2016 - MİLLİ SAVUNMA BAKANLIĞI.pdf
MİLLİ SAVUNMA BAKANLIĞI 2016 YILI SAYIŞTAY DENETİM RAPORU Ağustos 2017
İÇİNDEKİLER
- KAMU İDARESİNİN MALİ YAPISI VE MALİ TABLOLARI HAKKINDA BİLGİ ......................... 1
- DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU ............................................... 3
- SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................... 4
- DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI .......................................................... 4
- DENETİM GÖRÜŞÜNÜN DAYANAKLARI ........................................................................................... 6
- DENETİM GÖRÜŞÜ ................................................................................................................................... 9
- DENETİM GÖRÜŞÜNÜ ETKİLEMEYEN TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER ......................... 10
- EKLER ........................................................................................................................................................ 17
KISALTMALAR KKK: Kara Kuvvetleri Komutanlığı MSB: Milli Savunma Bakanlığı TSK: Türk Silahlı Kuvvetleri
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 1
- KAMU İDARESİNİN MALİ YAPISI VE MALİ TABLOLARI HAKKINDA BİLGİ Mali Yapı Milli Savunma Bakanlığı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na ekli I sayılı Cetvelde yer alan genel bütçeli idarelerden olup, faaliyetlerini merkezi yönetim bütçe kanunlarıyla verilen ödeneklerle gerçekleştirmektedir. 2016 yılı Bütçe Kanunuyla Milli Savunma Bakanlığına 26.451.504.000 TL ödenek tahsis edilmiş olup, bu tutar Genel Bütçeli İdareler ödeneği toplamının % 4,7’sine tekabül etmektedir. Bakanlıkça sunulan Bütçe Giderleri ve Ödenekler Tablosuna göre 37.284.191.332,81 TL ödenek alınmış, bunun 11.002.430.336,33 TL tenkis edilmiş ve 26.281.760.996,48 TL’nin tamamı harcanmıştır. Ödenek üstü harcama bulunmamaktadır. Muhasebe ve Raporlama Sistemi Bakanlık mali işlemlerini 5018 sayılı Kanun ile belirlenmiş muhasebeleştirme ve raporlama kurallarına göre gerçekleştirmektedir. 5018 sayılı Kanunun 49’uncu maddesinin ilk iki fıkrasında; “Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak şekilde kurulur ve yürütülür. Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.” denilmektedir. Çerçeve hesap planı ile düzenlenecek mali raporların şekil, süre ve türleri Kanun’un 49 ve 80’inci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenmiştir. Bu düzenlemelere göre; muhasebe sistemi tahakkuk esaslıdır. Mali yıl esasına göre tutulmaktadır. Kamu İdaresinin bütün varlık ve yükümlülükleri, gelir ve giderleri ile garantileri gibi tüm mali işlemlerini kapsar.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 2
Mali raporlamanın amacı; yöneticilere, kamuoyuna ve denetim yetkililerine bilgi
sunmaktır.
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde; “Bu
Yönetmeliğin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, hesap ve kayıt düzeninde
saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerinin kayıt dışında kalmasının
önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde
muhasebeleştirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve
genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun,
yönetimin ve ilgili diğer kişilerin bilgi ihtiyaçlarını karşılayacak ve kesin hesabın çıkarılmasına
temel olacak; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak şekilde
hazırlanması ve yayımlanması ile mali istatistiklerin hazırlanması ve yayımlanmasına ilişkin
usul, esas, ilke ve standartların belirlenmesidir.” hükmü yer almaktadır.
Bu amacın gerçekleştirilmesi için; işlemlerin kayıt dışında kalmasının önlenmesi ile
birlikte muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde,
uluslararası standartlara uygun olarak hazırlanan mali tabloların belirlenen sürelerde yönetim
ve ilgililerin bilgisine sunulması gerekmektedir.
Yönetmeliğin 310’uncu maddesinde kendi adına ekonomik varlık edinebilen,
yükümlülük üstlenebilen, diğer kamu idareleri veya üçüncü şahıslarla ekonomik ilişkilere
girebilen kapsama dâhil her kamu idaresinin bir kurumsal birim ve her kurumsal birimin bir
mali raporlama birimi olduğu; 311’inci maddesinde kapsama dâhil kamu idarelerinin mali
hizmetler birim yöneticilerinin, mali raporlama kapsamındaki mali tabloların belirlenen
standartlara uygun olarak hazırlanmasından, üst yöneticilerin de bu hususları gözetmekten ve
belirlenen süreler içinde yayımlanmasından sorumlu olduğu; 312’nci maddesinde kamu
idarelerince, detaylı hesap planlarında yer alan hesaplardan aylık mizan ve yıllık olarak geçici
ve kesin mizanların düzenleneceği; 313’üncü maddesinde kamu idarelerince hazırlanacak temel
mali tabloların Bilanço, Faaliyet Sonuçları Tablosu ve Nakit Akış Tablosu olduğu; 314-316’ncı
maddelerinde bu tabloların mahiyetleri ve nasıl düzenleneceği; 327’nci maddesinde de mali
tabloların hangi dönemlerde hazırlanıp yayımlanacağı belirtilmiştir.
Bakanlığın muhasebe hizmetleri merkezde Merkez Saymanlık Müdürlüğü, taşrada ise
defterdarlık muhasebe müdürlükleri ve mal müdürlükleri tarafından yürütülmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 3 Kamu İdaresi Hesaplarının Sayıştay’a Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar’ın 5 inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda Sayıştaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aşağıda yer alanlar denetime sunulmuş olup denetim bunlar ile Usul ve Esasların 8 inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıştır. Birleştirilmiş veriler defteri, Geçici ve kesin mizan, Bilanço, Bütçe giderleri ve ödenekler tablosu, Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırılması tablosu, Faaliyet sonuçları tablosu. Denetim görüşü, Bakanlığın temel mali tabloları olan bilanço ve faaliyet sonuçları tablosuna verilmiştir. 2. DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek şekilde hazırlanarak kamuoyunun bilgisine ve denetim yetkililerine zamanında sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve işlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlış beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluşturulmasından, etkin olarak işletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluşturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 4 3. SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU Sayıştay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolardan yararlanacak olanlara makul güvence vermek amacıyla mali raporların güvenilirliğine ve doğruluğuna ilişkin görüş bildirmek, kaynakların etkili ve ekonomik ve mevzuatına uygun kullanılmasının sağlanması amacıyla kurulup işletilmesi gereken mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları, Sayıştay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetim, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanması amacıyla; kamu idaresinin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve işlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına ilişkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüştür. Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluşturan hesap ve işlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna ilişkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiştir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına ilişkin tüm mali faaliyet, karar ve işlemleri ve bunlara ilişkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluşturmaktadır. Denetim çalışmaları sırasında; Milli Savunma Bakanlığının merkez ve taşra muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü muhasebe birimlerindeki cetvel ve belgeler ile bu birimlerdeki yevmiye kayıtları ve yevmiye kayıtlarına esas belgeler ile bunlara dayanak oluşturan ilgili
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 5 harcama birimleri arşivlerinde muhafaza edilen kanıtlayıcı belgeler; tamlık, doğruluk, tutarlılık ve tabi olduğu mevzuatına uygunluk açısından incelenmiştir. Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüşü oluşturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 6 5. DENETİM GÖRÜŞÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: Taşınmaz Envanterinin Çıkarılamamış Olması Milli Savunma Bakanlığı uhdesinde bulunan taşınmazların, mevzuatına göre tamamlanması gereken taşınmaz mal envanterine ilişkin çalışmaların ve buna bağlı muhasebe kayıtlarının 2016 yılında tamamlanamadığı tespit edilmiştir. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 60'ıncı maddesinde taşınır ve taşınmaz mal icmal cetvellerini hazırlamak mali hizmetler biriminin görevleri arasında sayılmış, 44'üncü maddesinde ise bu mallara ilişkin kayıtların tutulması usullerinin Maliye Bakanlığınca hazırlanacak ve Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle belirleneceği hüküm altına alınmıştır. Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmeliğin " Mevcut taşınmazların kaydına ilişkin işlemler" başlıklı geçici 1 inci maddesinin 1 inci fıkrasında, "Yönetmeliğin 5 inci maddesinin ikinci fıkrasına göre maliyet bedeli veya rayiç değerleri üzerinden muhasebe kayıtlarına alınması gereken taşınmazlar bu değerler üzerinden kayıtlara alınıncaya kadar emlak vergi değerleri üzerinden ve aşağıdaki şekilde kayıtlara alınır: a) Taşınmazların fiili envanteri emlak vergi değerleri üzerinden kayıt ve kontrol işlemleriyle görevli birimlerince, mevcut kullanım şekilleri esas alınarak en geç 30/9/2014 tarihine kadar tamamlanır ve bu Yönetmelik ekinde yer alan formlara ve icmal cetvellerine kaydedilir. b) Fiili envanteri yapılan taşınmazlara ait bilgiler muhasebe kayıtları yapılmak üzere ilgili muhasebe birimlerine verilir. Muhasebe birimleri, kayıtlı taşınmazları ilgili hesaplardan 1/10/2014 tarihi itibarıyla çıkarır ve aynı tarihte fiili envanter bilgileri üzerinden muhasebe kayıtlarını yapar." denilmektedir. Yapılan incelemede, Milli Savunma Bakanlığı'nın, Yönetmelik hükümleri uyarınca sürdürmekte olduğu çalışmaların 2016 yılında tamamlanamadığı görülmektedir. Anılan mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere, İdarenin 30.09.2014 tarihine kadar taşınmazların fiili envanterini çıkararak Yönetmelik ekinde yer alan formlara ve icmal cetvellerine kaydını yapması, 1/10/2014 tarihi itibarıyle de fiili envanter bilgileri üzerinden
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 7 muhasebe kayıtlarını tamamlaması gerekmekteydi. Yapılan açıklamalar ve belirtilen mevzuat hükümleri gereğince, Milli Savunma Bakanlığınca taşınmaz fiili envanterinin çıkarılması ve icmallerinin düzenlenmesi gerektiği değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; özetle taşınmaz envanterlerinin ve muhasebeleştirme çalışmalarının yürütülmesine yönelik olarak, Millî Savunma Bakanlığı Lojistik Genel Müdürlüğü bağlısı Bölge Başkanlıklarına işlemlerin 31 Aralık 2016 tarihine kadar tamamlanması yönünde gerekli talimatların verildiği; envanter kayıtları ve muhasebeleştirme işlemlerinin yoğunluğu ve zaman alacak olması sebebiyle çalışmaların sağlıklı ve verimli yürütülmesi için Maliye Bakanlığından konu ile ilgili miadın 12 aydan az olmamak kaydıyla makamlarınca uygun görülecek makul bir zamana kadar uzatılmasının istenildiği ve bu sürenin Bakanlar Kurulu Kararı ile 31 Aralık 2017 tarihine kadar uzatıldığı; Maliye Bakanlığı nezdinde çalışmaların devam etmekte olduğu ifade edilmiştir. Sonuç olarak Bilançoda yer alan Maddi Duran Varlıklar Hesabının taşınmaz mallar yönünden doğru ve güvenilir veri içermediği değerlendirilmektedir. BULGU 2: Taşınmaz Mallara İlişkin Muhasebe Kayıtlarının Gerçeği Yansıtmaması Milli Savunma Bakanlığının, 2016 yılına ilişkin bilançosunda, taşınmazlara ilişkin hesapların, taşınmaz envanter çalışmaları tamamlanamadığı için gerçeği yansıtmadığı tespit edilmiştir. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 60 ıncı maddesinde taşınır ve taşınmaz mal icmal cetvellerini hazırlamak mali hizmetler biriminin görevleri arasında sayılmış, 44 üncü maddesinde ise bu mallara ilişkin kayıtların tutulması usullerinin Maliye Bakanlığınca hazırlanacak ve Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle belirleneceği hüküm altına alınmıştır. Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmeliğin "Mevcut taşınmazların kaydına ilişkin işlemler" başlıklı geçici 1'inci maddesinin 1'inci fıkrasında; “ (1) Yönetmeliğin 5 inci maddesinin ikinci fıkrasına göre maliyet bedeli veya rayiç değerleri üzerinden muhasebe kayıtlarına alınması gereken taşınmazlar bu değerler üzerinden kayıtlara alınıncaya kadar emlak vergi değerleri üzerinden ve aşağıdaki şekilde kayıtlara
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 8 alınır: a) Taşınmazların fiili envanteri emlak vergi değerleri üzerinden kayıt ve kontrol işlemleriyle görevli birimlerince, mevcut kullanım şekilleri esas alınarak en geç 30/9/2014 tarihine kadar tamamlanır ve bu Yönetmelik ekinde yer alan formlara ve icmal cetvellerine kaydedilir. b) Fiili envanteri yapılan taşınmazlara ait bilgiler muhasebe kayıtları yapılmak üzere ilgili muhasebe birimlerine verilir. Muhasebe birimleri, kayıtlı taşınmazları ilgili hesaplardan 1/10/2014 tarihi itibarıyla çıkarır ve aynı tarihte fiili envanter bilgileri üzerinden muhasebe kayıtlarını yapar". hükümleri yer almaktadır. 01/10/2014 tarihi itibariyle emlak vergi değerleri ya da iz bedeli üzerinden fiili envanteri yapılması gereken ve Bakanlığın kullanımında olan tüm taşınmazların kayıt altına alınacağı hükmüne rağmen 2016 yılında taşınmaz envanteri çalışmalarının tamamlanamamış olmasından dolayı, bilanço da görülen 250-Arazi ve Arsalar Hesabında 42.386.613.377,59 TL, 251-Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabında 555.199.725,19 TL, 252-Binalar Hesabında 5.956.341.147,87 TL yer alan tutarların mevcut taşınmazların fiili durumunu tam olarak göstermediği için mali tabloda yanıltıcı bir görüntü oluştuğu değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; özetle taşınmaz envanteri çalışmalarının 2015 yılından itibaren fiilen başlatıldığı ancak, 2016 yılında taşınmaz envanteri çalışmalarının tamamlanamamış olmasından dolayı, bilançoda 250-Arazi ve Arsalar Hesabında 42.386.613.377,59 TL, 251-Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabında 555.199.725,19 TL, 252- Binalar Hesabında 5.956.341.147,87 TL olarak yer alan tutarların, mevcut taşınmazların fiili durumunu tam olarak göstermediği için mali tabloda yanıltıcı bir görüntü oluştuğu, Aslında, 2015 yılı bilançosunda sadece 252- Binalar Hesabında 60.082.334,46 TL’lik tutar mevcutken, 2016 yılı bilançosunda; 250-Arazi ve Arsalar Hesabında 42.386.613.377,59 TL, 251-Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabında 555.199.725,19 TL, 252-Binalar Hesabında 5.956.341.147,87 TL’lik tutarların taşınmazlara ilişkin işlemler tamamlanamadığından, mevcut taşınmazların değerlerinin fiili durumu tam olarak yansıtmadığı,
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 9 Millî Savunma Bakanlığının da teklifi üzerine, 17 Mart 2017 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 2017/9854 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların kaydına ilişkin Yönetmeliğin geçici 1 inci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “31/12/2016" ibaresinin “31/12/2017" şeklinde değiştirildiği ve envanterin tamamlanması için tanınan sürenin 2017 yıl sonuna kadar uzatıldığı, Bu kapsamda; Millî Savunma Bakanlığı Lojistik Genel Müdürlüğü bağlısı Bölge Başkanlıklarınca halihazırda yürütülen taşınmaz envanteri ve muhasebeleştirme çalışmalarının 2017 yılı sonunda tamamlanması sonucunda, söz konusu hesaplardaki 2017 yıl sonu bakiyelerinin fiili durumu tam olarak göstereceği ifade edilmiştir. Sonuç olarak kamu idaresinin 2015 yılı denetiminde de aynı konu bulgu olarak yazılmış ve taşınmazların fiili envanterinin yapılması için ve maliyet bedeli veya rayiç bedeli tespit edilmesi için Maliye Bakanlığı tarafından 31/12/2016 tarihine kadar süre verilmişti. Kamu idaresinin cevabından anlaşılacağı üzere bu süre 31/12/2017 tarihine kadar uzatılmıştır. Bu durum karşısında, Bilançoda yer alan Maddi Duran Varlıklar Hesabının taşınmaz mallar yönünden doğru ve güvenilir veri içermediği değerlendirilmektedir. 6. DENETİM GÖRÜŞÜ Milli Savunma Bakanlığının 2016 yılına ilişkin ekte yer alan mali rapor ve tablolarının Denetim Görüşünün Dayanakları bölümünde belirtilen hesap alanları hariç tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 10
7. DENETİM GÖRÜŞÜNÜ ETKİLEMEYEN TESPİT VE
DEĞERLENDİRMELER
BULGU 1: Görevden Uzaklaştırılan Personel Maaşlarından 1/3 Oranında Kesinti
Yapılmamış Olması
İstanbul’da konuşlu Kuzey Deniz Saha Komutanlığının 2016 yılında gerçekleşen maaş
ödemelerinde; 15 Temmuz 2016 gecesi gerçekleşen darbe girişimi sonrasında, görevden
uzaklaştırılan subay ve astsubaylardan tutuklanana, meslekten ve memuriyetten ihraç edilene
kadar geçen sürede 1/3 oranında maaş kesintisi yapılmadığı tespit edilmiştir.
926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu’nun 65’inci maddesinin f/2
bendinin, bu konularda atıf yaptığı 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun "Görevden
uzaklaştırılan veya görevinden uzak kalan memurların hak ve yükümlülüğü" başlıklı 141’inci
maddesinde;
"Görevden uzaklaştırılan ve görevi ile ilgili olsun veya olmasın herhangi bir suçtan
tutuklanan veya gözaltına alınan memurlara bu süre içinde aylıklarının üçte ikisi ödenir. Bu
gibiler bu Kanunun öngördüğü sosyal hak ve yardımlardan faydalanmaya devam ederler.
..." hükmü yer almaktadır.
Söz konusu hükme göre; her ne gerekçe ile olursa olsun, görevden uzaklaştırılan
personelden; tutuklanana, meslekten ve memuriyetten ihraç edilene kadar geçen sürede, maaş
tutarının 1/3 oranında kesinti yapılması gerekmektedir.
Kamu idaresi cevabında; özetle 926 sayılı TSK Personel Kanunu’nda subay ve
astsubayların açığa alınma işlemleri ile ilgili olarak, 65'inci maddede yer verilen düzenlemeden
ve bu maddenin atıf yaptığı 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 141'inci ve "Kapsam"
başlıklı 1'inci maddesinden bahsedilmiş ve ayrıca,
Bulgumuza dayanak olarak gösterilen 926 sayılı TSK Personel Kanunu’nun 65’inci
maddesinde bahsedilen hükümlerin; açığa alınmanın tanımında kişi hakkında başlatılmış bir
hukuki dava sürecinin bulunması gerektiği veyahut hukuken verilmiş bir kararın mevcut
olmasının temel esas olarak alındığı, bu hukuki yaptırımın sonucu olarak ise, 657 sayılı Devlet
Memurları Kanunu’na atıfta bulunarak tüm devlet memurlarını kapsayacak şekilde genel bir
işlem tesis edilerek özlük hakkı kesintisi yapılmasının hüküm altına alındığı görülmekte
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 11
olduğu, ancak yine 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 1’inci
maddesinde TSK personelinin özel kanunlarına tabi kılındığı belirtilerek istisna kapsamında
değerlendirildiği,
TSK’nın özel kanunu statüsünde bulunan 926 sayılı TSK Personel Kanunu’nda;
hukuki süreci başlatılan veya hukuki karar gereği açığa alınmanın tanımı yapılmış, ancak geçici
olarak görevden uzaklaştırma statüsünün ele alınmadığı, bu statünün 6413 sayılı TSK Disiplin
Kanunu’nda ele alındığı,.
Bu özel kanun hükmünde geçici olarak görevden uzaklaştırmanın; hukuki süreç
başlatılmadan, suç teşkil edebilecek bir fiil nedeniyle yapılan incelemenin ve araştırmanın
emniyetli ve sıhhatli olarak devam etmesi amacıyla yapılan bir işlem olduğu belirtildiği ve
geçici olarak görevden uzaklaştırılan personelin idari izinli olarak görevinden uzaklaştırıldığı,
görevden ayrı kalınan sürelerin ise hizmetten sayılarak asker kişi sıfatının devam ettiğinin
belirtildiği, ancak bu kişilerce göreve esas emir verilemeyeceği hüküm altına alındığı,
Söz konusu geçici olarak görevden uzaklaştırma işlemlerinin 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu’nda belirtilen istisnalar kapsamında özel kanun statüsünde bulunan 6413 sayılı TSK
Disiplin Kanunu hükümlerine göre gerçekleştirildiği,
Bu itibarla 6413 sayılı TSK Disiplin Kanunu hükümlerinde, geçici olarak görevden
uzaklaştırılan personelin idari izinli sayıldığı ve kişinin görevden ayrı kaldığı süreler ise
hizmetten sayılmakta olduğu, ayrıca 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na atıfta
bulunulmayarak özlük hakları üzerinden bir kesinti yapılacağına ilişkin bir hükmün de
bulunmadığı,
İdari izinli personele yönelik yapılan mevzuat incelemesinde, maaş kesintisine tabi
durumlar (ücretsiz, doğum izni gibi) belirtildiği, ancak idari izinli sayılan bir personelin
maaşından kesinti yapılmasına yönelik bir mevzuat hükmüne rastlanmadığı,
6413 sayılı TSK Disiplin Kanunu’nun 29’uncu maddesi kapsamında geçici olarak
görevden uzaklaştırılabilecek personelin tek istisnası askerî hakimlere yönelik olduğu,
Ayrıca 926 sayılı TSK Personel Kanunu’nun 65’inci maddesinde bulunan atıfa göre 657
sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamında yapılan açığa alınma ve/veya tutuklanma
işlemlerinde sosyal güvenlik primleri maaştan ½ oranında kesildiği, açığa alınma veya
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 12 tutuklanmaya esas olan hukuki süreç müspet sonuçlanmadığı sürece söz konusu süreler hizmetten sayılmadığı, Sonuç olarak, geçici olarak görevden uzaklaştırma işlemlerinin olağanüstü hal kapsamında alınan tedbirler çerçevesinde tesis edilen idari bir işlem olması ve söz konusu bulguya esas tesis edilen işlemlerin özel Kanun olan 6413 sayılı TSK Disiplin Kanunu’nun 29’uncu maddesinde belirtilen hükümlere istinaden gerçekleştirilmiş olması nedeniyle personel maaşlarından kesinti yapılmadığı değerlendirilmekle birlikte; OHAL kapsamında alınan tedbirler çerçevesinde diğer kamu kurum ve kuruluşlarında geçerli olan genel mevzuatla paralellik sağlanması maksadıyla yasal düzenleme yapılmasına yönelik çalışmalara başlanıldığı, Belirtilmektedir. Sonuç olarak 6223 sayılı ve 6 Nisan 2011 tarihli Kanunun verdiği yetkiye dayanılarak, Bakanlar Kurulunca 18 Temmuz 2011’de, Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu'nda değişiklik yapılması kararlaştırılmıştır. Buna göre, 27 Temmuz 1967 tarihli ve 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu'nun 65’inci maddesinin birinci fıkrasındaki (f) bendinin (2) numaralı alt bendinin birinci cümlesi, “Açığa alınanlara ve tutuklulara (hâkim subaylar dâhil), bu süreler içinde 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 141. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesi hükmüne göre aylık ödenir” şeklinde değiştirilmiştir. Bulguda dayanak olarak gösterilen 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun söz konusu maddesinde de; “Görevden uzaklaştırılan ve görevi ile ilgili olsun veya olmasın herhangi bir suçtan tutuklanan veya gözaltına alınan memurlara bu süre içinde aylıklarının üçte ikisi ödenir” şeklinde açık ve amir hüküm yer almaktadır. Buna rağmen, görevden uzaklaştırma işlemlerinin olağanüstü hal kapsamında alınan tedbirler çerçevesinde tesis edilen idari bir işlem olması ve Bulgumuza esas olan; açığa alınan personelden, TSK'den ihraç edielen kadar geçen sürede maaşlarından 1/3 kesintisinin yapılmaması, işlemlerinin özel Kanun olan 6413 sayılı TSK Disiplin Kanunu’nun 29’uncu
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 13
maddesinde belirtilen hükümlere istinaden gerçekleştirilmiş olması, hukuki yanlışlığın temelini
teşkil etmektedir.
Çünkü, konunun 6413 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Disiplin Kanunu ile hiçbir ilgisi
yoktur.
Kanun’un “Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde;
“(1) Bu Kanunun amacı; Türk Silahlı Kuvvetlerinde etkin bir disiplin sisteminin tesisi,
muhafazası ve idamesine ilişkin usul ve esasları belirlemektir.” hükmü,
“Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde de (2016 yılı boyunca yürürlükte olan metin);
“(1) Mülki idare amirlerinin Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik
Komutanlığı personeli ile ilgili mülki görevlerinden doğan yetkileri saklı kalmak kaydıyla bu
Kanun; askeri hâkimler hariç subaylar, astsubaylar, uzman jandarmalar, uzman erbaşlar,
sözleşmeli erbaş ve erler, erbaş ve erler ile askeri öğrencileri kapsar.” hükmü yer almaktadır.
Bu hükümlere göre, 6413 sayılı Kanun, Türk Silahlı Kuvvetlerinde etkin bir disiplin
sisteminin tesisi, muhafazası ve idamesine ilişkin usul ve esaslar ile ilgilidir ve Kanun; askeri
hâkimler hariç subaylar, astsubaylar, uzman jandarmalar, uzman erbaşlar, sözleşmeli erbaş ve
erler, erbaş ve erler ile askeri öğrencileri kapsamaktadır.
Bir başka ifadeyle 6413 sayılı Kanun, olağan veya olağanüstü koşullarda TSK
personelinin (askeri hâkimler hariç subaylar, astsubaylar, uzman jandarmalar, uzman erbaşlar,
sözleşmeli erbaş ve erler, erbaş ve erler ile askeri öğrencilerin) mali ve özlük haklarıyla ilgili
bir düzenleme içermemektedir.
Ayrıca; görevden uzaklaştırılmanın (açığa alınmanın) tanımında, kişi hakkında
başlatılmış bir hukuki dava sürecinin bulunması gerektiği veyahut hukuken verilmiş bir kararın
mevcut olmasının temel esas olarak alınması, söz konusu değildir. Çünkü kişinin kanun ve
nizamlara aykırı bir davranışı, eylemi veya tasarrufu anlaşıldığı/tespit edildiği zaman hukuki
bir süreç başlatılabilecek ve sonucunda bir karar verilecektir.
Yukarıda da yer verildiği üzere, 647 sayılı KHK ile 926 sayılı TSK Personel
Kanunu’nun 65/f-2 bendinde yapılan değişiklik ile 657 sayılı Kanun’un “Kapsam” başlıklı
1’inci maddesindeki subay, astsubay, uzman jandarma, uzman erbaş ve sözleşmeli erbaş ve
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 14
erler ile Emniyet Teşkilatı mensuplarının özel kanunları hükümlerine tabi olduğuna dair hüküm,
görevden uzaklaştırılma işleminin uygulanması halinde, göz ardı edilecektir.
Kamu İdaresi cevabının 9/a maddesinde, cevaba temel dayanak olarak gösterilen 6413
sayılı TSK Disiplin Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı maddesindeki askeri hâkimlerin hariç
olduğu konusu öne çıkarılıp, askeri hâkim statüsündeki bir personele 1/3 oranında kesintinin
yapıldığından bahsedilmekte ise de, gönderilen cevap metninden de açıkça görüldüğü üzere,
“Kapsam” başlıklı madde metninin 02.01.2017 tarih ve 681 sayılı KHK’nın 87’nci maddesi ile
değiştirilen haline göre savunma yapılmıştır. Kamu idaresi cevabının bu yönü ile de hukuki
açıdan kabul edilebilir bir yönü bulunmamaktadır.
Bu durumda İstanbul’da konuşlu Kuzey Deniz Saha Komutanlığının 2016 yılında
gerçekleşen maaş ödemelerinde; 15 Temmuz 2016 gecesi gerçekleşen darbe girişimi
sonrasında, görevden uzaklaştırılan subay ve astsubaylardan tutuklanana, meslekten ve
memuriyetten ihraç edilene kadar geçen sürede 1/3 oranında maaş kesintisi yapılması
gerekmektedir.
BULGU 2: Askeri Kantinlerin Elektrik, Su ve Yakacak Giderlerinin Kurum Bütçesinden
Ödenmesi
Milli Savunma Bakanlığının 2016 yılı denetimi kapsamında yapılan incelemelerde,
askeri kantinlerin elektrik, su ve yakacak giderlerinin kantin gelirlerinden ödenmesi gerekirken
kurum bütçesinden ödendiği görülmüştür.
2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa ekli (E – Cetveli) Bazı Ödeneklerin
Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esasların (37) numaralı açıklamasında;
4/1/1961 tarihli ve 211 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri İç Hizmet Kanununun 98 ve 99
uncu maddelerine göre işletilen tesisler ve eğitim merkezlerine ait elektrik, su ve yakacak
giderlerinin kurum bütçesinin ilgili tertiplerinden ödeneceği hükme bağlanmıştır.
Yukarıda yer verilen hükmün kapsamı, 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa
ekli (E – Cetveli) Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esasların (32) numaralı
açıklamasında yer alan hükmün kapsamından farklıdır. Aynı cetvelin 2014 yılındaki
düzenlemesinde herhangi bir tesis sınırlaması getirilmemiş olup, 211 sayılı Kanuna göre
işletilen tesislerin elektrik, su ve yakacak giderlerinin kurum bütçesinden karşılanmasına cevaz
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 15
verilmiştir. Ancak 2015 ve 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa ekli E – Cetvelinde bu
husus 211 sayılı Kanunun 98 ve 99 uncu maddelerine göre işletilen tesisler ile
sınırlandırılmıştır.
211 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri İç Hizmet Kanununun 98 inci maddesine göre
işletilen tesisler; orduevleri, askerî gazinolar, kışla gazinoları veya vardiya yatakhaneleri ile
diğer tesislerdir. Aynı Kanunun 99 uncu maddesine göre işletilen tesisler ise özel, yerel ve kış
eğitim merkezleridir. Ayrı olarak belirtilen 211 sayılı Kanunun 104 üncü maddesine göre
işletilen askeri kantinler ise bu kapsamda yer almamaktadır. Bu bağlamda, askeri kantinlerin
elektrik, su ve yakacak giderlerinin kurum bütçesinden karşılanmasının mümkün olmadığı
değerlendirilmektedir.
Yapılan incelemelerde askeri kantinlere ilişkin elektrik, su ve yakacak giderlerinin
kurum bütçesinden ödendiği tespit edilmiştir. Ancak askeri kantinlerin çoğunluğunda ayrı bir
abonelik bulunmadığı için 2016 yılı içerisinde bu giderlerin ne kadarının kurum bütçesinden
karşılandığı hesaplanamamıştır. Söz konusu giderlerin kurum bütçesinden karşılanmasına
ilişkin hususun Türk Silahlı Kuvvetleri genelinde yaygın olan bir uygulama olduğu
düşünülmektedir.
Bu itibarla, askeri kantinlerin elektrik, su ve yakacak giderlerinin, yine askeri kantinlerin
gelirleriyle karşılanmasını sağlamak amacıyla idare tarafından düzeltici ve önleyici tedbirlerin
alınmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir.
Kamu idaresi cevabında; özetle 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu E
Cetveli’nde yer alan hüküm ile 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu E Cetveli’nde yer
alan hüküm arasında içerik olarak herhangi bir farklılık bulunmadığı, 2016 Yılı Merkezi
Yönetim Bütçe Kanunu E Cetveli’nde yer alan hükümde sadece tesis isimleri tek tek sayılmak
yerine 211 sayılı TSK İç Hizmet Kanunu 98 ve 99’uncu maddesine atıf yapıldığı, her iki yıla
ilişkin hükümlerin askerî kantinleri kapsamadığı belirtilmektedir.
Yine söz konusu cevapta, askerî kantinler TSK İç Hizmet Kanunu’nun 104’üncü
maddesi kapsamında TSK personelinin zaruri ihtiyaçlarının daha ucuz ve kolaylıkla
sağlanmasını temin maksadıyla kurulmuş yerler olduğundan kışla içindeki askerî kantinlerin
elektrik ve su giderlerinin bütçeden ödenebileceği ifade edilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 16 Sonuç olarak kamu idaresi cevabında yer alan, 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu E Cetveli’nde yer alan hüküm ile 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu E Cetveli’nde yer alan hüküm arasında herhangi bir farklılık bulunmadığı ifadesine katılmak mümkün değildir. 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu E Cetveli’nde yer alan “211 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri İç Hizmet Kanununa göre işletilen orduevleri, askeri gazinolar, kışla gazinoları ve sosyal tesisler” ifadesi 211 sayılı Kanuna göre işletilen askeri kantin, askeri müze, kreş, gündüz bakımevi, refakatçi misafirhanesi gibi sosyal tesisleri de kapsamaktadır. Bu bağlamda söz konusu sosyal tesislere ait elektrik, su ve yakacak giderlerinin kurum bütçesinden karşılanmasına cevaz verilmiştir. 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu E Cetveli’nde ise “211 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri İç Hizmet Kanununun 98 ve 99 uncu maddelerine göre işletilen tesisler” ifadesi kullanılmış olup 2014 yıldan farklı olarak kapsam bakımından sınırlama getirilmiştir. Söz konusu ifade kapsamına 211 sayılı Kanuna göre işletilen askeri kantin, askeri müze, kreş, gündüz bakımevi, refakatçi misafirhanesi gibi sosyal tesisler girmemektedir. Dolayısıyla bu hüküm karşısında söz konusu sosyal tesislere ait elektrik, su ve yakacak giderlerinin kurum bütçesinden karşılanması imkân dâhilinde görülmemektedir. Yine İdare cevabında yer alan ve askeri kantinlerin her iki hüküm kapsamında yer almadığı hususuna katılmak da mümkün değildir. Bilindiği üzere askeri kantinler 211 sayılı Kanunun “Sosyal Hizmetler” başlığı altında yer alan 104 üncü maddesinde düzenlenmiştir. Söz konusu madde 2014 yılında 11/02/2014 tarihli ve 6519 sayılı Kanunun 16 ncı maddesi ile önemli değişikliklerle birlikte yeniden düzenlenmiştir. 6519 sayılı Kanun ile yapılan değişikliklerin hem genel gerekçesine hem de madde gerekçesine bakıldığında askeri kantinler sosyal tesis olarak nitelendirilmiştir. Kanun ve madde gerekçeleri, kanunun ve maddelerin doğru ve gereği gibi uygulanması ve uygulayıcıların kendi yorumlarından kaynaklanan ve yasa koyucunun gerçek iradesine ters düşen uygulamalar yapmamaları bakımından oldukça önemlidir. Bu anlamda kanun koyucunun askeri kantinleri birer sosyal tesis olarak kabul ettiği açıktır. 2016 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun “Mali kontrole ilişkin hükümler” başlıklı 8 inci maddesinin 7 nci fıkrasında merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerince işletilen eğitim ve dinlenme tesisi, misafirhane, çocuk bakımevi, kreş, spor tesisi ve benzeri sosyal
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 17 tesislerin giderlerinin, münhasıran bu tesislerin işletilmesinden elde edilen gelirlerden karşılanacağı hükme bağlanarak sosyal tesislere ilişkin genel bir esas belirlenmiştir. Bu genel düzenlemeye, 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’na ekli (E – Cetveli) Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esasların (37) numaralı açıklaması ile istisna getirilmiş olup, 211 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri İç Hizmet Kanununun 98 ve 99 uncu maddelerine göre işletilen tesislerin elektrik, su ve yakacak giderlerinin kurum bütçesinden ödenmesine imkan tanınmıştır. 211 sayılı Kanunun 104 üncü maddesine göre işletilen askeri kantinler bu kapsamda yer almamaktadır. Diğer yandan 211 sayılı Kanunun 104 üncü maddesinde kışla içinde kurulan kantinlerin ihtiyaç halinde kışla içi veya dışında şubelerinin açılabileceği belirtilmiş olup kantin veya şubesinin kışla içinde ya da dışında olması Bütçe Kanunu karşısındaki durumunu değiştirmemektedir. Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar birlikte değerlendirildiğinde, askeri kantinlerin elektrik, su ve yakacak giderlerinin kurum bütçesinden karşılanması mümkün değildir. Bulguda da yer verildiği üzere, 2016 yılı içerisinde yapılan denetim çalışmalarında, askeri kantinlerin çoğunluğunda ayrı bir abonelik ya da süzme sayaç bulunmadığı için bu giderlerin ne kadarının kurum bütçesinden karşılandığı hesaplanamamıştır. Kurum kantinlerinin elektrik, su ve yakacak giderlerinin, kendi gelirleriyle karşılanmasını sağlamak amacıyla idare tarafından düzeltici ve önleyici tedbirlerin alınmasının uygun olacağı veya 2014 yılı Bütçe Kanunundaki şekliyle düzenleme yapılması gerektiği düşünülmektedir. 8. EKLER Ek 1: Kamu İdaresi Mali Tabloları
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 18
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 19
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 20
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 21
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 22
T.C. Sayıştay Başkanlığı Milli Savunma Bakanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 23 T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr