uzatılması veya veriminin artırılması amacı ile yapılan değer artırıcı harcama tutarlarının da kayıtlı değerlerine ilave edilmesi gerekmektedir. Söz konusu varlıkların giderleştirilmesi ise, kendilerinden beklenen yararlanma süresi içerisinde amortisman ayırmak sureti ile yapılmalıdır. Diğer yandan, amortisman ve tükenme paylarına ilişkin açıklamaların yer aldığı 47 sıra nolu Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliğinin 6 ncı maddesinde; “ .. (2) Ancak, maliyet bedeli, 28/12/2006 tarihli ve 2006/11545 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Taşınır Mal Yönetmeliğinin eki listede yer alan dayanıklı taşınırların her biri için 14.000 TL’yi, 13/9/2006 tarihli ve 2006/10970 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelikte yer alan taşınmazlar için 34.000 TL’yi aşmayan duran varlıklar ile tutarına bakılmaksızın Maddi Olmayan Duran Varlıklar ve Özel Tükenmeye Tabi Varlıklar hesap gruplarında izlenen varlıklar için amortisman oranı % 100 olarak belirlenmiştir. Diğer bir ifadeyle maliyet bedeli bu tutarlara kadar olan duran varlıklar, hesaplara alındığı yılın sonunda tamamen amorti edilir. (3) Hesaplarda kayıtlı duran varlıklar için yapılan harcamalardan yukarıda belirtilen limitleri aşanlar değer artırıcı harcama olarak kabul edilir. …” Denilmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 18 Buna göre, taşınırlar için yapılan ve 14.000,00 TL’yi aşan harcamalar ile taşınmazlar için yapılan ve 34.000,00 TL’yi aşan harcamaların değer artırıcı harcama olarak kabul edilmesi gerekmektedir. 2016 yılı içerisinde Bakanlığa ait 26 adet deniz vasıtası için ömürlerini uzatacak ve verimlerini artıracak şekilde toplam 11.596.023,27 TL tutarında bakım onarım harcaması yapılmış olup, ilgili harcama tutarlarının “254-Taşıtlar” hesabına kaydedilmesi gerekmekte iken; ait oldukları varlıkların değeri ile ilişkilendirilmeksizin “630-Giderler” hesabına kaydedilerek giderleştirildiği görülmüştür. Bu durum, mali tablolarda “254-Taşıtlar” hesabının 11.596.023,27 TL noksan; “630- Giderler” hesabının ise, bu tutar kadar fazla görünmesine yol açmaktadır. Kamu idaresi cevabında; "2016 yılı içerisinde Bakanlığımıza ait 26 adet deniz vasıtası için kullanım ömürlerini uzatacak ve verimlerini artıracak şekilde toplam 11.596.023,27 TL tutarında bakım onarım harcaması yapılmış olup, ilgili harcama tutarlarının 254-Taşıtlar Hesabına kaydedilmesi gerekmekte iken; ait oldukları varlıkların değeri ile ilişkilendirilmeksizin 630-Giderler Hesabına kaydedilerek giderleştirildiği Sayıştay bulgusunda belirtilmiştir. Tersaneler ve Kıyı Yapıları Genel Müdürlüğünce normal bakım onarım kapsamında değerlendirilip, gider olarak kaydedilen bakım onarım harcamasına ilişkin Sayıştay bulgusu neticesinde tereddüt hasıl olmuştur. Söz konusu işlemin normal bakım onarım kapsamında değerlendirilip değerlendirilemeyeceğine ilişkin Muhasebat Genel Müdürlüğüne 10.05.2017 tarihli ve 39889 sayılı yazı ile görüş sorulmuş olup gelen görüş doğrultusunda işlem tesis edilecektir" Denilmektedir. Sonuç olarak Kamu İdaresi cevabında söz konusu işlemin normal bakım onarım kapsamında değerlendirilip değerlendirilemeyeceğine ilişkin Muhasebat Genel Müdürlüğüne 10.05.2017 tarihli ve 39889 sayılı yazı ile görüş sorulduğu, gelen görüş doğrultusunda işlem tesis edileceği belirtmektedir. Bulguda da belirtildiği üzere, 47 sıra nolu Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliğinin 6 ncı maddesine göre, taşınırlar için yapılan ve 14.000,00 TL’yi aşan harcamalar ile
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 19 taşınmazlar için yapılan ve 34.000,00 TL’yi aşan harcamaların değer artırıcı harcama olarak kabul edilmesi gerekmektedir. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 170, 179 ve 180 inci maddeleri gereğince kamu idaresinin faaliyetlerinde kullanılmak üzere edinilen ve yararlanma süresi bir yıldan fazla olan gemiler, edinme tarihindeki maliyet bedelleri ile “254- Taşıtlar” hesabına kaydedilmeli, söz konusu varlıkların iyileştirilmesi, ömrünün uzatılması veya veriminin artırılması amacı ile yapılan değer artırıcı harcama tutarlarının da kayıtlı değerlerine ilave edilmesi gerekmektedir. Bu durum, kurum mali tablolarında “254-Taşıtlar” hesabının 11.596.023,27 TL noksan; “630-Giderler” hesabının ise, bu tutar kadar fazla görünmesine yol açmaktadır. BULGU 5: Kamu Özel İşbirliği Modeli İle Yürütülen İşlerde Yatırımı Tamamlanmış Olan Projelerin Duran Varlık Kayıtlarının Yapılmaması Yatırım aşaması tamamlanan kamu özel işbirliği modeline göre yürütülen projelerin “Duran Varlık” kayıtlarının yapılmadığı tespit edilmiştir. Kamu özel işbirliği modeline göre yürütülen projelere ilişkin muhasebe kayıtlarının, Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ( Md. 24, 36, 200, 231) ve Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği (Md. 183, 184, 296, 297, 298, 347, 348, 349) ile Kamu Özel İş Birliği Uygulamalarının Muhasebe İşlemlerine ilişkin 45 sıra numaralı Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliği (Md. 7) gereğince yapılması gerekmektedir. Bakanlığın kamu özel işbirliği modeline göre yürütülen toplam 19 adet projesi mevcut olup, 2016 yılı sonu itibariyle bu projelerden 12’sinin yatırım süresi sona ererek işletme süresi başlamıştır. Bakanlıktan alınan verilere göre, 2016 yılı sonu itibari ile kamu özel işbirliği modeline göre yürütülen ve yapımı tamamlanarak işletmeye açılan projelere ilişkin bilgiler aşağıdaki tabloda yer almaktadır. TABLO 2. KAMU ÖZEL İŞBİRLİĞİ MODELİNE GÖRE YÜRÜTÜLEN VE YAPIMI TAMAMLANARAK İŞLETMEYE AÇILAN PROJELER SIRA İŞİN ADI YATIRIM TUTARI (USD) İŞLETME SÜRESİ İŞLETME SÜRESİNİN BAŞLANGIÇ
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 20 TARİHİ 1 MUĞLA-ÖREN YAT LİMANI 9.750.000,00 37 YIL 6 AY 10.08.2015 2 DİDİM YAT LİMANI 12.000.000,00 22 YIL 6 AY 31.03.2009 3 MUĞLA-TURGUTREİS YAT LİMANI 11.000.000,00 22 YIL 6 AY 12.03.2003 4 BODRUM YOLCU İSKELESİ 9.660.000,00 12 YIL 08.11.2007 5 KUMKUYU YAT LİMANI 2.725.000,00 28 YIL 6 AY 27.12.2013 6 SIĞACIK YAT LİMANI 5.296.960,39 23 YIL 6 AY 25.05.2010 7 ALANYA YAT LİMANI 5.302.474,00 23 YIL 6 AY 01.11.2010 8 ÇEŞME YAT LİMANI 9.746.554,00 23 YIL 6 AY 28.06.2010 9 YALOVA YAT LİMANI 3.990.431,00 23 YIL 6 AY 14.06.2010 10 KAŞ YAT LİMANI 11.607.480,00 23 YIL 6 AY 25.04.2011 11 ÇANAKKALE LİMANI 10.600.000,00 29 YIL 11.11.2005 12 MERSİN YAT LİMANI 6.137.230,00 23 YIL 6 AY 11.04.2011 Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 24 üncü maddesinin üçüncü fıkrasına göre, hizmet imtiyaz varlıkları gerçeğe uygun değeriyle muhasebeleştirilmelidir. Aynı maddenin dördüncü fıkrasına göre ise, işletmeciye, kamu idaresi adına kamu hizmeti sunması karşılığında üçüncü taraflardan veya diğer bir gelir getirici varlıktan gelir elde etme hakkının devredilmesi durumunda, hizmet imtiyaz varlığı ile aynı tutarda gelecekte elde etmesi muhtemel vazgeçilen gelir kadar yükümlülük kaydının yapılması gerekmektedir. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 184 üncü maddesi ile Muhasebat Genel Müdürlüğünün 45 sıra nolu Genel Tebliğinin 7 nci maddesine göre; yapımı tamamlanarak işletme süresi başlayan hizmet imtiyaz varlıklarının, “256-Hizmet İmtiyaz Varlıkları” hesabına borç; gelecekte elde edilmesi muhtemel vazgeçilen gelirin, içinde bulunulan faaliyet dönemini takip eden dönemlerde gelir kaydedilecek kısmı “480-Gelecek Yıllara Ait Gelirler” hesabına, sonraki aylarda tahakkuk ettirilmesi gereken kısmı ise, “380 Gelecek Aylara Ait Gelirler” hesabına alacak kaydedilmesi gerekmektedir. Gelecekte elde edilmesi muhtemel vazgeçilen gelir ise, sözleşmeye esas dokümanlarda yer alan (İşletmeci/GörevliŞirket/Yüklenici) tarafından hesaplanmış yatırımların işletilmesinden elde edilmesi muhtemel geliri ifade etmektedir. Buna göre, yapımı tamamlanan hizmet imtiyaz varlıklarının varlık kaydı yatırımların işletilmesinden elde edilmesi muhtemel geliri üzerinden yapılmalıdır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 21 İşletme süresinin başlangıcından itibaren ay sonlarında ilgili aya isabet eden vazgeçilen gelir tutarının ise “380-Gelecek Aylara Ait Gelirler” Hesabına borç; “600-Gelirler” hesabına alacak kaydedilmesi gerekir. Kamu özel işbirliği yatırımlarının muhasebeleştirilmesi ile ilgili olarak Muhasebat Genel Müdürlüğünün 26.01.2016 tarih ve 28165485-210.05.02-746 sayılı yazısında, kamu özel işbirliği kapsamında yürütülen ve işletme süresi başlamış olan hizmet imtiyaz varlıklarının gerçeğe uygun değerinin ya da gelecekte elde edilmesi muhtemel vazgeçilen gelirin tespitinin mümkün olmadığı durumlarda, öncelikle ilgili proje sözleşmelerinde yer alan yatırım tutarları üzerinden kayıtlara alınması, gerçeğe uygun değerlerin tespitinden sonra ise, gerekli güncellemelerin yapılması gerektiği Bakanlığa bildirilmiştir. İlgili mevzuat hükümleri ve Muhasebat Genel Müdürlüğünün yazısı birlikte değerlendirildiğinde, kamu özel işbirliği kapsamında yürütülen ve işletme süresi başlamış olan hizmet imtiyaz varlıklarının vazgeçilen gelirin tespitinin mümkün olmadığı varsayımı altında yatırım tutarları üzerinden kayıtlara alınması gerektiği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, yılsonu itibariyle “256-Hizmet İmtiyaz Varlıkları” hesabında toplam yatırım tutarlarının, “480-Gelecek Yıllara Ait Gelirler” hesabında itfa edilmemiş muhtemel gelirlerin, “600-Gelirler” hesabında ise, yıl içinde itfa edilen hizmet imtiyaz varlıkları gelirlerinin yer alması gerekmektedir. Aşağıda yer alan tabloda, işletme süresi başlamış olan hizmet imtiyaz varlıkları ve ilgili hesaplarda yer alması gereken tutarlar ayrıntılı bir şekilde gösterilmiştir. TABLO 3. HİZMET İMTİYAZ VARLIKLARI HESABINDA İZLENMESİ GEREKEN PROJELER Sıra İşin Adı 2016 Yılsonu İtibariyle 256 Nolu Hesap 2016 Yılsonu İtibariyle 480 Nolu Hesap 2016 Yılsonu İtibariyle 600 Nolu Hesap 1 MUĞLA-ÖREN YAT LİMANI 34.373.625,00 33.075.065,83 916.630,00 2 DİDİM YAT LİMANI 42.306.000,00 27.733.933,33 1.880.266,67 3 MUĞLA-TURGUTREİS YAT LİMANI 38.780.500,00 14.937.674,07 1.723.577,78 4 BODRUM YOLCU İSKELESİ 34.056.330,00 10.879.105,42 2.838.027,50 5 KUMKUYU YAT LİMANI 9.606.987,50 8.595.725,66 337.087,28 6 SIĞACIK YAT LİMANI 18.674.433,85 13.442.943,52 794.656,76 7 ALANYA YAT LİMANI 18.693.872,09 13.788.387,92 795.483,92
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 22 8 ÇEŞME YAT LİMANI 34.361.476,13 24.857.238,05 1.462.190,47 9 YALOVA YAT LİMANI 14.068.264,49 10.177.042,40 598.649,55 10 KAŞ YAT LİMANI 40.922.170,74 31.054.413,26 1.741.368,97 11 ÇANAKKALE LİMANI 37.370.300,00 22.980.586,78 1.288.631,03 12 MERSİN YAT LİMANI 21.636.804,37 16.342.692,66 920.715,08 TOPLAM 344.850.764,16 227.864.808,90 15.297.285,01 Bakanlığın 2016 yılsonu bilançosunda “256-Hizmet İmtiyaz Varlıkları” hesabında 2.844.628,05 TL; “380-Gelecek Aylara Ait Gelirler” hesabında 22.056,21 TL; “480-Gelecek Yıllara Ait Gelirler” hesabında 2.822.571,84 TL kayıtlı olduğu görülmektedir. Kamu özel işbirliği kapsamında yürütülen ve işletme süresi başlamış olan hizmet imtiyaz varlıklarının kayıtlara alınmaması sebebiyle 2016 yılı tablolarında “256-Hizmet İmtiyaz Varlıkları” hesabı (344.850.764,16 - 2.844.628,05) 342.006.136,11 TL; “480-Gelecek Yıllara Ait Gelirler” hesabı (227.864.808,90 - 2.822.571,84) 225.042.237,06 TL ve“600- Gelirler” hesabı 15.297.285,01 TL noksan ;“380-Gelecek Aylara Ait Gelirler” hesabı ise, 22.056,21 TL tutarında fazla görünmektedir. Kamu idaresi cevabında; "Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün 26.01.2016 tarihli ve 746 sayılı yazısı ile Kamu-Özel İş Birliği Uygulamalarının Muhasebe İşlemleri başlıklı 45 Sıra No’lu Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliğinin 7. maddesi birinci fıkrasına göre, Bakanlığımız Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğü tarafından yürütülen ve Yap-İşlet-Devret Modeline göre yapılan Yat limanlarına ait varlıkların gerçek değerlerinin tespit edilmesi istenilmiş ve bu değerlendirmenin de varlığın bulunduğu ildeki defterdarlık personeli arasından, defterdar tarafından görevlendirilecek bir kişinin de yer aldığı en az 3 kişiden oluşan komisyon marifetiyle yapılması uygun görülmüştür. Söz konusu yazıya istinaden 10.02.2016 tarihli ve 9924 sayılı Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğü yazısı ile konu Bakanlığımız Bölge Müdürlüklerine iletilmiş, Defterdarlık birimleriyle irtibata geçilmiş ve değer tespitinin kurulacak komisyon marifetiyle yapılması istenmiştir. Bilahare 05.05.2016 tarihli ve 33969 sayılı yazı ile söz konusu muhasebeleştirme işlemlerinin 2016 yılı ekim ayı sonuna kadar tamamlanarak Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğüne bildirilmesi hususunda Bakanlığımız Bölge Müdürlüklerine bildirimde bulunulmuş olup konuya ilişkin herhangi bir bilgi verilmediğinden, 01.12.2016 tarihli ve 90089 sayılı Genel Müdürlük yazısı ile Bölge Müdürlüklerinin bugüne kadar yaptıkları iş ve işlemlerin
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 23
bildirilmesi tekrar istenmiştir.
Bu kapsamda bazı Defterdarlıklardan cevap alınarak komisyon kurulmuş ve
çalışmalara başlanılmış olsa da bir kısım Defterdarlıklardan henüz cevap alınamamış olması
nedenleriyle muhasebeleştirme işlemleri tamamlanamamıştır.
Söz konusu çalışmalar ile ilgili genel bilgi ve son durum, Maliye Bakanlığı Muhasebat
Genel Müdürlüğüne 09.01.2017 tarihli ve 573 sayılı Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğü
yazısı ile de bildirilmiş olup konu takip edilerek muhasebe işlemleri yapılacaktır.
Ayrıca Kamu Özel İşbirliği Modeli ile yürütülen işlerde yatırımı tamamlanmış olan
projelerin yatırım tutarları üzerinden kayıtlara alınması hususu 11.05.2017 tarihli ve 40368
sayılı Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğü yazısı ile ilgili Bölge Müdürlüklerine
bildirilmiştir."
Denilmektedir.
Sonuç olarak Kamu idaresi bulguya katılmakta olup vermiş olduğu cevapta konu ile
ilgili olarak bugüne kadar yapmış olduğu faaliyetleri açıklamış ve bulgu doğrultusunda gerekli
işlemlerin yapılması için 11.05.2017 tarihli ve 40368 sayılı Altyapı Yatırımları Genel
Müdürlüğü yazısı ile ilgili Bölge Müdürlüklerinin uyarıldığı belirtmiştir.
Ancak, 2016 yılı içerisinde konu ile ilgili olarak herhangi bir düzeltme işlemi
yapılmadığından 2016 yılı mali tablolarında “256-Hizmet İmtiyaz Varlıkları” hesabı
342.006.136,11 TL, “480-Gelecek Yıllara Ait Gelirler” hesabı 225.042.237,06 TL ve “600-
Gelirler” hesabı 15.297.285,01 TL noksan; “380-Gelecek Aylara Ait Gelirler” hesabı ise,
22.056,21 TL tutarında fazla görünmektedir.
BULGU 6: Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında Takip Edilmesi Gereken
Yatırımların Doğrudan Gider Kaydedilmesi
Bakanlık tarafından yaptırılan ve ilgili duran varlık hesabına aktarılıncaya kadar “258-
Yapılmakta Olan Yatırımlar” hesabında takip edilmesi gereken yatırım harcamalarına ilişkin
tutarların “630-Giderler” hesabında izlenerek doğrudan gider kaydedildiği tespit edilmiştir.
Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “25-Maddi Duran Varlıklar” başlıklı 169
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 24 uncu maddesinde; “Maddi duran varlıklar hesap grubu, kamu idarelerince faaliyetlerinde kullanılmak üzere edinilen ve tahmini yararlanma süresi bir yıldan fazla olan fiziki varlıklar ile bunların birikmiş amortismanlarının izlenmesi için kullanılır” “Hesap grubuna ilişkin işlemler” başlıklı 170 inci maddesinin (a) ve (b) bentlerinde; “a) Maddi duran varlıkların hesaplara alınması;
- Edinilen maddi duran varlıklar, maliyet bedeli ile hesaplara alınır. Maliyet bedeline varlıkların elde edilmesinde faiz hariç yapılan her türlü gider ilave edilir. Bağış veya hibe olarak edinilen maddi duran varlıklar varsa bilinen değeriyle, yoksa değerlemesi yapıldıktan sonra tespit edilen değeriyle hesaplara alınır. … b) Maddi duran varlıklar için yapılan değer arttırıcı harcamalar;
- Maddi duran varlıklar için sonradan yapılan ve o varlığın değerini, kullanım süresini, ürün ve hizmet kalitesini, sağlanan faydayı arttıran veya üretilen mal veya hizmetlerin üretim maliyetini azaltan her türlü maliyet, ilgili maddi duran varlığın kayıtlı değerine ilave edilir ve amortisman hesaplamasında dikkate alınır” “258-Yapılmakta Olan Yatırımlar” hesabına ilişkin “Hesabın niteliği” başlıklı 187 nci maddesinde; “Yapılmakta olan yatırımlar hesabı; kamu idarelerine ait yapımı süren maddi duran varlıklar için yapılan her türlü madde ve malzeme ile işçilik ve genel giderlerin, geçici ve kesin kabul usulüne tabi olan hâllerde geçici kabulün yapıldığını gösteren tutanağın idarece onaylandığı tarihte, diğer hâllerde işin fiilen tamamlandığını gösteren belgenin düzenlendiği tarihte, ilgili maddi duran varlık hesabına aktarılıncaya kadar izlenmesi için kullanılır” “Hesabın işleyişi” başlıklı 188 inci maddesinin (a) bendinin 1 inci fıkrasında; “Gerek yılı içinde gerekse yıllara sari olarak yapımı süren ve tamamlandığında ilgili maddi duran varlık hesabına aktarılacak tutarlar, bir taraftan bu hesaba borç, kesintiler ilgili hesaplara, ödenecek tutar 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabı veya ilgili diğer
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 25
hesaplara alacak; diğer taraftan 830-Bütçe Giderleri Hesabına borç, 835-Gider Yansıtma
Hesabına alacak kaydedilir. Söz konusu tutar, taahhütler hesabında izlenen bir taahhüde ilişkin
ise taahhüt tutarı sözleşme birim fiyatları üzerinden 921-Gider Taahhütleri Karşılığı Hesabına
borç 920-Gider Taahhütleri Hesabına alacak kaydedilir” ve yine 188 inci maddenin b
fıkrasının 1 inci fıkrasında; “Tamamlanıp geçici kabulü yapılan işlere ilişkin tutarlar bu hesaba
alacak, ilgili maddi duran varlık hesabına borç kaydedilir”
Denilmektedir.
Buna göre, kamu idarelerince faaliyetlerinde kullanılmak üzere edinilen ve tahmini
yararlanma süresi bir yıldan fazla olan fiziki varlıkların, maliyet bedeli ile “Maddi Duran
Varlıklar” hesap grubunda izlenmesi, maliyet bedeline ise varlıkların elde edilmesi ile ilgili
olarak yapılan faiz hariç her türlü giderin dahil edilmesi gerekmektedir. Bunun yanında, ilgili
varlıklara ilişkin yapılan değer artırıcı harcamalar da ilgili duran varlığın değerine ilave
edilmelidir. Duran varlıklar için yapılan bu tür harcamaların belirli bir zaman dilimine yayılarak
yapılması halinde ise, iş tamamlanıncaya kadar “258-Yapılmakta Olan Yatırımlar” hesabında
takip edilmesi gerekmektedir.
Ancak, Bakanlık tarafından yaptırılan, balıkçı barınağı, mendirek, iskele, rıhtım ve
çekek yerleri inşaatlarına ilişkin giderler ile bu yerlere ilişkin değer artırıcı nitelikteki bakım
onarım giderleri doğrudan “630-Giderler” hesabı kullanılarak gider kaydedilmektedir. Bu tür
giderler varlık hesaplarında izlenmeli, doğrudan gider hesaplarına alınmamalıdır. İlgili
harcamalar, ister yılı içerisinde tamamlansın ister yıllara sari bir şekilde yapılsın, belirli bir
zaman dilimi içerisinde gerçekleştiriliyor ise tamamlanıp ilgili varlık hesabına alınıncaya kadar
“258-Yapılmakta Olan Yatırımlar” hesabında izlenmelidir.
Bununla birlikte, duran varlıklar ile bağlantılı olarak yapılan ve duran varlıkların
maliyetini doğrudan etkileyen uygulama projesi ve mühendislik hizmetleri gibi giderlerin de bu
çerçevede değerlendirilerek, ilgili duran varlığın değerine ilave edilmek üzere “258-Yapılmakta
Olan Yatırımlar” hesabında izlenmesi gerekmektedir.
Bakanlığın 2016 yılı içinde “258-Yapılmakta Olan Yatırımlar” hesabında izlenmesi
gerekirken doğrudan gider kaydedilen 21.084.681,52 TL tutarında yatırım harcaması mevcut
olup, bu durum mali tablolarda “258-Yapılmakta Olan Yatırımlar” hesabının 21.084.681,52 TL
noksan; “630-Giderler” hesabının ise bu tutar kadar fazla görünmesine yol açmaktadır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 26 Kamu idaresi cevabında; "2017 yılı içerisinde bütçeleştirilerek kaydedilen harcama tutarları 630- Giderler Hesabı yerine 258-Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı üzerinden muhasebeleştirilecektir. Ayrıca UDHB Merkez Saymanlık Müdürlüğü ve ilgili Bölge Müdürlüklerinin bağlı olduğu muhasebe birimleri nezdinde düzeltme işlemlerine başlanmıştır" Denilmektedir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiş olduğu cevapta bulgu konusu hususu kabul ederek, 2017 yılı içerisinde bütçeleştirilerek kaydedilen harcama tutarları 630- Giderler Hesabı yerine 258-Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı üzerinden muhasebeleştirileceğini, bunun yanında UDHB Merkez Saymanlık Müdürlüğü ve ilgili Bölge Müdürlüklerinin bağlı olduğu muhasebe birimleri nezdinde düzeltme işlemlerine başlandığını belirtmiştir. Ancak, söz konusu kayıtlar 2017 yılı içerisinde yapılacak olup bu durum 2016 yılı mali tablolarında “258-Yapılmakta Olan Yatırımlar” hesabının 21.084.681,52 TL noksan; “630- Giderler” hesabının ise bu tutar kadar fazla görünmesine yol açmaktadır. 6. DENETİM GÖRÜŞÜ Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının 2016 yılına ilişkin ekte yer alan mali rapor ve tablolarının “Denetim Görüşünün Dayanakları” bölümünde belirtilen hesap alanları hariç tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 27 7. DENETİM GÖRÜŞÜNÜ ETKİLEMEYEN TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER BULGU 1: Maddi Olmayan Duran Varlık Alımlarının Doğrudan Giderleştirilmesi Kamu idaresinin faaliyetlerinde kullanılmak üzere edinilen ve herhangi bir fiziksel varlığı bulunmayan bilgisayar yazılımı gibi değerlerin “260-Haklar” hesabında izlenmediği ve doğrudan gider kaydedildiği tespit edilmiştir. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “26 Maddi Olmayan Duran Varlıklar” başlıklı 192 nci maddesinde; “(1) Maddi olmayan duran varlıklar hesap grubu, herhangi bir fiziksel varlığı bulunmayan ve kapsama dâhil kamu idarelerinin belli bir şekilde yararlandığı veya yararlanmayı beklediği aktifleştirilen giderler ve belli koşullar altında hukuken himaye gören haklar gibi varlıklar ile bunlar için hesaplanan birikmiş amortismanların kaydı için kullanılır…” “260-Haklar” hesabının “Hesabın niteliği” başlıklı 194 üncü maddesinde; “(1) Haklar hesabı, bedeli karşılığı edinilen hukuki tasarruflar ile belirli alanlarda tanınan kullanma ve yararlanma gibi hak ve yetkiler dolayısıyla yapılan ve ekonomik değer taşıyan harcamaların izlenmesi için kullanılır” “Hesabın işleyişi” başlıklı 195 inci maddesinde ise; “(1) Haklar hesabına ilişkin borç ve alacak kayıtları aşağıda gösterilmiştir: a) Borç
- Bütçeye gider kaydıyla edinilen haklar bir taraftan bu hesaba borç, kesintiler ilgili hesaba, ödenecek tutar 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabı, 325-Nakit Talep ve Tahsisleri Hesabı veya ilgili diğer hesaplara alacak; diğer taraftan 830-Bütçe Giderleri Hesabına borç, 835-Gider Yansıtma Hesabına alacak kaydedilir” Denilmektedir. Buna göre, kamu idaresinin faaliyetlerinde kullanılmak üzere edinilen, herhangi bir fiziksel varlığı bulunmayan ve yararlanma süresi bir yıldan fazla olan bilgisayar yazılımı ve
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 28 lisans gibi değerler edinme tarihindeki maliyet bedelleri ile “260-Haklar” hesabına kaydedilmelidir. Söz konusu varlıkların giderleştirilmesi ise, mezkur yönetmeliğin 202 ve 203 üncü maddeleri gereğince kendilerinden beklenen yararlanma süresi içerisinde amortisman ayırmak sureti ile yapılmalıdır. Diğer yandan, ilgili varlıklar için ayrılacak amortisman oranları amortisman ve tükenme paylarına ilişkin açıklamaların yer aldığı 47 sıra nolu Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliği ile belirlenmiş olup ilgili tebliğin 6 ncı maddesinde; “ … (2) Ancak, maliyet bedeli, 28/12/2006 tarihli ve 2006/11545 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Taşınır Mal Yönetmeliğinin eki listede yer alan dayanıklı taşınırların her biri için 14.000 TL’yi, 13/9/2006 tarihli ve 2006/10970 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelikte yer alan taşınmazlar için 34.000 TL’yi aşmayan duran varlıklar ile tutarına bakılmaksızın Maddi Olmayan Duran Varlıklar ve Özel Tükenmeye Tabi Varlıklar hesap gruplarında izlenen varlıklar için amortisman oranı % 100 olarak belirlenmiştir. Diğer bir ifadeyle maliyet bedeli bu tutarlara kadar olan duran varlıklar, hesaplara alındığı yılın sonunda tamamen amorti edilir. …” denilerek maddi olmayan duran varlıklar için amortisman oranı %100 olarak belirlenmiştir. Anılan mevzuat hükmüne göre, bilgisayar yazılım lisansı ve patent gibi varlık alımlarının maddi olmayan duran varlık grubuna kaydedilmesi ve aynı yıl sonunda bu varlıkların tamamı için amortisman ayrılması gerekmektedir. Ancak, 2016 mali yılı içerisinde yapılan bazı lisans alımlarına ait tutarlar “260-Haklar” hesabına kaydedilmesi gerekirken, “630-Giderler” hesabına kaydedilerek doğrudan gider kaydedilmiştir. Bu durum, mali tablolarda “260-Haklar” hesabı ile “268-Amortismanlar” hesabının 959.340,00 TL noksan görünmesine yol açmaktadır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 29 Kamu idaresi cevabında; "Tersaneler ve Kıyı Yapıları Genel Müdürlüğünce, 2016 mali yılı içerisinde yapılan bazı lisans alımlarına ait 630 Sermaye Giderleri hesabına kaydedilen 944.000,00 TL nin 260- Haklar Hesabı ile 268-Amortismanlar Hesabına aktarılması hususu, UDHB Merkez Saymanlık Müdürlüğüne 04.05.2017 tarih ve 37447 sayılı yazı ile bildirilmiş olup, gerekli düzeltmeler yapılacaktır. Bilgi İşlem Dairesi Başkanlığınca 2017 yılında alımı yapılan ve 630- Giderler hesabına kaydedilen 170094209900025 tahakkuk numaralı 2.360,00 TL bedelli "Güvenlik Sertifikası" alımı, UDHB Merkez Saymanlık Müdürlüğünce 260- Haklar hesabına aktarılarak kayıtlarda gerekli düzeltmeler yapılmıştır.Bundan sonra süresi bir yılı aşan yazılım ve lisans alımları Sayıştay Başkanlığının raporu doğrultusunda 260- Haklar hesabına kaydedilecektir" Denilmektedir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiş olduğu cevapta bulgu konusu hususu kabul ederek, lisans alımlarına ilişkin tutarların bundan sonra "260-Haklar" hesabında izleneceğini ve buna ilişkin gerekli düzeltmelerin yapılacağını belirtmektedir. Ancak, söz konusu kayıtlar 2017 yılı içerisinde yapılacak olup, bu durum 2016 yılı mali tablolarında “260-Haklar” hesabı ile “268-Amortismanlar” hesabının 959.340,00 TL noksan görünmesine yol açmaktadır. BULGU 2: Vadesi Geçmiş Teminat Mektuplarının Bulunması Geçmiş yıllara ilişkin vadesi geçmiş olmasından dolayı ekonomik değeri olmayan teminat mektuplarının mali tablolarda yer aldığı görülmüştür. 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 43 üncü maddesine göre, taahhüdün sözleşme ve ihale dokümanı hükümlerine uygun olarak yerine getirilmesini sağlamak amacıyla, sözleşmenin yapılmasından önce ihale üzerinde kalan istekliden ihale bedeli üzerinden hesaplanmak suretiyle % 6 oranında kesin teminat alınır. 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununun 13 üncü maddesinde; “Taahhüdün, sözleşme ve ihale dokümanı hükümlerine uygun olarak yerine getirildiği ve yüklenicinin bu işten dolayı idareye herhangi bir borcunun olmadığı tespit edildikten sonra alınmış olan kesin teminat ve varsa ek kesin teminatların;
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 30 a) Yapım işlerinde; varsa eksik ve kusurların giderilerek geçici kabul tutanağının onaylanmasından sonra yarısı, Sosyal Sigortalar Kurumundan ilişiksiz belgesi getirilmesi ve kesin kabul tutanağının onaylanmasından sonra kalanı, b) Yapım işleri dışındaki işlerde Sosyal Sigortalar Kurumundan ilişiksiz belgesinin getirildiği saptandıktan sonra; alınan mal veya yapılan iş için bir garanti süresi öngörülmesi halinde yarısı, garanti süresi dolduktan sonra kalanı, garanti süresi öngörülmeyen hallerde ise tamamı, Yükleniciye iade edilir. Yüklenicinin bu iş nedeniyle idareye ve Sosyal Sigortalar Kurumuna olan borçları ile ücret ve ücret sayılan ödemelerden yapılan kanunî vergi kesintilerinin yapım işlerinde kesin kabul tarihine, diğer işlerde kabul tarihine veya varsa garanti süresinin bitimine kadar ödenmemesi halinde, protesto çekmeye ve hüküm almaya gerek kalmaksızın kesin teminatlar paraya çevrilerek borçlarına karşılık mahsup edilir, varsa kalanı yükleniciye geri verilir. İşin konusunun piyasadan hazır halde alınıp satılan mal alımı olması halinde, Sosyal Sigortalar Kurumundan ilişiksiz belgesi getirilmesi şartı aranmaz.”, Aynı Kanunun 14 üncü maddesinde; “13 üncü maddeye göre mahsup işlemi yapılmasına gerek bulunmayan hallerde; yapım işlerinde kesin hesap ve kesin kabul tutanağının onaylanmasından, diğer işlerde ise işin kabul tarihinden veya varsa garanti süresinin bitim tarihinden itibaren iki yıl içinde idarenin yazılı uyarısına rağmen talep edilmemesi nedeniyle iade edilemeyen kesin teminat mektupları hükümsüz kalır ve bankasına iade edilir. Teminat mektubu dışındaki teminatlar sürenin bitiminde Hazineye gelir kaydedilir” hükümlerine yer verilmiştir. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “Alınan Teminat Mektupları” hesabının işleyişine ilişkin işlemleri düzenleyen 458 inci maddesine göre, teminat ve garanti mektupları ile şahsi kefalete ilişkin belgelerin muhasebe birimlerinde gereksiz olarak bekletilmesini önlemek için alınan teminata ait işin sonuçlandırılıp sonuçlandırılmadığı, mevzuatındaki süreler de dikkate alınarak muhasebe birimlerince takip edilir ve her malî yılsonunda teminat ve garanti mektupları ile şahsi kefalete ilişkin belgeler hakkında ilgili idareden bilgi alınır ve alınan bilgi doğrultusunda söz konusu mektup ve belgeler ilgilisine veya ilgili bankaya iade edilir ya da ertesi malî yıla devredilir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 31 Yapım işlerinde kesin hesap ve kesin kabul tutanağının onaylanmasından, diğer işlerde ise, işin kabul tarihinden veya varsa garanti süresinin bitim tarihinden itibaren iki yıl içinde idarenin yazılı uyarısına rağmen talep edilmemesi nedeniyle iade edilemeyen kesin teminat mektupları hükümsüz kalır ve bankasına iade edilir. Ancak, yapılan incelemede, geçmiş yıllara ilişkin teminat mektuplarının kayıtlardan çıkarılıp ilgililerine veya bankalara iadesi yapılmayan, diğer bir ifadeyle tasfiyesi yapılmayan 96.770.528,39 TL tutarında teminat mektubunun kayıtlarda olduğu görülmüştür. Bu durum, “910-Alınan Teminat Mektupları” hesabı ile “911-Alınan Teminat Mektupları Emanet” hesabının 96.770.528,39 TL fazla görünmesine sebep olmaktadır. Kamu idaresi cevabında; "UDHB Merkez Saymanlık Müdürlüğünce Muhasebat Genel Müdürlüğünün ''Teminat Mektupları'' konulu 15 Sıra No lu Genel Tebliğinin ''Saymanlıklarca Yapılacak İşlemler'' fıkrasında açıklandığı gibi, ilgili birimlerden teminat mektuplarının durumu sorulmakta olup birimlerden alınan cevaplara istinaden vadesi geçmiş teminat mektupları Saymanlık Müdürlüğü kayıtlarından çıkarılmaktadır. Bakanlık Merkez Saymanlık Müdürlüğünce süresi geçtiği halde muhasebe kayıtlarında bekleyen teminat mektupları hakkında 28.11.2016 tarih ve 26070 sayılı yazı ile ilgili harcama birimlerinden bilgi istenmiştir. Harcama birimlerinden gelen değerlendirme sonuçlarına istinaden 30.03.2017 tarih ve 6823, 6826, 6826, 6827 sayılı yazılar ile de süresi dolan teminat mektupları (88 adet, tutarı 44.891.299,61 TL) muhasebe kayıtlarından çıkarılarak iade edilmiştir. Son olarak yine 03.05.2017 tarih ve 10810 sayılı yazı ile de 35 adet teminat mektubu hakkında bilgi istenilmiş olup, alınacak bilgilere istinaden kayıtlardan düşümü sağlanacaktır" Denilmektedir. Sonuç olarak İdare cevabında; harcama birimlerinden gelen değerlendirme sonuçlarına istinaden süresi dolan teminat mektuplarının (88 adet, tutarı 44.891.299,61 TL) muhasebe kayıtlarından çıkarılarak iade edildiğini ve 35 adet teminat mektubu hakkında da bilgi istenildiği, alınacak bilgilere istinaden kayıtlardan düşümünün sağlanacağı belirtilmiştir. Geri kalan teminat mektuplarının kayıtlardan çıkarılıp çıkarılmadığının 2017 denetim yılında izlenmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 32 BULGU 3: Hakediş Ödemelerinde Düzenlenmesi Gereken Belgelerin Eksik Düzenlenmesi Nedeniyle Kontrollerin Sağlıklı Yapılamaması Bakanlık tarafından ihale edilen hizmet işlerine ilişkin yapılan ödemelerde, işin sözleşme ve eklerine ve iş programına uygun olarak yapılmasına ilişkin kontrollerin sağlıklı bir şekilde yapılmadığı tespit edilmiştir. Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin “Hakediş raporu” başlıklı 7 nci maddesinde: “İhale veya doğrudan temin usulüyle yapılacak yapım işleri ile hizmet alımlarında, sözleşme hükümlerine göre yerine getirilen taahhütlerin bedellerinin ödenmesinde aşağıda belirtilen hakediş raporları düzenlenir. … b) Hizmet İşleri Hakediş Raporu (Örnek: 4) : Bu rapor, hizmet işlerinde yükleniciye ödenecek ara ve kesin hakediş tutarının hesaplanmasına esas olan belgelerden oluşur. Hizmet türüne ve işin özelliğine göre yalnızca ilgili sayfaları ve gerekli görülen diğer belgeler düzenlenerek yüklenici ve kontrol elemanlarınca imzalanır, yetkili makamca onaylanır” denilmek suretiyle hakediş raporlarına eklenmesi gereken belgeler belirlenmiştir. Hizmet işlerine ilişkin hakediş ödemelerinde Yönetmelik gereği “birim fiyatlı hizmet işleri için metraj icmali” ( yeşil defter) ile “yapılan işler listesi”nin düzenlenerek hakedişe eklenmesi gerekmektedir. Söz konusu belgelerin düzenlenmesi, kontrol teşkilatınca yapılan işlerin belgelendirilmesi ve takibi açısından önem arz etmektedir. Birim fiyatlı hizmet işleri için metraj icmali ( yeşil defter) ile yapılan işler listesinin amacına uygun şekilde düzenlenebilmesi, işin kaç kişi ile ne kadar sürede yapıldığını gösteren puantaj cetvellerinin sağlıklı bir şekilde tutulması ile mümkündür. Bakanlık hizmet alımı ihaleleri, merkez ve taşra teşkilatlarının ihtiyaçları için merkezi olarak yapılmaktadır. Yapılan ihale sonucunda hizmetler ülke sathına yayılan farklı birimler için sunulmakta, bu farklı birimlerce işin yapılmasına ilişkin puantaj cetvelleri ödemeye esas tutulmak üzere Bakanlık merkez teşkilatına gönderilmektedir. Ancak, Bakanlık farklı birimlerden gelen puantaj cetvelleri, kümülatif miktarların belirlenmesine imkan vermeyecek
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 33 şekilde farklı formatlarda hazırlanmaktadır. Ayrıca, Bakanlık tarafından ihalesi yapılan birim fiyatlı hizmet işlerinde ödeme emri belgelerine yeşil defter ile yapılan işler listesi eklenmemekte; bu belgelerin kaynağı niteliğindeki puantaj cetvelleri ise tüm birimlerde kümülatif miktarların belirlenmesine imkan vermeyecek şekilde farklı formatlarda hazırlanmaktadır. Bu durum hizmet işlerine ilişkin yapılan ödemelerde, gerçekleştirilen iş miktarının tespit edilememesi ve işin sözleşme ve ekleri ile iş programına uygun olarak yapılmasına ilişkin kontrollerin sağlıklı bir şekilde yapılmaması sonucunu doğurmaktadır. Kamu idaresi cevabında; "Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığınca merkez ve taşra teşkilatlarının ihtiyaçları için merkezi olarak yapılan hizmet alımı ihalelerinde ödemeye esas olmak üzere hizmet alan birimlerce düzenlenen puantaj cetvellerine ilave olarak, yapılan işin sözleşmesine uygun olarak yapılıp yapılmadığına dair Hizmet İşleri Kabul Teklif Tutanağı düzenlenerek puantaj cetvelleriyle birlikte göndermeleri için gerekli talimat verilmiştir. Bu sayede işin sözleşme ve ekleri ile iş programına uygun olarak yapılıp yapılmadığı takip edilebilecektir. Ayrıca hakediş ödenmelerinde düzenlenmesi gereken evraklardan olan Fatura İcmali, Hakediş Raporu, Hakediş Özeti, Hakediş İcmali, Fiyat Farkı Hesap Tablosu gibi belgeler her ödemede Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığınca düzenlenerek ödeme evrakı ekinde gönderilmektedir. Yine bu kapsamda 15/05/2017 tarihli ve 40110 sayılı Strateji Geliştirme Başkanlığı yazısı ile Sayıştay bulgusundaki eksikliklerin giderilmesine ilişkin merkez ve taşra birimlerine bilgilendirme yapılmış ve gerekli talimatlar verilmiştir. Bundan sonraki işlemler bulguda belirtilen hususlar doğrultusunda gerçekleştirilecektir" Denilmektedir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiş olduğu cevapta bulgu konusu hususu kabul ederek, merkez ve taşra birimlerinin bilgilendirildiği ve talimatlandırıldığını belirtmiştir. Hakediş ödemlerinde düzenlenmesi gereken belgelerin eksiksiz düzenlenmesi kontrol teşkilatınca yapılan işlerin belgelendirilmesi ve takibi açısından önem arz etmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 34
BULGU 4: Personel Tedarikine İlişkin Hizmeti Alımı İhalelerinde Gerekli ve
Yeterli Katılım ve Rekabet Ortamının Sağlanamaması
Tersaneler ve Kıyı Yapıları Genel Müdürlüğü tarafından sürekli hizmet alımı
kapsamında yapılan personel tedarikine ilişin hizmet alımı ihalelerinde yeterlik kriteri olarak
belirlenen “benzer iş” tanımı kapsamının dar tutulması nedeniyle ihalelerde yeterli katılımın
olmadığı ve gerekli rekabet ortamının sağlanamadığı görülmüştür.
İhale dosyalarının incelenmesinde, işin Teknik ve İdari Şartnamesi ile Yaklaşık Maliyet
Hesap Cetvelindeki bilgilere göre, işin maliyetinin sadece personele ödenecek ücret ve yemek,
yol ve giysi gibi personel maliyetlerinden oluştuğu, dolayısıyla, söz konusu işin personele
dayalı hizmet alımı olduğu, idari şartnamelerin ilgili maddelerinde iş deneyimine ilişkin benzer
iş tanımının “kamu kurum ve kuruluşları ile özel sektöre ait gemi, rıhtım, tersane ve çekek
yerlerinde, tarama faaliyeti yapılan yerlerde, kılavuzluk ve romörkaj işlerinde denizci personel
çalıştırma işleri” şeklinde yapıldığı ve söz konusu iş deneyimlerinin ihaleye katılım şartı olarak
istendiği, benzer personele dayalı hizmet alımı işlerinde yoğun katılım olmasına rağmen söz
konusu ihalelere sınırlı sayıda isteklinin katıldığı, isteklilerin teklif bedellerinin ve sonuç olarak
ihale bedellerinin yaklaşık maliyetin çok üzerinde oluştuğu, bu itibarla, söz konusu ihalelerde
gerekli katılım ve rekabet ortamının sağlanamadığı tespit edilmiştir.
Söz konusu ihalelerde yeterli katılım ve rekabet ortamının sağlanamamasının nedeninin
idarece ihaleye katılım şartı olarak öngörülen “İş Deneyim” kriteri olduğu, iş deneyimi
kriterinde benzer iş tanımının sadece ihale konusu işi kapsadığı, bu tür iş deneyimine sahip
istekli sayısının yeterli sayıda olamayabileceği göz ününe alınarak idarece benzer iş tanımın
ihale konusu işte deneyim sahibi istekliler yanında, ihale konusu işe yakın veya benzer diğer iş
deneyimi sahiplerinin de söz konusu ihaleye teklif verebilmelerini temin edecek şekilde
genişletilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Konuya ilişkin olarak, 4734 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinde;
İhaleye katılacak isteklilerden, ekonomik ve malî yeterlik ile mesleki ve teknik
yeterliklerinin belirlenmesine ilişkin olarak aşağıda belirtilen bilgi ve belgeler istenebilir
denildikten sonra, ikinci fıkrasında, istekli tarafından kamu veya özel sektöre bedel içeren bir
sözleşme kapsamında taahhüt edilen ihale konusu iş veya benzer işlere ilişkin olarak; son beş
yıl içinde kabul işlemleri tamamlanan mal ve hizmet alımlarına ilişkin deneyimi gösteren
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 35 belgelerin istenebileceği ifade edilmiştir. Anılan hüküm ve benzer Yönetmelik hükümleri uyarınca, söz konusu ihalede yeterlik kriteri orak öngörülen iş deneyimini gösteren belgeler İdari şartnamenin 7.5.1 inci ve 7.6. ncı maddelerinde yapılan düzenlemeyle istenmiştir. İdari Şartnamenin 7.5.1 nci maddesi; “…İstekli tarafından teklif edilen bedelin %30’dan az olmamak üzere ihale konusu iş veya benzer işlere ait tek sözleşmeye ilişkin iş deneyimini gösteren belgelerin veya teknolojik ürün deneyim belgesinin sunulması gerekir.” 7.6 ncı maddesi; “Benzer iş olarak kabul edilecek işler aşağıda belirtilmiştir: Kamu kurum ve kuruluşları ile özel sektöre ait gemi, rıhtım, tersane ve çekek yerlerinde, tarama faaliyeti yapılan yerlerde, kılavuzluk ve romörkaj işlerinde denizci personel çalıştırma işleri” Şeklindedir. Yapılan düzenlemeyle, ihale konusu “kılavuzluk ve romörkaj işlerinde denizci personel çalıştırma hizmeti” alınması olan söz konusu işte, yine benzer iş belirlemesi yapılırken de kapsam genişletilmemiş, sadece “kılavuzluk ve romörkaj işlerinde denizci personel çalıştırma işleri” hizmeti deneyimi bulunan isteklilerin ihaleye teklif vermesi öngörülmüştür. Ancak, yapılan iş deneyimine ilişkin düzenlemenin mevcut hali ve sonuçları itibarıyla mevzuat hükümlerine uygun olmadığı düşünülmektedir. 4734 sayılı Kanunun “Temel İlkeler” başlıklı 5 nci maddesinde; “İdarelerin, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu” olduğu hükme bağlanmıştır. Anılan hüküm uyarınca, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde rekabetin sağlanması ile ihtiyaçların uygun şartlarla karşılanması ve bunların sonucu olarak kaynakların verimli kullanılması İdarenin sorumluluğundadır. Bu sorumluluğun gereği olarak idareler yapacakları ihalelerde öngörecekleri katılım şartlarının belirlerken uygun rekabet ortamının sağlanmasına ilişkin düzenlemeler yapmakla mükelleftirler.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 36
Nitekim, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yeterliğin
belirlenmesinde uyulacak ilkeler” başlıklı 28 nci maddesinin birinci fıkrasında;
“Ekonomik ve mali yeterlik ile mesleki ve teknik yeterliğin saptanması amacıyla
öngörülecek değerlendirme kriterleri ve istenecek belgeler, rekabeti engelleyecek şekilde
belirlenemez” denilmek suretiyle, ihaleye katılma şartlarından olan ve idarece belirlenen
yeterlik kriterlerinin ve istenecek belgelerin uygun rekabet şartlarını oluşturacak şekilde
belirlenmesi gerektiği ifade edilmiş, rekabeti ve katılımı engelleyecek şekilde değerlendirme
kriteri belirlenmesi ve belge istenmesinin uygun olmadığı belirtilmiştir.
Anılan düzenlemeler göz önüne alınarak söz konusu ihaleler incelendiğinde; ihalelere
sınırlı sayıda isteklinin katıldığı ve ihale bedellerinin yaklaşık maliyetin çok üzerinde oluştuğu
göz önüne alındığında ihalelerde yeterli katılım ve rekabet ortamının sağlanamamış olduğu
görülmektedir.
Personele dayalı hizmet alımı ihalesi olarak yapılan benzer ihaleler yoğun katılımın
olduğu ve oluşan fiyat açısından yeterli rekabet ortamı oluştuğu ihalelerdir. Söz konusu
ihalelerde bu şekilde bir sonuç oluşmasının nedeninin ise idarece yeterlik kriteri olarak
öngörülen İş Deneyimi kriteri kapsamının sınırlı olarak belirlenmesi olduğu düşünülmektedir.
Diğer bir ifadeyle, “kılavuzluk ve romörkaj işlerinde denizci personel çalıştırma” işi için sadece
yine “kılavuzluk ve romörkaj işlerinde denizci personel çalıştırma işleri” yapmış olmaya dayalı
bir İş Deneyimi istenmesi, ihaleye katılımı sınırlamakta ve gerekli rekabet ortamının oluşmasını
engellemektedir.
Diğer taraftan, “kılavuzluk ve romörkaj işlerinde denizci personel çalıştırma” işinin
idarelerce hizmet alımı suretiyle yüklenici firmalara ihale yöntemiyle yaptırılması ile bu tür
hizmetlerin aynı yöntemle özel sektörde yapılması sık rastlanılan işler olmadığından, söz
konusu işe ilişkin İş Deneyimi kriterini yerine getirecek istekli sayısının da sınırlı olacağı
değerlendirilmektedir. Bu mahsurun önlenmesi ve ihalede uygun rekabet ortamının
oluşmasının sağlanması, yine idare tarafından yapılacak İş Deneyimine ilişkin belirlemede,
ihale konusu iş deneyimi yanında, “benzer iş” deneyimine sahip olan isteklilerin de ihaleye
katılmasını sağlamaya yönelik düzenlemeler yapılmasıyla mümkündür.
4734 sayılı Kanunun yeterlik kriterlerinin düzenlendiği 10 ncu maddesinde, İş
Deneyimine ilişkin olarak “İstekli tarafından kamu veya özel sektöre bedel içeren bir sözleşme
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 37 kapsamında taahhüt edilen ihale konusu iş veya benzer işlere ilişkin olarak; Son beş yıl içinde kabul işlemleri tamamlanan mal ve hizmet alımlarına ilişkin deneyimi gösteren belgeler” denilmek suretiyle, ihale konusu işlerin yanında, “benzer iş”lere ilişkin iş deneyiminin de İş Deneyimini tevsik amacıyla idare tarafından istenebileceği ve idarece istenmesi durumunda istekliler tarafından sunulabileceği hüküm altına alınmıştır. Ancak, söz konusu ihalelerde İş Deneyimine ilişkin yapılan düzenlemelerde “Benzer iş”ler olarak yine ihale konusu iş tanımlanmış ve ihaleye girecek olan isteklilerin “kılavuzluk ve romörkaj işlerinde denizci personel çalıştırma işleri” yapmış olmaları İş Deneyimi olarak istenmiştir. Bu düzenleme, sadece ihale konusu işi kapsadığından, ihale konusu işe benzer deneyimine sahip isteklilerin ihaleye katılmalarına imkan tanımamaktadır. Dolayısıyla, ihaleye katılım ve rekabet sınırlı olmaktadır. Sonuç olarak, ihaleye katılımı sınırlayan İş Deneyimine ilişkin düzenleme yapılması nedeniyle söz konusu ihalelerde yeterli katılım ve rekabet ortamının sağlanamadığı, ihalelerde rekabetin sağlanması ile ihtiyaçların uygun şartlarda karşılanması ve kaynakların verimli kullanılmasının sorumluluğunun da idarelerde olduğu göz önüne alındığında, bulgu konusu ihalelerde yeterli katılım ve rekabet ortamının oluşmasına imkan tanıyacak şekilde “benzer iş” tanımının kapsamının genişletilmesi ve bu suretle, ihale konusu iş deneyimine sahip istekliler yanında, ihale konusuna “benzer iş” deneyimine sahip isteklilerin de ihaleye teklif vermelerinin sağlanması gerektiği düşünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Söz konusu bulguda ihalelerde gerekli katılım ve rekabet ortamı sağlanamama nedeninin iş deneyim kriteri olduğu belirtilmiş, benzer iş tanımının ise sadece ihale konusu işi kapsadığı ifade edilmiştir. Oysa bulguda belirtildiği üzere İş Deneyim olarak; sadece kılavuzluk ve romörkaj işinde çalışan personel çalıştırma işleri belirlendiği yönünde yapılan değerlendirmenin yanlış anlaşıldığı görülmektedir. Zira İdari şartnamenin 7.6 ncı maddesinde benzer iş olarak; “Kamu kurum ve kuruluşları ile özel sektöre ait gemi, rıhtım, tersane ve çekek yerlerinde çalışan denizci personel, tarama faaliyeti yapılan yerlerde çalışan denizci personel ile kılavuzluk ve romörkaj işlerinde çalışan denizci personel” olarak belirlemenin yapıldığı, bulguda ifade edildiği gibi benzer iş tanımlaması noktasında dar bir düzenleme yapılmadığı görülmektedir. Benzer iş tanımından da anlaşılacağı üzere hem kamuda hem özel sektörde denizcilik ile ilgili her alanda çalışmış personele ilişkin düzenleme yapılmıştır. Çünkü söz konusu hizmet alımı sadece 854 Sayılı Deniz İş Kanunu kapsamında özel
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 38 eğitim gerektiren ihtisas sahibi vasıflı personel çalıştırılması esasına dayalı bir hizmet olduğundan, ihtisas gerektiren bir alımın sıradan bir personel çalıştırılması hizmeti olarak tanımlanamayacağı açıktır. Hizmet Alımları İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde “Benzer iş: İhale konusu iş veya işin bölümleriyle nitelik ve büyüklük bakımından benzerlik gösteren, aynı veya benzer usullerle gerçekleştirilen, teçhizat, ekipman, mali güç ve uzmanlık ile personel ve organizasyon gerekleri bakımından benzer özellik taşıyan işleri.” hükmü yer almakta olup, ihale konusu işe benzer özellik gösteren hizmetler tanımlanırken dikkat edilmesi gereken hususlar sayılmıştır. İdaremizce ihale konusu hizmet alımındaki benzer iş tanımlanırken işin nitelik ve büyüklük bakımından benzerlik göstermesi, aynı ve benzer usullerle gerçekleştirilmesi ve teçhizat ve ekipman ya da personel gerekleri bakımından benzerlik taşıması hususlarına riayet edildiği görülecektir. İhale konusu işte, Kaptan, Tarama Operatörü, Makinist, Yağcı ve Gemici gibi özel yetkinlikte personele ihtiyaç duyulmasından kaynaklı iş deneyimi aranmıştır. Ayrıca; bu kapsamda sadece kılavuzluk ve romörkaj işlerinde çalışan değil, Kamu kurum ve kuruluşları ile özel sektöre ait gemi, rıhtım, tersane ve çekek yerlerinde çalışan denizci personelde ifade edilerek yeterli katılım ve rekabetin sağlanması için kriterler geniş tutulmuş olup, 2016 yılında gerçekleştirilen gemi adamı ihalelerinde ihaleye istekli olarak katılan firmalardan hiçbiri benzer iş tanımı yüzünden elenmemişlerdir. Daha önceki yıllarda yapılan gemi adamı temini ihalesinde denizci personel dışında tüm personel işi yapan firmaları kapsayacak şekilde benzer iş tanımı oluşturulduğu için ihale konusu işe tecrübesi ve yeterliliği uzak isteklilerin katılımı sonucunda süreçte ciddi sıkıntılar yaşanmış olup ihalelerin iptal edilmesi, iş kayıplarının yaşanması ve istihdam konusunda problemler ortaya çıkmıştır” Denilmiştir. Sonuç olarak Bulgu metninde ihale konusu hizmeti nitelemek için kullanılan “kılavuzluk ve romörkaj işlerinde denizci personel çalıştırma hizmeti” ibaresinden anlatılmak istenen, “denizci personel çalıştırma” hizmetleridir. Bu itibarla, benzer iş tanımı kapsamının ihale konusu işe göre daha genişletilmesi gerekliliğinden maksat, söz konusu işte denizci personel çalıştırma deneyimine sahip istekliler yanında, bu deneyime benzer diğer nitelikli personel çalıştırma deneyimi olan isteklilerin de ihaleye teklif verebilmesini sağlayacak şekilde benzer iş tanımının belirlenmesidir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 39
Bu nedenle, Kamu idaresi cevabında, kılavuzluk ve romörkaj işleri yanında diğer işlerde
çalışan denizci personelin de benzer iş tanımına dahil edildiğinin ifade edilmesi, benzer iş
tanımının ihale konusu işe göre daha geniş kapsamlı olarak belirlendiği veya ihale konusu iş
deneyimi ile birlikte benzeri iş deneyimine sahip isteklilerin de ihaleye katılmasına imkan
tanıdığı anlamına gelmemektedir.
Hizmet Alımları İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 3 ncü maddesinde benzer iş, ihale
konusu iş veya işin bölümleriyle nitelik ve büyüklük bakımından benzerlik gösteren, aynı veya
benzer usullerle gerçekleştirilen, teçhizat, ekipman, mali güç ve uzmanlık ile personel ve
organizasyon gerekleri bakımından benzer özellik taşıyan işleri ifade eder şeklinde
tanımlanmıştır. Dolayısıyla, benzer iş tanımı kapsamının ihale konusu işle birlikte, ihale konusu
işten farklı benzer işleri de içeriyor olması gerekmektedir.
Bulgu konusu iş, personele dayalı hizmet alımı mahiyetinde Kaptan, Tarama Uzmanı,
Tarama Operatörü, Gemici, Baş Makinist, Yağcı, Gemi Elektrikçisi ve Gemi Aşçısı gibi “Gemi
Adamı” istihdam edilmesi işi olduğundan, anılan Yönetmelikte yer alan benzer iş tanımı
uyarınca, söz konusu ihalede, “Gemi Adamı” istihdam edilmesi işlerinin yanında bu işe benzer
olduğu idarece belirlenen ihale konusu işe yakın diğer nitelikli personel istihdamına dayanan
hizmet işlerinin de benzer iş tanımına dahil edilmesi gerekmektedir.
Diğer taraftan, daha önce yapılan ihalelerde denizci personel dışında tüm personel işi
yapan firmaları kapsayacak şekilde benzer iş tanımı oluşturulmasının menfi sonuçlarının
olduğu yönündeki idare değerlendirmesi, bahse konu hizmet alımında aranan uzmanlık ve
deneyimin ihaleye giren şirkete ilişkin değil, ihale sonucu istihdam edilen kalifiye elemanlara
ilişkin olduğu, ihale konusu işin yerine getirilmesinde yüklenicinin sorumluluğunun belli bir
işin yapılmasına ilişkin olmayıp istihdamın sağlanması ve sürdürülmesiyle sınırlı olduğu
dikkate alındığında, söz konusu menfi sonuçların sebebinin yüklenicinin iş tecrübesine ilişkin
olmadığı düşünülmektedir.
Bu itibarla, incelenen son üç yıla ilişkin ihalelerdeki teklif veren istekli sayısı, teklif
bedelleri ve oluşan ihale bedelleri göz önüne alındığında, söz konusu ihalelerde gerekli katılım
ve yeterli rekabetin sağlanamadığı düşünüldüğünden, katılım ve rekabetin arttırılmasına imkan
tanıyacak şekilde benzer iş tanımının genişletilerek katılımın arttırılması suretiyle rekabet
ortamının sağlanmaya çalışılmasının gerektiği sonucuna varılmıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 40
BULGU 5: 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 21 inci Maddesinin (b) Bendinde
Öngörülen Şartlar Oluşmadığı Halde Pazarlık Usulü İle İhaleye Çıkılması
4734 Sayılı Kamu İhale Kanununun 21 inci maddesinin (b) bendinde öngörülen şartlar
oluşmadığı halde pazarlık usulü ile ihaleye çıkıldığı tespit edilmiştir.
Kamu İhale Kanununun “Temel ilkeler” başlıklı 5 inci maddesinin dördüncü fıkrasında;
“Bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale
usulü temel usullerdir. Diğer ihale usulleri Kanunda belirtilen özel hallerde kullanılabilir”
hükmü yer almaktadır.
Kanunun bu hükmüne göre, açık ihale usulü ile belli istekliler arasında ihale usulü temel
ihale usullerinden olup, pazarlık usulü istisnai bir ihale usulüdür ve sadece Kanunda belirtilen
özel hallerde kullanılmalıdır.
Kanunun pazarlık usulü ile ihaleye çıkılabilmesinin şartlarını düzenleyen 21 inci
maddesinin (b) bendinde;
“Doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen
veya idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi
olarak yapılmasının zorunlu olması”
denilmek suretiyle, bu bent gereğince pazarlık usulü ile ihaleye çıkılmasında özel haller
sayılmıştır.
Hükümden de anlaşılacağı üzere, önceden beklenen ve bilinen olaylar ile yine önceden
öngörülebilir ihtiyaçların 4734 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin (b) fıkrası kapsamında
değerlendirilme imkânı bulunmamaktadır.
Bir durumun, 4734 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin (b) bendi açısından, “idarece
öngörülemeyen olay” içerisinde değerlendirilebilmesi için; durumun idare tarafından
“öngörülemez”, “olağan dışı” ve “idarenin iradesinden bağımsız” nitelikte olması ve ihaleye
çıkılabilmesi için diğer şartların yanında ihalenin ivedi olarak yapılmasının da zorunlu olması
gerekmektedir.
Bununla beraber, ihalenin ivedi olarak yapılması şartı tek başına yeterli olmayıp ivedilik
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 41
Kanunda belirtilen doğal afet, salgın hastalık, can veya mal kaybı gibi ani ve beklenmeyen ve
idarenin önceden öngöremediği gibi özel şartlara bağlanmıştır.
Bir işin acilen yapımına idarece karar verildiği durumlarda Kanunda belirtilen diğer
şartlar mevcut değil ise, pazarlık usulü ile ihaleye çıkılması mümkün görülmemektedir.
Anılan Kanunun 21 inci maddesi (b) bendi kapsamında 2016 yılında ihale edilen işler
değerlendirildiğinde; başka bir kamu idaresi bünyesinde yapılması gereken işlere ait ihalelerin
iptal edilmesi ve o idare için maliyetli olacağı sebebi ile protokol kapsamında Bakanlığa
verildiği, işlerin bir an önce gerçekleştirilmesi gerekliliğinin bu usulün kullanılması için
gerekçe olarak alındığı tespit edilmiştir. Ancak, bu durum için, ani ve beklenmeyen veya idare
tarafından önceden öngörülemeyen veyahut yeterli bir süre önce idarece gerekli hazırlıkların
yapılmasını engelleyen hallerden birinin ortaya çıktığı değerlendirmesi yapmanın mümkün
olmadığı düşünülmektedir.
İşlerin temel ihale usulleri tercih edilerek ihale edilmemesi ve 4734 sayılı Kamu İhale
Kanununun 21 inci maddesinin (b) bendine göre gerekli şartlar oluşmadığı halde istisnai bir
ihale usulü olan pazarlık usulü tercih edilerek ihale edilmesi anılan madde hükümleri yanında
Kanunun 5 inci maddesinin birinci ve dördüncü fıkralarında yer alan ihale ilkelerine de aykırılık
teşkil etmektedir.
Söz konusu işlerin istisnai bir ihale usulü olan pazarlık usulüne göre ihale edilebilme
şartları oluşmadığından, temel ihale usullerinden biri esas alınarak ihale edilmesi gerektiği
düşünülmektedir.
Kamu idaresi cevabında; "Antalya II. Aşama (Meydan-Havaalanı-EXPO 2016) Raylı
Sistem Hattı yapının; 2016 yılında Antalya’da gerçekleştirilen EXPO 2016 Uluslararası Fuarı
için düzenlemesi yapılan Fuar Alanı ve Uluslararası Antalya Hava Limanı ile Kent Merkezinin
Raylı Sistem Bağlantısının temin edilmesi ve bu hattın EXPO 2016 Uluslararası Fuarının açılış
tarihi olan 23 Nisan 2016 tarihine yetiştirilmesi gerekliliği gerekçesi ile ilgili Belediyesi yerine
Bakanlığımızca üstlenilmesine ilişkin olarak 2015/7272 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı alınmış
ve 18/02/2015 tarih ve 29271 sayılı Resmi Gazete yayınlanmıştır. Hattın yapımına ilişkin
Bakanlığımız ödenek tahsisi ise, söz konusu işin 18.06.2015 tarihli ve 2015/30 sayılı Yüksek
Planlama Kurulu Kararı ile Bakanlığımız yatırım programına alınması ile gerçekleştirilmiştir.
Asgari 1,5 yıl sürecek işin Nisan 2016 (EXPO) açılışına yetiştirilmesi talep edilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 42 İhalesi 21/b İlansız Pazarlık usulü ile Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğünce gerçekleştirilen iş için 8 adet istekli davet edilmiş, ihale en düşük teklif sahibi üzerinde bırakılmıştır. 19,1 km uzunluğunda ve 15 istasyondan oluşacak sistemin yapım süresi asgari 18 ay olarak tespit edilmesine rağmen, ihale süreci sonrasında 23 Nisan 2016 EXPO açılış tarihine kalan 8 ay gibi kısa süre dikkate alındığında ihalenin Kamu İhale Kanunu 21/b İlansız Pazarlık Usulüyle gerçekleştirilmesi zarureti oluşmuştur. Kamu İhale Kanunun 21 inci maddesinin, birinci fıkrasının (b) bendinde ilan yapılmasının zorunlu olmadığı ancak en az üç isteklinin davet edilebileceği belirtilmiştir. Tersaneler ve Kıyı Yapıları Genel Müdürlüğünce gerçekleştirilen Mogan Gölü Dip Temizleme Projesinin Türkiye’de ilk olması ve nitelikli bir iş olması nedeniyle katılımı arttırmak adına açık ihale mantığıyla hareket edilerek oldukça geniş kapsamda (24,14 ve 8) firma davet edilmesine rağmen (Ek-13), katılım az olmuştur. Bu noktada idarece rekabeti arttırmak adına gereken işlemler yapılmıştır. Ankara İlinin yaklaşık 20 km güneyinde, Gölbaşı İlçesi güney yakın bitişiğinde yer alan Mogan-Eymir Gölleri yakın çevresi 22.10.1990 tarih ve 90/1117 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla Özel Çevre Koruma Bölgesi olarak tespit ve ilan edilmiştir. Mogan Gölü Dip Temizleme Projesi kapsamında, Mogan Gölü ve çevresinde yaşanan çevresel sorunların giderilmesi için göl tabanında yer alan, gölü içten kirleten çamur tabakasının ortamdan alınması ile göl tabanında yer alan içsel kirletici kaynağın ortadan kaldırılarak gölün kirlilik düzeyinin en aza indirilmesi, göldeki sığlaşmanın önlenmesi, gölün su derinliği ve su hacminin artarak göldeki mevcut sucul ekosistemin eski doğal konumuna dönmesi için gerekli uygulama çalışmalarının yapılması gerekmektedir. Bu kapsamda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (ÇŞB) Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü tarafından Mogan Gölünün Dip Çamurunun temizlenmesi işine yönelik olarak 02.02.2016 ve 05.04.2016 tarihlerinde 2 adet açık ihale yapılmış ancak ihaleler iptal edilmiştir. Son olarak, ÇŞB tarafından 08.06.2016 tarihinde Kamu İhale Kanunun 21/b maddesine göre pazarlık usulü ihale gerçekleştirilmiş ancak ihale yine sonuçlandırılamamıştır. Söz konusu işin aciliyet arz etmesi ve proje kapsamındaki belgelerin bir bütün olarak ele alındığında maliyet ve envanter boyutuyla Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı tarafından yapılmasının hem maliyet hem de kamu yararı açısından daha uygun olacağı değerlendirilerek ÇŞB ile Bakanlığımız arasında Mogan Gölü Dip Çamurunun temizlenmesi
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 43 işine yönelik 15.07.2016 tarihinde işbirliği protokolü imzalanmıştır. Projenin Bakanlığımıza söz konusu protokol vasıtasıyla geçmesi, daha önce ÇŞB’nin projeyi 3 defa ihale etmesi ve ilk ihale sürecinden itibaren yaklaşık 8 ay süre geçmesi ile işin aciliyeti göz önüne alındığında projenin bir an önce gerçekleştirilmesi ihtiyacı doğmuştur. Tersaneler ve Kıyı Yapıları Genel Müdürlüğü tarafından işin niteliği göz önüne alındığında projenin hayata geçirilmesinde 2 adet hizmet alımı ve 1 adet mal alımı şeklinde 3 adet ihalenin gerçekleştirilmesine karar verilmiştir. İşi gerçekleştirme süresi her ne kadar 16 ay olsa da, gelinen noktada açık ihale usulü ile ihalelere çıkılarak gerçekleştirilecek bir ihale hazırlık sürecine işin tahammülü kalmamıştır. Ankara ili, Gölbaşı İlçesi’nde bulunan ve son derece hassas ekosistemlere sahip olan ve yoğun rekreasyon amaçlı kullanıma maruz kalan Mogan Gölünden alınan su numunelerinin analiz sonuçlarına göre gölün hipertrofik (biyolojik ve kimyasal dengelerin bozulması, besleyici elementlerin sınır değerler üzerinde bulunması) yapıya sahip olduğu tespit edilmiş olup analiz sonuçlarına ve yapılan batimetrik, sismik ve dalgıç sondaj ölçüm çalışmaları sonucunda Ankara metropolüne yakınlığı ve hassasiyetine binaen biriken bu çamurun taranarak alınması ile yukarıda belirtilen hassasiyetler göz önüne alındığında ihalelerin ve işin bir an önce yapılması ivedilik arz etmiştir. Mogan Gölü’nde son zamanlarda, Eskiden besleyen kaynaklara arıtılmamış veya yeterli oranda arıtılmamış evsel ve endüstriyel atıksuların deşarj edilmesi, Besleyen akarsu kaynaklarının taşıdığı sedimentlerin birikmesi, Yağmur suları ile çeşitli boyut ve özellikteki malzemelerin taşınması, neticesinde gölün tabanındaki doğal aerobik ortam yerini zamanla anaerobik ortama bırakmıştır. Bunun sonucunda da dip çamurunun neden olduğu; Koku kirliliği, Estetik kirlilik, Mogan Gölü rezervuar alanının azalması, Mogan Gölünde biyoçeşitliliğin azalması, Mogan Gölü etrafındaki rekreasyon alanlarının değersizleşmesi,
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 44 Mogan Gölü suyunun tarımda kullanılamaması, gibi çevresel problemler meydana gelmiştir. Ayrıca Mogan Gölü Temizleme Projesinin Fizibilite Etüd çalışması kapsamında; son yıllarda Mogan Gölü ve çevresinde görülen çevresel problemlerin neticesinde bölge flora ve faunası etkilenmiş ve bölgenin insani açıdan kullanım kalitesi düşmüştür. Bu doğrultuda göl ve çevresindeki problemlerin giderilmesi için öncelikli olarak göle yapılan evsel ve endüstriyel atık suların engellenmesi için kanalizasyon ağının artırıldığı, mevcut durumda göle veya gölü besleyen herhangi bir kaynağa direkt kaçak deşarj yapılmadığı ifade edilmiştir. Her ne kadar kanalizasyon ile göle ulaşan kirletici engellenmişse de daha eski zamanlarda göle gelen ve burada biriken kirlilik hala mevcuttur. Bu nedenle göl hipertrofik seviyededir. Göl dibinde normalde aerobik olması gereken faaliyet fosfor kaynaklarından dolayı anaerobik duruma dönüş ve kötü koku ve tehlikeli gaz oluşumu söz konusudur. Dolayısıyla göldeki bu durumu düzeltmenin en fizibil yolu dip çamuru temizliğidir. Dip çamuru tarama işlemleri özellikle hassas alanlarda çevresel anlamda geçici olarak su ekosistemini etkileyen fakat kısa zaman içerisinde ekosistemin kendini yenilemesine olanak sağlayan uygulamalardır. Özellikle kentsel alanlara yakın su alanlarında yaşanan estetik kirlilik, koku kirliliği, tehlikeli gaz oluşumu ve çöp vs. gibi kirletici bakiyesi bulunması nedeniyle dip taraması yapılması kaçınılmazdır. Dolayısıyla Mogan Gölü’nde de tarama işlemlerinin zaman kaybetmeden uygulanması gerekmektedir. Tüm bu teknik ve çevresel faktörler dikkate alındığında ve işin önemi de göz önüne alındığında işin ivedilik arz etmesi sebebiyle, Mogan Gölünün Temizlenme Projesi kapsamında, teknik şartnameleri ve yaklaşık maliyet cetvelleri hazırlanan 3 ihalenin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunun 21/b maddesine göre Pazarlık Usulü ile yapılmasına karar verilmiştir." Denilmektedir. Sonuç olarak 4734 Sayılı Kamu İhale Kanununun 21 inci maddesinin (b) bendinde “Doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması” durumlarında pazarlık usulü ile ihaleye çıkılabilmektedir. Kamu idaresi cevabında, bulguda da belirtildiği üzere başka bir kamu idaresi
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 45 bünyesinde yapılması gereken işlere ait ihalelerin iptal edilmesi ve o idare için maliyetli olacağı sebebi ile protokol kapsamında Bakanlığa devredilen işlerin bir an önce gerçekleştirilmesi gerekliliğinin bu usulün kullanılması için gerekçe olarak alındığı belirtilmektedir. Ancak Kamu İhale Kanununun 21 inci maddesine göre, pazarlık usulü ile ihaleye çıkılabilmesi için ihalenin ivedi olarak yapılması şartı tek başına yeterli olmayıp, doğal afet, salgın hastalık, can ve mal kaybı gibi ani ve beklenmeyen ve idarenin önceden öngöremediği özel şartların da mevcut olması gerekmektedir. Bir işin acilen yapımına idarece karar verildiği durumlarda Kanunda belirtilen tüm şartlar mevcut değilse pazarlık usülü ile ihaleye çıkılması mümkün değildir. BULGU 6: Kişilerden Alacaklar Hesabında Yer Alan Alacakların Tahsil Edilmemesi, Tahsil Edilen Alacakların Hesaba Kaydının Yapılmaması a) Kişilerden Alacaklar Hesabında Yer Alan Tutarların Tahsil Edilmemesi; “140-Kişilerden Alacaklar” hesabında kaydı yapıldığı halde bazı alacakların tahsil edilmediği tespit edilmiştir. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 82 nci maddesi gereği, kamu idarelerinin faaliyet alacakları ve kurum alacakları dışında kalan ve kamu idarelerince tespit edilen kamu zararından doğan alacaklar ile diğer alacakların izlenmesi için “140-Kişilerden Alacaklar” hesabı kullanılmalıdır. Aynı Yönetmeliğin 83 ve 84’üncü maddelerinde ise hesabın işleyişi açıklanmıştır. Yapılan incelemede, “140- Kişilerden Alacaklar” hesabına kaydı yapıldığı halde tahsil edilmeyen tutarlar olduğu görülmüştür. Söz konusu alacakların bir kısmının kesinleşmiş yargı kararlarından kaynaklandığı anlaşılmış olup, takip ve tahsilatların gecikmesi halinde zamanaşımı riski mevcuttur. b) Tahsil Edilen Alacakların Kişilerden Alacaklar Hesabından Düşülmemesi; “140-Kişilerden Alacaklar” hesabına kaydı yapılan bazı alacakların tahsilat işlemlerinin yapılmasına karşın kapatma işleminin yapılmadığı tespit edilmiştir. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 84 üncü maddesinde, söz konusu hesabın
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 46 işleyişi açıklanmıştır. Buna göre, söz konusu maddede belirtilen sebeplerle kamu idaresi lehine doğan alacaklar “140-Kişilerden Alacaklar” hesabına borç kaydedilir. Yine aynı madde hükmü gereği nakden veya mahsuben tahsil edilen tutarlar bu hesaba alacak kaydedilmelidir. “140-Kişilerden Alacaklar” hesabına borç kaydı yapılıp bordro üzerinden kesinti yapılmak suretiyle tahsil edilen tutarlar için söz konusu hesaba alacak kaydı yapılmamıştır. Bu durum, “140-Kişilerden Alacaklar hesabının borç tutarının olduğundan yüksek görünmesine neden olmaktadır. Kamu idaresi cevabında; "a) Raporda; 140-Kişilerden Alacaklar Hesabına kaydı yapıldığı halde tahsil edilemeyen alacakların bir kısmının kesinleşmiş yargı kararlarından kaynaklandığının anlaşıldığı belirtilmiştir. Bu hususta Bakanlığımız Hukuk Müşavirliğince; mülga 4353 sayılı "Maliye Vekaleti Baş Hukuk Müşavirliğinin ve Muhakemat Umum Müdürlüğünün Vazifelerine, Devlet Davalarının Takibi Usullerine ve Merkez ve Vilayetler Kadrolarında Bazı Değişiklikler Yapılmasına Dair Kanun" hükümlerine dayanılarak İdarelerin adli davalarının takibi Maliye Bakanlığı Başhukuk Müşavirliği ve Muhakemat Müdürlüğü tarafından yürütülmekte ve bu davalara ilişkin icra takipleri de idarelerce Maliye Bakanlığı Başhukuk Müşavirliği ve Muhakemat Müdürlüğünden istenilmekte olduğu, Bakanlığımız aleyhine açılmış olup, hazine lehine alacak kaydı bulunan davaların takibinin “2 Kasım 2011 tarihli ve 28103 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararnamenin yürürlüğü tarihine kadar” 4353 sayılı kanun uyarınca bulundukları illerin Muhakemat Müdürlüklerinden istenildiği belirtilmiştir. Rapora konu olan ve Muhakemat Müdürlüklerince takip edilen, ancak esas itibariyle Bakanlığımız ile ilgili olan ve 140- Kişilerden Alacaklar Hesabında kayıtlı alacaklarımız tahsil edilinceye kadar olan yasal süreç Bakanlığımız Hukuk Müşavirliğince de takip edilecektir. b) Bakanlığımız alacağı olarak tahakkuk eden ve merkez harcama birimlerince hesaplanan alacaklarımız, Strateji Geliştirme Başkanlığınca Bakanlığımız Merkez Saymanlık Müdürlüğünde kayıt altına alınması sağlanarak takip ve tahsil edilmektedir. Bakanlığımız taşra birimlerince hesaplanan alacaklarımız ise; alacağın oluştuğu birimler tarafından bağlı
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 47
oldukları muhasebe müdürlüğünde kayıt altına alınarak takip ve tahsil edilmektedir.
Raporda belirtilen 140-Kişilerden Alacaklar Hesabına borç kaydı yapılıp bordro
üzerinden kesinti yapılmak suretiyle tahsil edilen tutarların, hesaba alacak kaydı yapılmadığı
hususu; Bakanlığımız Merkez Saymanlık Müdürlüğünce tetkik edilmiş ve bulgu konusuna giren
herhangi bir hususa rastlanmamıştır. Bu itibarla 05.05.2017 tarih ve 38354 sayılı Strateji
Geliştirme Başkanlığı yazısı ile tüm taşra birimlerimize 140-Kişilerden Alacaklar Hesabında
kayıtlı tutarların tetkik edilerek rapora konu olan kayıtların düzeltilmesi hususu bildirilmiştir"
Denilmektedir.
Sonuç olarak İdare cevabında, bulguda belirtilen hususların düzeltilmesine ilişkin
gerekli işlemlerin yapılacağı belirtilmiş olup konu 2017 yılı denetiminde takip edilecektir.
BULGU 7: Mesleki Yeterlilik Kurumuna Ödenen Aidat Bedellerinin Hatalı
Hesaplanması
Mesleki Yeterlik Kurumuna ödenen yıllık aidatların Kurum tarafından hatalı olarak
hesaplanarak Bakanlığa bildirilmesi nedeniyle söz konusu Kuruma gereğinden fazla aidat
ödemesi yapıldığı tespit edilmiştir.
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınin ilgili kuruluşu olan Mesleki Yeterlik Kurumu
kamu tüzel kişiliğine haiz, özel bütçeli bir kamu kurumudur. Kurum; Genel Kurul, Yönetim
Kurulu ve Hizmet Birimlerinden oluşmaktadır.
5544 Mesleki Yeterlilik Kurumu Kanununun 6 ncı maddesi birinci fıkrasında, Genel
Kurul üyeleri sayılmış olup, Genel Kurul kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, işçi
ve işveren konfederasyonları, diğer kuruluşlar ve bazı Bakanlıklardan oluşmaktadır.
Aynı Kanunun 7 nci maddesine göre, üyelerin aidat miktarlarını belirleme yetkisi Genel
Kurula aittir. Genel Kurul üyelerinin ödeyeceği aidatın belirlenmesine ilişkin usul Kanunun 26
ncı ve 28 inci maddelerinde açıklanmıştır.
Bahsi geçen maddelerde, Kurum tarafından Bakanlık, kurum ve kuruluşlar için üyelik
aidatları belirlenirken; Genel Kurula sunulan bütçeden Kanunun 26 ncı maddesinin (a)
bendinde belirtilen (meslek kuruluşları, işçi ve işveren konfederasyonları ile diğer kuruluşların)
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 48 22 üye için belirlenen aidatlar düşüldükten sonra kalan kısmın 17 kuruma eşit miktarda paylaştırılacağı ifade edilmiştir. Kurum tarafından 2016 yılı üye aidatlarının hesabında, içinde Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının da bulunduğu 17 kurum için 390.000 TL aidat tutarı belirlenmiştir. Ancak, hesap detayı incelendiğinde, 2016 yılı için üyelerin ödeyeceği yıllık aidat tutarının bütçe ilkelerine ve yasal düzenlemelere aykırı olarak bir yıl yerine bir buçuk yıllık gider öngörüsü üzerinden hesaplandığı görülmüştür. Kurum tarafından yapılan hesaplama aşağıdaki gibidir: TABLO 4. MESLEKİ YETERLİLİK KURUMU TARAFINDAN HESAPLANAN AİDAT BEDELLERİNE İLİŞKİN TABLO GENEL KURUL ÜYESİ BAKANLIKLAR, KAMU KURUM VE KURULUŞLARI İLE SOSYAL TARAFLARIN 2016 YILI AİDAT TUTARI HESABI TUTAR (TL) A Mesleki Yeterlilik Kurumunun 01.01.2016 Tarihine Devreden Gelir Fazlası 14.178.000,00 B 2016-2018 Orta Vadeli Mali Plan (OVMP 2015-2017) Bütçe Tavanları Esas Alınarak 01.01.2016-30.06.2017 (18 Aylık) Dönemi Harcama/Gider Öngörüsü 25.971.000,00 C 18 Aylık Gideri Karşılamak İçin 2016 Yılında Elde Edilmesi Gereken Gelir Hedefi (C=B-A) 11.793.000,00 D Mesleki Yeterlilik Kurumu 2016 Yılı Gider Bütçe Tavanı (OVMP 2015-2017) 16.861.000,00 E 2016 Yılında Gelir Fazlasından Kullanılacak Net Finansman Öngörüsü (E=D-C) 5.068.000,00 F 2016 Yılı Gelir Bütçesi, Öngörüsü (F=C) (G+H) 11.793.000,00 G Faaliyetlerden Elde Edilecek Gelirler ile Diğer Gelirler 4.602.660,00 H Genel Kurul Üyelerinden Aidat Gelirleri 7.190.340,00 I Genel Kurul Üyelerinden Aidat Gelirleri (I=F-G) 7.190.340,00 J Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları, İşçi ve İşveren Konfederasyonları ve Diğer Sosyal Taraflar Payı (Ekim 2015) Brüt Asgari Ücret:1.273,50x20x22) 560.340,00 K Bakanlıklar ile Diğer Kamu Kurumları Toplamı (K=I-J) 6.630.000,00 L Bakanlıklar ile Diğer Kamu Kurumları 2016 Yılı Aidat Tutarı Hesabı (L=K/17) 390.000,00 M Bakanlıklar ile Diğer Kamu Kurumları 2016 Yılı Aidat Tutarı Bütçe Talebi 390.000,00 Kurum tarafından yapılan bu bir buçuk yıllık hesaplamanın, temel bütçe ilkelerine ve 5544 Sayılı Mesleki Yeterlilik Kurumu Kanunun 19 uncu maddesi birinci fıkrası (ç) bendinde yer alan “Kurumun stratejilerine, amaç ve hedeflerine uygun olarak, Kurumun yıllık bütçesi ile mali tablolarını hazırlamak” ilkelerine aykırılık teşkil ettiği, gelir ve gider denkliğinin
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 49 bozularak bütçeleme ilkelerinin de göz ardı edildiği kanaatine ulaşılmıştır. Yasal düzenlemeye uygun olarak yapılan hesaplama sonucunda Bakanlığın ödemesi gereken aidat tutarının 124.862,35 TL olduğu anlaşılmış olup, hesaplama aşağıdaki gibidir: TABLO 5. ÖDENMESİ GEREKEN AİDAT BEDELİNE İLİŞKİN TABLO GENEL KURUL ÜYESİ BAKANLIKLAR ve KAMU KURUMLARININ 2016 YILI AİDAT TUTARI HESABI TUTAR (TL) A Mesleki Yeterlilik Kurumu 2016 Yılı Gider Bütçe Tavanı (OVMP 2015-2017) 16.861.000,00 B Mesleki Yeterlilik Kurumunun 01.01.2016 Tarihine Devreden Gelir Fazlası 14.178.000,00 C 2016 Yılı Gider Bütçe Tavanından Gelir Fazlasının Düşülmesi (C=A-B) 2.683.000,00 D Genel Kurul Üyelerinden Aidat Gelirleri 2.683.000,00 E Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları, İşçi ve İşveren Konfederasyonları ve Diğer Sosyal Taraflar Payı (Ekim 2015) Brüt Asgari Ücret:1.273,50x20x22) 560.340,00 F Bakanlıklar ile Diğer Kamu Kurumları Toplam Payı (F=D-E) 2.122.660,00 G Bakanlıklar ile Diğer Kamu Kurumları 2016 Yılı Aidat Tutarları Hesabı (G=F/17) 124.862,35 Yapılan açıklamalar uyarınca, Bakanlık tarafından Kuruma mevzuatın öngördüğü tutar üzerinde yapılan aidat ödemesi için gerekli işlemlerin yapılmasının uygun olacağı düşünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; "Bakanlığımız aidat ödemesini Mesleki Yeterlilik Kurumu Genel Kurulunun belirlediği tutara istinaden yapmıştır. Söz konusu bulguya ilişkin Mesleki Yeterlilik Kurumu görüşü aşağıdaki şekildedir: İlgi yazınızda Sayıştay Başkanlığınca düzenlenen Bakanlığınız "2016 Yılı Sayıştay Denetim Raporunda" yer verilen "Mesleki Yeterlilik Kurumuna Ödenen Aidat Bedellerinin Hatalı Hesaplanması" bulgusuna verilecek cevaba esas olmak üzere Kurumumuzdan bilgi ve görüş istenmiştir. Bu çerçevede görüş ve değerlendirmelerimiz aşağıda sunulmuştur; Mesleki Yeterlilik Kurumu (MYK) 5544 sayılı Kanunla kurulmuş, özel hukuk hükümlerine tabi, kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip, özel bütçeli ve hazine yardımı almayan bir kamu kurumudur.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 50 5544 sayılı Kanunun 6 ncı maddesinin 1 inci fıkrasında görüleceği üzere Genel Kurul Kurumun en üst Karar organı olup. 7 nci maddenin 1 inci fıkrasının (g) bendi gereğince, Genel Kurul üyelerinin aidat miktarını belirleme yetkisi MYK Genel Kuruluna aittir. 11/10/2015 tarihli ve 29499 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan "2016-2018 Dönemi Bütçe Çağrısı Tebliği ve Eki Bütçe Hazırlama Rehberi" uyarınca Kurumumuz, stratejik planına, kalkınma planında yer alan politikalarına, harcama politika ve önceliklerine, ödenek teklif tavanlarına, orta vadeli mali plan ile belirlenen genel ilkeler ve standartlar ile çok yıllık bütçeleme anlayışına uygun olarak 2016, 2017 ve 2018 yıllarına ilişkin bütçe tekliflerini MYK Genel Kurulunun onayını müteakip Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmak üzere Maliye Bakanlığına iletmiştir. MYK Genel Kurulunda aidat tutarlarının belirlenmesi, MYK’ya aidat ödeyen bakanlıklar ve kamu kurumlarının aidat Ödeneklerinin tesis edilmesi ve bunların yıl içerisinde MYK'ya ödenmesine ilişkin süreçler Maliye Bakanlığının bilgi ve onayı dâhilinde 5544 ve 5018 sayılı Kanunların ilgili hükümlerine uygun olarak gerçekleştirilmektedir. 15/10/2015 tarihinde yapılan MYK 10 uncu Genel Kurul toplantısında 2016 yılı aidatlarının bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşları için 390.000,00-TL olması kararlaştırmıştır. MYK Genel Kurulu, Kurumun gelir fazlasını dikkate almadan aidat tutarını belirlemiş olsaydı (Kurumun nakit fazlası olmasaydı bu yöntem de tercih edilebilir) 2016 yılı aidatlarının bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşlar için 937.509,41-TL olacağı açıktır. 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile MYK'nın 2016 yılı gider bütçesi cetvelleri toplamı 16.498.000-TL, gelir bütçesi cetvelleri toplamı ise 13.498.000-TL olarak yasalaşmıştır. MYK'nın kanunlaşan 2016 yılı Gelir (B) Cetveli incelendiğinde, Kurumun 2016 yılında 6.700.000-TL aidat geliri (05.2.6.08 ekonomik kodu) elde etmesi kabul edilmiştir. Bu planlamaya paralel olarak MYK Genel Kurul üyesi Bakanlığınızın 2016 yılı bütçesinde MYK aidatı olarak yer alan 390.000,00-TL ödenek talebi de kanunlaşmıştır. Bununla birlikte, 5544 sayılı Kanunun 28 inci maddesinde MYK'nın önceki yıllardan kalan tüm nakdinin Kurumun Genel Kurula sunulan bütçesinden düşürülerek (Kurumun MYK Genel Kuruluna, T.B.M.M.'ye sunulan bütçeden farklı/büyük bir bütçe sunma imkânı olmasına rağmen bu yöntem hiçbir zaman tercih edilmemiştir) aidat tutarının belirleneceğine dair uygulamayı doğrudan belirleyen bir hüküm bulunmadığı gibi Sayıştay Başkanlığının bulguda
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 51 yer verdiği şekliyle bu maddeyi yorumlama boyutu zorlayıcı ve MYK'nın gelirleri ile giderlerini karşılayamama sonucuna sebebiyet vereceği yönünden de uygulama kabiliyetinin olmadığı değerlendirilmektedir. Şöyle ki, bugüne kadar her yıl bir önceki yıldan kalan gelirin tamamının gider bütçesinden düşülerek kalan tutarın aidat olarak dağıtılması yapılmış olsaydı Kurumun gider bütçesinin (ödenek eklemesi yapılmayacağı da varsayılarak) tamamını bir yıl içerisinde harcaması halinde takip eden yılın ilk günü, haftası veya ayı hangi gelirle giderlerinin (personel ücretleri, taahhütte bağlanmış ödeme evrakları vb. gibi) karşılayacağı sorusu cevap bulamadığı gibi böyle bir yöntemle hazine yardımı almayan bir kamu idaresinin çalıştırılması mümkün olamayacaktır. Diğer taraftan, bugüne kadar bulguya dayanak olarak gösterilen MYK'nın 18 aylık gelir ve gider bütçesi oluşturduğuna yönelik tespitin de tam olarak bu durumu özetlediği görülmektedir. Kurum Genel Kurulu Yönetim Kurulunun önerisi doğrultusunda finansman dengesini 18'er aylık gider ve gelir üzerine oluşturmuştur. Ancak gider ve gelir bütçeleri Anayasaya ve Kanunlara uygun olarak yıllık olarak hazırlamakta ve yasalaştırmaktadır. Finansman dengesi ile yıllık bütçenin birbiri ile mukayese edilmesi veya denk tutulması teknik olarak yanlış bir yaklaşımdır. Hazine yardımı almayan kamu idarelerinde önemli olan sürdürülebilir finansmanın yıllara sair oluşturulması ve korunmasıdır. Aksi uygulamalar veya öneriler kamu maliyesi pratikleri ve bütçe uygulamalarına aykırılık teşkil edecektir. Bu anlamda, bulgu oluşturulurken idari ve mali açıdan özerk olan MYK’nın teşkilat kanununun bir bütün olarak değerlendirilmediği ve Kurumun 2012 yılından önce yaşadığı finansman sorunları, bugüne kadar yapılan tüm Genel Kurul tutanakları, 665 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 5544 sayılı Kanunun 26 ncı maddesinde yapılan değişikler ve gerekçeleri, hazine yardımı almadan çalıştırılan özel bütçeli idarelerin bütçe ve finansman yönetimi prensiplerini dikkate alınmadan, MYK'nın kanunlara aykırı bir şekilde aidat tutarı belirlediğine dair yorumuna gidildiği görülmektedir. Bulguda yer alan bu yöntem ve yorum aynı zamanda 5544 Sayılı Kanunla MYK Genel Kuruluna verilen aidat tutarlarını belirleme yetkisinin tamamen ortadan kaldırmakta ve MYK Genel Kuruluna hiçbir takdir hakkı bırakmamaktadır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 52 Oysa ki, Genel Kurul aidat tutarlarını belirleme yetkisi takdir hakkı sınırlı olmak kaydıyla açık bir şekilde MYK Genel Kuruluna ait olup, MYK Genel Kurulu da takdir yetkisini sınırlı ve doğru bir şekilde kullanmıştır. MYK Genel Kurul üyesi herhangi bir bakanlık veya kamu kurumunun herhangi bir gerekçeyle Genel Kurulda alınan aidat kararı dışında resen hesaplama yapma yetkisi bulunmadığı gibi, Genel Kurul Kararlarını bozan veya değiştiren bir uygulamaya gitmesi de mümkün değildir. Yukarıda arz ve izah edilen gerekçeler dikkate alındığında, MYK Genel Kurul üyelik aidatları 5544 sayılı Kanunun Kurum organları başlıklı 6 ncı maddesinin 1 inci fıkrasında yer alan, "Genel Kurul, Kurumun en üst karar organı olup, ..." Genel Kurulun görevlerini düzenleyen 7 nci maddenin 1 inci fıkrasının (g) bendinde yer alan, "g) Üyelerin aidat miktarını belirlemek"ve Kurumun gelirlerini düzenleyen 26 ncı maddesinin 1 inci fıkrasında yer alan, "a) Bu Kanunun 6 ncı maddesinin birinci fıkrasında belirtilen kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, işçi ve işveren konfederasyonları ile diğer kuruluşların Genel Kuruldaki her bir temsilcisi için, olağan Genel Kurulun yapıldığı tarihte geçerli olan aylık brüt asgari ücretin yirmi katını geçmemek üzere, miktarı Gene! Kurulca belirlenen aidatlar. b) Kurumun Genel Kurula sunulan bütçesinden, bu maddenin (a) bendine göre belirlenen aidatlar düşüldükten sonra kalan kısım üzerinden 6 ncı maddenin birinci fıkrasında belirtilen her bir Bakanlık İle kamu kurum ve kurulusu için esil miktarda belirlenen aidatlar" Hükümleri doğrultusunda Kurumun nakit fazlası dikkate 5544 sayılı Kanun hükümlerine uygun olarak belirlenmiştir. Bu bağlamda, Bakanlığınızın Kurumumuza yapmış olduğu 390.000,00-TL ödeme MYK Genel Kurul Kararı doğrultusunda gerçekleştirilmiş olup, Bakanlığınızın Kurumumuza herhangi bir fazla ve eksik ödeme yapması söz konusu olmamıştır." 5544 Sayılı Kanunun 29 uncu maddesi gereğince MYK Sayıştay denetimine tabi olup, Kurumumuzda yapılan Sayıştay denetimlerde de bugüne kadar böyle bir tespite yer
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 53 verilmediğinin Sayıştay Başkanlığına iletilmesinin uygun olacağı ayrıca mütalaa edilmektedir." Denilmektedir. Sonuç olarak cevap ekinde yer alan MYK’nın Bakanlığa gönderdiği yazıda özetle; Genel Kurulun MYK’nın en üst karar organı olduğu ve 5544 sayılı Kanunun 7 inci maddesinin 1 inci fıkrasının (g) bendi gereği üyelerin aidat miktarını belirleme yetkisinin Genel Kurula ait olduğu, Genel Kurulun bu yetkisini takdir hakkı sınırları içinde kalmak suretiyle kullanarak aidat miktarını belirlediği, bulguda belirtilen şekilde yapılacak bir hesaplamanın Genel Kurulun aidat tutarını belirlemedeki takdir yetkisini tamamen ortadan kaldıracağı ifade edilmiştir. 5544 sayılı Mesleki Yeterlik Kurumu Kanununun 26 ve 28 inci maddeleri MYK Genel Kuruluna üyelik aidatı belirleme yetkisi verirken, aynı maddelerle bu yetkinin sınırları çizilmiştir. Dolayısıyla, Genel Kurul üyelik aidatlarını belirlemede sınırsız bir takdir yetkisine sahip değildir. MYK tarafından Bakanlık, kurum ve kuruluşlar için üyelik aidatları belirlenirken; Genel Kurula sunulan bütçeden Kanunun 26 ncı maddesinin (a) bendinde belirtilen (meslek kuruluşları, işçi ve işveren konfederasyonları ile diğer kuruluşların) 22 üye için belirlenen aidatlar düşüldükten sonra kalan kısım 17 kuruluşa eşit miktarda paylaştırılacaktır. Bu aidatlar belirlenirken mezkûr Kanunun 28 inci maddesinde belirletilen hüküm doğrultusunda bir önceki yılda harcanmayıp gelir hesabına aktarılan paranın gelir fazlası olarak dikkate alınıp, bir sonraki yılın aidatlarının belirlenmesinde dikkate alınması gerekmektedir. MYK tarafından yapılan yıllık aidat hesabında, önceki yıldan devreden gelir fazlasının, 1 buçuk yıllık gider öngörüsünden düşüldüğü görülmektedir. Bu şekilde Kurul tarafından sürekli olarak yılı giderinin üzerinde kaynak yaratılması söz konusu olmaktadır. Bulgu konusu husus, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşeme Bakanlığı da dahil MYK Kanununun 6 ncı maddesindeki 17 bakanlık ve kamu kurum ve kuruluşunu ilgilendirdiğinden TBMM’nin bilgisine sunulması uygun olacaktır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 54
8. EKLER
Ek 1: Kamu İdaresi Mali Tabloları
TABLO 1.12 BİLANÇO
Kurum Kodu : 34.0
Adı : ULAŞTIRMA, DENİZCİLİK VE HABERLEŞME BAKANLIĞI
Yıl : 2016
AKTİF HESAPLAR PASİF HESAPLAR
1 DÖNEN VARLIKLAR 1.998.569.660,00 3 KISA VADELİ YABANCI KAYNAKLAR 6.744.985.786,13
10 HAZIR DEĞERLER 29.739,54 32 FAALİYET BORÇLARI 6.636.683.526,80
102 BANKA HESABI 2.497,00 320 BÜTÇE EMANETLERİ HESABI 3.098.215,22
104 PROJE ÖZEL HESABI 27.242,54 325 NAKIT TALEP VE TAHSİSLERİ HESABI 6.633.585.311,58
12 FAALİYET ALACAKLARI 1.817.702.381,12 33 EMANET YABANCI KAYNAKLAR 107.080.531,45
120 GELİRLERDEN ALACAKLAR HESABI 1.817.502.647,26 330 ALINAN DEPOZİTO VE TEMİNATLAR HESABI 830.100,88
121 GELİRLERDEN TAKİPLİ ALACAKLAR HESABI 180.866,06 333 EMANETLER HESABI 106.250.430,57
126 VERİLEN DEPOZİTO VE TEMİNATLAR HESABI 18.867,80 36 ÖDENECEK DİĞER YÜKÜMLÜLÜKLER 198.629,60
14 DİĞER ALACAKLAR 2.848.870,56 361 ÖDENECEK SOSYAL GÜVENLİK KESİNTİLERİ HESABI 183.123,72
140 KİŞİLERDEN ALACAKLAR HESABI 2.848.870,56 362 FONLAR VEYA DİĞER KAMU İDARELERİ ADINA YAPILAN TA 15.505,88
15 STOKLAR 1.848.933,29 37 BORÇ VE GİDER KARŞILIKLARI 1.001.041,37
150 İLK MADDE VE MALZEME HESABI 1.848.933,29 372 KIDEM TAZMINATI KARŞILIĞI HESABI 1.001.041,37
16 ÖN ÖDEMELER 176.139.735,49 38 GELECEK AYLARA AİT GELİRLER VE GİDER
TAHAKKUKLARI 22.056,21
162 BÜTÇE DIŞI AVANS VE KREDİLER HESABI 6.062.860,13 380 GELECEK AYLARA AİT GELİRLER HESABI 22.056,21
166 PROJE ÖZEL HESABINDAN VERİLEN AVANS VE
AKREDİTİFLE 170.076.875,36 39 DİĞER KISA VADELİ YABANCI KAYNAKLAR 0,70
2 DURAN VARLIKLAR 14.397.125.413,07 397 SAYIM FAZLALARI HESABI 0,70
22 FAALİYET ALACAKLARI 3.745,26 4 UZUN VADELİ YABANCI KAYNAKLAR 29.988.425,23
226 VERİLEN DEPOZİTO VE TEMİNATLAR HESABI 3.745,26 47 BORÇ VE GİDER KARŞILIKLARI 27.165.853,39
24 MALİ DURAN VARLIKLAR 206.374.553,75 472 KIDEM TAZMINATI KARŞILIĞI HESABI 27.165.853,39
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 55 242 DÖNER SERMAYELİ KURULUŞLARA YATIRILAN SERMAYELER H 339.990.940,00 48 GELECEK YILLARA AİT GELİRLER VE GİDER TAHAKKUKLARI 2.822.571,84 247 SERMAYE TAAHHÜTLERİ HESABI ( - ) -133.616.386,25 480 GELECEK YILLARA AİT GELİRLER HESABI 2.822.571,84 25 MADDİ DURAN VARLIKLAR 14.190.747.114,06 5 ÖZ KAYNAKLAR 9.620.720.861,71 250 ARAZİ VE ARSALAR HESABI 65.036.537,05 50 NET DEĞER 18.887.982.361,33 251 YERALTI VE YERÜSTÜ DÜZENLERİ HESABI 6.734.145.369,65 500 NET DEĞER HESABI 18.887.982.361,33 252 BİNALAR HESABI 18.562.634,06 51 DEĞER HAREKETLERİ 43.685.249.395,40 253 TESİS, MAKİNE VE CİHAZLAR HESABI 31.900.888,44 519 DEĞER HAREKETLERİ SONUÇ HESABI 43.685.249.395,40 254 TAŞITLAR HESABI 44.303.314,34 57 GEÇMİŞ YILLAR OLUMLU FAALİYET SONUÇLARI 3.268.332,59 255 DEMİRBAŞLAR HESABI 214.462.000,84 570 GEÇMİŞ YILLAR OLUMLU FAALİYET SONUÇLARI HESABI 3.268.332,59 256 HİZMET İMTİYAZ VARLIKLARI HESABI 2.844.628,05 58 GEÇMİŞ YILLAR OLUMSUZ FAALİYET SONUÇLARI -33.278.504.836,46 257 BİRİKMİŞ AMORTİSMANLAR HESABI ( - ) -470.664.993,04 580 GEÇMİŞ YILLAR OLUMSUZ FAALİYET SONUÇLARI HESABI (
- ) -33.278.504.836,46
258 YAPILMAKTA OLAN YATIRIMLAR HESABI 7.017.402.246,68 59 DÖNEM FAALİYET SONUÇLARI -19.677.274.391,15
259 YATIRIM AVANSLARI HESABI 532.754.487,99 591 DÖNEM OLUMSUZ FAALİYET SONUCU HESABI ( - ) -19.677.274.391,15
26 MADDİ OLMAYAN DURAN VARLIKLAR 0,00
260 HAKLAR HESABI 50.754.306,81
268 BİRİKMİŞ AMORTİSMANLAR HESABI ( - ) -50.754.306,81
29 DİĞER DURAN VARLIKLAR 0,00
294 ELDEN ÇIKARILACAK STOKLAR VE MADDİ DURAN VARLIKLAR 5.251.483,62
299 BİRİKMİŞ AMORTİSMANLAR HESABI ( - ) -5.251.483,62
AKTİF TOPLAMI 16.395.695.073,07 PASİF TOPLAMI 16.395.695.073,07
Bilanço Dipnotları :
910 ALINAN TEMİNAT MEKTUPLARI HESABI 2.629.007.474,83
911 ALINAN TEMİNAT MEKTUPLARI EMANETLERİ HESABI 2.629.007.474,83
920 GİDER TAAHHÜTLERİ HESABI 2.207.136.149,58
921 GİDER TAAHHÜTLERİ KARŞILIĞI HESABI 2.207.136.149,58
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 56
922 KAMU-ÖZEL İŞ BİRLİĞİ MODELİ TAAHHÜTLERİ HESABI 3.958.613.793,01
923 KAMU-ÖZEL İŞBİRLİĞİ MODELİ TAAHHÜTLERİ KARŞILIĞI
HESABI 3.958.613.793,01
948 BAŞKA BİRİMLER ADINA İZLENEN ALACAKLAR HESABI 5.087.232,90
949 BAŞKA BİRİMLER ADINA İZLENEN ALACAK EMANETLERİ
HES 5.087.232,90
998 DIĞER NAZIM HESAPLAR HESABI 660,00
999 DIĞER NAZIM HESAPLAR KARŞILIĞI HESABI 660,00
TABLO 1.13 FAALİYET SONUÇLARI TABLOSU
Kurum Kodu : 34.0 Adı : ULAŞTIRMA, DENİZCİLİK VE HABERLEŞME BAKANLIĞI
Ekonomik Kodlar GİDERİN TÜRÜ Cari Yıl (N) Ekonomik Kodlar GELİRİN TÜRÜ Cari Yıl (N)
630 GİDERLER HESABI 21.856.084.780,59 600 GELİRLER HESABI 2.178.810.389,44
630 01 Personel Giderleri 152.141.368,71 600 01 Vergi Gelirleri 150.357.121,33
630 01 01 Memurlar 120.363.650,99 600 01 01 Gelir ve Kazanç Üzerinden Alınan Vergiler 71.734.128,31
630 01 02 Sözleşmeli Personel 30.134,74 600 01 03 Dahilde Alınan Mal ve Hizmet Vergileri 59.562.553,48
630 01 03 İşçiler 30.799.175,52 600 01 05 Damga Vergisi 19.043.072,07
630 01 04 Geçici Personel 113.047,25 600 01 06 Harçlar 17.367,47
630 01 05 Diğer Personel 835.360,21 600 03 Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 4.110.296,38
630 02 Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri 30.200.190,41 600 03 01 Mal ve Hizmet Satış Gelirleri 3.149.869,36
630 02 01 Memurlar 25.630.114,65 600 03 06 Kira Gelirleri 960.427,02
630 02 02 Sözleşmeli Personel 6.176,76 600 04 Alınan Bağış ve Yardımlar ile Özel Gelirler 20.854.805,78
630 02 03 İşçiler 4.548.481,49 600 04 01 Yurt Dışından Alınan Bağış ve Yardımlar 875.132,41
630 02 04 Geçici Personel 11.829,64 600 04 02 Merkezi Yönetim Bütçesine Dahil İdarelerden Alınan 512.617,12
630 02 99 Sosyal Güvenlik Primi Ödemeleri Gecikme Cezası ve Zamları 3.587,87 600 04 03 Diğer İdarelerden Alınan Bağış ve Yardımlar 7.273.090,36
630 03 Mal ve Hizmet Alım Giderleri 99.501.501,06 600 04 04 Kurumlardan ve Kişilerden Alınan Yardım ve Bağışla 12.155.251,54
630 03 02 Tüketime Yönelik Mal ve Malzeme Alımları 3.675.833,70 600 04 05 Proje Yardımları 38.714,35
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 57
630 03 03 Yolluklar 4.176.707,96 600 05 Diğer Gelirler 2.003.176.813,40
630 03 04 Görev Giderleri 871.207,76 600 05 01 Faiz Gelirleri 18.943.793,47
630 03 05 Hizmet Alımları 89.012.069,59 600 05 02 Kişi ve Kurumlardan Alınan Paylar 1.659.960.291,04
630 03 06 Temsil ve Tanıtma Giderleri 373.044,16 600 05 03 Para Cezaları 5.465.014,03
630 03 07 Menkul Mal, Gayrimaddi Hak Alım, Bakım ve Onarım 731.382,28 600 05 09 Diğer Çeşitli Gelirler 318.807.714,86
630 03 08 Gayrimenkul Mal Bakım ve Onarım Giderleri 661.255,61 600 11 Değer ve Miktar Değişimleri Gelirleri 39.475,38
630 05 Cari Transferler 2.442.590.462,60 600 11 01 Döviz Mevcudunun Değerlenmesinde Oluşan Olumlu Kur 10.581,90
630 05 02 Hazine Yardımları 2.355.794.197,00 600 11 99 Diğer Değer ve Miktar Değişimleri Gelirleri 28.893,48
630 05 03 Kar Amacı Gütmeyen Kuruluşlara Yapılan Transferler 2.804.889,62 600 25 Kamu İd Bedelsiz Olarak Alınan Mali Olmayan VElEd Gel 271.877,17
630 05 04 Hane Halkına Yapılan Transferler 81.659.015,15 600 25 01 Gen BütKap Kamu İdBedelsiz Olarak Al Mali Olmayan VElEd
Gel 271.877,17
630 05 06 Yurtdışına Yapılan Transferler 2.332.360,83
NET GELİR TOPLAMI : 2.178.810.389,44
630 07 Sermaye Transferleri 17.747.541.075,42
630 07 01 Yurtiçi Sermaye Transferleri 17.747.541.075,42
630 11 Değer ve Miktar Değişimleri Giderleri 21.415.058,75
630 11 01 Döviz Mevcudunun Değerlenmesinde Oluşan Olumsuz Ku 21.415.058,75
630 12 Gelirlerin Ret ve İadesinden Kaynaklanan Giderler 10.737.238,17
Kurum Kodu : 34.0 Adı : ULAŞTIRMA, DENİZCİLİK VE HABERLEŞME BAKANLIĞI
Ekonomik Kodlar GİDERİN TÜRÜ Cari Yıl (N) Ekonomik Kodlar GELİRİN TÜRÜ Cari Yıl (N)
630 12 01 Vergi Gelirlerilerinin Ret ve İadesinden Kaynaklan 10.229.340,75
630 12 03 Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirlerinin Ret ve İadesinde 7.212,72
630 12 05 Diğer Gelirlerin Ret ve İadesinden Kaynaklanan Gid 500.684,70
630 13 Amortisman Giderleri 385.654.946,49
630 13 01 Maddi Duran Varlıkların Amortisman Giderleri 385.654.596,12
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 58
630 13 02 Maddi Olmayan Duran Varlıkların Amortisman Giderle 320,04
630 13 03 Diğer Duran Varlıkların Amortisman Giderleri 30,33
630 14 İlk Madde ve Malzeme Giderleri 2.815.999,45
630 14 01 Kırtasiye Malzemeleri 1.581.057,70
630 14 02 Beslenme, Gıda Amaçlı ve Mutfakta Kullanılan Tüketim Malzeme 13.283,12
630 14 03 Tıbbi ve Laboratuar Sarf Malzemeleri 2.169,11
630 14 04 Yakıtlar, Yakıt Katkıları ve Katkı Yağlar 271.540,49
630 14 05 Temizleme Ekipmanları 179.940,09
630 14 06 Giyecek, Mefruşat ve Tuhafiye Malzemeleri 219.492,55
630 14 07 Yiyecek 4.060,80
630 14 08 İçecek 67.582,84
630 14 10 Zirai Maddeler 32.762,26
630 14 12 Bakım Onarım ve Üretim Malzemeleri 254.260,23
630 14 13 Yedek Parçalar 157.958,35
630 14 14 Nakil Vasıtaları Lastikleri 0,01
630 14 15 Değişim, Bağış ve Satış Amaçlı Yayınlar 9.980,00
630 14 99 Diğer Tüketim Amaçlı Malzemeler 21.911,90
630 15 Karşılık Giderleri 1.113.589,99
630 15 04 Kıdem Tazminatı Karşılıkları 1.113.589,99
630 20 Silinen Alacaklardan Kaynaklanan Giderler 12.240.030,75
630 20 02 Kişilerden Alacaklardan Silinenler 12.240.030,75
630 25 Kamu İd Bedelsiz Ol Devr Mali Olmayan Varlıklardan Kay
Gid 848.249.856,56
630 25 01 Genel BütKap Kamu İdarelerine Bedelsiz Olarak Dev Var KayGid 848.249.856,56
630 30 Proje Kapsamında Yapılan Cari Giderler 87.309.528,55
630 30 06 Proje Kapsamında Yapılan Cari Giderler 87.309.528,55
630 99 Diğer Giderler 14.573.933,68
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 59
630 99 99 Yukarıda Tanımlanmayan Diğer Giderler 14.573.933,68
GİDERLER TOPLAMI : 21.856.084.780,59
GİDERLER TOPLAMI( A) 21.856.084.780,59
GELİRLER TOPLAMI( B) 2.178.810.389,44
İNDİRİM ;İADE;İSKONTO TOPLAMI (C) 0,00
NET GELİR ( D= B- C) 2.178.810.389,44
FAALİYET SONUCU (D- A) -19.677.274.391,15
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik Ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 60 T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr
ULAŞTIRMA, DENİZCİLİK VE HABERLEŞME BAKANLIĞI DÖNER SERMAYE İŞLETME DAİRESİ BAŞKANLIĞI 2016 YILI DÜZENLİLİK DENETİM RAPORU
İÇİNDEKİLER
- KAMU İDARESİNİN MALİ YAPISI VE MALİ TABLOLARI HAKKINDA BİLGİ ....................... 61
- DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU ............................................. 63
- SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 63
- DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI ........................................................ 64
- DENETİM GÖRÜŞÜNÜN DAYANAKLARI ......................................................................................... 65
- DENETİM GÖRÜŞÜ ................................................................................................................................. 66
- DENETİM GÖRÜŞÜNÜ ETKİLEMEYEN TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER ......................... 68
- EKLER ........................................................................................................................................................ 79
KISALTMALAR DMİS Döner Sermaye Mali Yönetim Sistemi KHK Kanun Hükmünde Kararname UDHB Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı TABLOLAR Tablo 1 Tescilli Araç Sayısı ile Yetki Belgeli Araç Sayısının Karşılaştırılması
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 61
- KAMU İDARESİNİN MALİ YAPISI VE MALİ TABLOLARI HAKKINDA BİLGİ 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 21/f maddesinde öngörülen Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliği 21.05.2016 tarih ve 29718 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. Yönetmeliğin 4 üncü maddesinde 10.07.2003 tarihli ve 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu, 13.10.1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu ile 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamında İşletmenin görev ve faaliyetleri sayılmıştır. Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı (UDHB) Döner Sermaye İşletmesi mali işlemlerine ilişkin olarak Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği ile Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğine tabi olup; tahakkuk esaslı muhasebe sistemi uygulanmaktadır. Döner sermaye işletmesinin saymanlık hizmetleri Maliye Bakanlığınca kurulan Döner Sermaye Saymanlığınca yürütülmektedir. İşletmenin muhasebe işlemleri, kadrosu Maliye Bakanlığınca tahsis edilerek atanan sayman ile saymanlık personeli tarafından yerine getirilmektedir. 5018 sayılı Kanunun Geçici 11 inci maddesi, döner sermaye işletmelerinin 31.12.2010 tarihine kadar yeniden yapılandırılmasını hükme bağlamıştır. Bu kapsamda Maliye Bakanlığınca (Muhasebat Genel Müdürlüğü) tüm döner sermaye işletmelerinde kullanılması için geliştirilen ve döner sermayelerin muhasebe işlemlerini standardize eden Döner Sermaye Mali Yönetim Sistemi (DMİS) uygulanmaya başlamıştır. 2014 yılında Saymanlık tarafından DMİS kullanılmaya başlanmışsa da harcama birimleri tarafından ise sistem kısmen kullanılmaktadır. Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesinin sermayesi, 22.11.2015 tarih ve 29540 sayılı Resmi gazetede yayımlanan 26.10.2015 tarih ve 2015/8263 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 350.000.000,00 TL’ye çıkartılmıştır. İşletmenin aktif toplamı 258.207.843,18 TL’dir. Bunun 230.025.774,87 TL’si dönen varlıklardan, 28.182.068,31 TL’si duran varlıklardan oluşmaktadır. İşletmenin pasif toplamı ise
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi
Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu
62
258.207.843,18 TL’dir. Bunun 241.049.095,35 TL’si özkaynaklar, 17.158.747,83 TL’si kısa
vadeli yabancı kaynaklardan oluşmaktadır.
İşletme 2016 yılında zarar etmiş olup; dönem net zararı (-) 25.903.420,03 TL olarak
gerçekleşmiştir.
Gelir tablosu kalemleri şu şekildedir;
“Brüt Satış Karı” 350.469.319,66 TL
“Faaliyet Giderleri (Genel Yönetim Giderleri)” (-) 370.245.036,26 TL,
“Faaliyet Karı” (-) 19.775.716,60 TL,
“Diğer Faaliyetlerden Olağan Gelir ve Karlar” 8.666.959,67 TL (“Faiz Gelirleri”
8.395.344,42 TL, diğer olağan gelir ve karlar 271.615,25 TL),
“Olağan Kar veya Zararlar” (-) 11.108.756,93 TL,
“Olağandışı Gelir ve Kar” 318.983,18 TL,
“Olağandışı Gider ve Zarar (-) 15.113.646,28 TL,
“Dönem Zararı” (-) 25.903.420,03 TL,
“Dönem Net Zararı” (-) 25.903.420,03 TL’dir.
Kamu İdaresi Hesaplarının Sayıştaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe
Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esasların 5 inci maddesi gereğince hesap dönemi
sonunda Sayıştaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aşağıda yer alanlar
denetime sunulmuş olup denetim bunlar ile usul ve esasların 8 inci maddesinde yer alan diğer
belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıştır.
Geçici ve kesin mizan,
Bilanço,
Kasa sayım tutanağı,
Banka mevcudu tespit tutanağı,
Alınan çekler sayım tutanağı,
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 63 Menkul kıymet ve varlıklar sayım tutanağı, Teminat mektupları sayım tutanağı, Taşınır kesin hesap cetveli ile taşınır hesabı icmal cetveli, Bütçe giderleri ve ödenekler tablosu, Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırılması tablosu, Gelir tablosu. Denetim görüşü, kamu idaresinin temel mali tabloları olan bilanço ve gelir tablosuna verilmiştir. 2. DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmış olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek şekilde zamanında Sayıştaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve işlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlış beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluşturulmasından, etkin olarak işletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluşturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU Sayıştay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna ilişkin görüş bildirmek, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 64 4. DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları, Sayıştay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve işlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına ilişkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüştür. Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluşturan hesap ve işlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna ilişkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiştir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına ilişkin tüm mali faaliyet, karar ve işlemleri ve bunlara ilişkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluşturmaktadır. Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüşü oluşturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 65 5. DENETİM GÖRÜŞÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: Maddi Olmayan Duran Varlık Alımlarının Doğrudan Giderleştirilmesi Döner Sermaye İşletmesi tarafından Bakanlığın ihtiyacı doğrultusunda yapılan bilgisayar yazılımı ve lisans alımına ilişkin ödenen tutarların 260 Haklar Hesabına kaydedilerek aktifleştirilmeleri gerekirken doğrudan giderleştirildiği tespit edilmiştir. Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin “26 Maddi olmayan duran varlıklar” başlıklı 220 nci maddesinde; “Maddi olmayan duran varlıklar hesap grubu; herhangi bir fiziksel varlığı bulunmayan ve işletmenin belli bir şekilde yararlandığı veya yararlanmayı beklediği aktifleştirilen giderler ve belli koşullar altında hukuken himaye gören haklar gibi varlıklar ile bunlar için hesaplanan birikmiş amortismanların kaydı için kullanılır” 260 Haklar Hesabının “Hesabın niteliği” başlıklı 222 nci maddesinde; (1) Haklar hesabı, bedeli karşılığı edinilen imtiyaz, patent, lisans, ticari marka ve unvan gibi hukuki tasarruflar ile belirli alanlarda tanınan kullanma ve yararlanma gibi hak ve yetkiler dolayısıyla yapılan ve ekonomik değer taşıyan harcamaların izlenmesi için kullanılır” “Hesabın işleyişi” başlıklı 223 üncü maddesinde ise; “(1) Haklar hesabına ilişkin borç ve alacak kayıtları aşağıda gösterilmiştir: a) Borç
- Haklar, maliyet bedeli ile bu hesaba borç, ilgili hesaplara alacak kaydedilir” Denilmektedir. Buna göre, kamu idaresinin faaliyetlerinde kullanılmak üzere edinilen, herhangi bir fiziksel varlığı bulunmayan ve yararlanma süresi bir yıldan fazla olan bilgisayar yazılımı ve lisans gibi değerler edinme tarihindeki maliyet bedelleri ile 260-Haklar hesabına kaydedilmelidir. Söz konusu varlıkların giderleştirilmesi ise, mezkur yönetmeliğin 226 ve 227 nci maddeleri gereğince kendilerinden beklenen yararlanma süresi içerisinde amortisman ayırmak sureti ile yapılmalıdır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 66 2016 mali yılı içerisinde yapılan bazı lisans ve yazılım alımlarına ait tutarlar 260 Haklar hesabına kaydedilmesi gerekirken, 770 Genel Yönetim Giderleri hesabına kaydedilerek doğrudan giderleştirilmiştir. Bu durum, mali tablolarda 260 Haklar Hesabı ile 268 Birikmiş Amortismanlar Hesabının 2.568.225,00 TL noksan görünmesine yol açmaktadır. Kamu idaresi cevabında; "Denetim Raporunda; Döner Sermaye İşletmesi tarafından Bakanlığın ihtiyacı doğrultusunda 2016 mali yılı içerisinde yapılan bazı lisans ve yazılım alımlarına ait tutarların, 260 “Haklar” hesabına kaydedilmesi gerekirken, 770 “Genel Yönetim Giderleri” hesabına kaydedilerek doğrudan giderleştirildiği ve bu durumun, mali tablolarda 260 Haklar Hesabı ile 268 Birikmiş Amortismanlar Hesabının 2.568.225,00 TL noksan, 770 Genel Yönetim Giderleri Hesabının ise bu tutar kadar fazla görünmesine yol açtığı belirtilmektedir. Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı, söz konusu hesapları nadiren kullandıkları için bu durumu gözden kaçırdıklarını, bulguda getirilen öneri ve talimatların özenle yerine getirilmesi hususunda Birimde çalışan tüm personeli (Ek-1)’de bulunan 03.05.2017 tarih ve 37643 sayılı yazı ile talimatlandırarak, bundan sonraki uygulamalarda gerekli özen ve hassasiyet gösterileceklerini belirtmektedir." Denilmektedir. Sonuç olarak Kamu İdaresi cevabında bulgu konusu hususu kabul ederek bundan sonraki uygulamalarda gerekli özen ve hassasiyeti göstereceklerini ve gerekli düzeltmeleri yapacaklarını belirtmektedir. Ancak, 2016 yılı ile ilgili olarak herhangi bir işlem yapılmadığından, bu durum 2016 yılı mali tablolarında 260 Haklar Hesabı ile 268 Birikmiş Amortismanlar Hesabının 2.568.225,00 TL noksan görünmesine yol açmaktadır. 6. DENETİM GÖRÜŞÜ Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığının 2016 yılına ilişkin ekte yer alan mali rapor ve tablolarının “Denetim Görüşünün
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 67 Dayanakları” bölümünde belirtilen hesap alanları hariç tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 68 7. DENETİM GÖRÜŞÜNÜ ETKİLEMEYEN TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER BULGU 1: Fiyat Farkı Verilen Hizmet İşlerinde Ek Kesin Teminat Takibi Yapılmaması Döner Sermaye İşletme Müdürlüğünce ihalesi yapılan hizmet işlerine ilişkin fiyat farkı ödemesi yapılan hakedişlerde alınması gereken ek kesin teminatların düzenli bir şekilde takip edilmediği tespit edilmiştir. 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununun “Ek kesin teminat” başlıklı 12 nci maddesinde; “Fiyat farkı ödenmesi öngörülerek ihale edilen işlerde fiyat farkı olarak ödenecek bedelin, sözleşme bedelinde artış meydana gelmesi halinde bu artış tutarının % 6 'sı oranında teminat olarak kabul edilen değerler üzerinden ek kesin teminat alınır. Fiyat farkı olarak ödenecek bedel üzerinden hesaplanan ek kesin teminat hakedişlerden kesinti yapılmak suretiyle de karşılanabilir” hükmü yer almaktadır. Kamu İhale Genel Tebliğinin yine aynı başlıklı 18.6.1. maddesinde; “Hukuki bir zorunluluk ya da gereklilik bulunmamasına rağmen, 4734 sayılı Kanunun 43 üncü maddesinde öngörülen oranlar dikkate alınarak hesaplanan tutarın üzerinde kesin teminat veren istekliye, 4735 sayılı Kanun kapsamında yüklenici sıfatıyla fiyat farkı veya iş artışı şeklinde ödeme yapılacak olması halinde, ek kesin teminat tutarı verilen kesin teminat tutarı dikkate alınarak belirlenir” Denilmektedir. Ek kesin teminat alınmasına ilişkin mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; fiyat farkı ödenen ihalelerde, fiyat farkı ödemesinin kesin teminatı alınan tutara dahil olmaması sebebiyle ödeme aşamasında fiyat farkı tutarının %6’sı oranında ek kesin teminat alınması gerektiği anlaşılmaktadır. Kanun ek kesin teminat tutarının hakedişlerden kesinti yapılmak suretiyle de karşılanmasına imkan tanımaktadır. Yüklenicinin kesin teminat tutarının üzerinde teminat yatırması durumunda ise, fazla yatırılan tutar dikkate alınarak ek kesin teminat tutarı belirlenmesi gerekmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 69 Döner Sermaye İşletme Müdürlüğü tarafından ihale edilen hizmet işlerine ilişkin yapılan hakediş ödemelerinde ek kesin teminat kontrolünün yapılmaması neticesinde kesin teminat tutarları olması gereken düzeyin altında kalmaktadır. Bu durumun, yüklenici tarafından taahhüdün sözleşme ve şartname hükümlerine uygun olarak yerine getirilmediği hallerde, eksik teminat alınması gerekçesiyle kamu zararına yol açma ihtimali de bulunmaktadır. Kamu idaresi cevabında; "Ek kesin teminat alınmasına ilişkin mevzuat hükümleri değerlendirildiğinde; fiyat farkı ödenen ihalelerde, fiyat farkı ödemesinin kesin teminatı alınan tutara dâhil olmaması sebebiyle ödeme aşamasında fiyat farkı tutarının %6’sı oranında ek kesin teminat alınması gerektiği anlaşılmaktadır. Kanun ek kesin teminat tutarının hakedişlerden kesinti yapılmak suretiyle de karşılanmasına imkân tanımaktadır. Yüklenicinin kesin teminat tutarının üzerinde teminat yatırması durumunda ise, fazla yatırılan tutar dikkate alınarak ek kesin teminat tutarı belirlenmesi gerekmektedir. Döner Sermaye işletmesi Başkanlığı; bu güne kadar yapılan hakediş ödemeleri neticesinde iş artışlarından dolayı hiçbir sözleşmede teminat eksiği oluşmadığını, diğer yandan Döner Sermaye Saymanlık Müdürlüğü tarafından her bir iş için ayrı ayrı olmak üzere manuel olarak Taahhüt Kartı düzenlendiğini ve düzenlenen Taahhüt Kartlarından hakediş ödemeleri esnasında teminat kontrolü yapıldığını, teminatı yetersiz hale gelen ya da yetersiz hale gelme ihtimali olan firmalar ilgili harcama birimlerine bildirilerek firmalardan ya ek teminat mektubu talep edildiğini ya da yetersiz kalan teminat tutarlarının Saymanlık Müdürlüğünce hakediş ödemelerinden kesilerek 326 Kesin Teminatlar hesabına kaydedildiğini belirtmektedir. 2016 Yılında Saymanlık Müdürlüğünce yapılan kesintilere ilişkin 1926, 3152, 3222, 4753, 6163, 9244, 10925, 11975, 11992 ve 12073 nolu 10 adet yevmiye örneği (Ek-2)’de yer almaktadır. Bundan sonraki iş ve işlemlerde Sayıştay’ın önerisi dikkate alınıp buna göre işlem tesis edilecektir." Denilmektedir. Sonuç olarak Kamu idaresi cevabında ek kesin teminatların taahhüt kartları üzerinden takip edildiğini ve iş artışlarından ötürü oluşan bir kesin teminat eksikliğinin bulunmadığını belirtmiştir. Bulgu ek kesin teminat alınmasını gerektiren bütün durumları kapsamakta olup iş
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 70 artışı durumunun yanında fiyat farkı ödenmesi gibi ek kesin teminat alınmasını gereken şartların oluştuğu diğer hallerde de kesin teminat tutarlarının takibinin önem arz ettiği düşünülmektedir. BULGU 2: Hakediş Ödemelerinde Düzenlenmesi Gereken Belgelerin Eksik Düzenlenmesi Nedeniyle Kontrollerin Sağlıklı Yapılamaması Döner Sermaye İşletme Müdürlüğü tarafından ihale edilen hizmet işlerine ilişkin yapılan ödemelerde, hakedişe bağlanan belgelerin eksik olması nedeniyle işin sözleşme ve ekleri ile iş programına uygun olarak yapılmasına ilişkin kontrollerin sağlıklı bir şekilde yapılmadığı tespit edilmiştir. Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin “Hakediş Raporu” başlıklı 7 nci maddesinde: “İhale veya doğrudan temin usulüyle yapılacak yapım işleri ile hizmet alımlarında, sözleşme hükümlerine göre yerine getirilen taahhütlerin bedellerinin ödenmesinde aşağıda belirtilen hakediş raporları düzenlenir. … b) Hizmet İşleri Hakediş Raporu (Örnek: 4) : Bu rapor, hizmet işlerinde yükleniciye ödenecek ara ve kesin hakediş tutarının hesaplanmasına esas olan belgelerden oluşur. Hizmet türüne ve işin özelliğine göre yalnızca ilgili sayfaları ve gerekli görülen diğer belgeler düzenlenerek yüklenici ve kontrol elemanlarınca imzalanır, yetkili makamca onaylanır” denilmek suretiyle hakediş raporlarına eklenmesi gereken belgeler belirlenmiştir. Hizmet işlerine ilişkin ödemelerde Yönetmelik gereği “birim fiyatlı hizmet işleri için metraj icmali” (yeşil defter) ile “yapılan işler listesi”nin düzenlenerek hakedişe eklenmesi gerekmektedir. Söz konusu belgelerin düzenlenmesi, kontrol teşkilatınca yapılan işlerin belgelendirilmesi ve takibi açısından önem arz etmektedir. Birim fiyatlı hizmet işleri için metraj icmali (yeşil defter) ile yapılan işler listesinin amacına uygun şekilde düzenlenebilmesi, işin kaç kişi ile ne kadar sürede yapıldığını gösteren puantaj cetvellerinin sağlıklı bir şekilde tutulması ile mümkündür.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 71 Döner Sermaye İşletme Müdürlüğünce hizmet alımı ihaleleri Bakanlığın merkez ve taşra teşkilatlarının ihtiyaçları için merkezi olarak yapılmaktadır. Yapılan ihale sonucunda hizmetler ülke sathına yayılan farklı birimler için sunulmakta, bu farklı birimlerce işin yapılmasına ilişkin puantaj cetvelleri ödemeye esas tutulmak üzere Döner Sermaye İşletme Müdürlüğüne gönderilmektedir. Ancak, Döner Sermaye İşletme Müdürlüğüne farklı birimlerden gelen puantaj cetvelleri, kümülatif miktarların belirlenmesine imkan vermeyecek şekilde farklı formatlarda hazırlanmaktadır. Döner Sermaye İşletme Müdürlüğü tarafından ihalesi yapılan birim fiyatlı hizmet işlerinde ödeme emri belgelerine yeşil defter ile yapılan işler listesi eklenmemekte; bu belgelerin kaynağı niteliğindeki puantaj cetvelleri ise tüm birimlerde kümülatif miktarların belirlenmesine imkan vermeyecek şekilde farklı formatlarda hazırlanmaktadır. Bu durum, hizmet işlerine ilişkin yapılan ödemelerde, gerçekleştirilen iş miktarının tespit edilememesi ve işin sözleşme ve ekleri ile iş programına uygun olarak yapılmasına ilişkin kontrollerin sağlıklı bir şekilde yapılamaması sonucunu doğurmaktadır. Kamu idaresi cevabında; "Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı; 4734 sayılı Kamu İhale Kanununa göre yapmış oldukları hizmet alımı ihalelerini; Bakanlığın merkez ve taşra teşkilat birimlerinin ihtiyaçları için merkezi olarak yapmakla birlikte, hizmetin türüne göre aylık puantaj ve kabullerin taşra birimlerinde oluşturulan kontrol teşkilatlarında hazırlandığını, Bakanlık Merkezde oluşturulan Hizmet İşleri Kontrol Teşkilatı tarafından bu belgelerin konsolide edildiğini, Hizmet İşleri Kontrol Teşkilatının konsolide ettiği Hizmet İşleri Kabul Teklif Belgeleri ve eklerinin, Muayene Kabul Komisyonunca titizlikle değerlendirilerek tahakkuka bağlandığını belirtmektedir. Ayrıca, yol kenarı denetim istasyonların da, 2006 yılından bu güne kadar Bölge Müdürlüklerince işletildiğini, her ay sonu itibariyle hakediş ödemelerinin yapıldığını ve bundan önceki Sayıştay denetimlerinde herhangi bir uyarı yapılmadığını ancak bulguda sözü edilen hususlara azami hassasiyet gösterileceğini belirtmektedir. Ayrıca, Strateji Geliştirme Başkanlığınca, Merkez ve Harcama Birimlerine, hizmet alımları ödeme belgelerinde eksikliklerin giderilerek, bu bulguda belirtilen hususlar doğrultusunda işlem teslim edilmesi için duyuru yazısı gönderilmiştir."
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 72 Denilmiştir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiş olduğu cevapta bulgu konusu hususu kabul ederek, merkez ve harcama birimlerinin bilgilendirildiği ve talimatlandırıldığını belirtmiştir. Hakediş ödemlerinde düzenlenmesi gereken belgelerin eksiksiz düzenlenmesi kontrol teşkilatınca yapılan işlerin belgelendirilmesi ve takibi açısından önem arz etmektedir. BULGU 3: Karayollarında Yetki Belgesine Sahip Olmadan (Kayıtdışı) Taşımacılık Yapan Önemli Miktarda Karayolu Taşıma Aracının Bulunması Karayollarında yetki belgesine sahip olmadan (kayıtdışı) taşımacılık yapan önemli miktarda karayolu taşıma aracının bulunduğu tespit edilmiştir. 19.07.2003 tarihinde yürürlüğe giren 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu ve 11.06.2009 tarih ve 27255 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliğiyle, karayollarında yük ve yolcu taşımacılığı yapanların uyacağı usul ve esaslar belirlenmiş, seyir emniyetini sağlamaya ve aşırı yüklü araçlar nedeniyle karayollarının bozulmasını önlemeye yönelik önemli standart ve tedbirler getirilmiştir. Getirilen bu standart ve tedbirler uygulamada Bakanlık tarafından kurulan yol kenarı denetim istasyonları ile denetlenmeye başlanmış, karayollarında seyir emniyetini ve karayolu işletme maliyetlerini (yol bozulmalarından kaynaklanan) olumsuz olarak etkileyen kuralsız taşımacılık önlenmeye çalışılmıştır. Her yıl yapılan denetimlerde kurallara uymayan veya yetki belgesi bulunmayan araçlara yönelik önemli tutarlarda cezai yaptırımlar uygulanarak genel bütçeye gelir kaydedilmektedir. Söz konusu mevzuatla getirilen kurallara uyulmasının sağlanması ve karayollarında yük ve yolcu taşımacılığı yapacak olan firma ve kişilerin Bakanlıkça belirtilen standartlara uyumu amacıyla beş yıl süreliğine bu firma ve kişilere yapacakları taşımacılık faaliyetinin türüne göre belirli bir yetki belgesi verilmekte ve verilen belge türüne göre belirli bir bedel tahsil edilerek Bakanlık döner sermaye işletme bütçesine alınmaktadır. Bu belgelendirme süreci gerek taşımacılık faaliyeti yapan araçların kayıt altına alınarak standart ve kurallara uyulmasını, dolayısıyla bahsi geçen seyir emniyeti ve karayolu bakım-onarım tasarrufunun sağlanmasını
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi
Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu
73
gerekse döner sermaye işletmesince önemli miktarda gelir elde edilmesini sağlamaktadır.
Bahsi geçen yetki belgesi işlemlerinin incelenmesinde, hâlihazırda mevzuata göre yetki
belgesi verilmesi gereken ancak kayıt dışında kalan, yetki belgesi olmaksızın taşımacılık yapan
karayolu taşıma araçlarının bulunduğu tespit edilmiştir.
2016 yılsonu itibariyle Emniyet Genel Müdürlüğünün ülke genelinde tescilli araç
sayılarına ilişkin verileri ile aynı tarihli Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğünün yetki
belgelerine sahip ülke geneli araç sayılarına ilişkin verileri aşağıda karşılaştırılarak verilmiştir:
Tablo 1: Tescilli Araç Sayısı ile Yetki Belgeli Araç Sayısının Karşılaştırılması
Araç Cinsi
Emniyet Genel
Müdürlüğü Verilerine
Göre Trafikte Tescilli
Araç Sayısı
Karayolu Düzenleme Genel
Müdürlüğü Verilerine Göre
Yetki Belgelerine Kayıtlı
Araç Sayısı
Kamyon1 825.334 419.527
Kamyonet 3.442.483 622.036
(1) Çekici ve Tanker cinsi yük taşıtlarını da kapsamaktadır.
Yukarıdaki veriler araç türlerine göre sırayla incelendiğinde:
Ülke genelinde trafikte tescilli 825.334 kamyon bulunmakta olup; bunlardan 419.527
tanesinin Bakanlık tarafından verilen yetki belgesi vardır. Kamyon cinsi araçlar yük ve eşya
taşımacılığında kullanıldığından Karayolları Taşıma Yönetmeliğinin 6 ncı maddesine göre
ticari olanların tamamı ile hususi tescilli olanlardan ticari maksatla taşımacılık yapmayacak
olanlar hariç, araç sahibinin kendi esas iştigal konusu ile ilgili eşya taşımacılığı yapılacakların
K2 belgesi alması zorunludur.
Yukarıdaki tabloda hususi ticari ayrımı yapılmamıştır. Bununla birlikte hususi tescilli
kamyonlardan ne kadarının “K2 Belgesi” alması gerektiği, dolayısıyla ne kadarının yetki
belgesiz taşımacılık yaptığı da ancak yapılacak denetimlerle tespit edilebilecek bir husustur.
Dolayısıyla yetki belgesi almayacak hususi ticari araçlar da göz önüne alındığında önemli
miktarda kamyonun yetki belgesinin olmadığı (kayıt dışında kaldığı) değerlendirilmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 74 Kamyonetler ele alındığında ise; ülke genelinde tescilli 3.442.483 adet kamyonet bulunmakta olup; bunların 622.036 tanesinin Bakanlık tarafından verilen yetki belgesi vardır. Yukarıda açıklandığı üzere, Karayolu Taşıma Yönetmeliği madde 6/8-b’ye göre, sadece ticari amaçla taşımacılık yapanlar değil hususi olarak tescilli bulunan araçlardan da sahiplerinin kendi esas iştigal konusu ile ilgili eşya taşımacılığında kullanılacak olanların (K2) yetki belgesi alması gerekmektedir. Yine yukarıdaki tabloda hususi-ticari ayrımı yapılmamış olup, yetki belgesiz taşımacılık yapacak kamyonetlerin tespiti ise açıklandığı üzere yapılacak denetimlerle mümkündür. Ülke genelinde hususi kamyonet sayısının büyüklüğü dikkate alındığında bu hususta yapılacak denetimlerin önem arz ettiği anlaşılmaktadır. Ayrıca, söz konusu husus UDHB 2015 Yılı Sayıştay Denetim Raporunda Meclise bildirilmiştir. Kamu İdaresi tarafından 2015 yılı raporunda anılan hususa ilişkin cevapta; tahditli plakalı araçlar, trafikte seyretmeyen, kullanım ömrünü tamamlamış araçlar ile ticari faaliyet göstermeyen, hususi olarak kayıt edilmiş araçların yetki belgesi almadıklarını ve dolayısıyla tescil edilmiş araç sayıları ile yetki belgeleri eki taşıt belgelerine kayıt edilmiş taşıtların sayısını karşılaştırmanın sağlıklı sonuç vermeyeceğini belirtmiştir. Ancak İşletmeden aldığımız tescilli-tescilli olmayan araç sayılarından, İdarenin söz ettiği yetki belgesi almayan taşıtlar çıkarılsa da önemli miktarda kayıt dışı araç olduğu düşünülmektedir. Dolayısıyla, 2016 yılında bulgu konusuna ilişkin önemli bir ilerleme kaydedilmediği mütalaa edilmektedir. Geçmiş yıl denetimlerimizde de belirttiğimiz gibi ilgili mevzuatına göre yetki belgesi alması gerektiği halde yetki belgesi olmadan karayolu taşımacılığı yapan karayolu taşıma araçlarının Bakanlık ve Bakanlık dışındaki diğer birimlerce (trafik polisi ve zabıtası, trafik polisinin görev alanı dışında kalan yerlerde jandarma personeli, sınır kapılarında gümrük muhafaza ve gümrük muayene memurları) denetimlerde işbirliği yapılarak etkinliğin ve İşletme gelirlerinin artırılması gerekmektedir. Tüm bu tespitler birlikte değerlendirildiğinde; 2003 yılında çıkarılan Karayolu Taşıma Kanunu ile birlikte geçilen karayolu taşıma sisteminin düzenlenmesi, belgelendirilmesi, standardize edilmesine yönelik önemli adımların atıldığı, ancak mevzuata göre yetki belgesi
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 75 alması gerektiği halde kayıtlı olmayan önemli miktarda karayolu taşıma aracının bulunduğu görülmektedir. Bu durum, karayollarında seyir emniyetini ve karayolu işletme maliyetlerini olumsuz etkilediği gibi önemli tutarda gelir kaybına da yol açmaktadır. Kamu idaresi cevabında; "Bilindiği üzere, 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunun 34 üncü maddesinde; Taşımacılık faaliyeti yapmak isteyen gerçek ve tüzel kişilerde aranacak şartlar, verilecek yetki belgeleri, mesleki yeterlilik belgeleri ve taşıt kartları ile diğer belge ve hizmetlerin ücret, süre, kapsam, tür ve şekilleri, her belge türü için gerekli olan taşıt kapasiteleri, taşıtların yaşı, nitelikleri, istiap hadleri ve terminal hizmetlerinde öngörülecek hususların Yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmıştır. Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin, “Kapsam” başlıklı 2 inci maddesinin 3 üncü fıkrası; “(3) Aşağıdaki taşıtlarla yapılan taşımalar bu Yönetmeliğin kapsamı dışındadır. a) Özel otomobillerle ve bunların römorklarıyla yapılan taşımalar. b) Lastik tekerlekli traktörlerle ve bunların römorklarıyla yapılan taşımalar. c) Üç tekerlekli taşıtlarla yapılan taşımalar. ç) Resmi taşıtlarla ve bunların römorklarıyla yapılan ticari olmayan taşımalar. d) Türk Silahlı Kuvvetlerine ait taşıtlarla ve bunların römorklarıyla yapılan taşımalar. e) Gerçek kişiler adına hususi olarak kayıt ve tescil edilmiş kamyonet cinsi taşıtlarla ve bunların römorklarıyla yapılan ve hem taşımanın hem de taşınan eşyanın ticari olmadığı taşımalar. f) Araç tescil belgesinde kar küreme aracı, seyyar vinç, yol yıkama ve/veya süpürme aracı, vidanjör, beton pompalama aracı ve benzeri adlar altında yer alan iş makinası işlevi gören araçlar ile cenaze aracı, ambulans veya naklen yayın aracı olarak yer alan araçlarla kullanım amaçlarına uygun olarak yapılan taşımalar.” hükmüne amirdir. Söz konusu Yönetmelik hükmü değerlendirildiğinde; anılan fıkrada belirlenmiş olan taşıtlarla ve yine belirlenmiş usulde yapılan taşımaların kapsam dışı bırakıldığı, kapsam dışı
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 76 bırakılmış olan taşımalar ve taşıtlar için yetki belgesi alma zorunluluğunun da bulunmadığı açıktır. Diğer taraftan, tescili olmasına rağmen henüz hurdaya çıkartılmamış taşıtların, araç muayenesinden geçemediği ve yetki belgesi eki taşıt belgelerine kaydedilemediği gibi, söz konusu taşıtlarla faaliyette bulunulmadığı değerlendirildiğinde, bahse konu taşıtların, tespiti yapılan sayıya dahil edilmeyeceği de aşikardır. Yukarıda belirtilen açıklamalar çerçevesinde, Sayıştay Başkanlığının 2016 yılı Denetim Raporundaki 3 numaralı bulguda belirtilen “Kamyon” ve “Kamyonet” cinsi taşıt sayılarının, Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK)’ten alınan verilerle yeniden değerlendirilmesi neticesinde; a) Kamyon cinsi taşıtlara ilişkin;
- Resmi olarak tescil edilmiş toplam 43.374 adet taşıtın bulunduğu,
- Özel olarak tescil edilmiş (ticari olmayan) toplam 128.293 adet taşıtın bulunduğu,
- Muayenesi bulunmadığından düşümü yapılan (kullanılması mümkün olmayan) toplam 73.466 adet taşıtın bulunduğu, tespit edilmiş olup, bu çerçevede toplam 245.133 adet taşıtın, kullanım amacına göre kapsam dışı bulunabileceği veya kullanılmasının mümkün olmadığı, b) Kamyonet cinsi taşıtlara ilişkin;
- Resmi olarak tescil edilmiş toplam 53.986 adet taşıtın bulunduğu,
- Özel olarak tescil edilmiş (ticari olmayan) toplam 2.979.088 adet taşıtın bulunduğu, ancak bu taşıtlar içerisinde yaklaşık % 15’inin (450.000) yetkilendirilmiş olduğu ve yaklaşık 2.529.088 taşıtın kapsam dışı bulunabildiği,
- Muayenesi bulunmadığından düşümü yapılan (kullanılması mümkün olmayan) toplam 147.205 adet taşıtın bulunduğu, Tespit edilmiş olup, bu çerçevede toplam 2.730.279 adet taşıtın, kullanım amacına göre kapsam dışı bulunabileceği veya kullanılmasının mümkün olmadığı aşikardır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 77 Ayrıca, anılan Yönetmelik çerçevesinde düzenlenen yetki belgesi eki taşıt belgesine kaydedilecek “Kamyon” cinsi taşıtların “Ticari” olarak tescil edilmesi gerektiği göz önünde bulundurularak, TÜİK’in 2016 yılına ait motorlu taşıtlara ilişkin istatistiklerinde, ticari olarak tescil edilmiş Kamyon cinsi taşıtın toplam 653.667 adet olduğu, yetkilendirilmiş ticari taşıt sayısının ise toplam 419.527 adet olduğu, aradaki farkın toplam 234.140 olduğu, ancak toplam 43.374 adet resmi taşıt, toplam 73.466 adet muayenesi bulunmayan taşıt ile kar küreme aracı, seyyar vinç, yol yıkama, süpürme aracı, vidanjör ve benzeri şekilde tescil edilmiş (kapsam dışı olan) taşıt sayısının yaklaşık 100.000 olduğu değerlendirilerek, kayıt dışı kalmış olan taşıt sayısının yaklaşık olarak 17.300 (234.140 – (43.374 + 73.466 + 100.000)) civarı olduğu tespit edilmiştir. Bununla birlikte, her ne kadar anılan raporda yetkilendirilmesi gereken “Kamyonet cinsi taşıt toplamının 3.442.483 adet olduğu belirtilmiş olsa da; TÜİK’İN 2016 yılına ait motorlu taşıtlara ilişkin istatistikleri değerlendirilerek, kullanım amacına göre kapsam dışı bulanabilecek “Kamyonet” cinsi taşıt toplamının 2.730.279 adet olduğu ve yetkilendirilmiş taşıt sayısının ise 622.036 adet olduğu göz önünde bulundurulduğunda, kayıt dışı kalmış olan taşıt sayısının yaklaşık olarak 90.000 (3.442.483 – (2.730.279 + 622.036)) civarı olduğu tespit edilmiştir. Diğer taraftan, Bakanlığımızca 2016 yılında yapılan yol kenarı denetimleri neticesinde, yetki belgesi almadan faaliyette bulunduğu tespit edilen toplam 36.035 adet taşıt için cezai müeyyide uygulanmıştır. Bu itibarla, ülkemizde kayıt dışı taşımacılığın asgari seviyede olduğu düşünülmektedir." Denilmiştir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiş olduğu cevapta, ticari olarak tescil edilmiş Kamyon cinsi taşıtın toplam 653.667 adet olduğu, yetkilendirilmiş ticari taşıt sayısının ise toplam 419.527 adet olduğu, aradaki farkın toplam 234.140 olduğu, ancak toplam 43.374 adet resmi taşıt, toplam 73.466 adet muayenesi bulunmayan taşıt ile kar küreme aracı, seyyar vinç, yol yıkama, süpürme aracı, vidanjör ve benzeri şekilde tescil edilmiş (kapsam dışı olan) taşıt sayısının yaklaşık 100.000 olduğu değerlendirilerek, kayıt dışı kalmış olan taşıt sayısının yaklaşık olarak 17.300 (234.140 – (43.374 + 73.466 + 100.000)) civarı olduğu tespit edilmiştir demiştir. İdare yetki belgesi alması gereken kamyon sayısını hesaplarken sadece ticari olarak
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 78 tescil edilmiş kamyon sayısını dikkate almış, hesaplamaya hususi tescilli araç sayısını dâhil etmemiştir. Oysa hususi tescilli araçlardan araç sahibinin kendi esas iştigal konusu ile ilgili eşya taşımacılığı yapacakların da yetki belgesi alması zorunludur. İdare, Kamyonet cinsi taşıtlara ilişkin açıklamalarında da Özel olarak tescil edilmiş (ticari olmayan) toplam 2.979.088 adet taşıtın bulunduğunu, ancak bu taşıtlar içerisinde yaklaşık % 15’inin (450.000) yetkilendirilmiş olduğunu ve yaklaşık 2.529.088 taşıtın kapsam dışı bulunabildiğini belirtmiş, ancak yaklaşık 2.529.088 adet kamyonetin neden kapsam dışı bulunabildiğini kesin verilerle ortaya koyamamıştır. Sonuç olarak, bulguda belirttiğimiz ve İşletmeden aldığımız tescilli-tescilli olmayan araç sayılarından İdarenin söz ettiği yetki belgesi almayan taşıtlar çıkarılsa da önemli miktarda kayıt dışı araç olduğu düşünülmektedir. Geçmiş yıl denetimlerimizde de belirttiğimiz gibi ilgili mevzuatına göre yetki belgesi alması gerektiği halde yetki belgesi olmadan karayolu taşımacılığı yapan karayolu taşıma araçlarının Bakanlık ve Bakanlık dışındaki diğer birimlerce (trafik polisi ve zabıtası, trafik polisinin görev alanı dışında kalan yerlerde jandarma personeli, sınır kapılarında gümrük muhafaza ve gümrük muayene memurları) denetimlerde işbirliği yapılarak etkinliğin ve İşletme gelirlerinin artırılması gerekmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 79
8. EKLER
Ek 1: Kamu İdaresi Mali Tabloları
işletme Kodu : 16010601
işletme Adı : Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı
DÖNER SERMAYE İŞLETMESİ BİLANÇOSU 2016
1 DÖNEN VARLIKLAR 230.025.774,87 3 KISA VADELİ YABANCI KAYNAKLAR 17.158.747,83
10 HAZIR DEĞERLER 66.113.512,16 32 TİCARİ BORÇLAR 4.921.368,08
102 BANKALAR HESABI 66.113.512,16 320 SATICILAR HESABI 4.543.417,78
12 TİCARİ ALACAKLAR 2.150,83 326 ALINAN DEPOZİTO VE TEMİNATLAR HESABI 377.950,30
126 VERİLEN DEPOZİTO VE TEMİNATLAR 2.150,83 36 ÖDENECEK DİĞER YÜKÜMLÜLÜKLER 12.237.379,75
13 DİĞER ALACAKLAR 67.776,07 360 ÖDENECEK VERGİ VE FONLAR HESABI 2.898.986,93
135 PERSONELDEN ALACAKLAR HESABI 59.734,65 361 ÖDENECEK SOSYAL GÜVENLİK KESİNTİLERİ 379,60
136 DİĞER ÇEŞİTLİ ALACAKLAR HESABI 8.041,42 362 ÖD. DÖNER SERMAYE YÜKÜMLÜLÜKLERİ 8.980.850,43
15 STOKLAR 460.452,12 369 ÖDENECEK DİĞER YÜKÜMLÜLÜKLER HESABI 357.162,79
150 İLK MADDE VE MALZEME HESABI 460.452,12 5 ÖZ KAYNAKLAR 241.049.095,35
19 DİĞER DÖNEN VARLIKLAR 163.381.883,69 50 ÖDENMİŞ SERMAYE 266.952.515,38
190 DEVREDEN KATMA DEĞER VERGİSİ 153.966.842,70 500 SERMAYE HESABI 350.000.000,00
193 PEŞİN ÖDENEN VERGİ VE FONLAR 8.581.592,19 501 ÖDENMEMİŞ SERMAYE HESABI (-) -83.047.484,62
195 İŞ AVANSLARI HESABI 833.448,80 59 DÖNEM NET KARI/ZARARI -25.903.420,03
2 DURAN VARLIKLAR 28.182.068,31 591 DÖNEM NET ZARARI HESABI (-) -25.903.420,03
25 MADDİ DURAN VARLIKLAR 22.560.672,04 Toplam : 258.207.843,18
250 ARAZİ VE ARSALAR HESABI 13.716.037,75
253 TESİS, MAKİNE VE CİHAZLAR HESABI 95.872,73
254 TAŞITLAR HESABI 4.452,50
255 DEMİRBAŞLAR HESABI 2.466.736,36
257 BİRİKMİŞ AMORTİSMANLAR HESABI (-) -945.360,27
258 YAPILMAKTA OLAN YATIRIMLAR 7.222.932,97
260 HAKLAR HESABI 2.469.266,00
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 80
268 BİRİKMİŞ AMORTİSMANLAR HESABI (-) -2.469.266,00
29 DİĞER DURAN VARLIKLAR 5.621.396,27
295 PEŞİN ÖDENEN VERGİ VE FONLAR 5.621.396,27
Toplam : 258.207.843,18
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 81 Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı İşletme Kodu: 16010601 GELİR TABLOSU 2016 2015 A- BRÜT SATIŞLAR 351.867.471,34 0,00 1- Yurt İçi Satışlar 351.867.471,34 0,00 2- Yurt Dışı Satışlar 0,00 0,00 3- Diğer Gelirler 0,00 0,00 B- SATIŞ İNDİRİMLERİ (-) 1.398.151,68 0,00 1- Satıştan İadeler (-) 1.398.151,68 0,00 2- Satış İskontoları (-) 0,00 0,00 3- Diğer İndirimler (-) 0,00 0,00 C- NET SATIŞLAR 350.469.319,66 0,00 D- SATIŞLARIN MALİYETİ (-) 0,00 0,00 1- Satılan Mamüller Maliyeti (-) 0,00 0,00 2- Satılan Ticari Mallar Maliyeti (-) 0,00 0,00 3- Satılan Hizmet Maliyeti (-) 0,00 0,00 4- Diğer Satışların Maliyeti (-) 0,00 0,00 BRÜT SATIŞ KARI ve ZARARI 350.469.319,66 0,00 E- FAALİYET GİDERLERİ (-) 370.245.036,26 0,00 1- Araştırma ve Geliştirme Giderleri (-) 0 0,00 2- Pazarlama, Satış ve Dağıtım Giderleri (-) 0,00 0,00 3- Genel Yönetim Giderleri (-) 370.245.036,26 0,00 FAALİYET KARI VEYA ZARARI -19.775.716,60 0,00 F- DİĞER FAALİYETLERDEN OLAĞAN GELİR ve KARLAR 8.666.959,67 0,00 1- Faiz Gelirleri 8.395.344,42 0,00 2- Konusu Kalmayan Karşılıklar 0,00 0,00 3- Menkul Kıymet Satış Karları 0,00 0,00 4- Kambiyo Karları 0,00 0,00 5- Reeskont Faiz Gelirleri 0,00 0,00
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 82 6- Diğer Olağan Gelir ve Karlar 271.615,25 0,00 G- DİĞER FAALİYETLERDEN OLAĞAN GİDER ve ZARARLAR (-) 0,00 0,00 1- Karşılık Giderleri (-) 0,00 0,00 2 - Menkul Kıymet Satış Zararları (-) 0,00 0,00 3- Kambiyo Zararları (-) 0,00 0,00 4- Reeskont Faiz Giderleri (-) 0,00 0,00 5- Diğer Olağan Gider ve Zararlar (-) 0,00 0,00 OLAĞAN KAR VEYA ZARARLAR -11.108.756,93 0,00 H- OLAĞANDIŞI GELİR ve KARLAR 318.983,18 0,00 1- Önceki Dönem Gelir ve Karları 0,00 0,00 2- Diğer Olağandışı Gelir ve Karlar 318.983,18 0,00 I- OLAĞANDIŞI GİDER ve ZARARLAR (-) 15.113.646,28 0,00 1- Çalışmayan Kısım Gider ve Zararları (-) 0,00 0,00 2- Önceki Dönem Gider ve Zararları (-) 0,00 0,00 3- Diğer Olağandışı Gider ve Zararlar (-) 15.113.646,28 0,00 DÖNEM KARI VEYA ZARARI -25.903.420,03 0,00
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 83 T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 84
ULAŞTIRMA, DENİZCİLİK VE HABERLEŞME BAKANLIĞI 2016 YILI PERFORMANS DENETİM RAPORU
İÇİNDEKİLER
- ÖZET ........................................................................................................................................................... 89
- DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU ............................................. 90
- SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 90
- DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI ........................................................ 90
- GENEL DEĞERLENDİRME ................................................................................................................... 92
- DENETİM BULGULARI ........................................................................................................................ 101
KISALTMALAR TBMM: Türkiye Büyük Millet Meclisi UDHB : Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı TABLOLAR Tablo 1: Raporlama Gerekliliklerine Uygunluk Kriterleri Tablo 2: Performans Bilgisinin İçeriğine Yönelik Kriterler Tablo 3: Veri Kayıt Sistemlerinin Güvenilirliğine Yönelik Kriterler Tablo 4: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Çıktı-Sonuç Odaklılık Açısından Değerlendirilmesi Tablo 5: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin İlgililik Kriterine Göre Sınıflandırılması Tablo 6: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Ölçülebilirlik Kriterine Göre Sınıflandırılması Tablo 7: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin İyi Tanımlanma Kriterine Göre Sınıflandırılması Tablo 8: Seçilen Veri Kayıt Sistemlerine İlişkin Tablo Tablo 9: Performans Göstergelerine Ait Bazı Gerçekleşmelerin Performans Programına Doğru Şekilde Yansıtılmamasına İlişkin Tablo Tablo 10: Çıktı ve Sonuç Odaklı Olmayan Hedef ve Göstergelere İlişkin Tablo Tablo 11: Gerçekleştirildiği Belirtilmekle Birlikte Hedefe Ulaşılamayan Performans Göstergelerine İlişkin Tablo Tablo 12: Açıklanamayan Sapmaların Olduğu Performans Göstergelerine İlişkin Tablo GRAFİKLER Grafik 1: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Çıktı-Sonuç Odaklılık Açısından Değerlendirilmesi Grafik 2: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin İlgililik Kriterine Göre Sınıflandırılması Grafik 3: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Ölçülebilirlik Kriterine Göre Sınıflandırılması Grafik 4: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin İyi Tanımlanma Kriterine Göre Sınıflandırılması
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 89
- ÖZET Bu rapor, Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı’nın (UHDB) performans denetimi sonuçlarını ve bulgularını içermektedir. 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 36 ncı maddesi uyarınca Sayıştay, “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilen denetim” olarak tanımlanan performans denetimini yapmakla görevli ve yetkilidir. UDHB’nin hedef ve göstergeleriyle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının değerlendirmesini sağlamak amacıyla aşağıdakiler denetlenmiştir; 2014-2018 dönemine ait Stratejik Plan, 2016 yılı Performans Programı, 2016 yılı İdare Faaliyet Raporu ve Faaliyet sonuçları ölçümü yapan veri kayıt sistemleri. Performans esaslı bütçeleme sistemi gereği UDHB’nin hazırladığı üç temel belge olan 2014-2018 Stratejik Planı, 2016 yılı Performans Programı ve 2016 yılı İdare Faaliyet Raporu, raporlama gerekliliklerine uyum kriterleri (mevcudiyet, zamanlılık, sunum) açısından incelenmiş ve bu incelemenin sonucunda; Stratejik Planın tüm kriterleri karşıladığı, İdare Faaliyet Raporunun mevcudiyet ve zamanlılık kriterini karşıladığı, ancak sunum kriterini karşılamadığı, Performans Programının ise tüm kriterleri karşıladığı görülmüştür. Yukarıda sayılan dokümanlardan Stratejik Plan ve Performans Programı, performans bilgisinin içeriğine yönelik kriterlerden ilgililik, ölçülebilirlik ve iyi tanımlanma açısından değerlendirilmiş; İdare Faaliyet Raporu ise, performans bilgisinin içeriğine yönelik kriterlerden tutarlılık, doğrulanabilirlik, geçerlilik/ikna edicilik açısından incelenmiş ve bu incelemelerin sonucunda, söz konusu dokümanların bulgularda belirtilen nedenlerle bu kriterlere kısmen uyduğu kanaatine varılmıştır. İncelenen veri kayıt sistemi açısından; üretilen performans bilgisinin gerçekleşmeleri
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 90 doğru ve tam olarak yansıttığı, göstergenin tanımına dayalı olarak gerçekleşmelerle ilgili olmayan hususları içermediği ve dâhil edilmesi gereken herhangi bir hususu dışarıda bırakmadığı görülmüş ve bu nedenle incelenen veri kayıt sisteminin, hedef ve gösterge açısından performansın ölçülmesi ve raporlanması amacına uygun olduğu kanaatine varılmıştır. 2. DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresi yönetimi, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan Stratejik Plan, Performans Programı ve İdare Faaliyet Raporlarının hazırlanmasına ilişkin yönetmelik ve kılavuzlara uygun olarak hazırlanmış olan performans bilgisi raporlarının doğru ve güvenilir bilgi içerecek şekilde zamanında Sayıştaya sunulmasından; bir bütün olarak sunulan bu raporların kamu idaresinin faaliyet ve işlemlerinin sonucunu tam ve doğru olarak yansıtmasından; kamu idaresinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarının ölçülmesine ilişkin sistemlerin amacına uygun olarak oluşturulmasından, etkin olarak işletilmesinden ve izlenmesinden; performans bilgisinin dayanağını oluşturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU Sayıştay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, kamu idaresinin raporladığı performans bilgisinin güvenilirliğine ilişkin değerlendirme yapmak, performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarını ölçen sistemleri değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları ve Sayıştay ikincil mevzuatıdır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 91 Denetimin amacı, bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında TBMM ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması, kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi ile hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın yerleştirilmesi ve yaygınlaştırılmasıdır. Denetim, kamu idaresinin faaliyet raporunda yer alan performans bilgilerinin ve bunları oluşturan kayıt ve belgelerin doğruluğu ve güvenilirliğine ilişkin denetim kanıtı elde etmek üzere; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile gerçekleştirilir. Bu çerçevede, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının yayımladığı 2014- 2018 dönemine ait Stratejik Plan, 2016 yılı Performans Programı ve 2016 yılı İdare Faaliyet Raporu incelenmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 92 5. GENEL DEĞERLENDİRME 2016 yılı performans denetimi kapsamında UDHB’nin yayımladığı 2014-2018 dönemine ait Stratejik Plan, 2016 yılı Performans Programı ve 2016 yılı İdare Faaliyet Raporu incelenerek faaliyet sonuçlarının ölçülmesine yönelik olarak üretilen performans bilgisinin güvenilir olup olmadığı değerlendirilmiştir. Denetim yukarıda sayılan üç doküman belge üzerinden kamu idaresinin raporlama gerekliliklerine uyumunun değerlendirilmesi, bu belgelerde sunulan performans bilgisinin değerlendirilmesi ve performans bilgisinin üretilmesi için kullanılan veri kayıt sistemlerinin değerlendirilmesi yoluyla gerçekleştirilmiştir. Bu değerlendirmeler için kullanılan kriterler aşağıda yer alan Tablo 1, Tablo 2 ve Tablo 3’te görülmektedir. Tablo 1: Raporlama Gerekliliklerine Uygunluk Kriterleri Mevcudiyet UDHB’nin, plan, program ve raporlarını yayımlayıp yayımlamadığı Zamanlılık UDHB’nin plan, program ve raporlarını yasal süre içinde yayımlayıp yayımlamadığı Sunum UDHB’nin plan, program ve raporlarının ilgili mevzuatla belirlenen usullere uyumlu olup olmadığı Tablo 2: Performans Bilgisinin İçeriğine Yönelik Kriterler Stratejik Plan ve Performans Programı İlgililik: Hedefler, göstergeler ve faaliyetler arasında mantıksal bağlantı olması Ölçülebilirlik: Performans programlarındaki hedeflerin ve göstergelerin ölçülebilir olması İyi tanımlanma: Hedefin açık ve net bir tanımının olması
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 93 İdare Faaliyet Raporu Tutarlılık: Hedeflerin, denetlenen idarenin planlama ve raporlama dokümanlarında (göstergeler ve alt hedefler dâhil) tutarlı olarak kullanılması Doğrulanabilirlik: Raporlanan değerlerin, temel veri kayıt sistemlerinin çıktısıyla tutarlı olması İkna edicilik/ Geçerlilik: Planlanan ve raporlanan performans arasındaki her tür sapmanın denetlenen idare tarafından ele alınması ve sapmayı açıklayan nedenlerin geçerli/ inandırıcı olması Tablo 3: Veri Kayıt Sistemlerinin Güvenilirliğine Yönelik Kriterler Güvenilirlik Veri kayıt sistemlerinin, gerçekleşmeleri tam ve doğru şekilde ölçerek faaliyet raporunda güvenilir veri sunuyor olması A- STRATEJİK PLAN Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2014-2018 Stratejik Planı üzerinde 2015 yılı Sayıştay Denetim Raporunda gerekli değerlendirmeler yapıldığından, 2016 yılı performans denetimi kapsamında Stratejik Plana ilişkin yeni bir değerlendirme yapılmamıştır. B- PERFORMANS PROGRAMI Raporlama Gerekliliklerine Uyum Kurumun Performans Programı zamanında hazırlandığı için zamanlılık kriterini karşılamakla birlikte, mevcudiyet ve sunum kriterlerini de sağlamaktadır. Performans Bilgisinin İçeriği Performans Programının ilgililik, ölçülebilirlik ve iyi tanımlanma kriterlerine göre değerlendirilmesi sonucunda ise; İlgililik Performans Programında yer alan 62 performans hedefinin 4 tanesi ile, 110 performans göstergesinden 4 tanesinin çıktı veya sonuç odaklı olmadığı değerlendirildiğinden ilgililik
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 94
değerlendirilmesi yapılmamış, kalan 58 performans hedefi ile 106 performans göstergesinin ise
tamamının ilgili olduğu görülmüştür
Performans Programında yer alan 58 performans hedefi ile 106 performans
göstergesinin tamamı “ilgililik” kriterini karşılamaktadır.
Tablo 4: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Çıktı-Sonuç Odaklılık
Açısından Değerlendirilmesi
Performans Hedefi Sayısı Performans Göstergesi Sayısı
Çıktı veya Sonuç
Odaklı 58 106
Girdi veya Faaliyet
Odaklı 4 4
Toplam 62 110
Grafik 1: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Çıktı-Sonuç Odaklılık
Açısından Değerlendirilmesi
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 95
Tablo 5: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin İlgililik Kriterine Göre
Sınıflandırılması
Performans Hedefi Sayısı Performans Göstergesi Sayısı
İlgili 58 106
İlgili Değil 0 0
Toplam 58 106
Grafik 2: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin İlgililik Kriterine Göre
Sınıflandırılması
Ölçülebilirlik
Ölçülebilirlik kriterine göre değerlendirmeye tabi tutulan 58 performans hedefinin
tamamı ile, 106 adet performans göstergesinin tamamının ölçülebilirlik kriterini sağladığı
görülmüştür.
Tablo 6: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Ölçülebilirlik Kriterine
Göre Sınıflandırılması
Performans Hedefi Sayısı Performans Göstergesi Sayısı
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 96
Ölçülebilir 58 106
ÖlçülebilirDeğil 0 0
Toplam 58 106
Grafik 3: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Ölçülebilirlik Kriterine
Göre Sınıflandırılması
İyi Tanımlanma
Performans göstergelerinin tamamı “İyi Tanımlanma” kriterini karşılamaktadır.
Tablo 7: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin İyi Tanımlanma
Kriterine Göre Sınıflandırılması
Performans Hedefi Sayısı Performans Göstergesi Sayısı
İyi Tanımlanmış 58 106
İyi
Tanımlanmamış 0 0
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 97 Toplam 58 106 Grafik 4: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin İyi Tanımlanma Kriterine Göre Sınıflandırılması A- İDARE FAALİYET RAPORU -Raporlama Gerekliliklerine Uyum Kurum tarafından hazırlanan 2016 yılı İdare Faaliyet Raporu, 28.02.2017 tarihinde mevcudiyet kriterine uygun olarak kurum internet sitesi aracılığıyla yayımlanmış ve zamanlılık kriterini karşılamıştır. Kurum tarafından yayımlanan 2016 yılı İdare Faaliyet Raporunda, Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelikte yer alan süreçler olan Genel Bilgiler, Amaç ve Hedefler, Faaliyetlere İlişkin Bilgi ve Değerlendirmeler, Kurumsal Kabiliyet ve Kapasitenin Değerlendirilmesi ve Öneri ile Tedbirler bölümlerine yer verilmiştir. Ancak, Faaliyetlere İlişkin Bilgi ve Değerlendirmeler bölümünde yer alan Mali Bilgiler başlığı altında sunulması öngörülen temel mali tablolar olan “Bilanço” ve “Faaliyet Sonuçları Tablosu”na yer verilmemiş, mali bilgiler sadece bütçe verileri üzerinden raporlanmıştır. Kurum tarafından yayımlanan performans programında yer alan performans hedefleri ve göstergeler ile İdare Faaliyet Raporunda yayımlanan gerçekleşmeler karşılaştırıldığında;
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 98
Performans Programında öngörülen hedefler ve göstergeler ile raporda sunulan hedefler ve
göstergelerin tutarlı olduğu, fakat 7 adet göstergenin gerçekleştirildiği belirtmekle birlikte
hedefe ulaşılmadığı ve 10 adet gösterge de sapma olmasına rağmen sapmaya ilişkin herhangi
bir açıklamaya yer verilmediği görülmektedir.
İdare faaliyet raporlarının performans bilgileri başlığı altında, performans programında
yer alan performans hedef ve göstergelerinin gerçekleşme durumu ile meydana gelen
sapmaların nedenlerine yer verilmesi gerekmektedir. Bu yüzden sapmaların nedenlerinin
geçerlilik ve ikna edicilik kriterine göre değerlendirmesi yapılamamıştır.
B- FAALİYET SONUÇLARININ ÖLÇÜLMESİ VE
DEĞERLENDİRİLMESİ
Faaliyet sonuçlarının ölçülmesi kurumların performans bilgisini üreten veri kayıt
sistemlerinin değerlendirilmesi yoluyla yapılmaktadır. Sistem denetimini içeren bu
değerlendirmenin hedefi, kamu idarelerinin raporlanan verilerde önemli bir hata olması riskini
azaltmak üzere yeterli kontrol sistemleri kullanıp kullanmadığını belirlemektir.
UDHB’nin performans bilgisi üreten veri kayıt sistemlerinin değerlendirilmesi
sonucunda; faaliyet alanları içinde önemli olduğu ve bütçe tutarı olarak da anlamlı bir
büyüklüğe sahip olduğu düşünülen aşağıdaki performans hedeflerini etkileyen performans
göstergelerinin izlendiği veri kayıt sisteminin önemli veri kayıt sistemi olarak seçilmesine karar
verilmiştir.
Tablo 8: Seçilen Veri Kayıt Sistemlerine İlişkin Tablo
Performans Hedefi Ulaştırma modları arasında bütünleşme ve dengeli bir
dağılım sağlayarak kombine taşımacılığı geliştirmek.
Performans Göstergeleri 2014 2015 2016
Devam Eden Proje Çalışması 3 1
Tamamlanacak Proje Çalışması 2 2
Performans Hedefi Afrika ülkeleriyle karayolu taşıma anlaşmasının
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 99 imzalanması Performans Göstergeleri 2014 2015 2016 Anlaşma Sayısı 60 62 64 Kamu idaresinin 2016 Yılı Performans Programında yer alan iki adet performans hedefini ve bu hedeflere ait gerçekleşmeyi ölçen ve bunlara ilişkin performans bilgisi üreten veri kayıt sisteminin; üretilen performans bilgisinin gerçekleşmeleri doğru ve tam olarak yansıttığı, göstergenin tanımına dayalı olarak gerçekleşmelerle ilgili olmayan hususları içermediği ve dahil edilmesi gereken herhangi bir hususu dışarıda bırakmadığı görülmüş ve bu nedenle incelenen veri kayıt sisteminin, hedef ve gösterge açısından performansın ölçülmesi ve raporlanması amacına uygun olduğu kanaatine varılmıştır. Sonuç olarak; Kurumun Stratejik Planı zamanlılık, mevcudiyet ve sunum kriterlerini sağlamaktadır. Stratejik Plan için raporlama gereklilikleri yerine getirilmiştir. Performans Programı da zamanlılık, mevcudiyet ve sunum kriterlerini sağlamaktadır. Performans Programı için raporlama gereklilikleri yerine getirilmiştir. Kurum İdare Faaliyet Raporu mevcudiyet ve sunum kriterini karşılamakta; rapordaki eksiklikler nedeniyle de sunum kriterini karşılamamaktadır. Ayrıca, İdare Faaliyet Raporunda sunulan verilerin tutarlı olduğu değerlendirilmekle birlikte, Raporda sapmaların nedenlerine ilişkin açıklama yapılmadığı için geçerlilik/ikna edicilik kriterini karşılamamaktadır. Bu nedenlerle İdare Faaliyet Raporu için raporlama gerekliliklerinin yerine getirilmediği görülmüştür. Raporun “Denetim Bulgu ve Değerlendirmeleri” bölümünde açıklandığı üzere, “performans bilgisinin içeriği” bakımından kriterler kısmen karşılandığı için Stratejik Plan, Performans Programı ve İdare Faaliyet Raporu hazırlanırken söz konusu kriterlere dikkat edilmesi gerektiği düşünülmektedir. Seçilen performans göstergeleri için veri kayıt sisteminin güvenilir olduğu kanaatine varılmakla birlikte, kriterlerdeki eksiklik nedeniyle performans yönetim sisteminin
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 10 0 geliştirilmesi gerektiği düşünülmektedir. Ayrıca, bütçe uygulaması ve muhasebeleştirilmesi aşamalarının stratejik yönetim sürecine entegre edilmesi için gerekli tedbirlerin alınması gerektiği değerlendirilmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 101 6. DENETİM BULGULARI A. Stratejik Planın Değerlendirilmesine İlişkin Bulgular Herhangi bir denetim bulgusu tespit edilmemiştir. B. Performans Programının Değerlendirilmesine İlişkin Bulgular BULGU 1: Performans Göstergelerine Ait Bazı Gerçekleşmelerin Performans Programına Doğru ŞekildeYansıtılmaması 2014 yılı performans göstergelerine ilişkin bazı gerçekleşmelerin 2016 yılı Performans Programına doğru bir şekilde yansıtılmaması nedeniyle hedeflenen değerlerin gerçekçi olarak belirlenmediği tespit edilmiştir. Performans Programı Hazırlama Rehberine göre, performans programı hazırlanırken performans hedefi tablosunda bir önceki yıl gerçekleşme verilerine (t-1), içinde bulunan yıla ilişkin ve program dönemine ilişkin ise tahmin verilerine yer verilmesi (t+1) ve performans göstergelerinin güvenilir veri sunacak nitelikte olması gerekmektedir. Aşağıdaki tabloda gösterildiği üzere, 2016 (t+1) yılı Performans Programında göstergelere ilişkin bir önceki yıl gerçekleştirmeleri, 2014 (t-1) yılı Faaliyet Raporundaki gerçekleşme değerleriyle karşılaştığında 2016 yılı Performans Programına doğru yansıtılmadığı ve bundan dolayı 2016 yılı hedeflenen değerinin gerçekçi belirlenmediği görülmüştür. Tablo 9: Performans Göstergelerine Ait Bazı Gerçekleşmelerin Performans Programına Doğru Şekilde Yansıtılmamasına İlişkin Tablo Performans Hedefi Ankara - İstanbul arasındaki demiryolu yolculuk süresini kısaltmak ve yolculukları daha konforlu hale getirmek. Performans Göstergesi 2014 Faaliyet Raporunda 2014 Gerçekleşme Durumu 2016 Performans Programında 2014 yılı Gerçekleşme Durumu Devam Eden Proje Sayısı 1 -
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 102
Performans Hedefi Başta trafik sıkışıklığı yaşanan büyük kentler olmak üzere,
raylı toplu taşıma projelerine öncelik ve önem vermek
Performans Göstergesi 2014 Faaliyet
Raporunda 2014
Gerçekleşme Durumu
2016 Performans Programında
2014 yılı Gerçekleşme Durumu
Yeni Proje Sayısı 1 -
Performans Hedefi Sivil havacılığın gelişmesine paralel olarak mevcut
havaalanlarının iyileştirilmesi ve ihtiyaç duyulan yeni
havaalanlarının yapılması.
Performans Göstergesi
Yeni Proje Sayısı 3 -
Tamamlanacak Proje
Sayısı 1 3
Performans Hedefi Yolcu taşımacılığının denizyoluna kaydırılması
Performans Göstergesi 2014 Faaliyet
Raporunda 2014
Gerçekleşme Durumu
2016 Performans Programında
2014 yılı Gerçekleşme Durumu
Yeni Proje Sayısı 17 -
Devam Eden Proje Sayısı 23 -
Tamamlanacak Proje
Sayısı 5 -
Performans Hedefi Avrupa Birliği’nin 181/2011 no’lu düzenlemesi ile ulusal
mevzuatın uygulanmasını sağlamak
Performans Göstergesi 2014 Faaliyet
Raporunda 2014
2016 Performans Programında
2014 yılı Gerçekleşme Durumu
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 103 Gerçekleşme Durumu Engelli vatandaşlara yönelik yapılan çalışma sayısı 1 2 Performans Hedefi Afrika Ülkeleriyle karayolu taşıma anlaşmasının imzalanması Performans Göstergesi 2014 Faaliyet Raporunda 2014 Gerçekleşme Durumu 2016 Performans Programında 2014 yılı Gerçekleşme Durumu Anlaşma/Sayı 2 60 Performans Hedefi Karayolu taşımalarının serbestleştirildiği ülke sayısını arttırmak Performans Göstergesi 2014 Faaliyet Raporunda 2014 Gerçekleşme Durumu 2016 Performans Programında 2014 yılı Gerçekleşme Durumu Ülke sayısı 2 25 Performans Hedefi Sosyal desteğe muhtaç kesimin hayatını kolaylaştırmak amacıyla gelişmiş elektronik haberleşme hizmetlerinin sunulmasına yönelik projeler hayata geçirilecektir Performans Göstergesi 2014 Faaliyet Raporunda 2014 Gerçekleşme Durumu 2016 Performans Programında 2014 yılı Gerçekleşme Durumu Gören Göz Projesinde Dağıtımı Yapılacak Cihaz Adedi 5000 - Performans Hedefi Evrensel hizmet kapsamında projeler geliştirmek ve
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 104 uygulamaya geçirmek Performans Göstergesi 2014 Faaliyet Raporunda 2014 Gerçekleşme Durumu 2016 Performans Programında 2014 yılı Gerçekleşme Durumu Fatih Projesi Kapsamında Okullara Dağıtılacak Etkileşimli Tahta Sayısı
- 101.644 Wimax Projesinin Tamamlanma Oranı %99 %90 Performans Hedefi Havacılık Teknolojileri Test ve Mükemmeliyet Merkezlerinin oluşturulması Performans Göstergesi 2014 Faaliyet Raporunda 2014 Gerçekleşme Durumu 2016 Performans Programında 2014 yılı Gerçekleşme Durumu Fizibilite Etüd aşamaları %10 - Performans Hedefi Sürdürülebilir tarama yönetim sistemini kurmak.. Performans Göstergesi 2014 Faaliyet Raporunda 2014 Gerçekleşme Durumu 2016 Performans Programında 2014 yılı Gerçekleşme Durumu Tarama faaliyetleri gelirleri (milyon) - 30 Performans Hedefi Tehlikeli madde taşımacılığının güvenli bir şekilde yapılmasını yaygınlaştırmak için gerekli altyapı çalışmalarını tamamlamak Performans Göstergesi 2014 Faaliyet 2016 Performans Programında
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 105 Raporunda 2014 Gerçekleşme Durumu 2014 yılı Gerçekleşme Durumu Tehlikeli madde taşımacılığına ilişkin mevzuatın çıkarılma sayısı 2 3 Bir önceki yıl gerçekleşme verileri (2014 yılı) ile içinde bulunulan yıla ilişkin gerçekleşme tahminlerine doğru bir şekilde yer verilmesi, hedeflenen değerin gerçekçi şekilde belirlenmesine ve faaliyet raporlarının hesap verebilirliğin aracı olmasına katkı sağlayacaktır. Bu itibarla, performans programlarında yer verilen önceki yıllar gerçekleşme değerlerinin güvenilir bilgi içermesinin önemli olduğu düşünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; "2016 yılı Performans Programının bazı göstergelerinde 2014 yılı verilerine ait değerler sehven (S) yer almış, iki adet göstergenin kümülatif (K) olduğu belirtilmemiş ve performans programı (taslağı) hedef ve göstergelerinin yatırım programının (YP) yayımından önce belirlenmesi nedeniyle gösterge değerlerinde düzeltme yapılamamıştır. Önümüzdeki yıllarda Bakanlığımız tarafından geliştirilmekte olan YBS (Yönetim Bilgi Sistemi) Projesi ile Stratejik Plan ve Performans Programlarının hedef ve göstergeleri sistematik olarak takip edilebileceğinden sehven yapılan veri girişlerinin önüne geçilebilecektir " Denilmiştir. Performans Hedefi (K) Afrika Ülkeleriyle karayolu taşıma anlaşmasının imzalanması Performans Göstergesi 2014 Faaliyet Raporunda 2014 Gerçekleşme Durumu 2016 Performans Programında 2014 yılı Gerçekleşme Durumu Anlaşma/Sayı 2 60
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 106
Olarak ifade edilmiştir. Ancak; 2014 yılı başlangıç değeri; 60 olarak verilmiş,
2015 yılı gerçekleşmesi: 62 adet ve
2016 yılı gerçekleşmesi ise: 64 olarak bildirilmiştir.
Dolayısı ile 2016 yılına ait hedef değere ulaşılmıştır.
Performans Hedefi (K) Karayolu taşımalarının serbestleştirildiği ülke sayısını
arttırmak
Performans Göstergesi 2014 Faaliyet
Raporunda 2014
Gerçekleşme
Durumu
2016 Performans Programında
2014 yılı Gerçekleşme Durumu
Ülke sayısı 2 25
Olarak ifade edilmiştir. Ancak; 2014 yılı başlangıç değeri; 25 olarak verilmiş,
2015 yılı gerçekleşmesi: 27 adet ve
2016 yılı gerçekleşmesi ise: 27 olarak bildirilmiştir.
Dolayısı ile 2016 yılına ait hedef değere ulaşılmıştır.
Performans Hedefi (S) Avrupa Birliği’nin 181/2011 no’lu düzenlemesi ile ulusal
mevzuatın uygulanmasını sağlamak
Performans Göstergesi 2014 Faaliyet
Raporunda 2014
Gerçekleşme
Durumu
2016 Performans Programında
2014 yılı Gerçekleşme Durumu
Engelli vatandaşlara yönelik
yapılan çalışma sayısı 1 2
17.02.2017 tarih ve 14380 sayılı yazımız ekinde gönderilen tabloda söz konusu performans
göstergesine ilişkin olarak;
“ 5378 sayılı Kanun kapsamında Bakanlığımız koordinasyonuyla Aile ve Sosyal Politikalar
Bakanlığınca yürütülen Yönetmelik çalışmalarında Engellilerin ulaşım olanaklarından eşit
düzeyde faydalanabilmesi için sektör temsilcilerinin de bulunduğu çeşitli toplantılar yapılmış
olup, Bakanlığımızca da bu toplantılara iştirak edilmiştir. Yapılan söz konusu toplantılar ve
çalışmalar neticesinde 5378 sayılı Kanun kapsamında Aile ve Sosyal Politikalar
Bakanlığınca hazırlanan “Şehirlerarası yolcu taşıma hizmeti ile şehir içi servis ve turizm
taşımacılığı hizmetinin erişilebilir hale getirilmesine dair Yönetmelik” 13.01.2017 tarih ve
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 107 29947 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Söz konusu Yönetmeliğin yayımlanmış olması nedeniyle 2017 yılı itibariyle sektör temsilcileriyle 1 toplantı yapılmasına gerek görülmemektedir.” Şeklinde bir değerlendirme yapılmış olup, konu hakkında Bakanlığımız nezdinde yapılması gereken başka bir çalışmaya ihtiyaç duyulmamıştır. Performans Hedefi (S) Sürdürülebilir tarama yönetim sistemini kurmak. Performans Göstergesi 2014 Faaliyet Raporunda 2014 Gerçekleşme Durumu 2016 Performans Programında 2014 yılı Gerçekleşme Durumu Tarama faaliyetleri gelirleri (milyon) - 30 2014 yılı faaliyet raporu 195. sayfasında 33 sıra no.lu performans hedefi sonuçlarının performans göstergelerinin sıralaması yanlış yazıldığı için yıl sonu gerçekleşme değerlerinin yanlış gösterge karşısına yazılmış olduğu tespit edilmiştir. Buna göre gösterge değerleri; 33.1 --- 1,78 milyon m3 33.2 --- 21,699 milyon TL 33.3 --- 0 milyon TL (Yatırım programında yer alan gemi temini projesi iptal edilmiştir. Ayrıca bakım onarım ihalesine ilişkin ödemeler 2015 yılında başlamıştır.) Sonuç olarak Kamu İdaresi göndermiş olduğu cevapta, gelecek yıllarda Bakanlık tarafından geliştirilmekte olan YBS (Yönetim Bilgi Sistemi) Projesi ile Stratejik Plan ve Performans Programının hedef ve göstergelerinin sistematik olarak takip edilebileceğini ve böylece sehven yapılan veri girişlerinin önüne geçilebileceğini belirttiğinden konu 2017 yılı yapılacak denetimlerde izlenecektir. BULGU 2: Performans Programında Yer Alan Dört Adet Performans Hedefi ile Bunlara Ait Dört Göstergenin Çıktı ve Sonuç Odaklı Olmaması Performans programında yer alan 4 adet performans hedefi ile bunlara ilişkin 4 adet performans göstergesinin çıktı veya sonuç odaklı olarak belirlenmediği tespit edilmiştir. Performans hedefleri, kamu idarelerinin stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerine ulaşmak için program döneminde gerçekleştirmeyi planladıkları çıktı-sonuç odaklı
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 108 hedeflerdir. Performans programında yer alan 62 adet performans hedefi ile bunlara ait performans göstergelerinin çıktı veya sonuç odaklılık değerlendirilmesinde; aşağıdaki tabloda yer alan 4 adet performans hedefinin girdi veya faaliyet odaklı olduğu görülmüş olup, bu performans hedefleri ile bunların altında yer alan 4 adet göstergenin çıktı veya sonuç odaklı olmaması nedeniyle ilgililik kriterine göre değerlendirilmesi yapılamamıştır. Tablo 10: Çıktı ve Sonuç Odaklı Olmayan Hedef ve Göstergelere İlişkin Tablo Hedef : Denizlerde seyir, can, mal ve çevre emniyetini en üst seviyede sağlamak. Performans Hedefi: Sürdürülebilir tarama yönetim sistemini kurmak. Performans Göstergesi: Tarama filosu yenileme /bakım-onarım/ modernizasyon yatırımları./Milyon TL Hedef : Bakanlığımızca yürütülen iş ve işlemlerde bilgi ve iletişim teknolojilerinden en üst seviyede yararlanmak Performans Hedefi: Kurumsal olarak kullanılabilecek Merkezi İş Zekası sistemi ve Coğrafi Bilgi Sistemi kurmak. Performans Göstergesi: İş zekası ve coğrafi bilgi sistemleri donanım ve yazılımının temini/Yüzde Hedef : Bakanlığımızca Yönetilen İş ve İşlemlerde Bilgi ve İletişim Teknolojilerinden En Üst Seviyede Yararlanmak Performans Hedefi: Yönetim bilgi sisteminin kurulması Performans Göstergesi: Yönetim bilgi sisteminin tesis edilmesi oranı Hedef : Bakanlık Merkez Ve Taşra Birimlerinin Fiziki, Teknik ve Sosyal İhtiyaçlarına Yönelik Altyapısını Güçlendirmek ve
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 109 Çalışma Ortamını Modernize Etmek Performans Hedefi: Bakanlık Merkez ve Taşra birimlerinin fiziki, teknik ve sosyal ihtiyaçlarına yönelik altyapısını güçlendirmek ve çalışma ortamını modernize etmek. Performans Göstergesi: Hizmet binası sayısı Kamu idaresi cevabında; “Yönetim Bilgi Sistemi (Yatırım Projeleri Takip Sistemi); Projenin 2016 Yılı İdare Faaliyet Raporunda; Performans Hedefi: Yönetim Bilgi Sisteminin Kurulması; Performans Göstergesi: Sistemin tesis edilmesi oranı olarak belirlenmiştir. Sistemin barındıracağı 6 adet yazılım modülünün hayata geçirilmesine ilişkin ön görülen alt süreçlere karşılık gelen tamamlanma yüzdeleri dikkate alınarak, tesis edilme oranı çıktı odaklı performans göstergesi olarak belirlenmiştir. Mevcut durum analizi, (%5) Teknik şartname hazırlama, (% 5) Satın alma (% 5) Süreç ve iş analizi, (%20) Tasarım analizi, (% 5) Kod geliştirme (% 60) 2017 Yılı Performans Programında ise; Performans Hedefi: Karar alma süreçlerine katkı sağlamak üzere Yatırım Projeleri Takip Sistemini üst yöneticilerin kullanımına açmak olarak güncellenmiştir. Aynı zamanda 2 adet Performans göstergesi belirlenmiştir.
- Performans Göstergesi; Sistem (6 adet modülün) yazılım işlerinin tamamlanma oranı
- Performans Göstergesi: Yazılım iyileştirme ve paydaş kurumlar ile veri entegrasyonunun % 50 geliştirilmesi
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 110 Veri entegrasyonunun % 50 geliştirilmesi konusu sonuç odaklı bir gösterge olup, Sistemin veri alış verişinde bulunacağı 6 adet Kurumdan ( Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Karayolları Genel Müdürlüğü, Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü ve TCDD Genel Müdürlüğü) 3’ü ile bağlantının sağlanmasını öngörmektedir. Sürdürülebilir Tarama Yönetim Sistemini Kurma; Bakanlığımızın deniz dibi tarama faaliyetlerinde kullandığı tarama gemilerinin bakım onarımları ve taşra birimlerinin hizmet binalarının yapım işleri faaliyetleri nedeniyle hedef ve göstergeler faaliyetin yürütülmesine yönelik olarak belirlenmiş olmasından dolayı girdi niteliklidir. Ancak, Bakanlığımız Stratejik Planı 5 nolu amacı “Daha kaliteli hizmet sunmak üzere, kurumsal kapasiteyi geliştirmek” şeklinde tanımlanmıştır. Söz konusu amaca ulaşmak için belli bir maliyete katlanmanın kaçınılmaz olduğu da göz önünde bulundurulmalıdır. Önümüzdeki Program dönemlerinde söz konusu göstergeler sonuç odaklı göstergelerle desteklenecektir” Denilmektedir. Sonuç olarak Kamu İdaresi göndermiş olduğu cevapta, bir sonraki Program döneminde söz konusu göstergelerin sonuç odaklı göstergelerle destekleneceğini belirttiğinden konu 2017 denetimlerinde izlenecektir. C. Faaliyet Raporunun Değerlendirilmesine İlişkin Bulgular BULGU 3: Faaliyet Raporunda Bazı Göstergelere Ait Sapmaların Geçerlilik/İkna Edicilik Kriterini Karşılamaması Faaliyet Raporunda yer alan bazı göstergelere ilişkin sapmaların “geçerlilik/ikna edicilik” kriterini karşılamadığı tespit edilmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun 41 inci maddesi ile Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin 18 inci maddesi gereğince idare faaliyet raporunda hedef ve göstergelerin gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerine yer verilmesi gerekmektedir. A) Kurum Faaliyet Raporunda, aşağıda tabloda gösterilen 7 adet hedefin gerçekleştirildiği belirtilmekle birlikte hedefe ulaşılamadığı görülmüştür.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 111 Tablo 11: Gerçekleştirildiği Belirtilmekle Birlikte Hedefe Ulaşılamayan Performans Göstergelerine İlişkin Tablo Performans Göstergesi Hedef Yılsonu Gerçekleşmesi Yeni Proje Sayısı/Sayı 6 5 Devam Eden Proje Sayısı/Sayı 5 4 Fatih Projesi Kapsamında Okullara Dağıtılacak Etkileşimli Tahta Sayısı/Adet 245.723 58.352 E -Devlet Kapısı Üzerinden Sunulacak Hizmet Sayısı/Sayı 1.400 387 Tarama Takip ve Yönetimi Projesinin faaliyete geçmesi/Milyon TL 1,2 0,944 Düzenlenen belge sayısı/Sayı 4.000 1.738 Karar Destek Sistemi'nin güncellenmesi için projenin tamamlanma oranı/Yüzde 50 40 B) Kurum Faaliyet Raporunda, aşağıda tabloda gösterilen 10 hedefle ilgili sapmaya ilişkin bir açıklamanın bulunmadığı görülmüştür. Tablo 12: Açıklanamayan Sapmaların Olduğu Performans Göstergelerine İlişkin Tablo Performans Göstergesi Hedef Yılsonu Gerçekleşmesi İstasyon Sayısına Göre Denetlenen Araç Sayısı/Sayı 392.156 431.538 Mesleki Yeterlilik sınavından eğitim alarak başarılı olan kişilerin aldığı belge sayısı./Sayı 400.000 166.546 Kurumsal SOME kurulum/Sayı 350 180 Mevzuat taslak hazırlama adımları/Yüzde 50 30 Tehlikeli madde taşımacılığına ilişkin eğitim ve denetim iş ve işlemlerinin yapılması sayısı/Sayı 2.820 30.335 Düzenlenen belge sayısı/Sayı 2.000 3.230 Düzenlenen belge sayısı/Sayı 4.000 1.738
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 112 Bakanlık merkez birimlerinin arşiv ihtiyacının karşılanması için arşiv yapılarak arşiv değeri bulunan evrakların arşivlenmesi yüzdesi./Yüzde 100 0 406 MHz Cospas-Sarsat Beacon Simülatörü ve TCAL Referans Beacon Sistemi Alımı Projesinin Gerçekleşme Yüzdesi/Yüzde 60 20 Projenin tamamlanma yüzdesi/Yüzde 43 0 Kamu idaresi cevabında; “A. Kurum Faaliyet Raporunda, 7 adet hedefin gerçekleştirildiği belirtilmekle birlikte hedefe ulaşılamadığı görülmüştür. Tablo 12: Gerçekleştirildiği Belirtilmekle Birlikte Hedefe Ulaşılamayan Performans Göstergelerine İlişkin Tablo Performans Göstergesi Hedef Yılsonu Gerçekleşmesi Yeni Proje Sayısı/Sayı 6 5 2016 yılı Performans Programında “Yeni Proje Sayısı/Sayı” göstergesinde; “İncirli- Sefaköy Metro Hattı” ve “Yenikapı-İncirli Metro Hattı” iki ayrı proje ile birlikte hedef 6 proje olarak gösterilmiş ancak, 2016 yılı Yatırım Programı kesinleşirken “Yenikapı-İncirli- Sefaköy Metro Hattı” nın tek proje olarak yer almasından, 2016 yılı Faaliyet Raporunda yıl sonu gerçekleşmesi 5 proje olarak yer almıştır. Devam Eden Proje Sayısı/Sayı 5 4 2016 yılı Performans Programında “Devam Eden Proje Sayısı/Sayı” göstergesinde hedef 5 proje olarak gösterilmiş, “Bakırköy–Beylikdüzü Metro Projesi” nin 2016 Yılı Yatırım Programından Kanal İstanbul Projesi güzergahı nedeniyle çıkarılmasından dolayı 2016 yılı Faaliyet Raporunda, yılsonu gerçekleşmesi 4 proje olarak yer almıştır. Fatih Projesi Kapsamında Okullara Dağıtılacak Etkileşimli Tahta Sayısı/Adet 245.723 58.352 Performans Göstergesi, “Fatih Projesi Kapsamında Okullara Dağıtılacak Etkileşimli Tahta Sayısı/Adet” olan projemizde Hedef 245.723 adet olmakla birlikte Yılsonu Gerçekleşmesi
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 113
58.352 adet olarak yer almıştır. Aslında 2016 yılında 58.352 adet kurulum yapılarak toplam
245.723 adet kurulumun tamamı bitirilmiştir. Burada yıllara yaygın yapılan projenin
yılsonu gerçekleşmesi olarak kümülatif toplam (245.723) yerine yanlış anlaşılma sonucu
sadece 2016 yılı kurulum adetleri (58.352 adet) yazıldığından bu karışıklık olmuştur.
Gerçekte tüm kurulumlar tamamlanarak 2016 yılı içerisinde proje tamamlanmıştır.
Tarama Takip ve Yönetimi Projesinin faaliyete
geçmesi/Milyon TL
1,2 0,944
15 Temmuz 2016’dan sonra yaşanan gelişmelerin yansıması olarak TÜBİTAK’taki
personel hareketlerinden dolayı söz konusu projeye süre uzatımı verilmiştir. Bu sebeple
kalan ödemeler 2017 yılına bırakılmıştır.
Düzenlenen belge sayısı/Sayı 4.000 1.738
Karar Destek Sistemi'nin güncellenmesi için
projenin tamamlanma oranı/Yüzde
50 40
E -Devlet Kapısı Üzerinden Sunulacak Hizmet
Sayısı/Sayı
1.400 387
Bulgunun (A) bendi ile ilgili olarak, 2016 Faaliyet Raporunda hedeflerin gerçekleşme
sonuçları, “Performans hedefinin gerçekleşme oranı %0-49 aralığında ise Performans
“İyileştirilmeli, %50-74 aralığında ise Performans “Makul”, %75-100 aralığında ise
Performans “Başarılı” şeklindeki genel bir değerlendirme kriteri ile değerlendirilmiş olup, bu
durum raporun 140 ıncı sayfasında belirtilmiştir. Raporda belirtilen bazı hedeflerdeki
gerçekleşmeler bahsi geçen kritere göre “Başarılı” olarak görünmekle birlikte hedefin
niteliğine bakıldığında gerçekleşmemiş olduğu görülmektedir. 2017 Yılı Faaliyet Raporu
hazırlanırken her performans hedefi kendi niteliğine uygun olarak değerlendirilerek,
gerçekleşme durumuna raporda yer verilecektir.
Yine aynı bulguda bahsi geçen bazı hedeflere ilişkin gerçeklemeler düşük gözükmekle
beraber, bu hedeflerdeki değerler harcama birimlerince sehven proje başından itibaren
kümülatif hedefler olarak düşünülerek konulmuş, dolayısıyla yıl içi gerçekleşmeler düşük
görülmüştür. Zira bu durum ilgili Performans Hedefi tablolarında da izah edilmiştir. 2018
Performans Programı hazırlanırken benzer durumların yaşanmaması için harcama birimlerine
gerekli bilgilendirmeler yapılacak olup, Strateji Geliştirme Başkanlığınca da konsolide
çalışmaları sırasında kontrol sağlanacaktır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 114 B. Faaliyet Raporunda 10 hedefle ilgili sapmalara ilişkin açıklama bulunmadığı görülmüştür. Bulgunun (B) bendindeki değerlendirmelerle ilgili olarak, bazı performans göstergelerinin hedef değeri aştığı görülmekte olup, bu sapmalara ilişkin değerlendirme yapılmamıştır. 2018 Performans Hedefleri belirlenirken harcama birimlerinin daha gerçekçi hedefler belirlemeleri yönünde bildirimler yapılacak olup, 2017 Faaliyet raporlarında benzer sapmalar görülmesi halinde ilgili birimden gerekçe talep edilecek ve raporda yer verilecektir. Diğer taraftan bazı performans hedef değerleri yine proje başından itibaren kümülatif olarak düşünüldüğünden gerçekleşme düşük görülmektedir. Bu durum yine ilgili performans tablosunda belirtilmiş ve bunun dışında bir açıklamaya ihtiyaç duyulmamıştır. 2018 Performans Programı ve 2017 Faaliyet Raporu hazırlanırken benzer durumların yaşanmaması için Harcama birimlerine gerekli bilgilendirmeler yapılacaktır” Denilmiştir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiş olduğu cevapta; A. Bulguda belirtilen bazı hedeflerin Faaliyet raporunda belirtilen genel değerlendirme kriterine göre “Başarılı” olarak görüldüğünü, ancak hedeflerin niteliğine bakıldığında gerçekleşmemiş olduğunu kabul ettiklerini ve 2017 Yılı Faaliyet Raporu hazırlanırken her performans hedefini kendi niteliğine uygun olarak değerlendireceklerini belirtmiştir. Ayrıca, 2018 Performans Programı hazırlanırken benzer durumların yaşanmaması için harcama birimlerine gerekli bilgilendirmelerin yapılacağını ve Strateji Geliştirme Başkanlığınca da konsolide çalışmaları sırasında kontrolün sağlanacağını belirttiğinden konu 2017 yılı yapılacak olan denetimlerde izlenecektir. B. 2018 Performans Programı ve 2017 Faaliyet Raporu hazırlanırken benzer durumların yaşanmaması için Harcama birimlerine gerekli bilgilendirmelerin yapılacağını belirttiğinden konu 2017 yılı yapılacak olan denetimlerde izlenecektir. BULGU 4: Faaliyet Raporunda Mali Bilgiler Başlığı Altında Sunulması Öngörülen Temel Mali Tablolara Yer Verilmemesi Faaliyet Raporunda Mali Bilgiler başlığı altında sunulması gereken temel mali tablolara yer verilmediği tespit edilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 115 Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik, faaliyet raporlarında yer verilecek bilgilere yönelik ilkeleri ve bu raporun hazırlanmasında izlenecek süreçleri ortaya koymaktadır. Kurumun 2016 yılı Faaliyet Raporunda, Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelikte yer alan süreçler olan Genel Bilgiler, Amaç ve Hedefler, Faaliyetlere İlişkin Bilgi ve Değerlendirmeler, Kurumsal Kabiliyet ve Kapasitenin Değerlendirilmesi ve Öneri ile Tedbirler bölümlerine yer verilmiştir. Ancak, Faaliyetlere İlişkin Bilgi ve Değerlendirmeler bölümünde yer alan Mali Bilgiler başlığı altında sunulması öngörülen temel mali tablolar olan “Bilanço” ve “Faaliyet Sonuçları Tablosu”na yer verilmemiş, mali bilgiler sadece bütçe verileri üzerinden raporlanmıştır. Kamu idaresi cevabında; "Faaliyetlere İlişkin Bilgi ve Değerlendirmeler bölümünde yer alan Mali Bilgiler başlığı altında sunulması öngörülen temel mali tablolar olan “Bilanço” ve “Faaliyet Sonuçları Tablosu” na yer verilmediği, mali bilgiler sadece bütçe verileri üzerinden raporlandığı belirtilmiştir. 2017 Faaliyet Raporunda Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinde sayılan temel mali tablolara (Bilanço, Faaliyet Sonuçları Tablosu) yer verilecek olup, mali bilgiler tüm tablolar üzerinden raporlanacaktır" Denilmiştir. Sonuç olarak Kamu İdaresi göndermiş olduğu cevapta, 2017 Faaliyet Raporunda Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinde sayılan temel mali tablolara (Bilanço, Faaliyet Sonuçları Tablosu) yer verileceğini belirttiğinden konu 2017 yılı yapılacak olan denetimlerde izlenecektir. BULGU 5: Stratejik Yönetim Süreci ile Bütçe Uygulama Sürecinin Birbirinden Bağımsız Olarak İşlemesi Kurumun bütçe uygulama süreçlerinin izlenmesi sonucunda, harcama ve muhasebe süreçlerinin stratejik plan, yılı performans programı ve faaliyet raporundan bağımsız bir şekilde yürütüldüğü, dolayısıyla stratejik yönetim süreci ile bütçe bağının kurulmadığı tespit edilmiştir. Bilindiği üzere, 5018 sayılı Kanun ile performans esaslı bütçeleme sistemi
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 116
benimsenmiştir. Performans esaslı bütçeleme sisteminin temel unsurlarını stratejik plan,
performans programı ve faaliyet raporları oluşturmaktadır. Stratejik plan ve performans
programları vasıtasıyla kamu idarelerinin temel politika hedefleri ile bunların kaynak ihtiyaçları
arasında bağlantı kurulmakta; söz konusu belgelerde öngörülen hedeflere ilişkin gerçekleşmeler
ise hesap verebilirliğin ve mali saydamlığın sağlanması amacıyla faaliyet raporları aracılığıyla
kamuoyuna açıklanmaktadır.
Kurumun 2016 yılı Performans Programı incelendiğinde, Stratejik Planda yer alan amaç
ve hedeflerin gerçekleştirilmesine yönelik yılı içinde yürütülecek faaliyetlere ve ulaşılmak
istenen performans hedeflerine kaynak tahsis edildiği görülmüştür. Ancak, performans
hedeflerine ve dolayısıyla faaliyetlere ilişkin bütçe gerçekleşmelerini takip edecek bir sistemin
kurulmadığı ve dolayısıyla 2016 yılı Faaliyet Raporunda hangi faaliyet için ne kadar harcama
yapıldığının raporlanmadığı tespit edilmiştir.
Bu durum, performans esaslı bütçeleme sisteminin temelini oluşturan "plan-program-
bütçe bağı"nın etkin bir şekilde kurulamamasına yol açmaktadır.
Bu itibarla, bütçe uygulaması ve muhasebeleştirilmesi aşamalarının stratejik yönetim
sürecine entegre edilmesi için gerekli tedbirlerin alınması ve faaliyetler için tahsis edilen
ödeneklerin yılsonu gerçekleşmelerini izleyebilecek bir sistem kurulması gerektiği
düşünülmektedir.
Kamu idaresi cevabında; "Performans programlarının hazırlık aşamalarında bütçe
ilişkisi e-bütçe sistemi ile kurulabilmekte ancak bütçe uygulaması, yatırım gerçekleşmesi ve
muhasebeleştirilmesi aşamalarında mevcut sistemler söz konusu ilişkinin kurulmasına imkan
tanımamaktadır. Bakanlığımız tarafından geliştirilmekte olan YBS Projesi Stratejik Plan ve
Performans Programları ile bütçe, yatırım programı ve muhasebeleştirme ilişkilerinin
kurulabilmesine yönelik olarak tasarlanmıştır."
Denilmektedir.
Sonuç olarak Kamu İdaresi göndermiş olduğu cevapta, e-bütçe sisteminin bütçe
uygulaması, yatırım gerçekleşmesi ve muhasebeleştirilmesi aşamalarında stratejik yönetim süreci
ile bütçe bağının kurulmasına imkan tanımadığını belirtmiştir. Bakanlık tarafından geliştirilmekte olan
YBS Projesinin, Stratejik Plan ve Performans Programları ile bütçe, yatırım programı ve
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 117 muhasebeleştirme ilişkilerinin kurulabilmesine yönelik olarak tasarlandığını belirttiğinden konu 2017 yılı yapılacak olan denetimlerde izlenecektir. D. Faaliyet Sonuçlarının Ölçülmesi ve Değerlendirilmesine İlişkin Bulgular Herhangi bir denetim bulgusu tespit edilememiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 118 T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr