2015 - ULAŞTIRMA, DENİZCİLİK VE HABERLEŞME BAKANLIĞI.pdf

ULAġTIRMA DENĠZCĠLĠK VE HABERLEġME BAKANLIĞI 2015 YILI SAYIġTAY DENETĠM RAPORU Ağustos 2016

ĠÇERĠK ULAġTIRMA, DENĠZCĠLĠK VE HABERLEġME BAKANLIĞI 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 1 ULAġTIRMA, DENĠZCĠLĠK VE HABERLEġME BAKANLIĞI DÖNER SERMAYE ĠġLETME DAĠRESĠ BAġKANLIĞI 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 59 ULAġTIRMA, DENĠZCĠLĠK VE HABERLEġME BAKANLIĞI 2015 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU 85

ULAġTIRMA DENĠZCĠLĠK VE HABERLEġME BAKANLIĞI 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ......................... 1
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................... 4
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................... 4
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI .......................................................... 4
5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI ........................................................................................... 7
6. DENETĠM GÖRÜġÜ ................................................................................................................................. 29
7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ......................... 30
8. EKLER ........................................................................................................................................................ 55

KISALTMALAR AYGM Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğü BĠKY Bayındırlık ĠĢleri Kontrol Yönetmeliği DHMĠ Devlet Hava Meydanları ĠĢletmesi GYMY Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ĠHD ĠĢletme Hakkı Devri KĠK Kamu Ġhale Kanunu KĠSK Kamu Ġhale SözleĢmeleri Kanunu KMYKK Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu KÖĠ Kamu Özel ĠĢbirliği MYMY Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği PTT A.ġ. Posta ve Telgraf TeĢkilatı Anonim ġirketi TCDD Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları UDHB UlaĢtırma Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığı VRHĠB Vergi Resim ve Harç Ġstisna Belgesi YĠGġ Yapım ĠĢleri Genel ġartnamesi YĠMKY Yapım ĠĢleri Muayene ve Kabul Yönetmeliği YĠ Yap-ĠĢlet YĠD Yap-ĠĢlet-Devret YKD Yap-Kirala-Devret YKDĠ Yol Kenarı Denetim Ġstasyonları

TABLOLAR Tablo 1: UDHB 2015 Yılı Ödenekleri (TL) Tablo 2: Hazine Adına Tescili Gereken TaĢınmazlar Tablo 3: Cins DeğiĢikliği Yapılması Gereken TaĢınmazlar Tablo 4: Tenkis Yapılması Gereken TaĢınmazlar Tablo 5: Genel Bütçeli Kamu Ġdaresi Kullanımında Olan TaĢınmazlar Tablo 6: Genel Bütçe Harici Ġdarelerin Kullanımında Olan TaĢınmazlar Tablo 7: UDHB‟ce (Bakanlığın bağlı, ilgili ve iliĢkili kuruluĢları hariç) Yürütülen YĠD Projeleri

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 1

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ Mali Yapı UlaĢtırma, Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığı (UDHB), 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa (KMYKK) ekli I sayılı Cetvelde yer alan genel bütçeli idarelerden olup, faaliyetlerini merkezi yönetim bütçe kanunlarıyla verilen ödeneklerle gerçekleĢtirmektedir. 2015 Yılı Bütçesiyle UDHB‟ye 13.855.514.000,00 TL ödenek tahsis edilmiĢ olup, bu tutar Merkezi Yönetim Bütçesinin % 2,66'sına tekabül etmektedir. Bakanlıkça, bütçeyle verilen ödenekler dıĢında, uluslararası antlaĢmalar gereğince Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı (IPA) kapsamında 2015 yılında sağlanan fonlarından 128.879.378,04 TL kaynak kullanılmıĢtır.
   Ayrıca, Bakanlık faaliyetlerinin finansmanında, bütçe dıĢında kalan döner sermaye iĢletmesinden 329.028.009,03 TL, AraĢtırma, GeliĢtirme (AR-GE) ve Eğitim Faaliyetleri Payı Hesabından 56.137.748,60 TL ve Evrensel Hizmet Gelirlerinden 283.548.371,37 TL olmak üzere toplam 668.714.129,00 TL kaynak kullanılmıĢtır.
   UDHB‟nin 2015 yılı baĢlangıç ödenekleri toplam 13.855.514.000,00 TL olup, Personel Giderleri 131.279.000,00 TL, Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) Ödemeleri 26.606.000,00 TL, Mal ve Hizmet Alımları 40.013.000,00 TL, Cari Transferler 2.558.771.000,00 TL, Sermaye Giderleri 4.989.900.000,00 TL ve Sermaye Transferleri 6.108.945.000,00 TL olarak belirlenmiĢtir. Eklenen ve düĢülenler dâhil olmak üzere yılsonu toplam ödenek tutarı 27.457.552.263,11 TL olup ana kalemler itibarıyla harcama durumu aĢağıda gösterilmiĢtir. Tablo 1: UDHB 2015 Yılı Ödenekleri (TL) Tertip BaĢlangıç Ödeneği Eklenen Ödenek DüĢülen Ödenek Toplam Ödenek Harcama 01- Personel Giderleri 131.279.000 29.187.903 17.905.301 142.561.602 131.912.578 02- SGK Ödemeleri 26.606.000 3.100.128 2.814.414 26.891.714 26.841.706 03-Mal ve Hizmet Alımları 40.013.000 163.633.016 4.542.093 199.103.923 135.444.597 05- Cari Transferler 2.558.771.000 442.844.403 760.501.460 2.241.113.943 2.128.934.807 06- Sermaye Giderleri 4.989.900.000 640.434.000 4.075.870.000 1.554.464.000 1.526.805.893 07-Sermaye Transferleri 6.108.945.000 17.184.472.081 0 23.293.417.081 22.226.331.583 TOPLAM 13.855.514.000000,00 18.463.671.531 4.861.633.268 27.457.552.263 26.176.271.164 Kaynak: 2015 Yılı Ġdare Faaliyet Raporu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 2 Bakanlığın, 2015 yılsonu harcaması 26.176.271.164,03 TL olup; bu tutarın 21.342.059.603,00 TL'si Karayolları Genel Müdürlüğü‟ne (KGM) cari ve sermaye transferi olarak, 2.940.000.000,00 TL‟si Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları (TCDD) Genel Müdürlüğü‟ne sermaye transferi olarak aktarılmıĢtır. Diğer kurum ve kuruluĢlara yaptığı bu aktarmalar düĢüldüğünde Bakanlığın 2015 sonu itibarıyla gider gerçekleĢmesi 1.894.211.561,03 TL olmuĢtur. Muhasebe ve Raporlama Sistemi Bakanlık mali iĢlemlerini 5018 sayılı KMYKK ile belirlenmiĢ muhasebeleĢtirme ve raporlama kurallarına göre gerçekleĢtirmektedir. 5018 sayılı Kanunun 49‟uncu maddesinin ilk iki fıkrasında; “Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak şekilde kurulur ve yürütülür. Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.” denilmektedir. Çerçeve hesap planı ile düzenlenecek mali raporların Ģekil, süre ve türleri Kanun‟un 49 ve 80‟inci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenmiĢtir. Bu düzenlemelere göre; muhasebe sistemi tahakkuk esaslıdır. Mali yıl esasına göre tutulmaktadır. Kamu Ġdaresinin bütün varlık ve yükümlülükleri, gelir ve giderleri ile garantileri gibi tüm mali iĢlemlerini kapsar. Mali raporlamanın amacı; yöneticilere, kamuoyuna ve denetim yetkililerine bilgi sunmaktır. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nin (GYMY) “Amaç” baĢlıklı 1‟inci maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, hesap

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 3 ve kayıt düzeninde saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerinin kayıt dışında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde muhasebeleştirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun, yönetimin ve ilgili diğer kişilerin bilgi ihtiyaçlarını karşılayacak ve kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak şekilde hazırlanması ve yayımlanması ile mali istatistiklerin hazırlanması ve yayımlanmasına ilişkin usul, esas, ilke ve standartların belirlenmesidir.” hükmü yer almaktadır.
Bu amacın gerçekleĢtirilmesi için; iĢlemlerin kayıt dıĢında kalmasının önlenmesi ile birlikte muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüĢ muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun olarak hazırlanan mali tabloların belirlenen sürelerde yönetim ve ilgililerin bilgisine sunulması gerekmektedir. Yönetmeliğin 310‟uncu maddesinde kendi adına ekonomik varlık edinebilen, yükümlülük üstlenebilen, diğer kamu idareleri veya üçüncü Ģahıslarla ekonomik iliĢkilere girebilen kapsama dâhil her kamu idaresinin bir kurumsal birim ve her kurumsal birimin bir mali raporlama birimi olduğu; 311‟inci maddesinde kapsama dâhil kamu idarelerinin mali hizmetler birim yöneticilerinin, mali raporlama kapsamındaki mali tabloların belirlenen standartlara uygun olarak hazırlanmasından, üst yöneticilerin de bu hususları gözetmekten ve belirlenen süreler içinde yayımlanmasından sorumlu olduğu; 312‟nci maddesinde kamu idarelerince, detaylı hesap planlarında yer alan hesaplardan aylık mizan ve yıllık olarak geçici ve kesin mizanların düzenleneceği; 313‟üncü maddesinde kamu idarelerince hazırlanacak temel mali tabloların Bilanço, Faaliyet Sonuçları Tablosu ve Nakit AkıĢ Tablosu olduğu; 314- 316‟ncı maddelerinde bu tabloların mahiyetleri ve nasıl düzenleneceği; 327‟nci maddesinde de mali tabloların hangi dönemlerde hazırlanıp yayımlanacağı belirtilmiĢtir. Bakanlığın muhasebe hizmetleri merkezde Merkez Saymanlık Müdürlüğü, taĢrada ise defterdarlıklar tarafından yürütülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 4 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde hazırlanarak kamuoyunun bilgisine ve denetim yetkililerine zamanında sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolardan yararlanacak olanlara makul güvence vermek amacıyla mali raporların güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, kaynakların etkili ve ekonomik ve mevzuatına uygun kullanılmasının sağlanması amacıyla kurulup iĢletilmesi gereken mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetim, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanması amacıyla; kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 5 doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla tasarlanmıĢtır. Kamu zararı iddialarına iliĢkin hususlara bu raporda değil yargılamaya esas raporda yer verilmektedir. UDBH mali iĢlemlerini, 5018 sayılı Kanun‟un 49 ve 80‟ inci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenen esaslara uygun olarak raporlamak zorunda olup, denetim, mali tablolar dikkate alınarak gerçekleĢtirilmektedir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar‟a 8/12/2013 tarih ve 28845 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan değiĢiklik ile eklenen geçici madde ile kurumsal mali tabloların SayıĢtaya gönderilmesi 2013, 2014 ve 2015 yıllarını kapsamak üzere 2016 yılına kadar üç yıl ötelenmiĢ iken, Maliye Bakanlığınca kamu idarelerine ait mali tabloların düzenlenebilmesine esas olmak üzere Say2000i muhasebe otomasyon programı ve muhasebe yönetmeliklerinde yapılan düzenlemeler çerçevesinde ilk defa 2015 yılı sonu itibarıyla kamu idaresi mali tablolarının sunulabilmesi zemini hazırlanmıĢ ve KBS üzerinden kamu idarelerine sunulmaya baĢlanmıĢtır. Bu kapsamda, Usul ve Esaslar‟ın 5‟inci maddesine göre hesap dönemi sonunda verilecek olan cetvel ve mali tablolardan daha önce sunulabilen bütçe giderleri ve ödenekler tablosu ve taĢınır kesin hesap cetveli ile taĢınır hesabı icmal cetveline ilave olarak;

• Geçici ve kesin mizan,
• Bilanço,
• Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırması tablosu,
• Faaliyet sonuçları tablosu kurumsal bazda SayıĢtaya gönderilmiĢtir. 6085 sayılı Kanun uyarınca kamu idaresi esasına göre denetim yapılabilmesi ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 6 denetim görüĢü verilebilmesi için, anılan Usul ve Esaslar‟ın 5‟inci maddesinde belirtilen yıl sonu kamu idaresi mali rapor ve tablolarının; kamu idaresince muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü birimlerden alınacak kayıtlarla ve gerektiğinde envanter iĢlemleri de yapılarak kamu idaresinin varlık ve yükümlülükleri ile mali yıla iliĢkin faaliyet sonuçlarının Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nde belirlenen standartlarda sunulması gerekmektedir.
Kamu Ġdareleri, KBS üzerinden alınan verileri kendi kayıtları ile teyit ederek tasarrufu altındaki varlık ve yükümlülükleri ile mali yıla iliĢkin faaliyet sonuçlarına iliĢkin bilgileri, Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nde belirlenen raporlama esaslarına uygun olarak hazırlaması gerekirken kamu idaresi bazında ilk defa mali tablo düzenlenmesi ve 2015 yılının geçiĢ süreci olması sebebiyle sadece KBS üzerinden alınan mali tabloları sunmuĢtur. Birimlere ait faaliyet sonuçları konsolide edilmeden birleĢtirildiği için bilançoda, aynı anda olumlu ve olumsuz faaliyet sonucu ortaya çıkmaktadır. Farklı muhasebe birimleri tarafından gerçekleĢtirilen iĢlemler yıl sonu itibariyle konsolide edilemediğinden, verilen tablolar farklı birimlerce hazırlanan veri setlerinin alt alta toplamlarından oluĢmaktadır. Bu nedenle yukarıda SayıĢtaya verildiği belirtilen tablolar, farklı muhasebe birimlerince oluĢturulan yevmiye kayıtlarının bir araya getirilmiĢ halidir. Denetim çalıĢmaları, UDHB merkez birimleri, Ġzmir, Antalya, Erzurum Bölge Müdürlükleri, Ġzmir, ÇeĢme, Antalya, Alanya ve Kemer Liman BaĢkanlıkları, Ġzmir Denizdibi Tarama BaĢmühendisliği‟nde yürütülmüĢ olup, bu çerçevede hazırlanan mali tablolarla birlikte muhasebe birimlerindeki cetvel, belgeler, yevmiye kayıtları, yevmiye kayıtlarına esas belgeler ve bunlara dayanak oluĢturan ilgili harcama birimleri arĢivlerinde muhafaza edilen kanıtlayıcı belgeler esas alınarak bu belgelerin tamlık, doğruluk, tutarlılık ve tabi olduğu mevzuatına uygunluğu açısından yürütülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 7 5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: Döner Sermayeli KuruluĢlara Taahhüt Edilen ve Yatırılan Sermayelerin Muhasebe Kayıtlarının Doğru Yapılmaması UDHB Döner Sermaye ĠĢletmesi sermayesinin Bakanlar Kurulunun 26.10.2015 tarih ve 2015/8263 sayılı kararı ile 350.000.000 TL‟ye çıkarılması ve geçmiĢ yıllar kârlarının sermayeye eklenmesi nedeniyle ilgili hesaplara yapılması gereken kayıtlar yapılmamıĢtır.
MYMY‟nin 242 Döner Sermayeli KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabı “Hesaba iliĢkin iĢlemler” baĢlıklı 163 üncü maddesinde; “… (3) Döner sermayeli kuruluşlara yatırılan sermayeler hesabına kayıt yapılmasını gerektiren her bir işlemin belgesi en geç bir ay içinde ilgili kamu idaresine intikal ettirilir. Söz konusu işlemlerden bütçe gelir ve gider hesaplarını ilgilendirenlere ilişkin kayıtların mahsup dönemi sonuna kadar ilgili hesaplara kaydedilmek suretiyle yapılması zorunludur. (4) Döner sermayeli kuruluşlara verilen sermayenin işletilmesi sonucunda ortaya çıkan ve özel kanunlarında sermayeye eklenmesine yetki verilen kârlar bütçe ve ödenek hesapları ile ilişkilendirilmek suretiyle hesaplara kaydedilir. Ancak, sermayeye eklenen karlardan yılı bütçe olanaklarıyla karşılanma imkânı olmadığı anlaşılan tutarlar, ödeneği temin edildiğinde bütçe ve ödenek hesaplarıyla ilişkilendirilmek üzere hesaplara alınır. Bütçe ödenekleriyle ilişkilendirilmeden hesaplara alınan tutarlardan ödeneği temin edilenler, ödeneğinin temin edildiği yılın bütçesine gider kaydedilir. … ”, Aynı yönetmeliğin “Hesabın iĢleyiĢi” baĢlıklı 164 üncü maddesinde; “(1) Döner sermayeli kuruluşlara yatırılan sermayeler hesabına ilişkin borç ve alacak kayıtları aşağıda gösterilmiştir: a) Borç

1. Döner sermayeli kuruluşlara taahhüt edilen sermaye tutarları bu hesaba borç, 247- Sermaye Taahhütleri Hesabına alacak kaydedilir. …..
2. Döner sermayeli kuruluşlara verilen sermayenin işletilmesi sonucunda ortaya çıkan

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 8 ve özel kanunlarında sermayeye eklenmesine yetki verilen kârlar, bu hesaba borç, 600- Gelirler Hesabına alacak; diğer taraftan 805-Gelir Yansıtma Hesabına borç, 800-Bütçe Gelirleri Hesabına alacak kaydedilir. Ayrıca, ödeneği temin edildiğinde söz konusu tutar 830- Bütçe Giderleri Hesabına borç, 835-Gider Yansıtma Hesabına alacak kaydedilir. …” hükümleri yer almaktadır. UDHB Döner Sermaye ĠĢletmesi sermaye tutarı 10.009.060,00 TL‟den Bakanlar Kurulunun 26.10.2015 tarih ve 2015/8263 sayılı kararı ile 350.000.000 TL‟ye çıkarılmıĢtır. Döner sermaye iĢletmesince GeçmiĢ Yıllar Karlarından 206.374.553,75 TL‟nin sermaye eklenmesine karar verilmesi sonucunda da Döner Sermaye ĠĢletmesinin ödenmiĢ sermaye tutarı 216.383.613,75 TL‟ye yükselmiĢtir. Dolayısıyla, Döner Sermaye ĠĢletmesinin 2015 yılı Dönem Sonu Bilançosu 500 Sermaye Hesabı Tutarı 350.000.000 TL‟ye, 501 ÖdenmemiĢ Sermaye Hesabı Tutarı (133.616.386,25) TL‟ye ve 50 ÖdenmiĢ Sermaye Tutarı da 216.383.613,75 TL‟ye yükselmiĢtir. MYMY gereği Döner sermayeli kuruluĢlara taahhüt edilen sermaye tutarları 242 Döner Sermayeli KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabına borç, 247-Sermaye Taahhütleri Hesabına alacak kaydedilmelidir. Yine aynı yönetmelik gereği, sermayeye eklenmesine yetki verilen kârlar, 242 Döner Sermayeli KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabına borç, 600- Gelirler Hesabına alacak; diğer taraftan 805-Gelir Yansıtma Hesabına borç, 800-Bütçe Gelirleri Hesabına alacak kaydı yapılması gerekmektedir.
UDHB Döner Sermaye ĠĢletmesinin 2015 yılı mali tabloları incelendiğinde anılan yönetmelik hükümleri gereğince yapılması gereken muhasebe kayıtlarının yapılmaması sonucu UDHB yılsonu mali tablolarında 242 Döner Sermayeli KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabı toplam tutarı 339.990.940,00 TL, 247 Sermaye Taahhütleri Hesabı 133.616.386,25 TL ve 600 Gelirler Hesabı 206.374.553,75 TL eksik olarak yer almıĢtır. Kamu idaresi cevabında; Özetle, UDHB Döner Sermaye ĠĢletmesi Sermayesinin arttırılması neticesinde Merkezi Muhasebe Yönetmeliğinin 162 inci ve 163 üncü maddelerine istinaden gerekli iĢlemlerin baĢlatılmıĢ olduğu ancak Muhasebat Genel Müdürlüğü‟nün 15.01.2016 tarih ve 473 sayılı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 9 genel yazısına istinaden Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünden ödenek talebinde bulunulduğu ve gelecek cevaba göre iĢlemlerin yürütüleceği belirtilmiĢtir. Sonuç olarak Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğine göre döner sermayeli kuruluĢlara verilen sermayenin iĢletilmesi sonucunda ortaya çıkan ve sermayeye eklenmesine yetki verilen karlar 242-Döner Sermayeli KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler hesabına borç, 600- Gelirler hesabına alacak, diğer taraftan 805- Gelir Yansıtma hesabına borç, 800- Bütçe Gelirleri hesabına alacak kaydedilmelidir. Ayrıca, söz konusu tutarlara iliĢkin ödenek temini gerçekleĢtiğinde 830- Bütçe Giderleri hesabına borç, 835- Gider Yansıtma hesabına alacak kaydedileceği belirtilmiĢtir. Bu itibarla, UDHB Döner Sermaye ĠĢletmesi sermayesinin artırılması neticesinde ilgili varlık ve gelir hesaplarına yönetmelik gereği yapılması gereken kayıtlar için ödenek teminine ihtiyaç bulunmadığı değerlendirilmektedir. Varlık ve gelir hesaplarına yapılması gereken kayıtların yapılması için ödenek teminin beklenmesi neticesinde 2015 yılı mali tablolarında 242 Döner Sermayeli KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabı toplam tutarı 339.990.940,00 TL, 247 Sermaye Taahhütleri Hesabı 133.616.386,25 TL ve 600 Gelirler Hesabı 206.374.553,75 TL eksik olarak yer almıĢtır. BULGU 2: Hazine Adına Tescili Gereken Tapu Kaydının Ġdare Adına Tescil Edilmesi, Ġdareye Tahsisli TaĢınmazların MuhasebeleĢtirilmemesi, Cins Tashihlerinin Yapılmaması, Bazı TaĢınmazların Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu Ġdaresi Veya Genel Bütçe DıĢı Ġdareler Tarafından Kullanılması Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerince sahip olunan taĢınmazların idaresine iliĢkin genel düzenlemeler 5018 sayılı Kanunun Üçüncü Kısmında 44 ile 48 inci maddeleri arasında yapılmıĢtır. Buna göre 44 üncü maddede, “Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerince, taşınır ve taşınmaz edinilmesi, yönetilmesi, trampası, elden çıkarılması, ecrimisilin tahsil ve takibinde izlenecek yöntem, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin yönetimi ve korunması, işgalli malların tahliyesi gibi hususlar ilgili kanunlarında düzenlenir. Bu malların kaydı ile taşınırların muhafazası, kullanımı, mal yönetim hesabının verilmesi ve mal yönetim sorumlularıyla bunlar adına görev yapacak olanların belirlenmesine ilişkin usûl ve esaslar, Maliye Bakanlığınca

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 10 hazırlanacak ve Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir.”; 45 inci maddede, “Kamu idareleri, taşınmaz satın alma veya kamulaştırma işlemlerini yetki devri yoluyla bir başka kamu idaresi eliyle yürütebilir. Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin edindiği taşınmazlar Hazine adına tapu sicilinde tescil olunur. Hazine adına tescil edilen taşınmazlar Maliye Bakanlığı tarafından yönetilir.”; 47 nci maddede, “Kamu idareleri, kanunlarında belirtilen kamu hizmetlerini yerine getirebilmek için mülkiyetlerindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri, birbirlerine ve köy tüzel kişiliklerine bedelsiz olarak tahsis edebilirler. Tahsis edilen taşınmaz, amaç dışı kullanılamaz. Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri tahsis etmeye, kamu ihtiyaçları için gerekli olmayanların tahsisini kaldırmaya Maliye Bakanlığı; diğer taşınmazları tahsis etmeye ve tahsisini kaldırmaya ise maliki kamu idaresi yetkilidir. Bu maddenin uygulanmasına ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.”; 48 inci maddede, “Kamu idarelerine ait malları edinme, kiralama, tahsis, yönetim, kullanma ve elden çıkarma işlemleri, mevzuatında öngörülen kurallar dahilinde hizmetin amacına uygun olarak verimlilik ve tutumluluk ilkesine göre yapılır. Bu ilkeye aykırı eylem ve işlemlerden doğacak zararlardan, malların yönetimi veya kullanılması hususunda yetki verilenler sorumludur.” hükümlerine yer verilmiĢtir. Ġlgili maddelerine istinaden, Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik, Bakanlar Kurulu‟nun 13.09.2006 tarih ve 2006/10970 sayılı kararına istinaden 02.10.2006 tarih ve 26307 sayılı, Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Tahsis ve Devri Hakkında Yönetmelik 10.10.2006 tarih ve 26315 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanarak yürürlüğe girmiĢtir. 2.1 Hazine Adına Tescili Gereken Tapu Kaydının Ġdare Adına Tescil Edilmesi 5018 sayılı Kanunun 45 inci maddesine göre Hazine adına tescili gereken taĢınmazların UDHB adına kaydedildiği görülmüĢtür. Hatalı kaydedilen ve aĢağıda ayrıntısı gösterilen taĢınmazlar için gerekli düzeltmeleri

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 11 teminen Maliye Bakanlığı ve Tapu Kadastro Genel Müdürlüğü nezdinde gerekli iĢlemler tesis edilmelidir. Tablo 2: Hazine Adına Tescili Gereken TaĢınmazlar Ġl Tapu Müdürlüğü Mahalle Ada Parsel Alan (m2) Açıklama Edinme Tarihi Edinme Sebebi Mersin Erdemli Tömük 70 4 2.720 Arsa 27/12/2011 SatıĢ Malatya YeĢilyurt Görgü 146 8 6.362,85 Yol kenarı denetim istasyonu 24/06/2011 KamulaĢtırma Rize Pazar Soğuksu 417 1 503,19 Deniz feneri ve zemini 14/03/2007 Mülkiyet ve hisse oranlarının düzeltilmesi 2.2 Ġdareye Tahsis Edilen TaĢınmazların Mali Tablolarda Gösterilmemesi MYMY‟nin maddi duran varlıklar hesap grubuna iliĢkin iĢlemleri açıklayan 170 inci maddesine göre, kamu idarelerince tahsisli olarak kullanılan taĢınmazlar yardımcı hesaplar itibarıyla izlenmeli, taĢınmazların tahsisinin kaldırılmasına karar verilmesi halinde taĢınmazı tahsis eden idare ile taĢınmazın tahsis edildiği idarenin muhasebe birimleri tarafından tahsise iliĢkin muhasebe kayıtları kapatılmalı; maddi duran varlıklar hesap grubunda yer alan hesaplara kayıt yapılırken yardımcı hesap kodları ile birlikte bütçe sınıflandırmasında yer alan kurumsal, fonksiyonel ve finansman kodları da kullanılmalı; tahsis edilen taĢınmazlara yapılan değer arttırıcı harcamalar, taĢınmazın tahsis edildiği kamu idaresinin muhasebe hizmetini yürüten muhasebe birimince ilgili taĢınmazın kayıtlı değeri üzerine ilave edilmelidir. MYMY‟nin 250 arazi ve arsalar hesabını düzenleyen 171 ve 172 nci maddesine göre, arazi ve arsalar hesabı, kamu idarelerinin her türlü arazi ve arsaları ile bunlardan tahsise konu edilenlerin izlenmesi için kullanılır ve tahsise konu edilen arazi ve arsalar tahsis edilen kamu idaresine hizmet veren muhasebe birimince kayıtlı değeri üzerinden bu hesaba borç, 500-Net Değer Hesabına alacak kaydedilir. Benzer düzenlemeler binalara iliĢkin 175 ve 176 ncı maddelerde de yer almaktadır. Bahsedilen mevzuat hükümleri çerçevesinde Ġdareye tahsisli taĢınmazlar mali tablolarda yer almalıdır. MYMY‟nin 186 ncı maddesine göre tahsise konu edilen taĢınmazlar için ayrılmıĢ amortisman tutarı 257 birikmiĢ amortismanlar hesabına alacak, 500-Net Değer Hesabına borç kaydedilir. Bu nedenle, Ġdare, tahsisli taĢınmazlar için amortisman da hesaplaması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 12 Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelikte kamu idarelerinin yönetiminde veya kullanımında bulunan taĢınmazlar, tapu kütüğünde üçüncü kiĢiler veya diğer kamu idareleri adına tescilli olmakla birlikte irtifak hakkı tesisi, kiralama, kullanma izni verilmesi ve tahsis gibi yollarla yönetim veya kullanım hakkı kamu idarelerine verilen taĢınmazlar olarak tanımlanmıĢtır. Bu Yönetmeliğin kayıt ve kontrol iĢlemlerine iliĢkin 5 inci maddesine göre, taĢınmaz kayıt ve kontrol iĢlemleri, kamu idarelerine ait taĢınmazların mevcutlarla birlikte içinde bulunulan yılda çeĢitli yollarla edinilenlerin ve elden çıkarılanların miktar ve değer olarak takip edilmesi amacıyla kayıt altına alınması olarak tanımlanmıĢtır. Yönetmeliğin Ek 1‟deki Kayıt Planının “Tapuda Kayıtlı Olan TaĢınmazlar” baĢlığı altında yer alan taĢınmazlar maliyet bedeli üzerinden, bu taĢınmazlardan maliyet bedeli belirlenemeyenler ise rayiç değerleri üzerinden kayıtlara alınır. TaĢınmazların rayiç değeri, maliki kamu idaresince, baĢka bir kamu idaresinin yönetiminde veya kullanımında olanlar ise bu idarelerce tespit edilir. Ġdarelerin mevcut taĢınmazların kaydına iliĢkin iĢlemleri düzenleyen geçici 1 inci maddesinde, “Yönetmeliğin 5 inci maddesinin ikinci fıkrasına göre maliyet bedeli veya rayiç değerleri üzerinden muhasebe kayıtlarına alınması gereken taşınmazlar bu değerler üzerinden kayıtlara alınıncaya kadar emlak vergi değerleri üzerinden ve aşağıdaki şekilde kayıtlara alınır: a) Taşınmazların fiili envanteri emlak vergi değerleri üzerinden kayıt ve kontrol işlemleriyle görevli birimlerince, mevcut kullanım şekilleri esas alınarak en geç 30/9/2014 tarihine kadar tamamlanır ve bu Yönetmelik ekinde yer alan formlara ve icmal cetvellerine kaydedilir. b) Fiili envanteri yapılan taşınmazlara ait bilgiler muhasebe kayıtları yapılmak üzere ilgili muhasebe birimlerine verilir. Muhasebe birimleri, kayıtlı taşınmazları ilgili hesaplardan 1/10/2014 tarihi itibarıyla çıkarır ve aynı tarihte fiili envanter bilgileri üzerinden muhasebe kayıtlarını yapar. Yönetmeliğin 5 inci maddesine göre yapılması gereken işlemler 31/12/2016 tarihine kadar tamamlanır.” hükmüne yer verilmiĢtir. Bu nedenle, Ġdareye tahsisli taĢınmazlar, 2015 yılı için,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 13 Emlak Vergisi değeri üzerinden kayıtlara alınmalı, tahsisli taĢınmazlara iliĢkin değerleme iĢlemleri 2016 yılı sonuna kadar tamamlanmalıdır. Ġdareye tahsisli, bina, arazi, tarla, demiryolu, otoyol, lojman, liman gibi muhtelif cinste, toplam alanı 59.747.875,35 m2 olan 4628 adet taĢınmaz bulunmaktadır. Açıklanan mevzuat hükümleri çerçevesinde Ġdareye tahsisli tüm taĢınmazlar Emlak Vergisi değeri üzerinden 2015 yılı mali tablolarına kaydedilmelidir. 2.3 Ġdareye Tahsis Edilen TaĢınmazlara ĠliĢkin Gerekli Tashihlerin Yapılmaması Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde, taĢınmaz kayıt ve kontrol iĢlemleri ile görevli birim ve personelin yapılan kayıt ve iĢlemlerden dolayı harcama yetkililerine karĢı sorumlu olduğu, bu Yönetmelik ve ilgili mevzuatı gereğince harcama yetkilisi adına hazırlayacakları Ek 1 'deki Kayıt Planına göre oluĢturulan formları, en geç yedi gün içinde muhasebe hizmetlerini yürüten muhasebe birimine ve mali hizmetler birimine; iĢlemin yapıldığı ayı takip eden ay sonuna kadar, Aralık ayı içinde iĢlem yapılanlar ise aynı ayın sonuna kadar, maliki kamu idaresine göndermekle yükümlü olduğu; kamu idarelerinin taĢınmaz kayıt ve kontrol iĢlemleriyle görevli birimlerince hazırlanan formların taĢınmaz icmal cetvelleri hazırlanmak üzere mali hizmetler birimine gönderileceği; mali hizmetler birimince bu formlar konsolide edilerek bu Yönetmeliğin ekinde (Ek 7) bulunan örneğe uygun Ģekilde taĢınmaz icmal cetvelleri oluĢturulacağı hüküm altına alınmıĢtır. Yönetmeliğin cins tashihlerinin yapılmasına iliĢkin 10 uncu maddesine göre kamu idarelerince; mülkiyetlerinde, yönetimlerinde veya kullanımlarında bulunan taĢınmazların mevcut kullanım Ģekli ile tapu kaydının birbirine uygun olmaması durumunda, taĢınmazlar mevcut kullanım Ģekli ile kayıtlara alınır. Kamu idareleri taĢınmazların cins tashihinin yapılması için gerekli iĢlemleri yaparlar. Tahsis edilen ve üzerinde irtifak hakkı tesis edilen taĢınmazlar açısından bu yükümlülük kullanan idarenin veya gerçek veya tüzel kiĢilerin durumu tespit eden yazısı üzerine taĢınmaz maliki idareye aittir. Yönetmeliğin kayıt değiĢikliği iĢlemlerine iliĢkin 11 inci maddesine göre; kadastro, imar, ifraz, tevhid, cins tashihi, yüzölçüm değiĢikliği, kat mülkiyeti tesisi, kamuya terk gibi nedenlerle taĢınmazda meydana gelebilecek değiĢikliklerde eski kayıtlar kapatılıp oluĢan taĢınmazlar esas alınarak yeni kayıt tesis edilmesi; terkin, satıĢ, devir gibi mülkiyeti sona erdiren durumlarda sona eriĢ nedeni açıklanarak kayıt kapatılması; taĢınmaza yapılan değer

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 14 arttırıcı harcamaların taĢınmazın değerine eklenmesi; bu madde uyarınca kayıtlarda meydana gelen değiĢikliklerin en geç yedi gün içinde muhasebe hizmetlerini yürüten muhasebe birimine ve mali hizmetler birimine; iĢlemin yapıldığı ayı takip eden ay sonuna kadar, Aralık ayı içinde iĢlem yapılanlar ise aynı ayın sonuna kadar maliki kamu idaresine gönderilmesi gerekmektedir. Ġdareye tahsisli görünen ve aĢağıda ayrıntısı gösterilen bazı taĢınmazlar üzerinde hava alanı, liman veya otoyol gibi çeĢitli yapılar yapılmıĢ olmasına rağmen, gerekli cins tashihi yaptırılmadığı gibi taĢınmazın değerinde meydana gelen artıĢlarda kaydedilmemiĢtir. Tablo 3: Cins DeğiĢikliği Yapılması Gereken TaĢınmazlar Ġl Ġlçe Mahalle Birim Ada Parsel TaĢınmaz Yüzölçümü (m2) Ana Cinsi Cinsi Mevcut Durumu Diyarbakır Bağlar Alipınar DLH Genel Müdürlüğü 0 28 8.180.220 Arazi Askeri Hizmet Alanı Hava Alanı Ġzmir Gaziemir Atıfbey DLH Genel Müdürlüğü 257 1 365.580 Tarla Tarla Hava Alanı Ġstanbul Tuzla Merkez UlaĢtırma Bakanlığı 0 5808 96.520 Tarla Tarla Liman Kocaeli Kartepe MaĢukiye DLH Genel Müdürlüğü 1419 3.820 Tarla Tarla Yol Benzer Ģekilde, Ġdareye tahsis edilmiĢ olan ve aĢağıda ayrıntısı gösterilen dükkan, ticarethane vb. taĢınmazlardan yol yapımı, Marmaray durağı vb. hizmetler nedeniyle yıkılmıĢ olan taĢınmazlara iliĢkin tenkis iĢlemleri yaptırılmamıĢtır.
Tablo 4: Tenkis Yapılması Gereken TaĢınmazlar Ġl Ġlçe Mahalle Birim Ada Parsel TaĢınmaz Yüzölçümü (m2) Ana Cinsi Cinsi Mevcut Durumu Ġstanbul Fatih HocapaĢa DLH Genel Müdürlüğü 25 16 524,5 Bina Kargir Bina Marmaray Durağı Kocaeli Ġzmit Körfez DLH Genel Müdürlüğü 648 33 30 Bina Dükkan Yol Kocaeli Ġzmit Körfez DLH Genel Müdürlüğü 650 4 30 Bina Dükkan Yol 2.4 Ġdareye Tahsisli Olup Genel Bütçeli Kamu Ġdaresi Tarafından Kullanılan TaĢınmazların Olması 10.10.2006 tarih ve 26315 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Tahsis Ve Devri Hakkında Yönetmeliğin devir ve geri alma iĢlemlerini düzenleyen maddesine göre kamu idarelerine devredilen bu taĢınmazlar, hizmetin devamı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 15 süresince kullanılabilir. Ancak bu taĢınmazların devir amacının ortadan kalkması veya amacına uygun kullanılmaması halinde, maliki kamu idaresince geri alınabilir. Devir amacının ortadan kalkması halinde geri alma iĢlemi, adına devir yapılan idarenin isteği üzerine de, devreden malik kamu idaresi tarafından yapılabilir. Ġdareye tahsisli olup idarenin kullanımında olmayıp genel bütçeli bir kuruluĢun kullanımında olup aĢağıda ayrıntısı gösterilen taĢınmazlar için gerekli düzeltmenin yapılmasını teminen Maliye Bakanlığı‟na yazılması gerekir. Tablo 5: Genel Bütçeli Kamu Ġdaresi Kullanımında Olan TaĢınmazlar Ġl Ġlçe Mahalle Birim Ada Parsel TaĢınmaz Yüzölçümü (m2) Ana Cinsi Durumu Ġzmir Bornova Erzene UlaĢtırma Denizcilik ve HaberleĢme AraĢtırmaları Merkezi BaĢkanlığı 135 215 1455167,03 Tarla Genel Bütçeli Ġdare Kullanımında Ġstanbul Beyoğlu Camii Kebir AYGM 1045 1 292460,9 Arazi Genel Bütçeli Ġdare Kullanımında 2.5 Ġdareye Tahsisli Olup Genel Bütçe DıĢında Bir Ġdare Tarafından Kullanılan TaĢınmazların Olması Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Tahsis Ve Devri Hakkında Yönetmeliğin ĠĢgallere karĢı korumaya iliĢkin 8 inci maddesinde, “Adına tahsis yapılan kamu idaresi, tahsisli taşınmazın işgal ve tecavüzlere karşı korunması ile ilgili her türlü tedbiri almak, işgal ve tecavüz halinde yasal yollara başvurmak ve durumu; Hazineye ait taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler için defterdarlık veya malmüdürlüklerine, diğerlerinde taşınmaz maliki kamu idaresine bildirmek zorundadır.”; Ġzinsiz kullanımlarda bedel alınmasına iliĢkin 11 inci maddesinde, “Kamu idaresine ait bir taşınmazın tahsis işlemi yapılmadan bir başka kamu idaresi tarafından kullanımı hâlinde, taşınmazın maliki olan kamu idaresince, kendi taşınmaz kira ihalesi komisyonunca belirlenen tutardaki tazminat taşınmazı kullanan kamu idaresinden alınır. Bu tazminat, tebliğ tarihinden itibaren bir ay içerisinde taşınmazı kullanan kamu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 16 idaresince ödenir. Bu sürenin geçmesi ile tazminat kesinleşir. Bu tazminatlar, 9/6/1932 tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflâs Kanunu hükümlerine göre icra dairelerince tahsil olunur. Hazineye ait taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler için ise; Maliye Bakanlığı yerel birimince ilgili mevzuatına göre tespit edilen ecrimisil alınır. Rızaen ödenmeyen ecrimisil, 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanuna göre tahsil edilir. Ancak, Hazineye ait taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler için (Değişik ibare:RG-14/8/2014-29088) genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinden ecrimisil alınmaz.” hükümlerine yer verilmiĢtir. Ġdareye tahsisli olup, genel bütçe harici, baĢka bir kamu kurumu tarafından kullanılan ve aĢağıda ayrıntısı gösterilen taĢınmaz için gerekli iĢlemlerin yapılmasını teminen Maliye Bakanlığına yazılması gerekmektedir. Tablo 6: Genel Bütçe Harici Ġdarelerin Kullanımında Olan TaĢınmazlar Ġl Ġlçe Mahalle Birim Ada Parsel TaĢınmaz Yüzölçümü (m2) Ana Cinsi Cinsi Kullanan Ġdare Ġstanbul Sarıyer Ġstinye Denizcilik MüsteĢarlığı 378 10 2187,34 Arsa Arsa Kıyı Emniyeti Genel Müdürlüğü Ġstanbul Sarıyer Ġstinye “ 378 7 607,82 Kıyı ve Dolgu Alanları Deniz Dolgu Alanları Kıyı Emniyeti Genel Müdürlüğü Ġstanbul Sarıyer Ġstinye “ 378 8 101,97 Arsa Arsa Kıyı Emniyeti Genel Müdürlüğü Ġstanbul Bakırköy Ümraniye DLH Genel Müdürlüğü 1030 100 1440 Tarla Tarla Bakırköy Belediyesi Kamu idaresi cevabında; Özetle; Hazine adına tescili gereken tapu kaydının idare adına tescil edilmesi ile ilgili olarak, bulguda belirtilen taĢınmazlar ile Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü‟nün TAKBĠS sisteminden gerçekleĢtirilen tüzel kiĢi mülkiyet sorgusu sonucu belirlenen 19 adet taĢınmazın da mülkiyetinin Maliye Hazinesi adına tescilinin gerçekleĢtirilmesi için çalıĢma yürütülmekte olduğunu belirtmiĢtir. Ġdareye tahsis edilen taĢınmazların mali tablolarda gösterilmemesi ile ilgili olarak, yönetmelik kapsamında Bakanlığımız merkez ve taĢra teĢkilatı harcama birimlerinin mülkiyetinde, yönetiminde veya kullanımında bulunan taĢınmazların kaydına iliĢkin yapılması gereken çalıĢmaların baĢlatılmıĢ olduğunu belirtmiĢtir. Bu çalıĢma kapsamında kurum adı ve harcama birimi adlarının düzeltilmesi, cins tashihlerinin yapılması, UDHB veya

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 17 birimlerine tahsisli olup Bakanlık veya birimlerinin kullanımında olmayıp baĢka bir kuruluĢun kullanımındaki taĢınmazlar için gerekli iĢlemlerin yapılması, taĢınmaz kodlarının belirtilmesi vb. iĢlemler yer almaktadır. Bu kapsamlı çalıĢmanın neticesinde, gerekli cins tashihlerinin yapılacağı belirtilmiĢtir. Ġdareye tahsisli olup genel bütçeli kamu idaresi tarafından kullanılan taĢınmazların olması ile ilgili olarak, “Ġstanbul Ġli, Beyoğlu Ġlçesi, Camii Kebir Mahallesi, 1045 Ada, 1 parsel numaralı taĢınmazın tahsisi Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğünce talep edilmiĢ ve tahsis gerçekleĢtirilmiĢtir.” denilmiĢtir. Örnek olarak gösterilen diğer taĢınmazlara iliĢkin özel olarak cevap verilmemekle birlikte; Ġdare, tahsisli idare-kullanıcı idare uyumsuzluğunu gidermeye yönelik çalıĢma baĢlatmıĢtır. Ġdareye tahsisli olup genel bütçe dıĢında bir idare tarafından kullanılan taĢınmazların olması ile ilgili olarak, Ġstanbul Ġli, Sarıyer Ġlçesi, Ġstinye Mahallesi, 378 Ada, 10, 7 ve 8 Parsellerde bulunan 2.187,34 m2, 607,82 m2 ve 101,97 m2 Denizcilik MüsteĢarlığı adına tahsisli Kıyı Emniyeti Genel Müdürlüğü kullanımında bulunan taĢınmazların, Kıyı Emniyeti ve Gemi Kurtarma ĠĢletmeleri Genel Müdürlüğüne Devrine ĠliĢkin Protokol olduğu belirtilmiĢtir. Örnek olarak gösterilen diğer taĢınmaza iliĢkin özel olarak cevap verilmemekle birlikte; Ġdare, tahsisli idare-kullanıcı idare uyumsuzluğunu gidermeye yönelik çalıĢma baĢlatmıĢtır. Sonuç olarak Bulguda bahsedilen mevzuat hükümleri doğrultusunda gerekli çalıĢmalar baĢlatılmakla birlikte; taĢınmaz kayıt iĢlemlerinin gerçekleĢtirilmemesi ve 2015 yılına ait mali tablolarda gösterilmemesi sonucunda, UDHB‟nin mali tablolarında Maddi Duran Varlık Hesapları olması gerekenden daha düĢük değerde görünmektedir. BULGU 3: Geçici Kabulü Yapılan Yatırımların 258 Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında Ġzlenmeye Devam Edilip Varlık Kaydının Yapılmaması, Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında Proje Bazında Raporlama Yapılamaması MYMY‟ye göre ilgili varlık hesaplarına kaydedilmesi gereken geçici kabulü yapılmıĢ yatırımlar, yapılmakta olan yatırımlar hesabında izlenmeye devam edilmektedir. MYMY‟nin maddi duran varlıklar hesap grubu ve yapılmakta olan yatırımlar hesabı iĢlemlerine iliĢkin maddelerine göre, yapılmakta olan yatırımlar hesabı, kamu idarelerine ait yapımı süren maddi duran varlıklar için yapılan her türlü madde ve malzeme ile iĢçilik ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 18 genel giderlerin, geçici ve kesin kabul usulüne tabi olan hâllerde geçici kabulün yapıldığını gösteren tutanağın idarece onaylandığı tarihte, diğer hâllerde iĢin fiilen tamamlandığını gösteren belgenin düzenlendiği tarihte, ilgili maddi duran varlık hesabına aktarılıncaya kadar izlenmesi için kullanılır. Yapılmakta olan yatırımlar hesabında izlenen maddi duran varlıklar, geçici kabul iĢlemi tamamlandıktan sonra ilgili maddi duran varlık hesabına aktarılır. Bu hesapta izlenen her bir iĢ için proje numarasıyla ayrı bir taahhüt kartı tutulur. Bu hesapta, maddi duran varlık çeĢitlerine göre bölümlenmekle birlikte proje bazında raporlanır ve giriĢilen taahhütler için fiyat farkı ve benzerleri dâhil yapılan toplam ödemeler gösterilir. Ġdarenin mali tablolarında yapılan inceleme sonucunda, geçmiĢ yıllarda geçici kabulü yapılan iĢlerin ilgili varlık hesaplarına alınmadığı, halen yapılmakta olan yatırımlar hesabında izlendiği, yapılmakta olan yatırımlar hesabının proje bazında raporlanamadığı, idarenin satın almıĢ olduğu haritalama, projelendirme veya planlama gibi giderlerin yatırımların maliyetlerine eklenmeksizin giderleĢtirildiği görülmüĢtür. 2015 yılında, 258 hesaptan 474.765.818,09 TL varlık hesaplarına kayıt yapılmak suretiyle çıkıĢ yapılmıĢtır. Bununla birlikte, 2015 yılında geçici kabulü yapılıp varlık kaydı yapılmayan yatırımların tutarı 1.045.939.973,92 TL‟dir. GeçmiĢ yıllarda geçici kabulü yapılıp varlık kaydı yapılmayan yatırımların tutarı 4.343.695.275,20 TL‟dir. Toplam 5.389.635.249,12 TL yatırımın, 5.388.972.838,12 TL‟si 251 Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri hesabına, 662.411 TL‟si 252 Binalar hesabına kaydedilmelidir. Yapılmakta olan yatırımlar, proje bazında raporlanmalı, proje bazında yapılan haritalama, projelendirme veya planlama gibi tüm giderler yatırımın maliyetine eklenmeli ve projenin geçici kabulü yapıldığında ilgili varlık hesaplarına kaydı yapılmalıdır. Kamu idaresi cevabında; aynen; "İşlemleri tamamlanarak işletmeye açılan veya kamu kurum ve kuruluşlarına devredilen tesislerin geçici kabullerinin yapılmasını müteakip gerekli bilgiler bulgu doğrultusunda Merkez Saymanlık Müdürlüğüne ivedilikle gönderilecektir." demiĢtir. Sonuç olarak yapılmakta olan yatırımlar, proje bazında raporlanmalı; proje bazında yapılan haritalama, projelendirme veya planlama gibi tüm giderler yatırımın maliyetine eklenmeli ve projenin geçici kabulü yapıldığında ilgili varlık hesaplarına kaydı yapılmalıdır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 19 Varlıkların geçici kabülünün yapılıp varlık kaydı yapılmaması sonucu mali tablolarda 258 Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı 5.389.635.249,12 TL. fazla, 251 Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı 5.388.972.838,12 TL, 252 Binalar Hesabı 662.411,00 TL eksik görünmektedir. BULGU 4: Yap-ĠĢlet-Devret Modeli Kapsamında Yürütülen Projelerden Yapımı Tamamlanarak ĠĢletme Süresi BaĢlayan Hizmet Ġmtiyaz Varlıklarının Muhasebe Kayıtlarının Yapılmaması ve Yap-ĠĢlet-Devret Modeli Kapsamında Yürütülen Projelere ĠliĢkin ĠĢletme Süresi Boyunca Verilen Talep Veya Alım Garantilerinin Muhasebe Kayıtlarının Yapılmaması Kamu idareleri büyük ölçekli altyapı yatırımlarının gerçekleĢtirilmesinde, özel finansmana ihtiyaç duymaktadır. Ülkemizde kamu yatırım ve hizmetlerinin özel sektörle iĢbirliği çerçevesinde gerçekleĢtirilmesinde Yap-ĠĢlet-Devret (YĠD), Yap-ĠĢlet (YĠ), Yap- Kirala-Devret (YKD) ve ĠĢletme Hakkı Devri (ĠHD) olmak üzere 4 temel Kamu Özel ĠĢbirliği (KÖĠ) modeli uygulanmaktadır.
Kamu yatırımlarında KÖĠ modeline baĢvurulmasının baĢlıca gerekçeleri büyük ölçekli altyapı yatırımlarına ilave kaynak yaratmak, Devletin taĢıdığı risklerin önemli bir kısmını özel sektöre devretmek ve hizmet sunumunda etkinliği artırmaktır. UDHB‟ce (Bakanlığın bağlı, ilgili ve iliĢkili kuruluĢları hariç) uygulanan KÖĠ modeli YĠD modelidir. YĠD modeli; ilgili mevzuatı çerçevesinde idare adına kamu hizmeti sunmak amacıyla ihtiyaç duyulan yapım iĢlerinin iĢletmeci/görevli Ģirket/yüklenici tarafından finanse edilerek yapılmasını, sözleĢme veya ilgili mevzuatında belirlenen süreyle sınırlı olarak belirlenen hizmet bedeli üzerinden kamu hizmetinin iĢletmeci/görevli Ģirket/yüklenici tarafından sunulmasını ve süre bitiminde hizmet imtiyaz varlığının idareye devredilmesini içeren modeli ifade etmektedir. UDHB‟ce (Bakanlığın bağlı, ilgili ve iliĢkili kuruluĢları hariç) yürütülen YĠD projelerine iliĢkin bilgiler aĢağıda tabloda yer almaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 20 Tablo 7: UDHB‟ce (Bakanlığın bağlı, ilgili ve iliĢkili kuruluĢları hariç) Yürütülen YĠD Projeleri Sıra No Projenin Adı Yatırımın ĠĢletmeye Girdiği Tarih Yatırım Tutarı 1 Muğla-Ören Yat Limanı 10.08.2015 9.750.000 $ 2 Didim Yat Limanı 31.03.2009 12.000.000 $ 3 Turgut Reis Yat Limanı 12.03.2003 11.000.000 $ 4 BodrumYolcu Ġskelesi 08.11.2007 9.660.000 $ 5 Kumkuyu Yat Limanı 27.12.2013 2.725.000 $ 6 SığacıkYat Limanı 25.05.2010 5.296.960 $ 7 Alanya Yat Limanı 01.11.2010 5.302.474 $ 8 ÇeĢme Yat Limanı 28.06.2010 9.746.554 $ 9 Yalova Yat Limanı 14.06.2010 3.990.431 $ 10 KaĢYat Limanı 25.04.2011 11.607.480 $ 11 Çanakkale (Kepez) Limanı 11.11.2005 10.600.000 $ 12 MersinYat Limanı 11.04.2011 6.137.230 $ 13 Dalaman Yat Limanı ve Deniz Otobüsü YanaĢma Yeri 14.400.000 $ 14 Muğla Datça Yat Limanı 10.500.000 $ 15 GazipaĢa Yat Limanı 3.923.815 $ (%44,50) 16 Karasu Limanı 73.114.193 $ 17 Haliç Yat Limanı ve Kompleksi 1.428.436.000,00 18 Ġstanbul Boğazı Karayolu Boğaz GeçiĢ Tüneli Projesi 1.245.121.188 $ KÖĠ sözleĢmelerinden kaynaklanan yükümlülüklerinin gelecekte kamu finansmanı üzerinde oluĢturacağı baskı, bu yükümlülüklerin karĢılanabilme kapasitesi ve gelecek dönemlerin finansman ihtiyaçlarının baĢlangıçta yeterince analiz edilebilmesi için Ġdarenin KÖĠ sözleĢmelerinde üstlendiği riskleri devlet muhasebe sistemi içerisinde göstermesi gerekmektedir. Mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkeleri çerçevesinde, tarafların sözleĢmelerden kaynaklanan varlıklarının ve borçlarının mali tablolarda saydam biçimde gösterilmesi

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 21 gerekmektedir. Bu kapsamda; 2015 yılında Maliye Bakanlığı tarafından GYMY‟ne dayanılarak hazırlanan “Kamu Özel ĠĢbirliği Uygulamalarının Muhasebe ĠĢlemleri Tebliği” 08.07.2015 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiĢtir. Bu tebliğ, Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu Ġdareleri tarafından KÖĠ modeli çerçevesinde yaptırılan yatırım ve hizmetlerin muhasebe iĢlemlerini düzenlemektir. Bakanlıkça YĠD modeli kapsamında yürütülen projelerin muhasebe kayıtlarıyla ilgili değerlendirmelere aĢağıda yer verilmiĢtir. 4.1 Yap-ĠĢlet-Devret Modeli Kapsamında Yürütülen Projelerden Yapımı Tamamlanarak ĠĢletme Süresi BaĢlayan Hizmet Ġmtiyaz Varlıklarının Muhasebe Kayıtlarının Yapılmaması YĠD modeli kapsamında yürütülen projelerden yapımı tamamlanarak iĢletme süresi baĢlayan hizmet imtiyaz varlıklarının muhasebe kayıtları yapılmamıĢtır. Kamu Özel ĠĢbirliği Uygulamalarının Muhasebe ĠĢlemleri Tebliğinin; “KÖĠ modeline iliĢkin sözleĢmelerin envanter iĢlemleri” baĢlıklı 13 üncü maddesinde; “(1) Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte mevcut olan ya da yapımı süren kamu özel iş birliği modeli çerçevesindeki sözleşmelere konu varlıklar ile bunlara ilişkin yükümlülük, garanti ve taahhütlerin envanteri, muhasebeleştirme işlemleri de dikkate alınarak Yönetmeliğin geçici 1 inci maddesine göre 31.08.2015 tarihine kadar yapılacaktır. (2) 1.09.2015 tarihine kadar envanteri yapılan varlıklara ilişkin Kamu Özel İş Birliği Projeleri Bildirim Formu doldurularak muhasebe birimlerine gönderilecektir. Muhasebe birimlerince, gerekli kontroller yapıldıktan sonra varsa eksikliklerin tamamlanması sağlanarak muhasebe kayıtları bu Tebliğ hükümlerine göre en geç 15.09.2015 tarihine kadar yapılacaktır … (4) Bu Tebliğin yayımı tarihinden önce yapımı tamamlanıp işletmeye alınan hizmet imtiyaz varlıkları, 7 nci maddenin birinci fıkrasında belirlenen değer üzerinden 256-Hizmet İmtiyaz Varlıkları Hesabına borç; içinde bulunulan faaliyet dönemini takip eden dönemlerde gelir kaydedilecek tutarlar 480-Gelecek Yıllara Ait Gelirler Hesabına, sonraki aylarda

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 22 tahakkuk ettirilmesi gereken tutarlar 380-Gelecek Aylara Ait Gelirler Hesabına, geçmiş dönemler itibarıyla gelir kaydedilmesi gereken tutarlar 500-Net Değer Hesabına alacak kaydedilerek muhasebeleştirilecektir.” hükümleri, “Yap-ĠĢlet-Devret modelinde varlık ve yükümlülük kayıtları” baĢlıklı 7 nci maddesinin 1 inci fıkrasında ise; “Yapımı tamamlanarak işletme süresi başlayan hizmet imtiyaz varlığı, 256-Hizmet İmtiyaz Varlıkları Hesabına borç; gelecekte elde edilmesi muhtemel vazgeçilen gelirin, içinde bulunulan faaliyet dönemini takip eden dönemlerde gelir kaydedilecek kısmı 480- Gelecek Yıllara Ait Gelirler Hesabına, sonraki aylarda tahakkuk ettirilmesi gereken kısmı ise 380-Gelecek Aylara Ait Gelirler Hesabına alacak kaydedilir. Gelecekte elde edilmesi muhtemel vazgeçilen gelir, sözleşmeye esas dokümanlarda yer alan İşletmeci/Görevli Şirket/Yüklenici tarafından hesaplanmış yatırımların işletilmesinden elde edilmesi muhtemel geliri ifade eder. Hizmet imtiyaz varlığı inşası için verilen arsa ve araziler varlığın gerçeğe uygun değerinin içinde yer alması nedeniyle arsa ve araziler kayıtlı değerleri üzerinden 630- Giderler Hesabına borç, 250-Arsa ve Araziler Hesabına alacak kaydı yapılarak muhasebe kayıtlarından çıkartılır.” hükümleri yer almaktadır. Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinden anlaĢılacağı üzere; 01.01.2015 tarihinden önce YĠD modeli kapsamında yürütülen projelerden yapımı tamamlanarak iĢletme süresi baĢlayan hizmet imtiyaz varlıklarının 15.09.2015 tarihine kadar muhasebe kayıtlarının yapılması gerekmektedir. Yapımı tamamlanarak iĢletme süresi baĢlayan hizmet imtiyaz varlığı, 256-Hizmet Ġmtiyaz Varlıkları Hesabına borç; gelecekte elde edilmesi muhtemel vazgeçilen gelirin, içinde bulunulan faaliyet dönemini takip eden dönemlerde gelir kaydedilecek kısmı 480-Gelecek Yıllara Ait Gelirler Hesabına, sonraki aylarda tahakkuk ettirilmesi gereken kısmı ise 380-Gelecek Aylara Ait Gelirler Hesabına alacak kaydedilmelidir. Bakanlık tarafından hazırlanan 2015 yılı mali tabloların incelenmesi sonucunda; YĠD modeli kapsamında yürütülen projelerden yapımı tamamlanarak iĢletme süresi baĢlayan hizmet imtiyaz varlıklarının muhasebe kayıtlarının yapılmadığı, 256-Hizmet Ġmtiyaz Varlıkları, 380-Gelecek Aylara Ait Gelirler ve 480-Gelecek Yıllara Ait Gelirler Hesaplarının hiç kullanılmadığı görülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 23 Sonuç olarak; 01.01.2015 tarihinden önce YĠD modeli kapsamında yürütülen projelerden yapımı tamamlanarak iĢletme süresi baĢlayan hizmet imtiyaz varlıklarının muhasebe kayıtlarının yapılması gerekmektedir. 4.2 Yap-ĠĢlet-Devret Modeli Kapsamında Yürütülen Projelere ĠliĢkin ĠĢletme Süresi Boyunca Verilen Talep Veya Alım Garantilerinin Muhasebe Kayıtlarının Yapılmaması YĠD modeli kapsamında yürütülen projelere iliĢkin iĢletme süresi boyunca verilen talep veya alım garantilerinin muhasebe kayıtları yapılmamıĢtır. 08.07.2015 tarih ve 29410 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Özel ĠĢ Birliği Uygulamalarının Muhasebe ĠĢlemleri Tebliğinin; “KÖĠ modeline iliĢkin sözleĢmelerin envanter iĢlemleri” baĢlıklı 13 üncü maddesinde; “(1) Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte mevcut olan ya da yapımı süren kamu özel iş birliği modeli çerçevesindeki sözleşmelere konu varlıklar ile bunlara ilişkin yükümlülük, garanti ve taahhütlerin envanteri, muhasebeleştirme işlemleri de dikkate alınarak Yönetmeliğin geçici 1 inci maddesine göre 31.08.2015 tarihine kadar yapılacaktır. (2) 1.9.2015 tarihine kadar envanteri yapılan varlıklara ilişkin Kamu Özel İş Birliği Projeleri Bildirim Formu doldurularak muhasebe birimlerine gönderilecektir. Muhasebe birimlerince, gerekli kontroller yapıldıktan sonra varsa eksikliklerin tamamlanması sağlanarak muhasebe kayıtları bu Tebliğ hükümlerine göre en geç 15.09.2015 tarihine kadar yapılacaktır … 5) Bu Tebliğin yayımı tarihinden önce verilen talep veya alım garantilerinden geriye kalan garanti tutarları 8 inci maddenin birinci fıkrasındaki hükme göre muhasebeleştirilecektir.” hükümleri, “Talep garantisi, alım garantisi ve katkı payı ödemeleri” baĢlıklı 8 inci maddesinin 1 inci fıkrasında ise; “İşletmeci/Görevli Şirket/Yükleniciye kamu hizmetinin sunumu ile ilgili olarak sözleşme ile işletme süresi boyunca verilen talep veya alım garantileri sözleşme imzalandıktan sonra 930-Verilen Garantiler Hesabına borç, 931-Verilen Garantiler

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 24 Karşılığı Hesabına alacak kaydedilir.” hükümleri yer almaktadır. Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinden anlaĢılacağı üzere; YĠD modeli kapsamında yürütülen projelere iliĢkin iĢletme süresi boyunca verilen talep veya alım garantilerinin, 15.09.2015 tarihine kadar muhasebe kayıtlarının yapılması gerekmektedir. ĠĢletme süresi boyunca verilen talep veya alım garantileri sözleĢme imzalandıktan sonra 930- Verilen Garantiler Hesabına borç, 931-Verilen Garantiler KarĢılığı Hesabına alacak kaydedilmelidir. Bakanlık tarafından hazırlanan 2015 yılı mali tabloların incelenmesi sonucunda; YĠD modeli kapsamında yürütülen projelere iliĢkin iĢletme süresi boyunca verilen talep veya alım garantilerinin muhasebe kayıtlarının yapılmadığı, 930-Verilen Garantiler Hesabı ile 931- Verilen Garantiler KarĢılığı Hesabını hiç kullanılmadığı görülmüĢtür. Sonuç olarak; YĠD modeli kapsamında yürütülen projelere iliĢkin iĢletme süresi boyunca verilen talep veya alım garantilerinin muhasebe kayıtlarının yapılması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; Aynen, 4.1 “Bakanlığımızca Yap-İşlet-Devret Modeli kapsamında yürütülüp yapımı tamamlanarak işletme süresi başlayan Yat Limanları bulunmaktadır. Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün 26.01.2016 tarih ve 746 sayılı yazısında Yat Limanlarının 2016 Mali Yılı sonuna kadar varlığın bulunduğu ildeki Defterdarlık personeli arasından, Defterdar tarafından görevlendirilecek bir kişinin de yer aldığı komisyon marifetiyle gerçeğe uygun değer tespitinin yapılarak, ilgili muhasebe birimlerince de 256- Hizmet İmtiyaz Varlıkları Hesabı, 380- Gelecek Aylara Ait Gelirler Hesabı ve 480- Gelecek Yıllara Ait Gelirler Hesabına kaydedilen tutarların tespit edilen değer üzerinden güncellenerek uygulanması gerektiği hükmü ilgili birimlere bildirilmiştir. Bu doğrultuda Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğünce Bölge Müdürlüklerine 10.02.2016 tarihli ve 9924 sayılı yazıyla Maliye Bakanlığının yazısı iletilmiş, 05.05.2016 tarihli ve 33969 sayılı yazıyla da İl Defterdarlıklarıyla temasa geçilerek söz konusu çalışmaların 2016 Ekim ayı sonuna kadar tamamlanması talimatı verilmiştir.” denilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 25 4.2 “KÖİ projelerinin muhasebeleştirilmesi çalışmaları kapsamında, Muhasebat Genel Müdürlüğü tarafından belirlenen bilgiler, Merkez Saymanlık Müdürlüğüne intikal ettirilmiştir. Ancak, tablolar ve eki belgelere ilişkin ilave bilgiler talep edildiğinden, muhasebe kayıtları için gereken bilgi ve belgelerin zamanında temin edilip, Merkez Saymanlığa gönderilmesi hususuna titizlikle riayet edilecektir.” denilmiĢtir. Sonuç olarak 4.1 nolu bulguda; 01.01.2015 tarihinden önce YĠD modeli kapsamında yürütülen projelerden yapımı tamamlanarak iĢletme süresi baĢlayan hizmet imtiyaz varlıklarının 15.09.2015 tarihine kadar muhasebe kayıtlarının yapılması gerekmektedir. Yapımı tamamlanarak iĢletme süresi baĢlayan hizmet imtiyaz varlığı, 256-Hizmet Ġmtiyaz Varlıkları Hesabına borç; gelecekte elde edilmesi muhtemel vazgeçilen gelirin, içinde bulunulan faaliyet dönemini takip eden dönemlerde gelir kaydedilecek kısmı 480-Gelecek Yıllara Ait Gelirler Hesabına, sonraki aylarda tahakkuk ettirilmesi gereken kısmı ise 380- Gelecek Aylara Ait Gelirler Hesabına alacak kaydedilmelidir. Ġdare tarafından gönderilen cevapta, Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün 26.01.2016 tarih ve 746 sayılı yazısında Yat Limanlarının 2016 Mali Yılı sonuna kadar varlığın bulunduğu ildeki Defterdarlık personeli arasından, Defterdar tarafından görevlendirilecek bir kiĢinin de yer aldığı komisyon marifetiyle gerçeğe uygun değer tespitinin yapılarak, ilgili muhasebe birimlerince de 256- Hizmet Ġmtiyaz Varlıkları Hesabı, 380- Gelecek Aylara Ait Gelirler Hesabı ve 480- Gelecek Yıllara Ait Gelirler Hesabına kaydedilen tutarların tespit edilen değer üzerinden güncellenerek uygulanması gerektiği hükmünün ilgili birimlere bildirildiği, Bölge Müdürlüklerine 10.02.2016 tarihli ve 9924 sayılı yazı ile Maliye Bakanlığının yazısı iletildiği, 05.05.2016 tarihli ve 33969 sayılı yazıyla da Ġl Defterdarlıklarıyla temasa geçilerek söz konusu çalıĢmaların 2016 Ekim ayı sonuna kadar tamamlanması talimatı verildiği ifade edilmiĢtir. YĠD modeli kapsamında yürütülen projelerden yapımı tamamlanarak iĢletme süresi baĢlayan hizmet imtiyaz varlıklarının muhasebe kayıtlarının yapılmaması sonucunda, mali tablolarda “256- Hizmet Ġmtiyaz Varlıkları” ve “380- Gelecek Aylara Ait Gelirler” ile “480- Gelecek Yıllara Ait Gelirler” hesapları mali tabloda yer almamıĢtır. 4.2 nolu bulguda; YĠD modeli kapsamında yürütülen projelere iliĢkin iĢletme süresi boyunca verilen talep veya alım garantilerinin, 15.09.2015 tarihine kadar muhasebe kayıtlarının yapılıp, bilanço dipnotlarında (nazım hesaplarda) izlenmesi ve mali tablolarda raporlanması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 26 Söz konusu projeler gereği verilen talep garantisi toplam tutarları, iĢlem günündeki Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası döviz satıĢ kuru üzerinden değerlemesi yapılarak bulunacak Türk Lirası üzerinden, 930 “Verilen Garantiler Hesabı” ile 931 “Verilen Garantiler KarĢılığı Hesabı” kullanılarak muhasebeleĢtirilmelidir. Bunun yanında verilen garantiler hesabı borç bakiyesinin, ay sonlarında Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası döviz satıĢ kuru üzerinden değerlemesi sonucunda oluĢan kur farkları da aynı hesaplarda izlenmelidir. UDHB'ce (Bakanlığın bağlı, ilgili ve iliĢkili kuruluĢları hariç) yürütülen YĠD projelerinden sadece “Ġstanbul Boğazı Karayolu Boğaz GeçiĢ Tüneli Projesi”nde talep garantisi verilmiĢtir. Söz konusu projede, iĢletme süresi boyunca verilen talep veya alım garantisi tutarları mali tablolara yansımamıĢtır. YĠD modeli kapsamında yürütülen projelere iliĢkin iĢletme süresi boyunca verilen talep veya alım garantilerinin muhasebe kayıtlarının yapılmaması sonucunda, 930 “Verilen Garantiler” ile 931 “Verilen Garantiler KarĢılığı” Hesapları mali tabloda yer almamıĢtır. BULGU 5: Duran Varlıklar Ġçin Amortisman Kayıtlarının YanlıĢ Yapılması Duran varlıklara iliĢkin amortisman tutarlarının hatalı hesaplanması sonucunda muhasebe kayıtları yanlıĢ yapılmıĢtır. Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliği (Sıra No:47) Amortisman ve Tükenme Payları adlı tebliğinin „Amortisman ve Tükenme Payı Süre ve Oranları‟ baĢlıklı 6 ncı maddesinde; “Amortisman ve tükenme payı süresi, duran varlıkların aktife girdiği yıldan başlar. Bu sürenin yıl olarak hesaplanması için “1” rakamı bu Tebliğ ekinde belirtilen, varlığın yararlanma süresine göre belirlenmiş orana bölünür. (Örnek: 1/0,20 = 5 yıl; 1/0,025 = 40 yıl); Ancak, maliyet bedeli, 28/12/2006 tarihli ve 2006/11545 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Taşınır Mal Yönetmeliğinin eki listede yer alan dayanıklı taşınırların her biri için 14.000 TL‟yi, 13/9/2006 tarihli ve 2006/10970 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelikte yer alan taşınmazlar için 34.000 TL‟yi aşmayan duran varlıklar ile tutarına bakılmaksızın Maddi Olmayan Duran Varlıklar ve Özel Tükenmeye Tabi Varlıklar hesap gruplarında izlenen varlıklar için amortisman oranı % 100 olarak belirlenmiştir. Diğer bir

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 27 ifadeyle maliyet bedeli bu tutarlara kadar olan duran varlıklar, hesaplara alındığı yılın sonunda tamamen amorti edilir.” “Amortisman ve Tükenme Payının MuhasebeleĢtirilmesi” baĢlıklı 8 inci maddesinde; “Ayrılan amortisman ve tükenme payları, 630-Giderler Hesabına borç, ilgisine göre 257-Birikmiş Amortismanlar Hesabı, 268-Birikmiş Amortismanlar Hesabı, 278-Birikmiş Tükenme Payları Hesabı veya 299-Birikmiş Amortismanlar hesabına alacak kaydedilir. “Amortismana Tabi Duran Varlıkların Deftere Kaydedilmesi” baĢlıklı 9 uncu maddesinde; “Amortismana tabi her bir varlık Ek-2‟de yer alan Duran Varlıklar Amortisman Defterine kaydedilir. Bu Tebliğde belirlenen limitlerin üzerinde olan varlıkların ilk kayıtları ile değer artırıcı harcamalara ilişkin kayıtlarının düzenli olarak tutulabilmesini sağlamak amacıyla harcama birimlerince muhasebe birimlerine varlıklar taşınır sicil numarası veya taşınmaz numarası ile bildirilir. Muhasebe yetkilileri de taşınır ve taşınmazları muhasebe kayıtlarına ve Ek-2‟de yer alan Duran Varlıklar Amortisman Defterine bu limitleri ve bilgileri göz önünde bulundurarak kaydeder. Tutarları bu Tebliğde belirtilen limitleri aşmayan duran varlıklar ile 260-Haklar Hesabı, 263-Araştırma ve Geliştirme Giderleri Hesabı, 264-Özel Maliyetler Hesabı, 267- Diğer Maddi Olmayan Duran Varlıklar Hesabı, 271-Arama Giderleri Hesabı, 277-Diğer Özel Tükenmeye Tabi Varlıklar Hesabı ve 294-Elden Çıkarılacak Stoklar ve Maddi Duran Varlıklar Hesabında kayıtlı duran varlıklar bu deftere kaydedilmez. Tutarına bakılmaksızın taşınırların ilgili yönetmelikleri çerçevesinde taşınır kayıtlarında; taşınır kayıtlarında izlenmeyen haklar, lisanslar gibi diğer duran varlıkların ise hesaplardan çıkarılıncaya kadar idari kayıtlarda izlenmesine devam edilir.” denilmektedir. Buna göre sözü edilen tebliğe ait Ek 1‟de belirtilen süre ve oranlarda amortisman ayrılması gerekmekle birlikte; taĢınırlar için 14.000 TL, taĢınmazlar için ise 34.000 TL‟yi aĢmayan varlıklar için %100 amortisman ayrılarak, hesaplara alındıkları yılın sonunda

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 28 tamamen amorti edilmeleri gerekmektedir. Ayrılan amortisman ve tükenme payları; 630 “Giderler Hesabı”na borç, 257 BirikmiĢ Amortismanlar Hesabına alacak kaydedilmelidir. Ayrıca, Tebliğ‟de belirtilen limitleri aĢan duran varlıklar “Duran Varlıklar Amortisman ve Yeniden Değerleme Defterine” kaydedilmelidir. Duran varlıklara iliĢkin muhasebe kayıtları oluĢturulurken say2000i sistemi üzerinde, edinilen varlığın maliyet bedeline bakılmaksızın, „limit altı‟ seçeneği iĢaretlenmektedir. Çünkü „limit üstü‟ olarak veri giriĢi yapıldığında „Duran Varlıklar Amortisman ve Yeniden Değerleme Defteri‟ sayfası açılmakta, ancak bu ekrana veri giriĢi yapılabilmesi için duran varlıklara ait sicil numarası verilmiĢ olması gerekmektedir.
Bu durumda sicil numarası verilmemiĢ maddi duran varlıkların yararlanma süresi içinde giderleĢtirilmesi olanağı ortadan kalkmakta, dolayısı ile duran varlıklar için amortisman kayıtları yapılmaması sonucu 257 “BirikmiĢ Amortismanlar” ve 630 “Giderler” hesapları gerçek değerlerini yansıtmamaktadır. Ġdarenin mali tablolarının incelenmesi sonucunda 2015 yılında varlık kaydı gerçekleĢtirilen 402.183.614,15 TL yatırım için % 100 amortisman ayrılmıĢtır. Bu taĢınmazların sicil kaydı oluĢturulmamıĢtır. Bu varlıkların 364.512.006,06 TL‟si demiryolları hatlarına, 37.671.608,09 TL‟si liman ve rıhtımlara iliĢkindir. Mevzuatta belirtilen süre ve oranlar dikkate alındığında, demiryolları hatları ve istasyonlarına % 2,5 oranında amortisman ayrılması gerekirken % 100 ayrılması sonucu 355.399.205,91 TL, liman ve rıhtımlara % 5 oranında amortisman ayrılması gerekirken % 100 ayrılması sonucu 35.788.027,69 TL fazla amortisman ayrıldığı, toplamda amortisman giderinin 391.187.233,59 TL. hatalı olduğu görülmüĢtür.
Söz konusu durum mali tablolarda 257 BirikmiĢ Amortismanlar hesabı ile 630 Giderler hesabının 391.187.233,59 TL fazla görünmesine neden olmaktadır. Kamu idaresi cevabında; aynen;"Duran Varlıklara ilişkin amortisman kayıtları Muhasebat Genel Müdürlüğünün 47 Sıra No.lu Genel Tebliğinin 8 inci maddesinin “Ayrılan amortisman ve tükenme payları, 630-Giderler Hesabına borç, ilgisine göre 257-Birikmiş Amortismanlar Hesabı, 268-Birikmiş Amortismanlar Hesabı, 278-Birikmiş Tükenme Payları Hesabı veya 299-Birikmiş Amortismanlar Hesabına alacak kaydedilir.” hükmü gereğince Merkez Saymanlık Müdürlüğünce yürütülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 29 İşlemleri tamamlanarak işletmeye açılan veya kamu kurum ve kuruluşlarına devredilen tesislerin kesin kabullerinin yapılmasından sonra kabule ait gerekli bilgiler, bulgu doğrultusunda Merkez Saymanlık Müdürlüğüne ivediklikle gönderilecektir. Muhasebat Genel Müdürlüğünün 47 Sıra No.lu Genel Tebliğine uyulması konusunda da gerekli hassasiyet gösterilecektir." demiĢtir. Sonuç olarak Kamu Ġdaresi cevabında Muhasebat Genel Müdürlüğünün 47 Sıra No.lu Genel Tebliğine uyulması konusunda gerekli hassasiyetin gösterileceğini belirtmiĢtir. Bu Tebliğde ve bulguda da belirtildiği üzere, amortisman iĢlemlerinin baĢlangıcı, varlıkların ilk kayıtları ile değer artırıcı harcamalara iliĢkin kayıtlarının düzenli olarak tutulabilmesini sağlamak amacıyla harcama birimlerince muhasebe birimlerine varlıklar taĢınır sicil numarası veya taĢınmaz numarası ile bildirilmesidir. Bu nedenle öncelikle taĢınmazlar için kayıt numarası oluĢturulmalı ve muhasebe birimlerine bildirilmelidir. Kamu idaresi cevabında “kesin kabullerinin yapılmasından sonra kabule ait gerekli bilgiler, bulgu doğrultusunda Merkez Saymanlık Müdürlüğüne ivediklikle gönderilecektir.” demiĢse de, bu bildirim, varlık kaydının yapılmasını gerektiren geçici kabul iĢlemiyle birlikte yapılmalıdır. Bu nedenle, geçici kabul iĢleminden sonra, ilgili varlık için amortisman iĢlemlerine baĢlanmalıdır. Duran varlıkların amortisman kaydının yanlıĢ yapılması, mali tablolarda 257 BirikmiĢ Amortismanlar hesabının alacak tutarı ile 630 Giderler hesabının borç tutarı 391.187.233,59 TL hatalı görünmektedir. 6. DENETĠM GÖRÜġÜ UlaĢtırma, Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve „„Denetimin Dayanağı, Amacı, Yöntemi ve Kapsamı” bölümünde açıklanan çerçevede ekte sunulan mali rapor ve tablolarının “Denetim GörüĢünün Dayanakları” bölümünde açıklanan nedenlerden dolayı “Mali Duran Varlıklar”, “Maddi Duran Varlıklar” ve “Nazım Hesaplar” hesap alanları hariç doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 30 7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Belgesi Kapsamında Yapılan Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Uygulamasının Mevzuat Hükümlerine Uygun Olarak Yürütülmemesi UDHB tarafından yürütülen bazı hizmet ve yapım iĢlerine yönelik olarak Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Belgesi (VRHĠB) kapsamında yapılan vergi resim ve harç istisnası uygulaması ilgili mevzuat hükümlerine uygun olarak yürütülmemektedir. 488 sayılı Damga Vergisi Kanununun Ek-2 nci maddesinde; "Döviz kazandırıcı faaliyetlere ilişkin işlemlerle ilgili olarak düzenlenen kağıtlar damga vergisinden müstesnadır. … Bu maddenin uygulanması bakımından döviz kazandırıcı faaliyetlerin neler olduğu ve bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığı ile Dış Ticaret Müsteşarlığı tarafından birlikte tespit edilir." hükmüne yer verilmiĢtir. Damga Vergisi Kanununda düzenlenen hükümlerin benzerine 492 sayılı Harçlar Kanununun Ek-1 inci maddesinde de yer verilmiĢtir. Belirtilen hükümler çerçevesinde döviz kazandırıcı faaliyetlerle ilgili iĢlem ve kağıtlar yönünden, damga vergisi ve harç istisnası getirilmiĢtir. Damga Vergisi Kanununun Ek-2 nci maddesi ile Harçlar Kanununun Ek-1 inci maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak, döviz kazandırıcı faaliyetlere iliĢkin iĢlemlerle ilgili damga vergisi ve harç istisnası uygulamasının usul ve esaslarının belirlenmesi amacıyla hazırlanan 1 Seri No'lu Döviz Kazandırıcı Faaliyetlerde Damga Vergisi Ve Harç Ġstisnası Uygulaması Hakkında Tebliğ 27/02/2004 tarihli ve 25386 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıĢtır. 1 Seri No‟lu Tebliğin „Döviz Kazandırıcı Faaliyetle Ġlgili Ġstisnanın Kapsamı‟ baĢlıklı 3 üncü maddesinde; “Döviz kazandırıcı faaliyet tanımı, ihracat ile bu Tebliğde sayılan diğer döviz kazandırıcı faaliyetleri kapsar.” hükmüne yer verilerek „Diğer Döviz Kazandırıcı Faaliyetler‟ baĢlıklı 3.2 inci maddesinde;

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 31 “3.2.1. (21/03/2012 tarih ve 28240 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan (5) Seri No.lu Tebliğ ile yeniden düzenlenen bent) Kalkınma Bakanlığınca yayımlanan cari yıl yatırım programında yer alan yatırımlardan … uluslararası ihaleye çıkarılanların (Yerli ve yabancı firmaların ayrı ayrı veya birlikte iştirakine açık olmak üzere) ihalesini kazanan veya yabancı para ile finanse edilenlerin yapımını üstlenen firmaların, 3.2.1.1. Yerli firma olması halinde, uluslararası ihalelerde tamamı üzerinden, … yapacakları hizmet ve faaliyetler …, … 3.2.1.4. Yukarıda belirtilen … proje sahibi kamu kurumları ile bu projeleri üstlenen firmalara yapılacak teknik müşavirlik, mühendislik vb. hizmet satışları, …” hükümleri düzenlenmiĢtir. Bu kapsamda yerli ve yabancı firmaların ayrı ayrı veya birlikte iĢtirakine açık olmak üzere uluslararası ihaleye çıkarılan yatırım projelerini üstlenen firmaların yapacakları mal, malzeme, hizmet satıĢ ve teslimleri ile bu firmalara veya proje sahibi kamu kurumlarına yapılacak teknik müĢavirlik, mühendislik vb. hizmet satıĢları diğer döviz kazandırıcı faaliyetler kapsamında sayılarak yatırım projeleri çerçevesinde yapılan faaliyetlere iliĢkin iĢlem ve kağıtlar yönünden, damga vergisi ve harç istisnası öngörülmüĢtür. Aynı Tebliğin „Vergi Dairelerince Yapılacak ĠĢlemler Ve Yaptırımlar‟ baĢlıklı 6 ncı maddesinin „ĠĢlem Yapan KuruluĢlara Uygulanacak Yaptırımlar‟ baĢlıklı üçüncü bölümünde; “… 6.3.2. Bu Tebliğ kapsamına girmediği halde bu Kanun ve Tebliğ gerekçe gösterilerek damga vergisi ve harç istisnası tatbik edilen işlemleri yapan kuruluşlar (noter, tapu, gümrük, ihaleyi yapan kurum veya kuruluş vb.), alınmayan damga vergisi ve harç tutarları ile bunlara ilişkin faizlerin ödenmesinden müteselsilen sorumlu olacaklardır. 6.3.3. İstisnaya konu işlemi yaptığı halde gerekli bildirimde bulunmayan kuruluşlar, döviz kazandırıcı faaliyetin gerçekleşmemesi veya belge şartlarına uyulmadığının tespiti halinde, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu hükümleri çerçevesinde ilgililerden ceza ve gecikme faizi ile birlikte tahsil edilmesi gereken damga vergisi ve harç tutarlarından, müteselsilen sorumlu olacaklardır.” hükmüne yer verilmiĢtir. Bu düzenleme ile damga vergisi ve harç istisnası tatbik

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 32 edilen iĢlemleri yapan kuruluĢlara çeĢitli sorumluluklar getirilmiĢtir. Diğer taraftan; ihracat, transit ticaret, ihracat sayılan satıĢ ve teslimler ile döviz kazandırıcı hizmet ve faaliyetlerde vergi, resim ve harç istisnasının uygulama usul ve esaslarına iliĢkin tedbirlerin düzenlenmesi ve yürütülmesi kapsamında ihracatı arttırmak, ihraç ürünlerine uluslararası piyasalarda rekabet gücü kazandırmak ve ihraç pazarlarını geliĢtirmek amacıyla DıĢ Ticaret MüsteĢarlığınca düzenlenen 23/12/1999 tarihli ve 99/13812 sayılı Kararname eki Karar 31/12/1999 tarihli ve 23923 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıĢtır. Söz konusu Karar‟ın „Belge süresi ve ek süreler‟ baĢlıklı 8 inci maddesinde; “Vergi Resim Harç İstisnası Belgelerinin süreleri azami 24 aydır. Ancak, bu Karara istinaden Müsteşarlıkça yayımlanacak tebliğle belirlenen özellik arzeden satış ve teslimler ile hizmet ve faaliyetlere ilişkin belgelerin süresi, proje süresi kadar tespit edilebilir...” hükmü düzenlenmiĢtir. Anılan Karar‟a istinaden DıĢ Ticaret MüsteĢarlığınca hazırlanan Ġhracat: 2008/6 No‟lu Ġhracat, Transit Ticaret, Ġhracat Sayılan SatıĢ ve Teslimler Ġle Döviz Kazandırıcı Hizmet ve Faaliyetlerde Vergi, Resim ve Harç Ġstisnası Hakkında Tebliğ 05/12/2008 tarihli ve 27075 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıĢtır. Söz konusu Tebliğde de anılan Karar‟a paralel olarak; ihracatı arttırmak, ihraç ürünlerine uluslararası piyasalarda rekabet gücü kazandırmak ve ihraç pazarlarını geliĢtirmek amacıyla ihracat, transit ihracat, ihracat sayılan satıĢ ve teslimler, döviz kazandırıcı hizmet ve faaliyetlere yönelik olarak uygulanacak vergi, resim ve harç istisnalarının uygulama usul ve esaslarına iliĢkin tedbirler düzenlenmiĢtir.
Ġhracat: 2008/6 No‟lu Tebliğin „Müracaatların değerlendirilmesi ve belge düzenlenmesi‟ baĢlıklı 7 nci maddesinde; “(1) Firmaların, vergi resim harç istisnası belgesi almak üzere ek-1‟de belirtilen bilgi ve belgelerle birlikte Müsteşarlığa müracaat etmeleri gerekir. Firmalar tarafından ibraz edilen bilgi ve belgeler, aksi sabit oluncaya kadar doğru olarak kabul edilir…”,
„Belge süresi ve ek süreler‟ baĢlıklı 8 inci maddesinde;
“(1) (Değişik: R.G.- 30.01.2010-27478) Vergi resim harç istisnası belgelerinin

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 33 süreleri azami 24 (yirmidört) aydır. Ancak, yurt dışı ve yurt içi müteahhitlik hizmetleri, … ilişkin belgelerin süresi proje süresi kadar, … tespit edilebilir. Ayrıca, yap-işlet modeli çerçevesinde düzenlenen belgelerin süresi yatırım projesi süresi kadardır. …”, „Vergi resim harç istisnası belgesinin iptali‟ baĢlıklı 18 inci maddesinde ise; … (2) Bu Tebliğ ve Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasının ilgili genelgeleri hükümlerine uyulmadığının, vergi resim harç istisnası belgesinin düzenlenmesi ve revizesi için ibraz edilen bilgi ve belgeler ile belge kapsamında yapılan işlemlerin gerçek dışı olduğunun ve ilgili belge üzerinde tahrifat yapıldığının tespiti halinde; ilgili belge Müsteşarlıkça iptal edilir ve ilgililer hakkında kanuni işlem yapılır. …”
hükümlerine yer verilmiĢtir.
VRHĠB kapsamında uygulanan vergi resim ve harç istisnalarının iĢlemi yapan kuruluĢlar tarafından yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine uygun olarak yürütülmesi gerekmektedir. Belirtilen mevzuat hükümleri çerçevesinde; UDHB tarafından yürütülen bazı hizmet ve yapım iĢlerine yönelik olarak uygulanan vergi resim ve harç istisnalarına iliĢkin iĢlemler aĢağıda değerlendirilmiĢtir. 1.1 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanununun 21 inci Maddesinin (b), (c) ve (f) Bentlerine Göre Ġlansız Pazarlık Usulü Ġle Sadece Yerli Ġstekli Davet Edilerek Yapılan Ġhaleler Kapsamında Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Uygulanması UDHB tarafından 4734 sayılı KĠK‟in 21 inci maddesi kapsamında ilansız pazarlık usulü ile ihale edilen bazı yatırım projeleri ve hizmet iĢleri ihalelerine sadece yerli istekli davet edilmesine rağmen VRHĠB kapsamında vergi resim ve harç istisnası uygulandığı görülmüĢtür. 04/07/2012 tarihli ve 6353 sayılı Kanunun 28 inci maddesinde yapılan düzenleme ile 4734 sayılı KĠK‟in 28 inci maddesine eklenen cümleye göre; ilan yapılmayan ihalelerde, ihale dokümanının sadece idare tarafından davet edilenlere satılacağı hüküm altına alınmıĢtır. Yukarıda belirtilen Kanun hükümleri ile ilgili Tebliğ hükümleri değerlendirildiğinde; uluslararası ihaleye çıkarılan yatırım projelerini üstlenen firmaların yapacakları mal,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 34 malzeme, hizmet satıĢ ve teslimleri ile bu firmalara veya proje sahibi kamu kurumlarına yapılacak teknik müĢavirlik, mühendislik vb. hizmet satıĢlarının vergi, resim ve harç istisnasından faydalandırılması, söz konusu ihalelerin yerli ve yabancı firmaların ayrı ayrı veya birlikte iĢtirakine açık olması durumunda mümkün olabilecektir. Çünkü, vergi, resim ve harç istisnalarının yatırım projeleri açısından yerli firmalara sağladığı fayda; uluslararası ihaleye teklif sunan yerli firmaların yabancı firmalara karĢı avantajlı olmasının sağlanması ve desteklenmesidir. Bu kapsamda, UDHB tarafından KĠK‟in 21 inci maddesi kapsamında ilansız pazarlık usulü ile ihale edilen „ANTALYA II. Aşama Raylı Sistem Hattı Mühendislik, Kontrollük ve Danışmanlık Hizmetleri‟ hizmet iĢi ile „ANTALYA II. Aşama (Meydan-Havaalanı-Expo 2016) Raylı Sistem Hattı İnşaatı ile Elektromekanik Sistemlerinin Temin, Montaj ve İşletmeye Alma İşleri‟ , „Ordu-Giresun Havaalanı Hava Tarafı Çevre Emniyet Sistemleri ve Deniz Dolgusu İnşaatı‟ , „Tandoğan-Keçiören (M4) Metrosu M1-M4 (AKM) Bağlantı Hattı Acil Tamamlama İnşaatı‟ , „Necatibey İstasyonu Tamamlaması İnşaatı‟ yapım iĢleri örneklem seçilerek incelenmiĢtir. Ġncelenen iĢlerde temin edilen VRHĠB temin sürecini kısaca özetlemek gerekirse; öncelikle iĢin ihalesi üzerinde kalan firmalar tarafından Ekonomi Bakanlığına müracaat etmek için ihaleyi gerçekleĢtiren UDHB‟den ihale sonucu ve iĢe iliĢkin bilgiler ile ihalenin yerli ve yabancı istekliye açık olduğunu bildiren bir yazı talep edilmiĢtir. Ardından UDHB tarafından firmaya verilen cevabi yazıda ise istenilen bilgiler ile idari Ģartnamenin 8 inci maddesinde yer alan düzenlemeye yer verilerek Ģartname hükümlerine göre ihalenin yerli ve yabancı isteklilere açık olduğu bildirilmiĢtir. Ġlgili firmalar bu yazı ve diğer gerekli belgeler ile birlikte Ekonomi Bakanlığına müracaat ederek iĢ kapsamında vergi, resim ve harç istisnasından faydalanmak üzere VRHĠB temin etmiĢtir. UDHB tarafından iĢin sözleĢmesinin uygulanması sürecinde ortaya çıkan vergi, resim ve harçlara iliĢkin olarak temin edilen belgeler çerçevesinde istisna uygulanmıĢtır. Söz konusu iĢlerin ihale onay belgesi ekindeki davetli listelerinde yer alan firmaların tamamının yerli firma olduğu, yerli firmalar dıĢında yabancı firmaların davet edilmediği ve ihale dokümanının sadece bu firmalar tarafından satın alındığı anlaĢılmıĢtır. Ġhale dokümanları içerisinde yer alan idari Ģartnamelerin 8 inci maddeleri “İhale, yeterlik kriterlerini taşıyan yerli ve yabancı tüm isteklilere açıktır.” Ģeklinde düzenlenmiĢtir. Her ne kadar belirtilen düzenlemeye idari Ģartnameler de yer verilse de 4734 sayılı KĠK‟in 28 inci

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 35 maddesinin birinci fıkrasına göre ilan yapılmayan ihalelere davet edilen firmalar dıĢında herhangi bir firmanın ihale dokümanı satın alma imkânı bulunmamaktadır. Bu nedenle belirtilen ihalelerde davetli listesi ile davet edilen yerli istekliler dıĢında yerli ve yabancı firmaların teklif verebilmeleri mümkün değildir. Buna göre, 4734 sayılı KĠK‟in 21 inci maddesi kapsamında ilansız pazarlık usulü ile ihale edilen ve ihalesine sadece yerli firmaların davet edildiği yatırım projeleri ve hizmet iĢleri ihalelerinde idari Ģartnamede ihalenin yerli ve yabancı isteklilere açık olduğu belirtilmiĢ olsa da ihalenin yabancı isteklilerin katılımına açık olduğunu belirtmek mümkün değildir. Bu kapsamda söz konusu ihalelere sadece yerli istekli katılması isteniyor ise idari Ģartnamelerin buna göre düzenlenmesi ya da Ekonomi Bakanlığına VRHĠB müracaatı için talep edilen bilgi ve belgelere iliĢkin UDHB tarafından yazılan yazı ve eklerinde davetli listesinin de bildirilmesi gerekmektedir. Ayrıca, 1 Seri No‟lu Tebliğin 6 ncı maddesinin üçüncü bölümünde yer alan ve iĢlem yapan kuruluĢlara uygulanacak yaptırımların düzenlendiği hükümler ile Ġhracat: 2008/6 No‟lu Tebliğin 7 nci ve 18 inci maddelerinde belirtilen hükümler birlikte değerlendirildiğinde; VRHĠB kapsamında iĢlem yapanların bilgi ve belgelerin doğruluğunun sağlanması ve gerekli bildirimlerin yapılması ile vergi, resim ve harç istisnasının usulüne uygun bir Ģekilde uygulanması bakımından yetkili birim tarafından ilgili mevzuatın gözetilmesi gerektiği değerlendirilmektedir. 1.2 MüĢavirlik Hizmetleri Kapsamında Temin Edilen VRHĠB Süresinin Proje Süresi Kadar Düzenlenmesi ve Bu Sürelerde Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Uygulanması UDHB tarafından yürütülen bazı yatırım projeleri kapsamında temin edilen teknik müĢavirlik, mühendislik vb. hizmet satıĢlarına yönelik olarak ilgili müĢavirlik ve danıĢmanlık firmalarınca vergi, resim ve harç istisnasından faydalanmak üzere Ġhracat:2008/6 No‟lu Tebliğde öngörülen azami süreyi aĢacak Ģekilde VRHĠB temin edildiği ve bu belgeler kapsamında iĢlem yapanlar tarafından aĢan sürelere iliĢkin dönemlerde de istisna uygulamaya devam edildiği görülmüĢtür. 23/12/1999 tarih ve 99/13812 sayılı Kararname eki Karar‟ın 8 inci maddesi ile bu karara istinaden çıkarılan Ġhracat: 2008/6 No‟lu Tebliğin 8 inci maddesine göre genel kural olarak VRHĠB süresinin azami 24 (yirmidört) aya kadar düzenlenebileceği hüküm altına alınmıĢtır. Anılan kararın 8 inci maddesinin ikinci fıkrasında DıĢ Ticaret MüsteĢarlığınca yayımlanacak tebliğle belirlenen özellik arzeden satıĢ ve teslimler ile hizmet ve faaliyetler

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 36 kapsamında temin edilen belgelerin süresinin proje süresi kadar tespit edilebileceği öngörülmüĢtür. Ġhracat: 2008/6 No‟lu Tebliğin 8 inci maddesinde ise sadece yurt dıĢı ve yurt içi müteahhitlik hizmetlerine iliĢkin olarak temin edilen belgelerin süresinin proje süresi kadar tespit edilebileceği belirtilmiĢtir. Müteahhitlik hizmetleri dıĢında teknik müĢavirlik, mühendislik vb. hizmetler belge süresi açısından istisnaya tabi tutulmamıĢtır. Teknik müĢavirlik, mühendislik vb. hizmet satıĢlarına yönelik olarak düzenlenecek VRHĠB süreleri genel kural olarak belirlenmiĢ olan 24 ay ile sınırlandırılmıĢtır. Dolayısıyla; Ġhracat: 2008/6 No‟lu Tebliğin 8 inci maddesine göre özellik arzeden satıĢ ve teslimler ile hizmet ve faaliyetler arasında sayılmayan teknik müĢavirlik, mühendislik vb. hizmet satıĢlarına yönelik olarak ilgili firmalara azami süreyi aĢacak Ģekilde düzenlenen VRHĠB kapsamında vergi, resim ve harç istisnası uygulanmaya devam edilmesi mümkün değildir. Söz konusu hizmet ve faaliyetleri yürüten müĢavir firmaların yatırım projesi kapsamında gerçekleĢtirmiĢ oldukları hizmet satıĢlarına azami 24 ay istisna uygulanabilecektir. Bu kapsamda, UDHB tarafından yürütülen bazı yatırım projeleri kapsamında temin edilen „Ankara Metroları Yapım İşlerinin Kontrollük Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri‟ , „Gebze-Haydarpaşa, Sirkeci-Halkalı Banliyö Hatlarının İyileştirilmesi ve Demiryolu Boğaz Tüp Geçişi İnşaatı (Mühendislik ve Müşavirlik Hizmetleri)‟ teknik müĢavirlik, mühendislik vb. hizmet iĢleri incelenmiĢtir. Ġncelenen hizmet iĢlerine yönelik olarak, ilgili müĢavirlik ve danıĢmanlık firmalarınca vergi, resim ve harç istisnasından faydalanmak üzere azami 24 ayı aĢacak Ģekilde temin edildiği ve aĢan sürelere iliĢkin dönemlerde istisna uygulamasına devam edildiği anlaĢılmıĢtır. Sonuç olarak, UDHB tarafından yürütülen yatırım projeleri kapsamında temin edilen teknik müĢavirlik, mühendislik vb. hizmet satıĢlarına yönelik olarak ilgili müĢavirlik ve danıĢmanlık firmalarınca vergi, resim ve harç istisnasından faydalanmak üzere azami 24 ayı aĢacak Ģekilde temin edilen belgeler çerçevesinde aĢan sürelere iliĢkin dönemlerde istisna uygulanmaya devam edilmesi anılan Tebliğ hükümlerine aykırılık teĢkil etmektedir. Ayrıca, 1 Seri No‟lu Tebliğin 6 ncı maddesinin üçüncü bölümünde yer alan ve iĢlem yapan kuruluĢlara uygulanacak yaptırımların düzenlendiği hükümler ile Ġhracat: 2008/6 No‟lu Tebliğin 7 nci ve 18 inci maddelerinde belirtilen hükümler birlikte değerlendirildiğinde; VRHĠB kapsamında iĢlem yapanların gerekli bildirimlerin yapılması ile vergi, resim ve harç

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 37 istisnasının usulüne uygun bir Ģekilde uygulanması bakımından yetkili birim tarafından ilgili mevzuatın gözetilmesi gerektiği değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; aynen; “Vergi Resim ve Harç Ġstisnası baĢvuru ve belgelendirme süreci bulgu içerisinde anlatıldığı gibidir. Ġhaleyi gerçekleĢtiren Ġdare, SözleĢme imzalamaya davet edilen firmanın yazılı talebi üzerine “ĠĢveren, ĠĢin Adı, ĠĢin Yapılma Yeri, Ġhalenin Yabancı Ġsteklilere Açıklığı, Ġhale Tarihi, Ġhale Tutarı, Yatırım Proje No.su, ĠĢin Süresi ve ĠĢ Ortaklığı Oranı” bilgilerini içeren gerçek bilgi ve belgeleri üzerinde herhangi bir tahrifat olmayacak Ģekilde düzenlemekte ve yazı ekinde cevaben göndermektedir. Ġlgili mevzuat gereği Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Belgesi düzenlemeye, belgenin düzenlenip düzenlenmeyeceğini belirlemeye, ayrıca belgenin geçerlilik süresini tayin etmeye Ekonomi Bakanlığı yetkilidir. SözleĢmenin tarafı idare, kendine ibraz edilen geçerli ve süresi bulunan belgeye uygun olarak iĢlem yapmak mecburiyetindedir. Kamu Ġhale Kanununun 21 inci maddesinin (b), (c) ve (f) bentlerine göre ilansız pazarlık usulü ile sadece yerli istekli davet edilerek yapılan ihalelerde, denetim raporu sayfa 45 üçüncü paragrafta ifade edildiği üzere “… Bu nedenle belirtilen ihalelerde davetli listesi ve davet edilen yerli istekliler dışında yerli ve yabancı firmaların teklif verebilmeleri mümkün değildir.” hükmünün mevzuata uygun olmadığı düĢünülmektedir. ġöyle ki davet usulü ihalelerde davetli olmak ihaleye katılımın ön Ģartıdır, ancak davet edilen istekli ihaleye baĢkaca bir firma ile bir iĢ ortaklığı kurarak da teklif verebilmektedir. Ortak olunabilecek firmanın yerli ve/veya yabancı olabilmesi durumu ise Ġdari ġartnamenin 8 inci maddesinde belirlenmektedir. Eğer ihale yerli ve yabancı tüm isteklilere açık olarak belirlenmiĢ ise Davet edilen Yerli bir firmanın Yabancı bir firma ile iĢ ortaklığı oluĢturarak ihaleye teklif vermesi önünde herhangi bir engel bulunmamaktadır.” hususları ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak Ġdare tarafından verilen cevapta kendilerine ibraz edilen ve süresi bulunan belgeye uygun olarak iĢlem yapmak mecburiyetinde olduğu belirtilse de; Vergi Resim ve Harç Ġstisnası belgelerinin alt bölümünde “Vergi, Resim ve Harç Tedbirleri, bu belgede belirtilen esas ve şartlara göre Vergi, Resim ve Harç İstisnası Mevzuatı çerçevesinde

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 38 ilgili kuruluşlar tarafından uygulanır.” bilgisine yer verilerek uygulayıcı kuruluĢların ilgili mevzuat çerçevesinde iĢlem yapmaları gerektiği belirtilmiĢtir. 1 Seri No‟lu Tebliğin 6 ncı maddesinin üçüncü bölümünde yer alan ve iĢlem yapan kuruluĢlara uygulanacak yaptırımların düzenlendiği hükümler ile Ġhracat: 2008/6 No‟lu Tebliğin 7 nci ve 18 inci maddelerinde belirtilen hükümlere göre VRHĠB kapsamında iĢlem yapanların gerekli bildirimlerin yapılması ile vergi, resim ve harç istisnasının usulüne uygun bir Ģekilde uygulanması bakımından uygulayıcı kuruluĢ tarafından ilgili mevzuatın gözetilmesi gerekmektedir. Bu nedenle, idare tarafından verilen cevapta, ilgili mevzuat gereği Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Belgesi düzenlemeye, belgenin düzenlenip düzenlenmeyeceğini belirlemeye, ayrıca belgenin geçerlilik süresini tayin etmeye Ekonomi Bakanlığı yetkili olduğu ve idarenin sözleĢmenin tarafı olarak kendilerine ibraz edilen geçerli ve süresi bulunan belgeye uygun olarak iĢlem yapmak mecburiyetinde olduğu belirtilse de, vergi, resim ve harç Ġstisnasına iliĢkin mevzuatın uygulayıcı idare tarafından gözetilmesi gerekmektedir. Ġdare tarafından 4734 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin (b), (c) ve (f) bentlerine göre ilansız pazarlık usulü ile sadece yerli istekli davet edilerek yapılan ihalelerde anılan Kanunun 28 inci maddesinde yapılan değiĢikliğin amacı dikkate alınmadan sadece idari Ģartnamelerin 8 inci maddesinden hareketle yabancı bir isteklinin de davet edilmemesine ragmen yerli isteklilerin yabancı istekliler ile iĢ ortaklığı kurmak suretiyle ihaleye teklif verebileceği sonucuna varmak mümkün değildir. Ġncelenen iĢlere ait idari Ģartnamelerin 8 inci maddesinde belirtilen “İhale, yeterlik kriterlerini taşıyan yerli ve yabancı tüm isteklilere açıktır.” düzenlemesinden kasıt; anılan Kanunun 28 inci maddesi de dikkate alındığında, yerli ve yabancı isteklilerin tek baĢına veya iĢ ortaklığı kurmak suretiyle, baĢka bir isteklinin inisiyatifinden bağımsız olarak teklif verebilme imkanının olmasıdır. Ġdari Ģartnamelerin 8 inci maddesinde yer alan düzenleme ile uygulamada yapılan iĢlemler birlikte değerlendirildiğinde; Ģartnamede yer alan düzenleme tek baĢına ihaleye uluslararası ihale niteliği kazandırmaktadır. Ġdare tarafından verilen cevapta da belirtildiği üzere davet usulü ihalelerde davetli olmak ihaleye katılımın ön Ģartıdır. Sadece yerli istekli davet edilen ve pazarlık usulüyle yapılan ilansız ihalelerde; ihaleye davet edilmeyen ve teklif vermeye istekli olan herhangi bir yabancı istekli tek baĢına ihaleye katılamayacağı gibi, davet edilen yerli isteklilerin inisiyatifi dıĢında iĢ ortaklığı kurarak KĠK‟in 28 inci maddesindeki düzenlemeye göre ihale dokümanı satın alabilmesi ve teklif sunabilmesi mümkün değildir. Bu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 39 nedenle; idari Ģartnamelerin 8 inci maddesinde yer alan “İhale, yeterlik kriterlerini taşıyan yerli ve yabancı tüm isteklilere açıktır.” düzenlemesinden hareketle sadece yerli istekli davet edilerek yapılan söz konusu ihalelere uluslararası ihale niteliği kazandırmak mümkün görülmemektedir. Bulguda belirtilen ve incelenen iĢlere iliĢkin 4734 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin (b), (c) ve (f) bentlerine göre ilansız pazarlık usulü ile sadece yerli istekli davet edilerek yapılan ihalelerde yerli istekli dıĢında yabancı istekli davet edilmediği gibi, davet edilen yerli istekliler ile birlikte herhangi bir yabancı istekli tarafından iĢ ortaklığı kurmak suretiyle teklif sunulmamıĢtır. Ancak, söz konusu durumda olan iĢlerin ihalelerinde ve sözleĢme uygulamalarında idari Ģartnamelerin 8 inci maddesinden hareketle uluslararası ihale niteliği kazandırılmak suretiyle vergi, resim ve harç istisnası tatbik edilmiĢtir. Bu nedenle vergi, resim ve harç Ġstisnası uygulamalarında ilgili mevzuatına aykırı durumların tespit edilmesi durumunda idare tarafından gerekli bildirimlerin yapılması ve vergi, resim ve harç istisnasının usulüne uygun bir Ģekilde uygulanması bakımından ilgili mevzuatın gözetilmesi gerekmektedir. Öneri: 04/07/2012 tarihinde 4734 sayılı Kanunun 28 inci maddesinde yapılan değiĢiklik çerçevesinde ilan yapılmayan ihalelerde, ihale dokümanının sadece idare tarafından davet edilenlere satılacağı hükmü dikkate alınarak yaklaĢık maliyeti eĢik değere eĢit veya eĢik değerin üzerinde olan ihalelere sadece idare tarafından davet edilenlerin katılabilmesine imkan verecek Ģekilde Kamu Ġhale Kurumunca tip idari Ģartnamelerde düzenleme yapılması gerektiği değerlendirilmektedir. Ayrıca, uygulamada idarelerin yaĢadığı sıkıntılar ile konuyla ilgili yargı kararları dikkate alınarak; Kamu Ġhale Kanunundan bağımsız bir Ģekilde döviz kazandırıcı faaliyetlerin kapsamının gereği olarak, uygulanacak vergi, resim ve harç istisnalarının amacına uygun olacak Ģekilde uluslararası ihale tanımının yapılmasına ihtiyaç olduğu değerlendirilmektedir. BULGU 2: Uygulama Projesi Bulunmasına Rağmen Kesin Proje Ġle Ġhaleye Çıkılması ve Uygulama Projesi Müellifi Tarafından Sunulan Teklifin Kabul Edilmesi UDHB tarafından yürütülen birim fiyat sözleĢmeli yapım iĢleri kapsamında tamamlanamayan imalatlara yönelik olarak idarece onaylanan uygulama projesi bulunmasına

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 40 rağmen kesin proje ile ihaleye çıkılmıĢ ve yeni ihalede uygulama projesi müellifi tarafından sunulan teklif kabul edilerek sözleĢme imzalanmıĢtır. 4734 sayılı KĠK‟in “Tanımlar” baĢlıklı 4 üncü maddesinde; kesin projenin Kanunun uygulanmasında belli bir yapının onaylanmıĢ ön projesine göre mümkün olan arazi ve zemin araĢtırmaları yapılmıĢ olan, yapı elemanlarının ölçülendirilip boyutlandırıldığı, inĢaat sistem ve gereçleri ile teknik özelliklerinin belirtildiği projeyi ve uygulama projesinin ise belli bir yapının onaylanmıĢ kesin projesine göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği projeyi ifade ettiği belirtilmiĢtir. Kanunda yapılan tanıma göre uygulama projesi onaylanmıĢ kesin projeye göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği proje olarak tanımlanmıĢ ve sözleĢmelerin uygulanması sürecinde uygulama projesinin hangi koĢullarda hazırlanacağı, onaylanacağı ve uygulanacağı YĠGġ‟nin 11 inci ve 12 nci maddelerinde düzenlenmiĢtir. YĠGġ‟nin “Projelerin yükleniciye teslimi” baĢlıklı 11 inci maddesinde; … (4) Uygulama projelerinin yüklenici tarafından hazırlanması da istenebilir, bu durumda aşağıdaki esaslar geçerlidir: a) Yüklenicinin yapacağı uygulama projeleri, hesaplar vb. sözleşme ve eklerinde belirtilen şartlara, idare tarafından kendisine verilen ön/kesin projelere, talimatlara, esaslara, fen ve sanat kurallarına uygun olarak iş programını aksatmayacak şekilde hazırlanır ve uygulamada gerekli görülecek tüm ölçüleri ve ayrıntıları kapsar. … e) İdare, değiştirilmesini gerekli gördüğü projeleri, değişikliğin özelliğine, işin aciliyet durumuna göre, isterse, yapılması gerekli görülen değişikliklerin daha sonra yapılması şartı ile onaylayabilir. f) Yüklenici, hazırladığı projelerin ve hesapların hata ve eksiklerinden ve bunların her türlü sonuçlarından sorumludur. Projelerin idare tarafından görülmüş ve onaylanmış olması yükleniciyi bu sorumluluktan kurtarmaz. g) Yüklenici tarafından hazırlanan proje ve hesapların belirlenen tarihlerde idareye verilmemesinden, verilen proje ve hesapların hata ve eksiklerinden dolayı, idarece onaylanmadan geri verilmiş olmalarından kaynaklanan zaman kayıpları ve gecikmelerden

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 41 yüklenici sorumludur. ..., “Projelerin uygulanması” baĢlıklı 12 nci maddesinde ise; (1) Sözleşme konusu işler, idare tarafından yükleniciye verilen veya yüklenici tarafından hazırlanıp idarece onaylanan uygulama projelerine uygun olarak yapılır. … (3) Projelerin zemine uygulanması sırasında meydana gelen hataların sorumluluğu ve hataların neden olduğu zararlar ve giderler yükleniciye ait olup, bunun sonucu olarak meydana gelen hatalı işin bedeli de yükleniciye ödenmez. (4) İdare, sözleşme konusu işlerle ilgili proje v.b. teknik belgelerde, değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkansız olduğu hallerde, işin sözleşmede belirtilen niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde gerekli değişiklikleri yapmaya yetkilidir. Yüklenici, işlerin devamı sırasında gerekli görülecek bu değişikliklere uygun olarak işe devam etmek zorundadır. Proje değişiklikleri, ilk projeye göre hazırlanmış malzemenin terk edilmesini veya değiştirilmesini veya başka yerde kullanılmasını gerektirirse, bu yüzden doğacak fazla işçilik ve giderleri idare yükleniciye öder. Proje değişiklikleri işin süresini etkileyecek nitelikte ise yüklenicinin bu husustaki süre talebi de idare tarafından dikkate alınır. …” hükümlerine yer verilmiĢtir. Yukarıda belirtilen hükümler kapsamında yapılan incelemeye göre; UDHB tarafından kesin proje ile ihale edilen bazı birim fiyat sözleĢmeli yapım iĢleri kapsamında yüklenici tarafından uygulama projelerinin hazırlanması ve onaylı iĢ programında öngörülen zamanda Ġdareye teslim edilmesi öngörülmesine rağmen teslim edilmediği ve idare tarafından onaylanan uygulama projelerinin sözleĢmenin uygulanması sürecinde defalarca revize edildiği görülmüĢtür. Ġdarece onaylanan uygulama projeleri uygulamada görülecek tüm ölçüleri ve ayrıntıları kapsadığı için uygulama sürecinde gerekli proje değiĢikliği sadece YĠGġ‟ nin 12 nci maddesinde belirtilen Ģartların ortaya çıkması durumunda yapılabilecektir. Buna göre; projelerin uygulanması sürecinde proje değiĢiklikleri, sözleĢme konusu iĢlerle ilgili proje v.b.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 42 teknik belgelerde, değiĢiklik yapılmaksızın iĢin tamamlanmasının fiilen imkânsız olduğu hallerde, iĢin sözleĢmede belirtilen niteliğine uygun bir Ģekilde tamamlanmasını sağlayacak Ģekilde gerekli değiĢikliklerin yapılması suretiyle gerçekleĢtirilebilir. DeğiĢiklik yapılmaksızın iĢin tamamlanmasının fiilen imkânsız olduğu bir hal ortaya çıkmamıĢ ise proje v.b. teknik belgelerin değiĢtirilemeyeceği öngörülmüĢtür. Uygulama sürecinde; sözleĢme konusu iĢlerin, yüklenici tarafından hazırlanıp idarece onaylanan uygulama projelerine uygun olarak yapılması gerekmektedir. Aksi takdirde uygulama projelerinin sık sık revize edilmesi durumunda imalatların miktarına ve uygulanmasına yönelik ihtilaflı durumlar ortaya çıkmaktadır. Bu kapsamda birim fiyat esaslı sözleĢmeler çerçevesinde Ġdarece uygulama projelerinin yüklenici tarafından hazırlanması talep edilmiĢse; yüklenicinin hazırlayacağı uygulama projeleri idare tarafından kendisine verilen kesin projelere, talimatlara, esaslara, fen ve sanat kurallarına uygun olarak iĢ programını aksatmayacak Ģekilde hazırlanmalı ve uygulamada gerekli görülecek tüm ölçüleri ve ayrıntıları kapsamalıdır. SözleĢme konusu iĢlerin, yüklenici tarafından hazırlanıp idarece onaylanan uygulama projelerine uygun olarak yapılması gerekmektedir. 2.1 Birim Fiyat SözleĢmeli Yapım ĠĢi Kapsamında Ġdarece Onaylanan Uygulama Projesi Bulunmasına Rağmen Kesin Proje Ġle Ġhaleye Çıkılması UDHB tarafından yürütülen birim fiyat sözleĢmeli yapım iĢi kapsamında sözleĢme bedelinin tamamlanması nedeniyle bitirilemeyen imalatlara yönelik olarak idarece onaylanan uygulama projesi bulunmasına rağmen kesin proje ile ihaleye çıkılmıĢtır. Birim fiyat esaslı sözleĢme çerçevesinde sözleĢme süresinin sonuna yaklaĢılmasına rağmen yüklenici tarafından uygulama projesinde yer alan imalat miktarlarının hesaplamalarında çeĢitli nedenlerle imalat miktarı artıĢının ortaya çıktığı ve ortaya çıkan ilave imalatlar sonucunda ilave iĢ sınırına ulaĢılması nedeniyle uygulama projesinde yer alan bazı imalatların sarfınazar edildiği ve tamamlanamadığı görülmüĢtür. Bu Ģekilde sözleĢme kapsamında yer alan ancak tamamlanamayan imalatların idarece onaylanan uygulama projesi bulunmasına rağmen kesin proje ile ihale edildiği ve tamamlatıldığı görülmüĢtür. Ġdarece uygulama projelerinin yüklenici tarafından hazırlanmasının talep edildiği birim fiyat esaslı sözleĢmeler çerçevesinde sözleĢme bedelinin tamamlanması nedeniyle bitirilemeyen imalatların ortaya çıkması durumunda kalan imalatların tamamlanması amacıyla yapılan ihalelere mevcut uygulama projesi veya nihai (as-built) proje esas alınarak çıkılması

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 43 gerekmektedir. Aksi takdirde, yüklenici tarafından hazırlanarak idarece onaylanan uygulama projeleri ile nihai (as-built) projelerin gerçek anlamda uygulama projesi niteliği taĢıyıp taĢımadığının değerlendirmeye tabi tutulması gerekmektedir. Uygulama projesi mevcut olan imalat kalemlerine yönelik olarak zemin etüdü, sondaj, vb. etüd-proje çalıĢmalarının tamamlandığı değerlendirildiğinde bu imalatların yeniden ihale edilmesi aĢamasında kesin projenin esas alınması; ya imalatların mevcut uygulama projesi seviyesinin düĢürülmesi ya da daha önce onaylanan uygulama projelerinin gerçek anlamda uygulama projesi niteliği taĢımaması anlamına gelecektir. Nitekim tamamlanamayan imalatlara yönelik olarak kesin proje esas alınarak yapılan iĢlerin sözleĢmesinin uygulama süreci değerlendirildiğinde kesin projenin uygulama projesi safhasına geçmesi aĢamasında herhangi bir zemin etüdü, sondaj, vb. çalıĢmaların yapılmadığı ve yapılmasına ihtiyaç duyulmadığı görülmektedir. UDHB tarafından yürütülen birim fiyat sözleĢmeli yapım iĢleri kapsamında idarece onaylanan uygulama projesi bulunan yapım iĢleri için kesin proje ile ihaleye çıkılmaması gerekmektedir. 2.2 Tamamlanamayan Ġmalatlara Yönelik Olarak Yapılan Yeni Ġhalede Uygulama Projesi Müellifi Tarafından Sunulan Teklifin Kabul Edilmesi Ġdarece uygulama projelerinin yüklenici tarafından hazırlanmasının talep edildiği birim fiyat esaslı sözleĢmeler çerçevesinde sözleĢme bedelinin tamamlanması nedeniyle bitirilemeyen imalatların ortaya çıkması durumunda kalan imalatların tamamlanması amacıyla yapılan ihalelere mevcut uygulama projesi veya nihai (as-built) proje esas alınarak çıkılması gerektiği yukarıda açıklanmıĢtır. UDHB tarafından kalan imalatların tamamlanması amacıyla yapılan ihalelere tamamlanamayan imalatlara yönelik olarak ilk iĢ kapsamındaki uygulama projesinin veya nihai projenin hazırlayıcısı olan yüklenici tarafından teklif sunulmuĢ, sunulan teklif idare tarafından kabul edilmiĢ ve uygulama projesi müellifi ile sözleĢme imzalanarak kalan imalatlar tamamlatılmıĢtır. Tamamlanamayan imalatlara yönelik olarak yapılan ihaleye ilk iĢ kapsamındaki uygulama projesinin veya nihai projenin hazırlayıcısı olan yüklenici tarafından teklif sunulması 4734 sayılı KĠK‟in temel ilkeleri olan rekabet ve eĢitlik ilkelerinin zedelenmesi bakımından uygun görülmemektedir. Çünkü, gerek tamamlanamayan imalatların çeĢidi, türü, niteliği ve miktarının detaylı olarak bilinmesi bakımından gerekse sarfınazar edilen imalatların neler olduğunun bilinmesi bakımından uygulama projesinin hazırlayıcısı olan teklif sahipleri ihaleye katılan diğer isteklilere nazaran ciddi teklif avantajına sahip

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 44 olmaktadır. Bu husus, 4734 sayılı KĠK‟in “Ġhaleye katılamayacak olanlar” baĢlıklı 11 inci maddesinde; “Aşağıda sayılanlar doğrudan veya dolaylı veya alt yüklenici olarak, kendileri veya başkaları adına hiçbir şekilde ihalelere katılamazlar: ... İhale konusu işin danışmanlık hizmetlerini yapan yükleniciler bu işin ihalesine katılamazlar. Aynı şekilde, ihale konusu işin yüklenicileri de o işin danışmanlık hizmeti ihalelerine katılamazlar. Bu yasaklar, bunların ortaklık ve yönetim ilişkisi olan şirketleri ile bu şirketlerin sermayesinin yarısından fazlasına sahip oldukları şirketleri için de geçerlidir. … Bu yasaklara rağmen ihaleye katılan istekliler ihale dışı bırakılarak geçici teminatları gelir kaydedilir. Ayrıca, bu durumun tekliflerin değerlendirmesi aşamasında tespit edilememesi nedeniyle bunlardan biri üzerine ihale yapılmışsa, teminatı gelir kaydedilerek ihale iptal edilir.” ” Ģeklinde hüküm altına alınmıĢtır. Ġhale konusu iĢin danıĢmanlık hizmetlerini yapanların o iĢe iliĢkin ihaleye katılamaması, anılan Kanun‟un 5 inci maddesinde yer alan temel ilkeler çerçevesinde ihaleye katılacak olanlar arasında eĢitliği ve rekabeti sağlamak bakımından önem taĢımaktadır. Bu husus Kanun‟un 11 inci maddesinde ihale konusu iĢin danıĢmanlık hizmetlerini yapan yüklenicilerin bu iĢin ihalesine katılamayacağı belirtilmek suretiyle hüküm altına alınmıĢtır. Anılan maddenin gerekçesinde de bu durumun, ihaleye katılacak istekliler arasında eĢitlik ve rekabeti sağlamak ve ihaleye fesat karıĢtırılmasını önlemek amacıyla olduğu ifade edilmiĢtir. Söz konusu husus, Kamu Ġhale Kurumunun vermiĢ olduğu çeĢitli kararlarda da (2014/UY.III-1763, 2015/UY.II-2830, 2015/UY.I-937) rekabet ve eĢitlik ilkelerine aykırılık yönünden incelenmiĢ ve uygulama projesi müelliflerinin benzer ihalelerde teklif vermesinin 4734 sayılı Kanuna aykırı olduğu değerlendirilmiĢtir. Kamu Ġhale Kurumu tarafından alınan söz konusu kararlarda; 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanunu‟nun “Ġhaleye katılamayacak olanlar” baĢlıklı 11 inci maddesinde ihale konusu iĢin danıĢmanlık hizmetlerini yapan yüklenicilerin bu iĢin ihalesine katılamayacağı, bu yasaklara rağmen ihaleye katılan isteklilerin ihale dıĢı bırakılarak geçici teminatlarının gelir kaydedileceği, anılan Kanun‟un “Yasak fiil veya davranıĢlar” baĢlıklı 17 nci maddesinde Kanun‟un 11 inci maddesine göre ihaleye katılamayacağı belirtildiği halde ihaleye katılanlar hakkında Kanun‟un dördüncü kısmında

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 45 belirtilen hükümlerin uygulanacağı, aynı Kanun‟un “Ġhalelere katılmaktan yasaklama” baĢlıklı 58 inci maddesinde 17 nci maddede belirtilen fiil veya davranıĢlarda bulundukları tespit edilenler hakkında fiil veya davranıĢlarının özelliğine göre, bir yıldan az olmamak üzere iki yıla kadar, bütün kamu kurum ve kuruluĢlarının ihalelerine katılmaktan yasaklama kararının verileceği hususları değerlendirilmiĢtir. Buna göre, ilk ihale kapsamında uygulama projesinin veya nihai projenin hazırlayıcısı olan yüklenici tarafından, bitirilemeyen imalatlara yönelik olarak yapılan yeni ihalede teklif sunulması belirtilen hükümlere aykırılık teĢkil etmektedir. Bu Ģekilde yapılan ihalelere uygulama projesinin veya nihai projenin hazırlayıcısı olan yüklenici tarafından teklif sunulması durumunda Kanunda belirtilen hükümler çerçevesinde iĢlem tesis edilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; aynen; “Projelendirme ve yapım faaliyetleri Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğünce yürütülen işlerin birçoğunun özellikle altyapı imalatlarına yönelik kesin projeleri anılan Genel Müdürlük tarafından üretilmekte, yapım ihalesi neticesinde belirlenen yüklenici ile imzalanan sözleşme kapsamında da uygulama projeleri yükleniciden temin edilerek Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğünce incelenip onaylanmaktadır. Bu süreçte, özellikle kıyı yapıları ve deniz dolgusu imalatlarında fiziki ve batimetrik değerler ile zeminin yapısı, zemine uygulanacak yükler ve bu yükler altındaki davranışın tam olarak öngörülememesine bağlı olarak; hazırlanan uygulama projeleri doğrultusunda yapılan dolgu imalatını takiben de öngörülemeyen durumlar ortaya çıkabilmektedir. Bu durum dolgu üzerine yapılacak imalatları da etkileyebilmekte ve önlem almaya yönelik proje revizyonlarına neden olabilmektedir. Söz konusu revizyonların, işin yasal keşif artış sınırını aşacak ölçüde artışa sebep olması durumunda ise yatırımın hizmete açılabilmesi için zaruri olan imalatların tespiti ile birlikte iş kapsamındaki imalatların birim fiyatlarının da incelenmesi neticesinde idare açısından en çok fayda sağlayacak imalatın mümkün olduğu nispette aynı iş kapsamında yapılmasının; diğer taraftan işletme talepleri veya öngörülemeyen durumlar nedeniyle mevcut haliyle uygulanamayacak ve proje revizyonu gerektiren imalatlardan ise sarfınazar edilmesinin, kamu yararı açısından uygun olacağı değerlendirilmektedir. Bu kapsamda, aynı iş ile ilgili olarak birbirini takip eden ihale yapılmasının zaruri

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 46 olduğu durumlarda, önce yapılan işin revize uygulama veya nihai (as built) projeleri yeni ihale edilecek iş ile ilgili yapılacak çalışmalarda esas alınmakta, altlık olarak kullanılmaktadır. Bununla birlikte, yeni iş kapsamında yapılacak imalatlarda, yukarıda açıklanan sebeplerle yapılması gereken değişiklikler nedeniyle ilk iş kapsamındaki projelerin uyumlu olmaması, uygulama projelerinin hazırlanmasına yönelik batimetrik ölçüm yapılamaması, ilk işin kesin hesap çalışmalarının da beklenemeyecek olmasına bağlı olarak uygulama projeleri hazırlanamamakta ve dolayısı ile ilk işin projelerinden farklı olarak üretilen kesin projeler üzerinden ihale edilmektedir. İhaleye esas kesin projeler ile ihale sonrasında uygulama projelerinin hazırlanması ve gerekli zemin etüdü, sondaj, batimetri vb. bilgilerin temini aşamalarında yeterli zaman ve personel yönüyle proje faaliyetlerinin geliştirilmesi ile benzer sorunların yaşanmayacağı değerlendirilmiş olup, bu doğrultuda yapılan çalışmalar ile yatırım programımızda yer alan işlerin daha sağlıklı yürütülmesi hedeflenmektedir.” denilmiĢtir. Sonuç olarak 4734 sayılı Kanunda yapılan tanımlamaya göre uygulama projesi, onaylanmıĢ kesin projeye göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği proje olarak tanımlanmıĢ ve sözleĢmelerin uygulanması sürecinde uygulama projesinin hangi koĢullarda hazırlanacağı, onaylanacağı ve uygulanacağı YĠGġ‟nin 11 inci ve 12 nci maddelerinde düzenlenmiĢtir. YĠGġ‟nin “Projelerin yükleniciye teslimi” baĢlıklı 11 inci maddesine göre; Yüklenicinin yapacağı uygulama projeleri ile hesapların sözleĢme ve eklerinde belirtilen Ģartlara, idare tarafından kendisine verilen ön/kesin projelere, talimatlara, esaslara, fen ve sanat kurallarına uygun olarak iĢ programını aksatmayacak Ģekilde hazırlanması ve uygulamada gerekli görülecek tüm ölçüleri ve ayrıntıları kapsaması gerektiği açıkça ifade edilmiĢtir. Yüklenicinin, hazırladığı projelerin ve hesapların hata ve eksiklerinden ve bunların her türlü sonuçlarından sorumlu olduğu ve projelerin idare tarafından görülmüĢ ve onaylanmıĢ olmasının yükleniciyi bu sorumluluktan kurtarmayacağı da hüküm altına alınmıĢtır. YĠGġ‟nin “Projelerin uygulanması” baĢlıklı 12 nci maddesine göre ise; SözleĢme konusu iĢlerin, idare tarafından yükleniciye verilen veya yüklenici tarafından hazırlanıp idarece onaylanan uygulama projelerine uygun olarak yapılması ve projelerin zemine

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 47 uygulanması sırasında meydana gelen hataların sorumluluğu ve hataların neden olduğu zararlar ve giderlerin yükleniciye ait olduğu ve Ġdarenin, sözleĢme konusu iĢlerle ilgili proje v.b. teknik belgelerde, değiĢiklik yapılmaksızın iĢin tamamlanmasının fiilen imkansız olduğu hallerde, iĢin sözleĢmede belirtilen niteliğine uygun bir Ģekilde tamamlanmasını sağlayacak Ģekilde gerekli değiĢiklikleri yapmaya yetkili olduğu hususları düzenlenmiĢtir. Ayrıca, YĠGġ‟nin “ĠĢlerin denetimi” baĢlıklı 14 üncü maddesine göre; yüklenici, üstlenmiĢ olduğu iĢleri, sorumlu bir meslek adamı olarak fen ve sanat kurallarına uygun olarak yapmayı kabul etmiĢ olduğundan, kendisine verilen projeye ve/veya teknik belgelere göre iĢi yapmakla, bu projenin ve/veya teknik belgelerin iĢ yerinin gereklerine, fen ve sanat kurallarına uygun olduğunu, ayrıca iĢin yapılacağı yere, kullanılacak her türlü malzemenin nitelik bakımından yeterliliğini incelemiĢ, kabul etmiĢ ve bu suretle iĢin teknik sorumluluğunu üstlenmiĢ sayılır. Bununla birlikte yüklenici, kendisine verilen projelerin ve/veya Ģartnamelerin, teslim edilen iĢyerinin veya malzemenin veyahut talimatın, sözleĢme ve eklerinde bulunan hükümlere aykırı olduğunu veya fen ve sanat kurallarına uymadığı hususundaki karĢı görüĢlerini teslim ediliĢ veya talimat alıĢ tarihinden baĢlayarak on beĢ gün içinde (özelliği bakımından incelenmesi uzun sürebilecek iĢlerde, yüklenicinin isteği halinde bu süre idarece artırılabilir) idareye yazı ile bildirmek zorundadır. Bu sürenin aĢılması halinde yüklenicinin itiraz hakkı kalmaz. Buna göre; proje değiĢiklikleri sözleĢme konusu iĢlerle ilgili proje v.b. teknik belgelerde, değiĢiklik yapılmaksızın iĢin tamamlanmasının fiilen imkansız olduğu hallerin ortaya çıkması durumunda gerçekleĢtirilebilecektir. Proje değiĢikliği gerçekleĢtirilmeden önce ise iĢin sözleĢmesine uygun olarak teslim edilen iĢ yerinde ortaya çıkan değiĢiklik nedenlerinin veya varsa hesap hatalarının yüklenici sorumluluğundan kaynaklanıp kaynaklanmadığının da belirlenmesi gerekmektedir. Çünkü, iĢ yerinin teslim edilmesinden sonra iĢin tüm teknik sorumluluğunu yüklenici üstlenmiĢ sayılmaktadır. Bu değerlendirmeler yapıldıktan sonra revize edilen uygulama projelerinin de onaylanmıĢ kesin projeye göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği ve uygulamada gerekli görülecek tüm ölçüleri ve ayrıntıları kapsadığının kabul edilmesi gerekmektedir. Uygulama projeleri ve revize uygulama projelerinde yer alan fakat tamamlanamayan imalatlara yönelik olarak birbirini takip eden ihale yapılmasının zaruri olduğu durumlarda mevcut uygulama ve revize uygulama projeleri ile nihai (as-built) projelerin yeni ihale edilecek iĢ ile ilgili kesin proje çalıĢmalarında esas alınmak suretiyle altlık olarak

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 48 kullanılmasını kabul etmek 4734 sayılı Kanun bakımından mümkün değildir. Çünkü, anılan Kanunun 4 üncü maddesinde ön projelerin, kesin projelerin hazırlanmasında, kesin projelerin ise uygulama projelerinin hazırlanmasında esas alınan projeler olduğu açıkça ifade edilmiĢtir. Bu nedenle, mevcut uygulama ve revize uygulama projeleri ile nihai (as-built) projelerin yeni ihale edilecek iĢ ile ilgili kesin proje çalıĢmalarında esas alınmak suretiyle anılan Kanunda tanımlaması dahi yapılmamıĢ bir tabir olan „altlık‟ ifadesiyle tanımlanması ve proje seviyesinin düĢürülmesi mümkün değildir. Dolayısıyla, birim fiyat sözleĢmeli yapım iĢleri kapsamında idarece onaylanan uygulama projesi bulunan yapım iĢleri için kesin proje ile ihaleye çıkılmaması gerekmektedir. Bu Ģekilde yapılan ihalelere uygulama projesinin veya nihai projenin hazırlayıcısı olan yüklenici tarafından teklif sunulması durumunda 4735 sayılı Kanunda belirtilen hükümler çerçevesinde iĢlem tesis edilmesi gerekmektedir. BULGU 3: Yatırım Avanslarına Yönelik Mahsup ĠĢlemleri ile Geçici Kabul Noksanları Ġçin Yapılan Kesintilerin Ġadesine ĠliĢkin ĠĢlemlerin Mevzuat Hükümlerine Uygun Olarak Yapılmaması Yabancı para cinsinden belirlenen yapım iĢi sözleĢmesi kapsamında iĢin yüklenicisine verilen yatırım avanslarına yönelik olarak hakediĢlerden yapılan mahsup iĢlemleri ile geçici kabul noksanları için hakediĢlerden kesinti yapılmak suretiyle emanet hesaplarda takip edilen nakit teminat kesintilerinin iadesine iliĢkin iĢlemler ilgili mevzuatta öngörülen hükümlere uygun olarak yürütülmemektedir. Yabancı para cinsinden belirlenen yapım iĢi sözleĢmelerinin “Ödeme yeri ve Ģartları” baĢlıklı düzenlemelerine göre yapılacak ödemeler; yüklenici hakediĢlerinin onaylanmasından sonra düzenlenecek olan fatura tarihindeki T.C. Merkez Bankası döviz kuru esas alınarak Türk Lirası‟na çevrilmek suretiyle yapılmaktadır. 23.12.2014 tarihli ve 29214 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan GYMY'nin „Yabancı para cinsinden yapılan iĢlemler ve kur değiĢiklikleri‟ baĢlıklı 19 uncu maddesinde; “(1) Yabancı para cinsinden yapılan işlemler, fiyatı yabancı para cinsinden belirlenen mal ve hizmetlerin alım ve satımları, yabancı para cinsinden borç temin edilmesi ve borç verilmesi, yabancı para birimine dayalı bir anlaşmaya taraf olunması, yabancı para cinsinden bir varlığın elde edilmesi veya elden çıkarılması ve yabancı para cinsinden bir yükümlülüğün oluşması veya yerine getirilmesi gibi işlemlerdir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 49 (2) Yabancı para cinsinden yapılan işlemler ve faaliyetler ulusal para birimi cinsinden kaydedilir. … Yabancı para cinsinden yapılan bir işlem ve faaliyet, işlem ve faaliyetin gerçekleştiği tarihteki kur üzerinden kaydedilir. (3) Yabancı paralar ve yabancı para cinsinden izlenen varlıklar ve yabancı kaynaklar, raporlama tarihinde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasınca belirlenen ilgili döviz kuru üzerinden değerlemeye tabi tutulur ve değerleme günündeki kur üzerinden muhasebe kayıtlarında gösterilir. (4) Yabancı para cinsinden yapılan parasal bir işlemin ilk kayda alındığı gün ile değerleme günü ya da ödeme günü veya tahsilat yoluyla kayıtlardan çıkarıldığı gün arasındaki kurlarda değişme olduğunda ortaya çıkan kur farkları oluştukları dönemlerde gelir, gider veya emanet olarak kaydedilir.” hükümleri düzenlenmiĢtir. Belirtilen hükümler çerçevesinde; UDHB tarafından yürütülen yabancı para cinsinden sözleĢmeler kapsamında ödemeleri hakediĢ onayından sonra belirli bir tarihteki T.C. Merkez Bankası döviz kuru esas alınarak yapılan iĢlere yönelik olarak düzenlenen hakediĢlerden yatırım avanslarının mahsup iĢlemleri ile geçici kabul noksanları için emanet hesaplarda takip edilen nakit teminat kesintilerinin iadesi iĢlemlerine iliĢkin değerlendirmeler aĢağıda yapılmıĢtır. 3.1 Yatırım Avanslarına Yönelik Mahsup ĠĢlemlerinin Mevzuat Hükümlerine Uygun Olarak Yapılmaması SözleĢmesi yabancı para cinsinden belirlenen yapım iĢleri kapsamında iĢin yüklenicisine verilen yatırım avanslarına yönelik mahsup iĢlemlerinin hakediĢlerin onaylanmasından sonra düzenlenen fatura tarihindeki döviz kuru esas alınarak yapılması gerekirken, avansın verildiği tarihteki döviz kuru esas alınarak yapıldığı görülmüĢtür. Ayrıca, söz konusu yatırım avanslarına yönelik olarak raporlama tarihindeki döviz kuru üzerinden değerleme iĢlemi yapılmadığı anlaĢılmıĢtır. SözleĢmelerin “Avans verilmesinin Ģartları ve miktarı” baĢlıklı düzenlemelerine göre; sözleĢmede öngörülen bazı giderlerin karĢılanması amacıyla sözleĢme bedelinin belirli bir oranı esas alınarak yüklenicilere ön ödeme niteliğinde yatırım avansı ödenmektedir. Verilen yatırım avansları aynı düzenlemeler kapsamında hakediĢin sözleĢme bedeline ait tutarına avans mahsup oranı uygulanarak belirlenen tutar esas alınarak hakediĢlerden kesinti yapılmak

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 50 suretiyle mahsup edilmektedir. Dolayısıyla, gerek avansın verilmesinde gerekse de verilen avansların mahsup iĢlemlerinde yabancı para cinsinden belirlenen sözleĢme bedeli esas alınmaktadır. HakediĢ raporlarının yabancı para cinsinden düzenlenmesi neticesinde yatırım avanslarına iliĢkin mahsup tutarları da yabancı para cinsinden hakediĢ raporu üzerinde gösterilmektedir. UDHB açısından sözleĢme konusu, fiyatı yabancı para cinsinden belirlenen mal ve hizmetlerin alımı niteliğinde olan yapım iĢleri kapsamında verilen yatırım avansları ile bu avansların mahsubuna iliĢkin iĢlemler yabancı para cinsinden iĢlem niteliğindedir. Yapılan incelemede; UDHB tarafından yürütülen ve sözleĢmesi yabancı para cinsinden belirlenen yıllara yaygın yapım iĢleri kapsamında yükleniciye verilen avansların, avansın verildiği tarihteki döviz kuru esas alınarak 259 Verilen Yatırım Avansları hesabı kayıtlarına alındığı görülmüĢtür. Avanslara iliĢkin mahsup iĢlemlerinde ise hakediĢlerin onaylanmasından sonra düzenlenen fatura tarihindeki döviz kuru esas alınarak mahsup edilmesi gerekirken, avansın ilk verildiği tarihteki döviz kuru esas alınarak mahsup edildiği anlaĢılmıĢtır. Ayrıca, yatırım avansları hesabına iliĢkin yılsonu değerleme iĢlemlerinin yapılmadığı anlaĢılmıĢtır. Avanslar gelecekte yapılacak olan mal veya hizmet teslimleri karĢılığında peĢin alınan veya verilen değerleri ifade etmektedir. Alıcı tarafından satıcıya verilen avanslar, belirli bir malın teslimini veya belirli bir hizmetin yerine getirilmesini isteme hakkını temsil etmekte ve sonuç olarak mal veya hizmetin maliyetine dönüĢmekte, mal/hizmetin toplam bedelinden ise mahsup edilmektedir. Satıcının alıcıdan aldığı avanslarda, satıĢ amacıyla gelecekte yapılacak mal ve hizmet teslimleri ile ilgili olarak peĢin tahsil edilmekte ve teslim edilecek mal veya görülecek hizmetin bedelinden mahsup edilerek iĢlem yapılmaktadır. Dolayısıyla; yabancı para cinsinden verilen avanslar yabancı para cinsinden alacak hükmündedir. Sonuç olarak ülkemizde yıllar itibariyle döviz kurlarında meydana gelen değiĢimlerde dikkate alındığında; UDHB tarafından gerçekleĢtirilen ve sözleĢmesi yabancı para cinsinden belirlenen projeler kapsamında yükleniciye verilen avanslar için GYMY‟nin 19 uncu maddesine göre uygun olarak iĢlem yapılması ve avans iĢleminin ilk kayda alındığı gün ile değerleme günü ya da tahsilat yoluyla kayıtlardan çıkarıldığı gün arasındaki kurlarda değiĢme olduğunda ortaya çıkan kur farklarının oluĢtukları dönemlerde gelir veya gider olarak muhasebeleĢtirilmesi gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 51 3.2 Geçici Kabul Noksanları Ġçin Yapılan Kesintilerin Ġadesine ĠliĢkin ĠĢlemlerin Mevzuat Hükümlerine Uygun Olarak Yapılmaması SözleĢmesi yabancı para cinsinden belirlenen yapım iĢleri kapsamında sözleĢme gereği geçici kabul noksanları için tutulan nakit teminat kesintilerinin iadesine iliĢkin iĢlemlerin; geçici kabul onay tarihinden sonra emanet iade tarihindeki döviz kuru esas alınarak yapılması gerekirken, nakit teminat kesintilerinin ilk kayda alındığı tarihteki döviz kuru esas alınarak yapıldığı görülmüĢtür. SözleĢmelerin “Geçici Kabul Noksanları” baĢlıklı düzenlemelerinde; geçici kabul noksanları için sözleĢme bedelinin belirli bir oranına karĢılık gelen tutarın tutulmasının ve geçici kabul onay tarihinden sonra iade edilmesinin öngörüldüğü yabancı para cinsinden sözleĢmeler kapsamında tutulan nakit teminat kesintileri hakediĢlerden kesinti yapılmak suretiyle ilgili emanet hesaplarda takip edilmekte ve geçici kabul onay tarihinden sonra yükleniciye iade edilmektedir. Yapılan incelemeye göre; yıllara yaygın yapım iĢi niteliğinde olan yapım iĢleri kapsamında emanet olarak alınan nakit teminat kesintileri UDHB tarafından düzenlenen hakediĢlerden kesilmek suretiyle kayıtlara alınmaktadır. HakediĢ raporlarının yabancı para cinsinden düzenlenmesi neticesinde nakit teminat kesintileri de yabancı para cinsinden hakediĢ raporu üzerinde gösterilmektedir. HakediĢin onaylanmasından sonra yüklenici tarafından düzenlenen fatura da yabancı para cinsinden düzenlenmekte, hakediĢ raporunda onaylanan nakit teminat kesintisi fatura tarihindeki döviz kuru üzerinden Türk Lirasına çevrilerek fatura üzerinde gösterilmekte ve 333 Emanetler Hesabı kayıtlarına alınmaktadır. Ancak, nakit teminat kesintilerinin iade iĢlemlerinin hesaplanmasında iade suretiyle kayıtlardan çıkarıldığı tarihteki döviz kurunun esas alınması gerekirken, ilk kayıtlara alındığı fatura tarihindeki döviz kurunun esas alındığı anlaĢılmıĢtır. Ayrıca, yıllara yaygın olarak düzenlenen hakediĢlerden kesinti yapılarak yabancı kaynak niteliğindeki emanet hesap kayıtlarına alınan nakit teminat kesintilerine iliĢkin yılsonu değerleme iĢlemlerinin de yapılmadığı anlaĢılmıĢtır. Dolayısıyla, UDHB açısından sözleĢme konusu, fiyatı yabancı para cinsinden belirlenen mal ve hizmetlerin alımı niteliğinde olan iĢ kapsamında sözleĢme bedeli üzerinden hesaplanarak kayıtlara alınan nakit teminat kesintilerinin iadesine iliĢkin iĢlemler de yabancı para cinsinden iĢlem niteliğindedir. Geçici kabul noksanları için emanet olarak tutulan ve geçici kabul onayından sonra

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 52 sözleĢme gereği iade edilen nakit teminat kesintileri gelecekte yapılacak olan mal veya hizmet teslimleri karĢılığında peĢin olarak alınan değerleri ifade etmektedir. Bu kesintiler geçici kabul aĢamasında noksanlıkların giderilememesi durumunda bu noksanlıkların karĢılığı olacak Ģekilde emanet hesaplar da takip edilmektedir. Geçici kabul onayından sonra herhangi bir noksanlığın bulunmaması durumunda ise iade edilmektedir. Dolayısıyla; yabancı para cinsinden kesinti yapılarak kayıtlara alınan nakit teminat kesintileri de yabancı para cinsinden borç hükmündedir. Sonuç olarak ülkemizde yıllar itibariyle döviz kurlarında meydana gelen değiĢimlerde dikkate alındığında; UDHB tarafından gerçekleĢtirilen ve sözleĢmesi yabancı para cinsinden belirlenen projeler kapsamında geçici kabul noksanları için tutulan nakit teminat kesintileri iĢlemlerinde GYMY‟nin 19 uncu maddesine göre uygun olarak iĢlem yapılması ve kesinti iĢleminin ilk kayda alındığı gün ile değerleme günü ya da ödeme yoluyla kayıtlardan çıkarıldığı gün arasındaki kurlarda değiĢme olduğunda ortaya çıkan kur farklarının oluĢtukları dönemlerde gelir, gider veya emanet olarak muhasebeleĢtirilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; aynen; “3.1 Yatırım Avanslarına Yönelik Mahsup İşlemlerinin Mevzuat Hükümlerine Uygun Olarak Yapılmaması Yabancı para cinsinden ihale edilen, yıllara yaygın yapım işleri kapsamında yükleniciye verilen avansların mahsup işlemlerinde; Muhasebe işlemlerinin yapıldığı Kamu Harcama ve Muhasebe Bilişim Sisteminde (KBS), 259 “Verilen Yatırım Avansları" hesabında kayıtlara alınan avans ile mahsup edilen avansın birbirine eşit olarak yapılmasında lehte veya aleyhte kar veya zarar durumu ile karşılaşmamak için avansın ilk verildiği tarihteki döviz kuru sabitlenerek, her bir mahsup işlemlerinde aynı kur esas alınmaktadır. Uygulamada KBS sistemi açısından yatırım avansları hesabına ilişkin yılsonu değerleme işlemlerinin yapılamama sıkıntısı olup, söz konusu işlemlerin mevzuata uygun olarak yapılabilmesi için Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü nezdinde girişimde bulunularak, konu hakkında uygulamaya esas görüş talep edilmiştir. Uygulamaya esas talimat beklenmektedir. 3.2 Geçici Kabul Noksanları İçin Yapılan Kesintilerin İadesine İlişkin İşlemlerin Mevzuat Hükümlerine Uygun Olarak Yapılmaması “Hakediş Raporunda Onaylanan Nakit Teminat Kesintisi” fatura tarihindeki döviz kuru üzerinden Türk Lirasına çevrilerek fatura üzerinde gösterilmekte ve 333 Emanetler

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 53 Hesabı kayıtlarına alınmaktadır. Kayıtlara alınan Nakit Teminat kesintisinin iade işlemlerinde, KBS sistemi açısından Nakit Teminat Kesintilerine ilişkin yılsonu değerleme işlemlerinin yapılamama sıkıntısı olup; emanet hesaba alınan tutar ile iade edilmesi gereken tutarlarda lehte veya aleyhte kar veya zarar durumu ile karşılaşmamak için 333 Emanet Hesabında kayıtlara alındığı fatura tarihindeki hakediş döviz kuru esas alınmaktadır. Söz konusu işlemlerin mevzuata uygun olarak yapılabilmesi için Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü nezdinde girişimde bulunularak, konu hakkında uygulamaya esas görüş talep edilmiş olup, uygulamaya esas talimat beklenmektedir. Ayrıca, verilen avansların veya Nakit Teminat Kesintilerinin yılsonu değerlemeye tabi tutulabilmesi için öncelikle ortada bir para borcu olması gerekmektedir. Verilen avanslarda sözleşme fesh edilmediği sürece “para borcu” doğmadığı; diğer bir deyişle, avansların gerçek borç-alacak durumuna dönüşmesi esas itibarıyla, sözleşmenin fesh edildiği veya sözleşmenin yerine getirilmesinin imkansız hale geldiği durumlar oluşmadığı için değerleme yapılması mümkün görülememektedir.” denilmiĢtir. Sonuç olarak Ġdare tarafından verilen cevapta yabancı para cinsinden ihale edilen, yıllara yaygın yapım iĢleri kapsamında yükleniciye verilen avansların mahsup iĢlemleri ile hakediĢlerden yapılan nakit teminat kesintilerinin iadesine iliĢkin iĢlemlerin mevzuata uygun olarak yapılabilmesi için Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü nezdinde KBS sisteminde yapılabilecek değiĢiklikleri de kapsayan uygulamaya esas bir görüĢ talep edildiği belirtilmiĢtir. Ġdare tarafından verilen cevapta her ne kadar verilen avansların veya nakit teminat kesintilerinin yılsonu değerlemeye tabi tutulabilmesi için öncelikle ortada bir para borcu olması gerektiği ve yılsonu değerleme yapılmasının mümkün olmadığı belirtilmiĢ olsa da; özel sektör uygulamalarında verilen avans iĢlemlerine yönelik olarak DanıĢtay tarafından verilen çeĢitli kararlarda “Avanslar, gelecekte yapılacak olan mal ve hizmet teslimleri karşılığında peşin alınan veya verilen değerleri ifade eder. Bu haliyle avanslar gerçek bir borç veya alacaktan farksızdır. Zira avansa konu işlemden vazgeçilmesi halinde avans tutarı talep edilebilir bir borç veya alacağa dönüşmektedir. Bu durumda verilen avansların işletmenin kasasında olsa idi nasıl değerlenecek ise, o şekilde değerlenmesi gerekir.” denilmiĢtir. Benzer Ģekilde özel sektör uygulamalarında verilen avans iĢlemlerine yönelik olarak Maliye Bakanlığı tarafından yayımlanan çeĢitli Özelgelerde “Avanslar gelecekte

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 54 yapılacak olan mal veya hizmet teslimleri karşılığında peşin alınan veya verilen değerleri ifade eder, bu itibarla, alıcı tarafından satıcıya verilen avanslar, belirli bir malın teslimini veya belirli bir hizmetin yerine getirilmesini isteme hakkını temsil etmekte ve sonuç olarak emtianın veya hizmetin maliyetine dönüşmekte, emtianın/hizmetin toplam bedelinden ise mahsup edilmektedir. Buna göre, yabancı para cinsinden alınan veya verilen avanslar yabancı para cinsinden olan borç ve alacak hükmünde olduğundan, dönem sonlarında Vergi Usul Kanunu‟nun 263. maddesine göre borsa rayici ile, yabancı paranın borsada rayici yoksa, Maliye Bakanlığı‟nca tespit edilen kur esas alınmak suretiyle değerlemeye tabi tutulması ve ortaya çıkan kur farkının, gelir veya gider olarak dikkate alınarak dönem kazancıyla ilişkilendirilmesi gerekmektedir.” denilmiĢtir. Buna göre; yabancı para cinsinden ihale edilen, yıllara yaygın yapım iĢleri kapsamında yükleniciye verilen avansların mahsup iĢlemleri ile hakediĢlerden yapılan nakit teminat kesintilerinin iadesine iliĢkin iĢlemlerin ilgili mevzuata uygun olarak yapılması gerekmektedir. Öneri: Uygulamada idarelerin yaĢadığı sıkıntılar ile sözleĢmelerin diğer tarafı olan yüklenicilerin talepleri dikkate alınarak; bedeli yabancı para cinsinden belirlenen yapım iĢi sözleĢmeleri kapsamında iĢin yüklenicisine verilen yatırım avanslarına yönelik olarak hakediĢlerden yapılan mahsup iĢlemleri ile geçici kabul noksanları için hakediĢlerden kesinti yapılmak suretiyle emanet hesaplarda takip edilen nakit teminat kesintilerinin iadesine iliĢkin iĢlemlerde ortaya çıkan kur farklılıklarının muhasebe kayıtlarına alınarak mali tablolara yansıtılmasına yönelik olarak Maliye Bakanlığı tarafından açıklayıcı düzenleme yapılmasına ihtiyaç olduğu değerlendirilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 55 8. EKLER Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 56

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 57

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 58 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

ULAġTIRMA, DENĠZCĠLĠK VE HABERLEġME BAKANLIĞI DÖNER SERMAYE ĠġLETME DAĠRESĠ BAġKANLIĞI 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ................................ 59 DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ...................................................... 61 SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU ..................................................................................................................... 62 DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ................................................................. 62 DENETĠM GÖRÜġÜ ......................................................................................................................................... 63 DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER .................................. 65 EKLER................................................................................................................................................................. 76

KISALTMALAR DMĠS Döner Sermaye Mali Yönetim Sistemi EGM Emniyet Genel Müdürlüğü KDGM Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü KHK Kanun Hükmünde Kararname KTY Karayolları TaĢıma Yönetmeliği UDHB UlaĢtırma, Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığı YKDĠ Yol Kenarı Denetim Ġstasyonu TABLOLAR Tablo 1: Genel Bütçeden KarĢılanması Gereken Döner Sermaye ĠĢletmesi Giderleri Tablo 2: Tescilli Araç Sayısı ile Yetki Belgeli Araç Sayısının KarĢılaĢtırılması

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 59 KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ 655 sayılı UlaĢtırma, Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 21/f maddesinde öngörülen UlaĢtırma, Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi Yönetmeliği çıkarılmadığından, anılan KHK'nın Geçici 8 inci maddesine dayanılarak, 06.04.2004 tarih ve 25425 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan UlaĢtırma Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi Yönetmeliği ile 23.10.2008 tarih ve 27033 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Denizcilik MüsteĢarlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi Yönetmeliği hükümleri uygulanmaya devam etmektedir. UlaĢtırma, Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığı (UDHB) Döner Sermaye ĠĢletmesi mali iĢlemlerine iliĢkin olarak, Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği ile Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğine tabi olup; tahakkuk esaslı muhasebe sistemi uygulanmaktadır. Döner sermaye iĢletmesinin saymanlık hizmetleri Maliye Bakanlığınca kurulan Döner Sermaye Saymanlığınca yürütülmektedir. ĠĢletmenin muhasebe iĢlemleri, kadrosu Maliye Bakanlığınca tahsis edilerek atanan sayman ile saymanlık personeli tarafından yerine getirilmektedir. 5018 sayılı Kanunun Geçici 11 inci maddesi, döner sermaye iĢletmelerinin 31.12.2010 tarihine kadar yeniden yapılandırılmasını hükme bağlamıĢtır. Bu kapsamda Maliye Bakanlığınca (Muhasebat Genel Müdürlüğü) tüm döner sermaye iĢletmelerinde kullanılması için geliĢtirilen ve döner sermayelerin muhasebe iĢlemlerini standardize eden Döner Sermaye Mali Yönetim Sistemi (DMĠS) uygulanmaya baĢlamıĢtır. 2014 yılında Saymanlık tarafından DMĠS kullanılmaya baĢlanmıĢsa da harcama birimleri tarafından sistem henüz kullanılmamaktadır. UlaĢtırma, Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesinin sermayesi, 22/11/2015 tarih ve 29540 sayılı Resmi gazetede yayımlanan 26/10/2015 tarih ve 2015/8263 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 350.000.000,00 TL‟ ye çıkartılmıĢtır. ĠĢletmenin aktif toplamı 285.058.515,56 TL‟dir. Bunun 263.041.473,68 TL‟si (%92)

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 60 dönen varlıklar dan, 22.017.041,88 TL‟si (%8) duran varlıklardan oluĢmaktadır. ĠĢletmenin pasif toplamı ise 285.058.515,56 TL‟dir. Bunun 266.943.446,02 TL‟si (%83) özkaynaklar, 18.115.069,54 TL‟si (%17) kısa vadeli yabancı kaynaklardan oluĢmaktadır. ĠĢletme 2015 yılında kar etmiĢ olup; dönem net karı 50.559.832,27 TL olarak gerçekleĢmiĢtir.
Gelir tablosu kalemleri Ģu Ģekildedir; “Brüt SatıĢ Karı” 375.647.319,25 TL “Faaliyet Giderleri (Genel Yönetim Giderleri)” (-) 329.140.776,23 TL,
“Faaliyet Karı” 46.506.543,02TL, “Diğer Faaliyetlerden Olağan Gelir ve Karlar” 11.914.869,48 (“Faiz Gelirleri” 11.790.604,19 TL, diğer gelirler 124.265,29 TL), “Diğer Faaliyetlerden Olağan Gider ve Zararlar” (-)6.664,69”
“Olağan Kar” 58.414.747,81 TL, “OlağandıĢı Gelir ve Kar” 424.607,20 TL,
“OlağandıĢı Gider ve Zarar (-) 8.279.522,74 TL, “Dönem Karı” 50.559.832,27 TL,
“Dönem Net Karı” 50.559.832,27 TL‟dir. “Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar” ın 5 inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda SayıĢtaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aĢağıda yer alanlar denetime sunulmuĢ olup denetim bunlar ile usul ve esasların 8 inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıĢtır. Geçici ve kesin mizan.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 61 Bilanço. Kasa sayım tutanağı, Banka mevcudu tespit tutanağı, Alınan çekler sayım tutanağı, Menkul kıymet ve varlıklar sayım tutanağı, Teminat mektupları sayım tutanağı, TaĢınır kesin hesap cetveli ile envanter defteri. Bütçe giderleri ve ödenekler tablosu (sadece baĢlangıç bütçesi), Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırılması tablosu(sadece baĢlangıç bütçesi), Gelir tablosu. Denetim görüĢü, kamu idaresinin temel mali tabloları olan bilanço ve gelir tablosuna verilmiĢtir. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmıĢ olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 62 SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüĢtür. Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluĢturan hesap ve iĢlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleĢtirilmiĢtir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiĢtir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüĢü oluĢturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 63 DENETĠM GÖRÜġÜ UlaĢtırma, Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve ekte yer alan mali rapor ve tablolarının tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 64

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 65 DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: Genel Ġdare Esaslarına Göre Yürütülen Genel Bütçe Faaliyetlerine iliĢkin Giderlerin Döner Sermaye Bütçesinden KarĢılanması Genel idare esaslarına göre yürütülen hizmetlere iliĢkin bazı ödemelerin döner sermaye bütçesinden karĢılanması döner sermaye iĢletmelerinin kuruluĢ amaçlarıyla örtüĢmemektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 2003 yılında yürürlüğe girmesiyle birlikte getirilen yeni kamu mali yönetim sisteminin en önemli unsurlarından birisi de bütçe ve muhasebe uygulamalarında birlik ve bütünlük sağlanarak hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesi yönündeki temel düzenlemelerdir. Döner sermaye iĢletmelerinin bu yeni kamu mali yönetim sistemi içerisinde bir zemine oturtulması amacıyla Kanun‟un geçici 11 inci maddesinde bir düzenleme yapılmıĢ ve önce 31.12.2007 tarihine kadar tasfiye edilmeleri hüküm altına alınmıĢken daha sonra yapılan değiĢiklikler ile döner sermaye iĢletmelerinin tasfiyesinden vazgeçilerek 31.12.2010 tarihine kadar yeniden yapılandırılmalarına karar verilmiĢtir. Yeniden yapılandırma çerçevesinde de Maliye Bakanlığınca 2007 yılı baĢından geçerli olmak üzere Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği yayımlanmıĢtır. Bu yönetmelikle döner sermaye iĢletmelerinin bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması, muhasebesi, kontrol ve denetimi ile muhasebe yetkililerinin niteliklerine iliĢkin usul ve esaslarla ilgili düzenlemeler yapılarak 5018 sayılı Kanun paralelinde uygulamalar getirilmiĢtir. Ancak bu düzenlemeler 5018 sayılı Kanun‟un temel ilkelerinden biri olan bütçe birliğinin sağlanmasında, kamu kaynaklarının kullanımına iliĢkin olarak belirlenen genel esaslardan mali saydamlığın ve hesap verme sorumluluğunun gerçekleĢtirilmesinde yeterli olmamıĢtır. Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği‟nin “Tanımlar” baĢlıklı 3 üncü maddesinin (b) fıkrasında Döner sermaye “Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine kanunlarla verilen asli ve sürekli kamu görevlerine bağlı olarak ortaya çıkan ve genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan mal ve hizmet üretimine ilişkin faaliyetlerin sürdürülebilmesi için, kamu idaresine bağlı olarak kurulmuş işletmelere tahsis

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 66 edilen sermaye” Ģeklinde tanımlanmaktadır. Bu tanımdan da anlaĢılacağı üzere döner sermaye iĢletmelerinin kuruluĢ amacı, genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan mal ve hizmet üretimidir. Bundan da anlaĢılan fiyatlandırılabilir nitelikteki mal ve hizmet üretimi ve satımıdır. 655 sayılı KHK‟nın “Döner Sermaye ĠĢletmesi Dairesi BaĢkanlığı” baĢlıklı 21 inci maddesinde Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığının görevleri düzenlenmiĢtir. Maddede, “Bakanlığın görev alanına giren hizmetlerin yerine getirilmesi için gerektiğinde kiralama yapmak, mal ve hizmet satın almak” ĠĢletmenin görevleri arasında sayılmıĢtır. Bu da uygulamada döner sermaye iĢletmesinin, elde ettiği gelirlerinden kuruluĢ amacı doğrultusunda faaliyetlerini gerçekleĢtirmek üzere yaptığı giderlerini karĢılamanın yanı sıra daha çok genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olan genel bütçe faaliyetleri için yapılan giderleri karĢılaması durumunu ortaya çıkarmaktadır. Döner sermaye iĢletmesinin yılsonunda gerçekleĢen bütçe gideri toplamı 329.028.009,03 TL‟dir. AĢağıdaki tabloda görüldüğü üzere, bu tutarın 210.012.042,08 TL‟si UDHB‟nin genel bütçe ile karĢılanması gereken ihtiyaçları için yapılan harcamalardır. Dolayısıyla döner sermaye iĢletmesinin giderlerinin yaklaĢık %64‟ü genel bütçe faaliyetleri için yapılan harcamalardır.
Tablo 1: Genel Bütçeden KarĢılanması Gereken Döner Sermaye ĠĢletmesi Giderleri Açıklama Tutar Akaryakıt ve Yağ Alımları 6.545.403,75 Seyyar Görev Tazminatları 105.114,02 Temizlik Hizmeti Alım Giderleri 12.490.589,15 Özel Güvenlik Hizmeti Alım Giderleri 30.673.729,86 Personel Hizmeti Alım Giderleri 48.074.928,46 TaĢıt Kiralaması Giderleri 9.293.050,68 Hizmet Binası Kiralama Giderleri 425.150,30 Gemi Bakım ve Onarım Giderleri 1.020.963,11 Tersane Bakım ve Onarım Gideri 67.369,92 Ek Ödeme 101.315.742,83 Toplam 210.012.042,08

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 67 Yeni kamu mali yönetim sistemi kurulurken baĢlangıçta kaldırılması planlandığı için sisteme dahil edilmemeleri, ancak varlıkları devam ederek sistemdeki yerlerinin belirsiz hale gelmesi ve 5018 sayılı Kanun ve yeni kamu mali yönetim anlayıĢı ile tam olarak uyum sağlayamamaları nedenleriyle döner sermaye iĢletmelerine amacı ve faaliyet alanı dıĢında gider yapma olanağı verilebilmektedir. Böylece döner sermaye bütçelerinin kamu idarelerinin ikinci bir bütçesi gibi kullanılması söz konusu olmaktadır. Buna göre, UDHB‟ye Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından verilen bütçe yetkisi ve raporlanan bütçe uygulama sonuçları, giderlerin bir kısmını içermekte, döner sermaye kaynaklarından karĢılanan giderleri Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından verilen bütçe yetkisi dıĢında gerçekleĢmekte ve hesap verme sorumluluğu kamu idaresi temelinde yerine getirilememektedir. Kamu idaresi cevabında; özetle, Döner Sermaye Bütçesinden Yapılacak Taleplerin KarĢılanmasında Uygulanacak Prensipler, Harcama Usul Esaslarına göre tüm birimlerin ihtiyaçlarını önceden olduğu gibi Bütçe Kanunu çerçevesinde kendilerine tahsis edilen ödeneklerden karĢılayacaklarını, ödenek olmadığı takdirde ĠĢletmenin imkanları dahilinde yapılacağını belirtilmiĢtir. Ġdare ayrıca, Akaryakıt ve Yağ Alımları, Seyyar Görev Tazminatları, Temizlik Hizmeti Alım Giderleri, Özel Güvenlik Hizmeti Alım Giderleri, Personel Hizmeti Alım Giderleri, TaĢıt Kiralaması Giderleri, Hizmet Binası Kiralama Giderleri için Genel Bütçede yeterli ödenek bulunmadığından; Gemi Bakım ve Onarım Giderleri ile Tersane Bakım ve Onarım Giderlerini de ĠĢletmenin Gemi Adamları Belge satıĢları, denize elveriĢlilik belgesi gibi gelirleriyle ilgili olduğu için ĠĢletme bütçesinden yaptıklarını da ifade etmiĢtir. Bununla birlikte bulguda belirttilen giderlerin büyük bir kısmının Yol kenarı Denetim Ġstasyonları ile ilgili olduğunu ve bu giderleri de 06.04.2004 tarih ve 25425 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “UlaĢtırma Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi Yönetmeliği” Ġkinci Bölüm, Faaliyet Alanları 4 üncü madde (g) bendinde yer alan “Araçların ağırlık ve boyut kontrollerinin yapılması ve yaptırılması ile denetlenmesi için gerekli olan iĢleri yapmak”hükmüne dayanarak yaptıklarını vurgulamıĢtır. Bakanlığın merkez ve taĢra teĢkilatında görev yapan personel ile Karayolları Genel Müdürlüğünde görev yapan personelin ek ödemelerini de 02.11.2011 tarih ve 28103 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 666 sayılı “Kamu Görevlilerinin Mali

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 68 Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde DeğiĢiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname” nin 1 inci maddesi ile 375 sayılı KHK‟ya eklenen Ek 9 uncu maddedesine dayanarak da ĠĢletme bütçesinden karĢıladıklarını belirttikten sonra Karayolları Genel Müdürlüğü için yapılan ek ödemelerin ileride ĠĢletme bütçesine büyük yük getireceğini ve bu ödemelerin merkezi yönetim bütçesinden ödenmesi hususunun Maliye Bakanlığından istenildiğini, ancak bu güne kadar herhangi bir geliĢme olmadığını ifade etmiĢtir. Sonuç olarak kamu idaresi göndermiĢ olduğu cevapta, Döner Sermaye Bütçesinden Yapılacak Taleplerin KarĢılanmasında Uygulanacak Prensipler, Harcama Usul ve Esaslarına, UlaĢtırma Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi Yönetmeliği ve 666 sayılı “Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde DeğiĢiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine dayanarak söz konusu giderleri yaptıklarını belirtmiĢlerdir. Ancak genel idare esaslarına göre yürütülen bu hizmetlere iliĢkin ödemelerin iĢletme bütçesinden yapılması bütçe ve muhasebe uygulamalarında birlik ve bütünlüğün bozulmasına neden olduğu gibi ĠĢletme bütçesine de yük getirmektedir. ĠĢletme de zaten göndermiĢ olduğu cevapta Karayolları Genel Müdürlüğü için yapılan ek ödemelerin ileride ĠĢletme bütçesine büyük yük getireceğini ifade etmiĢtir. Döner sermaye iĢletmelerinin kuruluĢ amacı, genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan fiyatlandırılabilir nitelikteki mal ve hizmet üretimi ve satıĢıdır. Ancak bulguda ve kamu idaresi cevabında bahsedilen düzenlemeler ile döner sermaye iĢletmelerine amacı ve faaliyet alanı dıĢında gider yapma olanağı verilebilmekte böylece döner sermaye bütçelerinin kamu idarelerinin ikinci bir bütçesi gibi kullanılması söz konusu olabilmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu‟nun bütçe ve muhasebe uygulamalarında birlik ve bütünlük sağlanarak hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesi yönündeki temel prensiplerini ortadan kaldırıcı sonuçlar doğuran söz konusu düzenlemeler, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından verilen bütçe dıĢında giderler yapılmasına sebep olmakta ve “bütçe hakkının” tam olarak gerçekleĢmesine de engel teĢkil etmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 69 Öneri: Bütçe hakkı gereği, genel bütçe ödeneklerinin yetersiz olması durumunda döner sermaye bütçesi kullanılması yerine mevzuatı gereği ödeneklerinin arttırılması yoluna gidilmesi gerekmektedir. Döner Sermaye ĠĢletmelerinin ikinci bir bütçe gibi kullanılmasına neden olan düzenlemelerin tekrar gözden geçirilmesi gerektiği düĢünülmektedir. Böylece 5018 sayılı Kanun ile benimsenen performans esaslı bütçeleme sisteminin temelini oluĢturan "plan-program-bütçe bağı"nın etkin bir Ģekilde kurulmasını sağlayacaktır. BULGU 2: Karayollarında Yetki Belgesine Sahip Olmadan (KayıtdıĢı) TaĢımacılık Yapan Önemli Miktarda Karayolu TaĢıma Aracının Bulunması Karayollarında yetki belgesine sahip olmadan (kayıtdıĢı) taĢımacılık yapan önemli miktarda karayolu taĢıma aracının bulunduğu tespit edilmiĢtir. 19.07.2003 tarihinde yürürlüğe giren 4925 sayılı Karayolu TaĢıma Kanunu ve 11.06.2009 tarih ve 27255 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Karayolu TaĢıma Yönetmeliğiyle, karayollarında yük ve yolcu taĢımacılığı yapanların uyacağı usul ve esaslar belirlenmiĢ, seyir emniyetini sağlamaya ve aĢırı yüklü araçlar nedeniyle karayollarının bozulmasını önlemeye yönelik önemli standart ve tedbirler getirilmiĢtir. Getirilen bu standart ve tedbirler uygulamada Bakanlık tarafından kurulan yol kenarı denetim istasyonları ( YKDĠ ) ile denetlenmeye baĢlanmıĢ, karayollarında seyir emniyetini ve karayolu iĢletme maliyetlerini (yol bozulmalarından kaynaklanan) olumsuz olarak etkileyen kuralsız taĢımacılık önlenmeye çalıĢılmıĢtır. Her yıl yapılan denetimlerde kurallara uymayan veya yetki belgesi bulunmayan araçlara yönelik önemli tutarlarda cezai yaptırımlar uygulanarak genel bütçeye gelir kaydedilmektedir. Söz konusu mevzuatla getirilen kurallara uyulmasının sağlanması ve karayollarında yük ve yolcu taĢımacılığı yapacak olan firma ve kiĢilerin Bakanlıkça belirtilen standartlara uyumu amacıyla beĢ yıl süreliğine bu firma ve kiĢilere yapacakları taĢımacılık faaliyetinin türüne göre belirli bir yetki belgesi verilmekte ve verilen belge türüne göre belirli bir bedel tahsil edilerek Bakanlık döner sermaye iĢletme bütçesine alınmaktadır. Bu belgelendirme süreci gerek taĢımacılık faaliyeti yapan araçların kayıt altına alınarak standart ve kurallara uyulmasının, dolayısıyla bahsi geçen seyir emniyeti ve karayolu bakım-onarım tasarrufunun

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 70 sağlanmasını gerekse döner sermaye iĢletmesince önemli miktarda gelir elde edilmesini sağlamaktadır. Bunlarla birlikte, bahsi geçen yetki belgesi iĢlemlerinin incelenmesinde, hâlihazırda mevzuata göre yetki belgesi verilmesi gereken ancak kayıt dıĢında kalan, yetki belgesi olmaksızın taĢımacılık yapan karayolu taĢıma araçlarının bulunduğu tespit edilmiĢtir. 2015 Yılsonu itibariyle Emniyet Genel Müdürlüğünün (EGM) ülke genelinde tescilli araç sayılarına iliĢkin verileri ile aynı tarihli Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğünün (KDGM) yetki belgelerine sahip ülke geneli araç sayılarına iliĢkin verileri aĢağıda karĢılaĢtırılarak verilmiĢtir: Tablo 2: Tescilli Araç Sayısı ile Yetki Belgeli Araç Sayısının KarĢılaĢtırılması Araç Cinsi EGM Trafikte Tescilli Araç Sayısı KDGM Yetki Belgelerine Kayıtlı Araç Sayısı Kamyon1 804.329 476.269 Kamyonet 3.255.299 699.545 (1) Çekici ve Tanker cinsi yük taĢıtlarını da kapsamaktadır. Yukarıdaki veriler araç türlerine göre sırayla incelendiğinde: Ülke genelinde trafikte tescilli 804.329 kamyon bulunmakta olup; bunlardan 476.269 tanesinin Bakanlık tarafından verilen yetki belgesi vardır. Kamyon cinsi araçlar yük ve eĢya taĢımacılığında kullanıldığından Karayolları TaĢıma Yönetmeliğinin (KTY) 6 ncı maddesine göre ticari olanların tamamı ile hususi tescilli olanlardan ticari maksatla taĢımacılık yapmayacak olanlar hariç, araç sahibinin kendi esas iĢtigal konusu ile ilgili eĢya taĢımacılığı yapılacakların K2 belgesi alması zorunludur. Yukarıdaki tabloda hususi ticari ayrımı yapılmamıĢtır. Bununla birlikte hususi tescilli kamyonlardan ne kadarının “K2 Belgesi” alması gerektiği, dolayısıyla ne kadarının yetki belgesiz taĢımacılık yaptığı da ancak yapılacak denetimlerle tespit edilebilecek bir husustur. Dolayısıyla yetki belgesi almayacak hususi ticari araçlar da göz önüne alındığında önemli miktarda kamyonun yetki belgesinin olmadığı (kayıt dıĢında kaldığı) değerlendirilmektedir. Kamyonetler ele alındığında ise; ülke genelinde tescilli 3.255.299 adet kamyonet

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 71 bulunmakta olup; bunların 699.545 tanesinin Bakanlık tarafından verilen yetki belgesi vardır. Yukarıda açıklandığı üzere, KTY madde 6/8-b‟ye göre, sadece ticari amaçla taĢımacılık yapanlar değil hususi olarak tescilli bulunan araçlardan da sahiplerinin kendi esas iĢtigal konusu ile ilgili eĢya taĢımacılığında kullanılacak olanların (K2) yetki belgesi alması gerekmektedir. Yine yukarıdaki tabloda hususi-ticari ayrımı yapılmamıĢ olup, yetki belgesiz taĢımacılık yapacak kamyonetlerin tespiti ise açıklandığı üzere yapılacak denetimlerle mümkündür. Ülke genelinde hususi kamyonet sayısının büyüklüğü dikkate alındığında bu hususta yapılacak denetimlerin önem arz ettiği anlaĢılmaktadır. Ayrıca, söz konusu husus UDHB 2014 Yılı SayıĢtay Denetim Raporunda Meclise bildirilmiĢtir. Kamu Ġdaresi tarafından 2014 yılı raporunda anılan hususa iliĢkin cevapta; kayıt dıĢı taĢıtların tamamen ortadan kaldırılabilmesi için YKDĠ‟lerin sayısını arttırmaya devam edildiği belirtilmiĢtir. 2015 yılında yapılan denetimlerde, Bakanlık Bölge Müdürlüklerine bağlı olarak faaliyet gösteren yapımı tamamlanan ve kullanıma hazır halde bulunan toplam 97 adet YKDĠ‟den 19 tanesinde fiili olarak çalıĢılmadığı, yani araçların ağırlık ve boyut kontrolleri ile yetki belgelerinin kontrolleri hizmetlerinin yapılmadığı görülmüĢtür. Ayrıca 12 adet YKDĠ‟de de 24 saat esasına göre yapılması gereken araçların ağırlık ve boyut kontrolleri ile yetki belgelerinin kontrollerinin daha az saat yapıldığı tespit edilmiĢtir. Trafikte tescilli kamyon ve kamyonetlerin sayısı ile yetki belgesine sahip kamyon ve kamyonet sayısı birlikte dikkate alındığında, bunların önemli bir kısmının yetki belgesinin olmadığı değerlendirilmektedir. Dolayısıyla, 2015 yılında yapılan uygulamalara göre bulgu konusuna iliĢkin önemli bir ilerleme kaydedilmediği mütalaa edilmektedir. Tüm bu tespitler birlikte değerlendirildiğinde; 2003 yılında çıkarılan Karayolu TaĢıma Kanunu ile birlikte geçilen karayolu taĢıma sisteminin düzenlenmesi, belgelendirilmesi, standardize edilmesine yönelik önemli adımların atıldığı, ancak mevzuata göre yetki belgesi alması gerektiği halde kayıtlı olmayan önemli miktarda karayolu taĢıma aracının bulunduğu tespit edilmiĢtir. Bu durum, karayollarında seyir emniyetini ve karayolu iĢletme maliyetlerini olumsuz etkilediği gibi önemli tutarda gelirin elde edilememesine yol açmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 72 Kamu idaresi cevabında; özetle, belirli bir idari bölge sınırları içinde belirli bir yolcu taĢımacılık faaliyetinde kullanılan otobüsler için belirli harf veya harfler kullanılarak sınırlı/belirli sayıda verilen ve bu yolla bu faaliyette kullanılan otobüslerin toplam sayısını sınırlayan/belirleyen plakalar olarak tanımlanan tahditli plakaların, 11.06.2009 tarih ve 27255 sayılı Karayolu TaĢıma Yönetmeliği‟nin 24 üncü maddesinin (3) numaralı bendindeki “Yetki belgeleri eki taĢıt belgelerine tahditli plakalı taĢıtlar kaydedilmez.” hükmü gereği yetki belgesine kayıt edilmediğini belirtmiĢtir. Ayrıca; trafiğe tescil edilmiĢ araçlardan “trafikte seyretmeyen, kullanım ömrünü tamamlamıĢ araçlar” ile “ticari faaliyet göstermeyen hususi olarak kayıt edilmiĢ araçların” yetki belgesi almadıklarını ve dolayısıyla tescil edilmiĢ araç sayıları ile yetki belgeleri eki taĢıt belgelerine kayıt edilmiĢ taĢıtların sayısını karĢılaĢtırmanın sağlıklı sonuç vermeyeceğini vurgulamıĢtır. Bununla birlikte, mevzuat gereği geçerli bir yetki belgesine kayıtlı olması gerektiği halde kayıtlı olmayan araçların denetlenmesi neticesinde; yetki belgesi almadan veya yetki belgesi aldığı halde yetki belgesi kapsamına uygun olmayan faaliyette bulunanlara ve yetki belgesi olduğu halde taĢıtını yetki belgesine kaydettirmeden kullananlara, Karayolu TaĢıma Kanununun ilgili 26‟ncı maddesi uyarınca idari para cezası karar tutanağı düzenlendiğini de belirtmiĢtir. Son olarak da tüm istasyonlarda 7/24 denetim yapılabilmesi amacıyla, Maliye Bakanlığında personel alımı için izin talepleri bulunduğunu da ifade etmiĢtir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiĢ olduğu cevapta, tahditli plakalı araçlar, trafikte seyretmeyen, kullanım ömrünü tamamlamıĢ araçlar ile ticari faaliyet göstermeyen, hususi olarak kayıt edilmiĢ araçların yetki belgesi almadıklarını ve dolayısıyla tescil edilmiĢ araç sayıları ile yetki belgeleri eki taĢıt belgelerine kayıt edilmiĢ taĢıtların sayısını karĢılaĢtırmanın sağlıklı sonuç vermeyeceğini belirtmiĢtir. Ancak bulguda belirttiğimiz ve ĠĢletmeden aldığımız tescilli-tescilli olmayan araç sayılarından Ġdarenin söz ettiği yetki belgesi almayan taĢıtlar çıkarılsa da önemli miktarda kayıt dıĢı araç olduğu düĢünülmektedir. GeçmiĢ yıl denetimlerimizde de belirttiğimiz gibi ilgili mevzuatına göre yetki belgesi alması gerektiği halde yetki belgesi olmadan karayolu taĢımacılığı yapan karayolu taĢıma araçlarının Bakanlık ve Bakanlık dıĢındaki diğer birimlerce (trafik polisi ve zabıtası, trafik polisinin görev alanı dıĢında kalan yerlerde jandarma personeli, sınır kapılarında gümrük muhafaza ve gümrük muayene memurları) denetimlerde iĢbirliği yapılarak etkinliğin ve ĠĢletme gelirlerinin artırılması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 73 Ġdare, "Günün 24 Saatinde Devamlı Hizmet Veren YKDĠ‟lerde Görev Yapan Memur Personelin ÇalıĢma Süreleri ve Esaslarına ĠliĢkin Olarak Kurum Ġçi Mevzuatın Bulunmaması" baĢlıklı bulguya verdiği cevapta, konuya iliĢkin olarak iç mevzuat oluĢturulmasına yönelik çalıĢmalara baĢlanıldığını ifade etmiĢtir. BULGU 3: ĠĢletme Tarafından GerçekleĢtirilen Alımların Ön Mali Kontrole Tabi Tutulmaması Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı tarafından gerçekleĢtirilen alımlar ön mali kontrole tabi tutulmamıĢtır. Ġç kontrol sistemine iliĢkin olarak 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanu'nun “Ġç Kontrol Sistemi” baĢlıklı beĢinci kısmının 55, 56, 57 inci maddelerinde tanım, amaç ve yapısı verilmiĢtir. Kanun'un 55 inci maddesinde iç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiĢ politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir Ģekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluĢturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünü olarak tanımlanmıĢtır. Ġç kontrolün bir unsuru olan ve mali iĢlemlere yönelik kontrol faaliyetlerinin tamamını kapsayan ön mali kontrol ise Kanun'un 58 inci maddesinde; “Ön malî kontrol, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar. Ön malî kontrol süreci, malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur. Kamu idarelerinde ön malî kontrol görevi, yönetim sorumluluğu çerçevesinde yürütülür. Harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılacak asgarî kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usûl ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirlenir. Kamu idareleri, bu standart ve yöntemlere aykırı olmamak şartıyla

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 74 bu konuda düzenleme yapabilir.”
Ģeklinde düzenlenmiĢtir. Kanun'un yukarıda alınan maddelerinden anlaĢılacağı üzere, ön mali kontrol; bütçe esasına göre değil idare ve yönetsel sorumluluk esasına göre kurulması gereken iç kontrolün önemli bir unsurudur. Üst yöneticinin sorumluluğu çerçevesinde yürütülmesi gereken ön mali kontrol görevi, harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından birlikte yerine getirilir. Ġdarenin amaçlarına, belirlenmiĢ politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir Ģekilde yürütülmesini sağlamak için idarelerde ön mali kontrol yapılmalıdır. Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği'nin 11 inci maddesinde, iĢletmelerde kontrol ve denetimin amacı düzenlenmiĢtir. Yönetmelik'in 12 inci maddesinde de ön malî kontrolün harcama birimlerinde iĢlemlerin gerçekleĢtirilmesi aĢamasında yapılan kontrolleri kapsadığı ve ön malî kontrol görevinin idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde harcama birimleri tarafından yerine getirileceği düzenlenmiĢtir. 5018 sayılı Kanunda ön mali kontrolün mali hizmetler birimi ve harcama birimleri tarafından yerine getirileceği belirtilirken Yönetmelikte ön mali kontrol sadece harcama birimleri tarafından yerine getirileceği belirtilmiĢtir. Yukarıdaki mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; gelir, gider ve varlık yükümlülüklerin, etkili, ekonomik ve verimli bir Ģekilde yönetilmesi için ĠĢletmenin iĢ ve iĢlemlerinin ön mali kontrole tabi tutulması gerekmektedir. Ancak Bakanlık tarafından çıkarılan “Ön Mali Kontrol ĠĢlemleri Yönergesi”nin “Amaç ve Kapsam” baĢlıklı 1 inci maddesinde, “Bakanlığa bağlı Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı ile Bakanlık harcama birimlerinin döner sermaye kaynaklı alımlarına ilişkin harcamalar bu yönerge kapsamında değildir.” denildiğinden ĠĢletme tarafından yapılan ve ön mali kontrol yapılması gereken alımlar ön mali kontrole tabi tutulmamaktadır. Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmelik'inde sadece harcama birimleri tarafından yerine getirilecek ön mali kontrol düzenlenmiĢ olsa da Yönetmeliğin 599 uncu maddesinde bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan hâllerde, 5018 sayılı Kanun kıyasen uygulanır dendiğinden döner sermayeli iĢletmelerde ön mali kontrol hem mali hizmetler birimi tarafından hem de harcama birimi

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 75 tarafından yerine getirilmelidir. Kamu idaresi cevabında; 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununda; döner sermayelerden yapılan harcamaların, döner sermayelerin 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa tabi olmaması halinde vizeye gönderilmeyeceğinin hüküm altına alındığı ve Döner Sermaye ĠĢletmesi KuruluĢ Kanununda, ĠĢletmenin 1050 sayılı Kanuna tabi olduğuna dair bir hüküm bulunmadığından, döner sermayeden yapılan taahhüt ve sözleĢme tasarılarının vizeye tabi tutulmadığını; 5018 sayılı Kanunun yürülüğe girmesiyle “UlaĢtırma Bakanlığı Ön Mali Kontrol ĠĢlemleri Yönergesi 01.05.2008 tarihinde yürülüğe konduğunu ve Yönergenin de 20.03.2012 tarihlerinde revize edildiğini belirtmiĢtir. Ayrıca, bulguda yer alan öneri doğrultusunda, Bakanlığın Ön Mali Kontrol ĠĢlemleri Yönergesi‟nin ilgili hükümlerinin değiĢtirildiğini, 01.06.2016 tarihinden geçerli olmak üzere
Döner Sermaye ĠĢletmesi bütçesinden yapılacak alımların da 01.06.2016 tarihinden itibaren Ön Mali Kontrole tabi tutulmasının sağlanacağını belirtmiĢtir. Sonuç olarak kamu idaresi göndermiĢ olduğu cevapta, Döner Sermaye ĠĢletmesi bütçesinden yapılacak alımların da 01.06.2016 tarihinden itibaren Ön Mali Kontrole tabi tutulmasının sağlanacağını belirtmiĢtir. Ön mali kontrol, Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde belirtildiği gibi sadece harcama birimlerinde iĢlemlerin gerçekleĢtirilme aĢamasında yapılan kontrolleri değil, aynı zamanda 5018 sayılı kanunda da düzenlendiği gibi mali hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri de kapsamalıdır. Öneri: Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin ön mali kontrole iliĢkin hükümlerinin 5018 sayılı Kanuna uygun olarak düzenlenmesi gerektiği düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 76 EKLER Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları ULAġTIRMA, DENĠZCĠLĠK VE HABERLEġME BAK. DÖNER SER. SAYMANLIK MÜD. ULAġTIRMA, DENĠZCĠLĠK VE HABERLEġME BAK. DÖN. SERMAYE ĠġL. DAĠRE BAġ. BĠLANÇO 31.12.2015
Önceki Dönem Cari Dönem Önceki Dönem Cari Dönem TL TL TL TL AKTĠF VARLIKLAR PASĠF ( KAYNAKLAR )
1- DÖNEN VARLIKLAR I- KISA VADELĠ YABANCI KAYNAKLAR
A- Hazır Değerler 135.242.264,29 137.481.533,34 A-Mali Borçlar 0,00 0,00 1- Kasa 0,00 0,00 1-ĠĢletmeler Arası Malî Borçlar Hesabı 0,00 2- Alınan Çekler 0,00 0,00
3- Bankalar 135.242.264,29 137.481.533,34 B- Ticari Borçlar 28.977.162,02 5.798.686,94 4- Verilen Çekler ve Ödeme Emirleri (-) 0,00 0,00 1- Satıcılar 28.720.304,28 5.443.135,24 5- Diğer Hazır Değerler 0,00 0,00 2- Alınan Depozito ve Teminatlar 256.857,74 355.551,70 B- Menkul Kıymetler 0,00 0,00 3- Diğer Ticari Borçlar 0,00 1- Hisse Senetleri
2- Kamu Kesimi Tahvil, Senet ve Bonoları C- Diğer Borçlar 0,00 0,00 3- Diğer Menkul Kıymetler 1- Personele Borçlar 0,00 0,00 4- Menkul Kıymet Değ. DüĢ. KarĢılığı (-) 2- Diğer ÇeĢitli Borçlar 0,00 0,00 C- Ticari Alacaklar 2.150,83 2.150,83
1- Alıcılar 0,00 0,00 D- Alınan Avanslar 0,00 0,00 2- Alacak Senetleri 0,00 0,00 1- Alınan SipariĢ Avansları 0,00 0,00 3- Alacak Senetleri Reeskontu (-) 0,00 0,00 2- SSK Kurumundan Alınan Tedavi Avansları 0,00 0,00 4- Banka Kredi Kartları 0,00 0,00 3- Genel Bütçeden Alınan Ted. Avanslar Hesabı 0,00 0,00 5- Verilen Depozito ve Teminatlar 2.150,83 2.150,83
6- ġüpheli Diğer Alacaklar 0,00 0,00 E- Yıllara Yaygın ĠnĢaat ve Onarım HakediĢleri 0,00 0,00

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 77 7- ġüpheli Diğer Alacaklar KarĢılığı (-) 1- Yıllara Yaygın ĠnĢaat ve Onarım HakediĢ Bedelleri 0,00 0,00 D- Diğer Alacaklar 32.357,30 59.689,43
1- ĠĢletmeler Arası Malî Borçlardan Alacaklar Hesabı 0,00 0,00 F-Ödenecek Vergi ve Diğer Yükümlülükler 13.034.117,30 12.316.382,60 2- Personelden Alacaklar Hesabı 13.938,18 47.308,09 1- Ödenecek Vergi ve Fonlar 2.579.045,74 1.977.087,60 2- Diğer ÇeĢitli Alacaklar 18.419,12 12.381,34 2- Ödenecek Sosyal Güvenlik Kesintileri 379,60 379,60 4- ġüpheli Diğer Alacaklar KarĢılığı (-) 3- Ödenecek Döner Sermaye Yükümlülükleri 10.454.691,96 10.338.915,40 E- Stoklar 238.899,69 372.843,08 4- Ödenecek Döner Sermaye Katkı Payları 0,00 0,00 1- Ġlk Madde ve Malzeme 238.899,69 372.843,08 5- KDV Tevkifatları 0,00 0,00 2- Yarı Mamuller 6- Ödenecek Diğer Yükümlülükler 0,00 0,00 3- Mamuller 7- Ġstihkaklardan Vergi Bor.Kar.Yap.Kes 0,00 0,00 4- Ticari Mallar 7- Ġstihkaklardan Sos.Güv.Kur.Prim Bor.Kar.Yap.Kes 0,00 0,00 5- Diğer Stoklar G- Borç ve Gider KarĢılıkları 0,00 0,00 6- Stok Değer DüĢüklüğü KarĢılığı (-) 1- Dönem Karı Vergi ve Diğer Yas. Yük. KarĢılıkları 0,00 0,00 7- Verilen SipariĢ Avansları 0,00 0,00 2- Dönem Karının PeĢin Ödenen Ver. ve Diğ. Yük. (-) 0,00 0,00 F- Yıllara Yaygın ĠnĢaat ve Onarım Maliyetleri 0,00 0,00 3- Kıdem Tazminatı KarĢılığı
1- Yıllara Yaygın ĠnĢaat ve Onarım Maliyetleri 4- Maliyet Giderleri KarĢılığı
2- TaĢeronlara Verilen Avanslar 5- Diğer Borç ve Gider KarĢılıkları
G- Gelecek Aylara Ait Giderler ve Gelir Tahakkukları 0,00 0,00 H- Gelecek Aylara Ait Gelirler ve Gider Tahakkukları 0,00 0,00 1- Gelecek Aylara Ait Giderler 0,00 0,00 1- Gelecek Aylara Ait Gelirler
2- Sağlık Kur. Arası Hizmet Alım Gid 0,00 0,00 2- Gider Tahakkukları
H- Diğer Dönen Varlıklar 102.523.807,97 125.125.257,00
1- Devreden KDV 96.902.411,70 119.682.221,90 I- Diğer Kısa Vadeli Yabancı Kaynaklar
2- Ġndirilecek KDV 1- Hesaplanan KDV
3- PeĢin Ödenen Vergiler ve Fonlar 5.621.396,27 5.443.035,10 2- Merkez ve ġubeler Cari Hesabı
4- ĠĢ Avansları 0,00 0,00 3- Sayım ve Tesellüm Fazlaları
5- Personel Avansları 0,00 0,00 4- Diğer ÇeĢitli Yabancı Kaynaklar
6- Sayım ve Tesellüm Noksanları 0,00 0,00
7- Diğer ÇeĢitli Dönen Varlıklar 0,00
8- Diğer Duran Varlıklar KarĢılığı (-) KISA VADELĠ YABANCI KAYNAKLAR TOPLAMI 42.011.279,32 18.115.069,54 DÖNEN VARLIKLAR TOPLAMI 238.039.480,08 263.041.473,68
II- DURAN VARLIKLAR II- UZUN VADELĠ YABANCI KAYNAKLAR
A- Ticari Alacaklar 0,00 0,00 A- MALĠ BORÇLAR

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 78 1- Alıcılar 1 ĠĢletmeler Arası Malî Borçlar Hesabı
2- Alacak Senetleri
3- Alacak Senetleri Reeskontu (-) B- Ticari Borçlar
4- Verilen Depozito ve Teminatlar 1- Satıcılar
5- Diğer Ticari Alacaklar 2- Alınan Depozito ve Teminatlar
6- ġüpheli Ticari Alacaklar KarĢılığı (-) 3- Diğer Ticari Borçlar
B- Diğer Alacaklar 0,00 0,00
1- Personelden Alacaklar B- Diğer Borçlar
2- Diğer ÇeĢitli Alacaklar 1- Diğer ÇeĢitli Borçlar
3- ġüpheli Diğer Alacaklar KarĢılığı (-) 2- Kamuya Olan ErtelenmiĢ veya TaksitlendirilmiĢ Borçlar
C- Mali Duran Varlıklar 0,00 0,00
1- Diğer Mali Duran Varlıklar C- Alınan Avanslar
2- Diğer Mali Duran Varlıklar KarĢılığı (-) 1- Alınan SipariĢ Avansları
D- Maddi Duran Varlıklar 20.355.412,99 16.395.645,61 2- Alınan Diğer Avanslar
1- Arazi ve Arsalar 13.552.627,95 13.552.627,95
2- Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri D- Borç ve Gider KarĢılıkları
3- Binalar 0,00 0,00 1- Kıdem Tazminatı KarĢılığı
4- Tesis, Makine ve Cihazlar 2.495.883,93 1.875.448,28
5- TaĢıtlar E- Gelecek Yıllara Ait Gelirler ve Gider Tahk
6- DemirbaĢlar 2.042.577,57 2.690.354,89 1- Gelecek Yıllara Ait Gelirler
7- Diğer Maddi Duran Varlıklar 0,00 0,00 2- Gider Tahakkukları
8- BirikmiĢ Amortismanlar (-) -2.172.243,20 -2.386.381,45
9- Yapılmakta Olan Yatırımlar 4.436.566,74 663.595,94 UZUN VADELĠ YABANCI KAYNAKLAR TOPLAMI
10- Verilen Avanslar
E- Maddi Olmayan Duran Varlıklar 0,00 0,00
1- Haklar 2.469.266,00 2.469.266,00 III- ÖZKAYNAKLAR
2- Diğer Maddi Olmayan Duran Varlıklar 0,00 0,00 A- ÖdenmiĢ Sermaye 10.009.060,00 216.383.613,75 3- BirikmiĢ Amortismanlar (-) -2.469.266,00 -2.469.266,00 1- Sermaye 10.009.060,00 350.000.000,00 4- Verilen Avanslar 2- ÖdenmemiĢ Sermaye (-) 0,00 -133.616.386,25 F- Özel Tükenmeye Tabi Varlıklar 0,00 0,00
1- Arama Giderleri B- Sermaye Yedekleri
2- Hazırlık ve GeliĢtirme Giderleri 1- Yeniden Değerleme ArtıĢları
3- BirikmiĢ Tükenme Payları (-)
4- Verilen Avanslar C- Kar Yedekleri

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 79 G- Gelecek Yıllara Ait Giderler ve Gelir Tahakkukları 0,00 0,00 1- Özel Fonlar
1- Gelecek Yıllara Ait Giderler
2- Gelir Tahakkukları D- GeçmiĢ Yıllar Karları 510.651.617,78 0,00 H- Diğer Duran Varlıklar 0,00 5.621.396,27
1- Gelecek Yıllarda Ġndirilecek KDV E- GeçmiĢ Yıllar Zararları (-) -239.713.863,95 0,00 2- Gelecek Yıllar Ġhtiyacı Stoklar
3- Elden Çıkarılacak Stoklar ve Maddi Duran Varlıklar F- Dönem Net Karı (Zararı) -64.563.200,08 50.559.832,27 4- PeĢin Ödenen Vergiler ve Fonlar 5.621.396,27 1- Dönem Net Karı 0,00 50.559.832,27 5- Diğer ÇeĢitli Duran Varlıklar 2- Dönem Net Zararı (-) -64.563.200,08 0,00 6- Stok Değer DüĢüklüğü KarĢılığı (-)
7- BirikmiĢ Amortismanlar (-) ÖZKAYNAKLAR TOPLAMI 216.383.613,75 266.943.446,02 DURAN VARLIKLAR TOPLAMI 20.355.412,99 22.017.041,88
AKTĠF ( VARLIKLAR ) TOPLAMI 258.394.893,07 285.058.515,56 PASĠF (KAYNAKLAR) TOPLAMI 258.394.893,07 285.058.515,56
D.S.Ġ.B.M.Y. Örnek No:25 DĠPNOTLAR

1. 692 Dönem net karı ve zararı hesabında belirtilen tutar vergi karĢılığı ayrıldıktan sonra kalan miktardır.
2. 900 Alınan Teminatlar Hsb.Borç Bakiyesi : 18.372.872,26 TL
   901Alınan Teminatlar Alacaklar Hsb.Alacak Bakiyesi : 18.372.872,26 TL

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 80 ULAġTIRMA, DENĠZCĠLĠK VE HABERLEġME BAK. DÖNER SER. SAYMANLIK MÜD. ULAġTIRMA, DENĠZCĠLĠK VE HABERLEġME BAK. DÖN. SERMAYE ĠġL. DAĠRE BAġ. GELĠR TABLOSU
Önceki Dönem Cari Dönem A- BRÜT SATIġLAR 353.953.703,18 376.096.689,66 1- Yurtiçi SatıĢlar 353.953.703,18 376.095.349,66 2- YurtdıĢı SatıĢlar 0,00 0,00 3- Diğer Gelirler 0,00 1.340,00 3- Ġlaç ve Tıbbi Sarf Malzeme Gelirleri 0,00 0,00 B- SATIġ ĠNDĠRĠMLERĠ (-) -336.441,72 -391.286,42 1- SatıĢtan Ġadeler (-) -336.441,72 -391.286,42 2- SatıĢ Ġskontoları (-)
3- Diğer Ġndirimler (-) 0,00 0,00 C- NET SATIġLAR 353.617.261,46 375.705.403,24 D- SATIġLARIN MALĠYETĠ (-) 0,00 -58.083,99 1- Satılan Mamuller Maliyeti (-)
2- Satılan Ticari Mallar Maliyeti (-)
3- Satılan Hizmet Maliyeti (-) 0,00 -58.083,99 4- Diğer SatıĢların Maliyeti (-) 0,00 0,00 BRÜT SATIġ KARI VE ZARARI 353.617.261,46 375.647.319,25 E- FAALĠYET GĠDERLERĠ -370.902.057,15 -329.140.776,23 1- AraĢtırma ve GeliĢtirme Giderleri (-) 0,00 0,00 2- Pazarlama, SatıĢ ve Dağıtım Giderleri (-)

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 81 3- Genel Yönetim Giderleri (-) -370.902.057,15 -329.140.776,23 FAALĠYET KARI VEYA ZARARI -17.284.795,69 46.506.543,02 F- DĠĞER FAALĠYETLERDEN OLAĞAN GELĠR VE KARLAR 10.714.179,30 11.914.869,48 1- ĠĢtiraklerden Temettü Gelirleri
2- Bağlı Ortaklıklardan Temettü Gelirleri
3- Faiz Gelirleri 10.373.439,69 11.790.604,19 4- Komisyon Gelirleri
5- Konusu Kalmayan KarĢılıklar
6- Menkul Kıymet SatıĢ Karları
7- Kambiyo Karları
8- Reeskont Faiz Gelirleri
9- Faaliyetle Ġlgili Diğer Olağan Gelir ve Karlar 340.739,61 124.265,29 G- DĠĞER FAALĠYETLERDEN OLAĞAN GĠDER VE ZARARLAR (-) 0,00 -6.664,69 1- Komisyon Giderleri
2- KarĢılık Giderleri
3- Menkul Kıymet SatıĢ Zararları (-) 4- Kambiyo Zararları (-)
5- Reeskont Faiz Giderleri (-)
6- Diğer Olağan Gider ve Zararlar 0,00 -6.664,69 H- FĠNANSMAN GĠDERLERĠ (-)
1- Kısa Vadeli Borçlanma Giderleri (-)
2- Uzun Vadeli Borçlanma Giderleri (-) OLAĞAN KAR VEYA ZARAR

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 82 I- OLAĞANDIġI GELĠR VE KARLAR 222.834,89 424.607,20 1- Önceki Dönem Gelir ve Karları 0,00 2- Diğer OlağandıĢı Gelir ve Karlar 222.834,89 424.607,20 J- OLAĞANDIġI GĠDER VE ZARARLAR (-) -58.215.418,58 -8.279.522,74 1- ÇalıĢmayan Kısım Gider ve Zararları (-) 2- Önceki Dönem Gider ve Zararları (-) 0,00 0,00 3- Diğer OlağandıĢı Gider ve Zararlar (-) -58.215.418,58 -8.279.522,74 DÖNEM KARI VEYA ZARARI -64.563.200,08 50.559.832,27 K- DÖNEM KARI VERGĠ VE DĠĞ.YAS. YÜK. KARġILIKLARI (-) 0,00 0,00 DÖNEM NET KARI VEYA ZARARI -64.563.200,08 50.559.832,27 DĠPNOTLAR 1 ) Döner Sermaye Saymanlığı 06/04/2004 tarihinde faaliyetine baĢlamıĢ olup, Maliye Bakanlığı Gelirler Genel Müdürlüğünün 18.05.2004 tarihli ve 22220 sayılı yazılarında Döner Sermaye ĠĢletmesi Yönetmeliğinin "Faaliyet Alanları "nı düzenleyen 4 üncü maddesinde, iĢletme faaliyet alanlarının kapsamında vermiĢ olduğu hizmetler, ticari ve sinai bir nitelik taĢımadığından , sözü edilen faaliyetlerden elde edilen gelirlerin Kurumlar Vergisine tabi olmayacağı belirtilmiĢtir. Ancak, tahlil ve deney faaliyetleri oluĢtuğunda bu hizmetler ticari nitelik taĢıdığından bu faaliyetlerin, Kurumlar Vergisi Kanunun 1 inci maddesinin (C ) bendi ve 4 üncü maddesin hükmü gereğince Kurumlar Vergisi Mükellefiyetini gerektireceği belirtilmiĢtir.Bu nedenle, ĠĢletmemizin 2012 ġubat ayında tahlil ve deney faaliyetleri oluĢtuğundan Kurumlar Vergisi Mükellefiyeti açtırılmıĢ olup, Kurumlar Vergisi Beyannamesinin A.Brüt SatıĢlar 3.Diğer Gelirlerde gösterilen ve gelir kaydedilen tutar Kurumlar Vergisi beyannamesine tabi tutulmuĢtur.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 83 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletme Dairesi BaĢkanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 84

ULAġTIRMA, DENĠZCĠLĠK VE HABERLEġME BAKANLIĞI 2015 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. ÖZET ........................................................................................................................................................... 85
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................. 86
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 86
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ........................................................ 86
5. GENEL DEĞERLENDĠRME ................................................................................................................... 88
6. DENETĠM BULGULARI .......................................................................................................................... 98

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 85

1. ÖZET Bu rapor, UDHB‟nin performans denetimi sonuçlarını ve bulgularını içermektedir. 6085 sayılı Kanunun 36 ncı maddesi uyarınca, SayıĢtay “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilen denetim” olarak tanımlanan performans denetimini yapmakla görevli ve yetkilidir. UDHB‟nin hedef ve göstergeleriyle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının değerlendirmesini sağlamak amacıyla aĢağıdakiler denetlenmiĢtir:  2014-2018 dönemine ait Stratejik Plan,  2015 yılı Performans Programı,  2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu ve  Faaliyet sonuçları ölçümü yapan veri kayıt sistemleri. Performans esaslı bütçeleme sistemi gereği UDHB‟nin hazırladığı üç temel belge olan 2014-2018 Stratejik Planı, 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu, raporlama gerekliliklerine uyum kriterleri (mevcudiyet, zamanlılık, sunum) açısından incelenmiĢ ve bu incelemenin sonucunda;  Stratejik Planın tüm kriterleri karĢıladığı,  Ġdare Faaliyet Raporunun mevcudiyet kriterini karĢıladığı, ancak zamanlılık ve sunum kriterlerini karĢılamadığı,  Performans Programının ise mevcudiyet ve zamanlılık kriterini karĢıladığı ancak sunum kriterini karĢılamadığı görülmüĢtür. Yukarıda sayılan dokümanlardan Stratejik Plan ve Performans Programı, performans bilgisinin içeriğine yönelik kriterlerden ilgililik, ölçülebilirlik ve iyi tanımlanma açısından değerlendirilmiĢ; Ġdare Faaliyet Raporu ise performans bilgisinin içeriğine yönelik kriterlerden tutarlılık, doğrulanabilirlik, geçerlilik/ikna edicilik açısından incelenmiĢ ve bu incelemelerin sonucunda, söz konusu dokümanların bulgularda belirtilen nedenlerle bu kriterlere kısmen uyduğu kanaatine varılmıĢtır. Ġncelenen veri kayıt sistemi açısından; üretilen performans bilgisinin gerçekleĢmeleri doğru ve tam olarak yansıttığı, göstergenin tanımına dayalı olarak gerçekleĢmelerle ilgili olmayan hususları içermediği ve dahil edilmesi gereken herhangi bir hususu dıĢarıda

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 86 bırakmadığı görülmüĢ ve bu nedenle incelenen veri kayıt sisteminin, hedef ve gösterge açısından performansın ölçülmesi ve raporlanması amacına uygun olduğu kanaatine varılmıĢtır. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresi yönetimi, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan Stratejik Plan, Performans Programı ve Ġdare Faaliyet Raporlarının hazırlanmasına iliĢkin yönetmelik ve kılavuzlara uygun olarak hazırlanmıĢ olan performans bilgisi raporlarının doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtay‟a sunulmasından; bir bütün olarak sunulan bu raporların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tam ve doğru olarak yansıtmasından; kamu idaresinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarının ölçülmesine iliĢkin sistemlerin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden; performans bilgisinin dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, kamu idaresinin raporladığı performans bilgisinin güvenilirliğine iliĢkin değerlendirme yapmak, performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarını ölçen sistemleri değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 6085 sayılı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 87 SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları ve SayıĢtay ikincil mevzuatıdır. Denetimin amacı, bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında TBMM ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması, kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi ile hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın yerleĢtirilmesi ve yaygınlaĢtırılmasıdır. Denetim, kamu idaresinin faaliyet raporunda yer alan performans bilgilerinin ve bunları oluĢturan kayıt ve belgelerin doğruluğu ve güvenilirliğine iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile gerçekleĢtirilmiĢtir. Bu çerçevede, UlaĢtırma, Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığının yayımladığı 2014-2018 dönemine ait Stratejik Plan, 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 88 5. GENEL DEĞERLENDĠRME 2015 yılı performans denetimi kapsamında UDHB‟nin yayımladığı 2014-2018 dönemine ait Stratejik Plan, 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenerek faaliyet sonuçlarının ölçülmesine yönelik olarak üretilen performans bilgisinin güvenilir olup olmadığı değerlendirilmiĢtir. Denetim yukarıda sayılan üç doküman belge üzerinden kamu idaresinin raporlama gerekliliklerine uyumunun değerlendirilmesi, bu belgelerde sunulan performans bilgisinin değerlendirilmesi ve performans bilgisinin üretilmesi için kullanılan veri kayıt sistemlerinin değerlendirilmesi yoluyla gerçekleĢtirilmiĢtir. Bu değerlendirmeler için kullanılan kriterler aĢağıda yer alan Tablo 1, Tablo 2 ve Tablo 3‟te görülmektedir. Tablo 1: Raporlama Gerekliliklerine Uygunluk Kriterleri Mevcudiyet UDHB‟nin, plan, program ve raporlarını yayımlayıp yayımlamadığı Zamanlılık UDHB‟nin plan, program ve raporlarını yasal süre içinde yayımlayıp yayımlamadığı Sunum UDHB‟nin plan, program ve raporlarının ilgili mevzuatla belirlenen usullere uyumlu olup olmadığı Tablo 2: Performans Bilgisinin Ġçeriğine Yönelik Kriterler Stratejik Plan ve Performans Programı Ġlgililik: Hedefler, göstergeler ve faaliyetler arasında mantıksal bağlantı olması Ölçülebilirlik: Performans programlarındaki hedeflerin ve göstergelerin ölçülebilir olması Ġyi tanımlanma: Hedefin açık ve net bir tanımının olması Ġdare Faaliyet Raporu Tutarlılık: Hedeflerin, denetlenen idarenin planlama ve raporlama dokümanlarında (göstergeler ve alt hedefler dâhil) tutarlı olarak kullanılması Doğrulanabilirlik: Raporlanan değerlerin, temel veri kayıt sistemlerinin çıktısıyla tutarlı olması Ġkna edicilik/ Geçerlilik: Planlanan ve raporlanan performans arasındaki her tür sapmanın denetlenen idare tarafından ele alınması ve sapmayı açıklayan nedenlerin geçerli/ inandırıcı olması

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 89 Tablo 3: Veri Kayıt Sistemlerinin Güvenilirliğine Yönelik Kriterler Güvenilirlik Veri kayıt sistemlerinin, gerçekleĢmeleri tam ve doğru Ģekilde ölçerek faaliyet raporunda güvenilir veri sunuyor olması A- STRATEJĠK PLAN

• Raporlama Gerekliliklerine Uyum Kurumun Stratejik Planı zamanında hazırlandığı için zamanlılık kriterini karĢılamakla birlikte, mevcudiyet ve sunum kriterlerini de sağlamaktadır.
• Performans Bilgisinin Ġçeriği Stratejik planın ilgililik, ölçülebilirlik ve iyi tanımlanma kriterlerine göre değerlendirilmesi sonucunda ise; Ġlgililik Stratejik planda yer alan 33 stratejik hedefin tamamı ile 100 performans göstergesinin tamamı ilgililik” kriterini karĢılamaktadır. Tablo 4: Stratejik Hedef ve Performans Göstergelerinin Ġlgililik Kriterine Göre Sınıflandırılması Stratejik Hedef Sayısı Performans Göstergesi Sayısı Ġlgili 33 100 Ġlgili Değil 0 0 Toplam 33 100 Grafik 1: Stratejik Hedef ve Performans Göstergelerinin Ġlgililik Kriterine Göre Sınıflandırılması
  Ölçülebilirlik Ġlgili olduğu değerlendirilen performans göstergelerinden 10 tanesi “ölçülebilirlik”

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 90 kriterini karĢılamamaktadır. Tablo 5:Stratejik Hedef ve Performans Göstergelerinin Ölçülebilirlik Kriterine Göre Sınıflandırılması Stratejik Hedef Sayısı Performans Göstergesi Sayısı Ölçülebilir 33 100 Ölçülebilir Değil 0 10 Toplam 33 90 Grafik 2: Stratejik Hedef ve Performans Göstergelerinin Ölçülebilirlik Kriterine Göre Sınıflandırılması
Ġyi Tanımlanma Ġlgili ve ölçülebilir olduğu değerlendirilen performans göstergelerinden tamamı “iyi tanımlanma” kriterini karĢılamaktadır. Tablo 6: Stratejik Hedef ve Performans Göstergelerinin Ġyi Tanımlanma Kriterine Göre

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 91 Sınıflandırılması
Stratejik Hedef Sayısı Performans Göstergesi Sayısı Ġyi TanımlanmıĢ 33 90 Ġyi TanımlanmamıĢ 0 0 Toplam 33 90 Grafik 3: Stratejik Hedef ve Performans Göstergelerinin Ġyi Tanımlanma Kriterine Göre Sınıflandırılması B- PERFORMANS PROGRAMI

• Raporlama Gerekliliklerine Uyum Kurumun Performans Programı zamanlılık kriterini ve mevcudiyet kriterlerini karĢılamakta; performans programında yer alan faaliyet maliyetleri tablosu mevzuata uygun olmadığı için sunum kriterini karĢılamamaktadır.
• Performans Bilgisinin Ġçeriği Performans programının ilgililik, ölçülebilirlik ve iyi tanımlanma kriterlerine göre değerlendirilmesi sonucunda ise;
  Ġlgililik

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 92 Performans Programında yer alan 58 performans hedefinin 2 tanesi ile, 83 performans göstergesinden 2 tanesinin çıktı veya sonuç odaklı olmadığı değerlendirildiğinden ilgililik değerlendirilmesi yapılmamıĢ, kalan 56 performans hedefi ile 81 performans göstergesinin ise tamamının ilgili olduğu görülmüĢtür Performans Programında yer alan 56 performans hedefi ile 81 performans göstergesinin tamamı “ilgililik” kriterini karĢılamaktadır. Tablo 7: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Çıktı-Sonuç Odaklılık Açısından Değerlendirilmesi
Performans Hedefi Sayısı Performans Göstergesi Sayısı Çıktı veya Sonuç Odaklı 56 81 Girdi veya Faaliyet Odaklı 2 2 Toplam 58 83 Grafik 4: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Ġlgililik Kriterine Göre Sınıflandırılması Tablo 8: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Ġlgililik Kriterine Göre

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 93 Sınıflandırılması
Performans Hedefi Sayısı Performans Göstergesi Sayısı Ġlgili 56 81 Ġlgili Değil 0 0 Toplam 56 81 Grafik 5: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Ġlgililik Kriterine Göre Sınıflandırılması Ölçülebilirlik Ölçülebilirlik kriterine göre değerlendirmeye tabi tutulan 56 performans hedefinin tamamı ile, 81 adet performans göstergesinin tamamının ölçülebilirlik kriterini sağladığı görülmüĢtür. Tablo 9: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Ölçülebilirlik Kriterine Göre Sınıflandırılması
Performans Hedefi Sayısı Performans Göstergesi Sayısı Ölçülebilir 56 81 ÖlçülebilirDeğil 0 0 Toplam 56 81 Grafik 6: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Ölçülebilirlik Kriterine

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 94 Göre Sınıflandırılması Ġyi Tanımlanma Performans göstergelerinin tamamı tanesi “Ġyi Tanımlanma” kriterini karĢılamaktadır. Tablo 10: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Ġyi Tanımlanma Kriterine Göre Sınıflandırılması
Performans Hedefi Sayısı Performans Göstergesi Sayısı Ġyi TanımlanmıĢ 56 81 Ġyi TanımlanmamıĢ 0 0 Toplam 56 81 Grafik 7: Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Ġyi Tanımlanma Kriterine Göre Sınıflandırılması
C- ĠDARE FAALĠYET RAPORU -Raporlama Gerekliliklerine Uyum

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 95 Kurum tarafından hazırlanan 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu 29.02.2016 tarihinde mevcudiyet kriterine uygun olarak kurum internet sitesi aracılığıyla yayımlanmıĢtır. Ancak, 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporunun bir örneği en geç ġubat ayı sonuna kadar SayıĢtaya gönderilmemiĢtir. Bu durumun zamanlılık kriterine uygun olmadığı değerlendirilmektedir. Kurum tarafından yayımlanan 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporunda, Genel Bilgiler bölümünde dıĢ denetim ve iç denetim raporlarında yer alan tespit ve değerlendirmelere ve Faaliyetlere ĠliĢkin Bilgi ve Değerlendirmeler bölümünde de iç denetim sonuçlarına değinilmemiĢtir. Sunum kriterine göre ilgili bölümlerde iç ve dıĢ denetim sonuçlarına değinilmesi gerekmektedir. Kurum tarafından yayımlanan performans programında yer alan performans hedefleri ve göstergeler ile Ġdare Faaliyet Raporunda yayımlanan gerçekleĢmeler karĢılaĢtırıldığında; performans programında öngörülen hedefler ve göstergeler ile raporda sunulan hedefler ve göstergelerin tutarlı olduğu, fakat 6 adet göstergenin gerçekleĢtirildiğini belirtmekle birlikte hedefe ulaĢılmadığı ve 12 adet gösterge de sapma olmasına rağmen sapmaya iliĢkin herhangi bir açıklamaya yer verilmediği görülmektedir. Ġdare Faaliyet Raporlarının performans bilgileri baĢlığı altında, performans programında yer alan performans hedef ve göstergelerinin gerçekleĢme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerine yer verilmesi gerekmektedir. Bu yüzden sapmaların nedenlerinin geçerlilik ve ikna edicilik kriterine göre değerlendirmesi yapılamamıĢtır. D- FAALĠYET SONUÇLARININ ÖLÇÜLMESĠ VE DEĞERLENDĠRĠLMESĠ Faaliyet sonuçlarının ölçülmesi kurumların performans bilgisini üreten veri kayıt sistemlerinin değerlendirilmesi yoluyla yapılmaktadır. Sistem denetimini içeren bu değerlendirmenin hedefi, kamu idarelerinin raporlanan verilerde önemli bir hata olması riskini azaltmak üzere yeterli kontrol sistemleri kullanıp kullanmadığını belirlemektir. UDHB‟nin performans bilgisi üreten veri kayıt sistemlerinin değerlendirilmesi sonucunda; faaliyet alanları içinde önemli olduğu ve bütçe tutarı olarak da anlamlı bir büyüklüğe sahip olduğu düĢünülen aĢağıdaki performans hedeflerini etkileyen performans göstergelerinin izlendiği veri kayıt sisteminin önemli veri kayıt sistemi olarak seçilmesine karar verilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 96 Performans Hedefi UlaĢtırma modları arasında bütünleĢme ve dengeli bir dağılım sağlayarak kombine taĢımacılığı geliĢtirmek. Performans Göstergeleri 2013 2014 2015 Yeni Proje Sayısı 3 Devam Eden Proje ÇalıĢması 5 6 3 Tamamlanacak Proje ÇalıĢması 2 Performans Hedefi Afrika ülkeleriyle karayolu taĢıma anlaĢmasının imzalanması Performans Göstergeleri 2013 2014 2015 AnlaĢma Sayısı 60 62 Kamu idaresinin 2015 Yılı Performans Programında yer alan iki adet performans hedefini ve bu hedeflere ait gerçekleĢmeyi ölçen ve bunlara iliĢkin performans bilgisi üreten veri kayıt sisteminin; üretilen performans bilgisinin gerçekleĢmeleri doğru ve tam olarak yansıttığı, göstergenin tanımına dayalı olarak gerçekleĢmelerle ilgili olmayan hususları içermediği ve dahil edilmesi gereken herhangi bir hususu dıĢarıda bırakmadığı görülmüĢ ve bu nedenle incelenen veri kayıt sisteminin, hedef ve gösterge açısından performansın ölçülmesi ve raporlanması amacına uygun olduğu kanaatine varılmıĢtır. Sonuç olarak; Kurumun Stratejik Planı zamanlılık, mevcudiyet ve sunum kriterlerini sağlamaktadır. Stratejik Plan için raporlama gereklilikleri yerine getirilmiĢtir. Performans Programı zamanlılık ve mevcudiyet kriterini karĢılamakta; faaliyet maliyetleri tablosu gerektiği gibi hazırlanmadığı için sunum kriterini karĢılamamaktadır. Performans Programı için raporlama gereklilikleri kısmen yerine getirilmiĢtir. Kurum Ġdare Faaliyet Raporu mevcudiyet kriterini karĢılamakta; SayıĢtaya zamanında gönderilmediği için zamanlılık kriterini, rapordaki eksiklikler nedeniyle de sunum kriterini karĢılamamaktadır. Ayrıca, Ġdare Faaliyet Raporunda sunulan verilerin tutarlı olduğu değerlendirilmekle birlikte, Raporda sapmaların nedenlerine iliĢkin açıklama yapılmadığı için geçerlilik/ikna edicilik kriterini karĢılamamaktadır. Bu nedenlerle Ġdare Faaliyet Raporu için raporlama gerekliliklerinin yerine getirilmediği görülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 97 Raporun “Denetim Bulgu ve Değerlendirmeleri” bölümünde açıklandığı üzere, “performans bilgisinin içeriği” bakımından kriterler kısmen karĢılandığı için Stratejik Plan, Performans Programı ve Ġdare Faaliyet Raporu hazırlanırken söz konusu kriterlere dikkat edilmesi gerektiği düĢünülmektedir. Seçilen performans göstergeleri için veri kayıt sisteminin güvenilir olduğu kanaatine varılmakla birlikte, kriterlerdeki eksiklik nedeniyle performans yönetim sisteminin geliĢtirilmesi gerektiği düĢünülmektedir. Ayrıca, bütçe uygulaması ve muhasebeleĢtirilmesi aĢamalarının stratejik yönetim sürecine entegre edilmesi için gerekli tedbirlerin alınması gerektiği değerlendirilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 98 6. DENETĠM BULGULARI A. Stratejik Planın Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 1: Stratejik Planda Performans Göstergelerinin Yıllara ĠliĢkin Hedeflerine Yer Verilmemesi Kamu idareleri için Stratejik Planlama Kılavuzunun “F-Performans Göstergeleri” kısmında, hedeflerin ölçülebilir olarak ifade edilemediği durumlarda stratejik planda hedefe yönelik performans göstergelerine yer verilmesinin gerektiği ifade edilmiĢtir. Kurum stratejik planında; stratejik hedeflere iliĢkin performans göstergesi belirlenmekle birlikte, bu göstergelerden bazılarının değerlendirileceği yıllara iliĢkin hedef değerlerine yer verilmemiĢtir. Tahmini de olsa aĢağıda yer alan performans göstergelerinin yıllar itibariyle hedef değerlerine Stratejik Planda yer verilmesi, ilgili dokümanın daha etkin iĢlemesine katkı sağlayacaktır.
Stratejik Hedef 1.3 Hareket kısıtlılığı olanların ulaĢım ve haberleĢme hizmetlerine eriĢebilirliğini kolaylaĢtırmak Performans Göstergeleri 2014 2015 2016 2017 2018 Engelli vatandaĢlara yönelik yapılan çalıĢma sayısı
Stratejik Hedef 2.1 Afet ve acil durumlarda ulaĢtırma ve haberleĢme hizmetlerinin aksatılmadan yürütülmesini sağlayacak hazırlık ve planlama faaliyetlerini belirlemek, müdahale yöntemlerini ortaya koymak ve uygulamaları tek merkezden yürütmek Performans Göstergeleri 2014 2015 2016 2017 2018 Kaynak envanter bilgi sistemi projesini tamamalamak
Stratejik Hedef 2.5 Denizlerde seyir, can, mal ve çevre emniyetini en üst seviyede sağlamak Performans Göstergeleri 2014 2015 2016 2017 2018 Paris Mou yıllık rapor sonuçları

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 99 Stratejik Hedef 3.2 Uluslararası demiryolu bağlantılarını geliĢtirmek Performans Göstergeleri 2014 2015 2016 2017 2018 Nakdi veya fiziki gerçekleĢme oranı
Nakdi veya fiziki gerçekleĢme oranı (CR2 (Araçlar) SözleĢmesi Fiziki GerçekleĢme Oranı %73,32)
Kamu idaresi cevabında; “Bakanlığımız 2014-2018 Stratejik Planında toplam 33 hedef ve 100 faaliyet bulunmaktadır. Performans göstergeleri zorunlu olarak faaliyetlere yönelik oluşturulmuştur. Toplam 100 faaliyetten 5 faaliyet için ve 1 hedef için yıllara ilişkin hedef değerler oluşturulamamıştır. Bu konuda, eylemlerden sorumlu harcama birimleri tarafından yıllara ilişkin sayısal olarak hedef değerler oluşturulması mümkün olamamıştır. Halen Bakanlığımızın 2017-2021 dönemini kapsayacak yeni Stratejik Planı‟nın hazırlık çalışmaları devam etmektedir. Yeni planda bu hususlara azami dikkat gösterilecektir.” demiĢtir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiĢ olduğu cevapta, 2017-2021 dönemini kapsayacak yeni planda bulgudaki hususlara azami dikkat göstereceklerini belirttiğinden konu 2016 yılı yapılacak denetimlerde izlenecektir. BULGU 2: Stratejik Planda Yer Alan On Adet Performans Göstergesinin Ölçülebilirlilik Kriterini KarĢılamaması Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzunun “Geleceğe BakıĢ” baĢlıklı 5 inci bölümünün “E-Hedefler” kısmında hedeflerin ölçülebilir olması gerektiği; F-Performans Göstergeleri” kısmında ise, hedeflerin ölçülebilir olarak ifade edilemediği durumlarda stratejik planda hedefe yönelik performans göstergelerine yer verilmesi gerektiği ifade edilmiĢtir. Bakanlığın Stratejik Planında ise bazı hedeflerin altında belirlenen göstergeler “aĢamalar” ya da “adımlar” olarak ifade edilmiĢ ve yıllara iliĢkin hedef değerler de projelere baĢlanılması, devam edilmesi v.b. Ģeklinde belirlenmiĢtir. Dolayısıyla yıllara sari olarak ne kadarlık bir gerçekleĢmenin projelere baĢlanılması, devam edilmesi olarak değerlendirileceği konusunda bir belirsizlik bulunmaktadır. Bu nedenle, aĢağıda örneklendirilen toplam 9 adet göstergenin yerine ölçülebilir göstergelere yer verilmesinin uygun olacağı düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 100 Stratejik Hedef 1.4 Denizcilik, havacılık ve uzay, tehlikeli mal ve kombine taĢımacılık alanlarında strateji belgeleri ile ana planları oluĢturmak Performans Göstergeleri 2014 2015 2016 2017 2018 Strateji belgesinin çıkarılması Strateji belgesinin çıkarılması Stratejik plan çalıĢmalarına baĢlanması Stratejik plan çalıĢmalarına devam edilerek sonuçlandırılması
Stratejik Hedef 4.2 Uydu simülasyonu laboratuvarını kurmak
Performans Göstergeleri 2014 2015 2016 2017 2018 Projenin gerçekleĢtirme aĢamaları Projelendirme,çalıĢılaca k firmalar ile yer tespiti yapılarak kurulma çalıĢmalarına baĢlanması Kurulum çalıĢmalarına devam edilmesi Kurulumun tamamlanması
Stratejik Hedef 4.5 Ülkemizde Radyo Teleskop altyapısını oluĢturmak Performans Göstergeleri 2014 2015 2016 2017 2018 Projenin gerçekleĢtirilme aĢamaları DanıĢmanlık hizmetinin alınması Yer tespiti ve fizibilite çalıĢmalarına baĢlanması Yer tespiti ve fizibilite çalıĢmalarına devam edilmesi Ġhale yapılması Projeni n yapım sürecine baĢlanm ası Ayrıca Planda “Daha kaliteli hizmet sunmak üzere, kurumsal kapasiteyi geliĢtirmek” amacının altında yer alan 5.2 nolu “Bakanlık merkez ve taĢra birimlerinin fiziki, teknik ve sosyal ihtiyaçlarına yönelik altyapısını güçlendirmek ve çalıĢma ortamını modernize etmek” hedefi ölçülebilir olmadığı halde hedefe iliĢkin bir gösterge belirlenmemiĢtir. Oysa hedefin

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 101 izlenebilmesi için ölçülebilir bir göstergenin belirlenmesi gerektiği değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Bakanlığımızın adı, teşkilat yapısı ve görevleri 1 Kasım 2011 tarihli 655 sayılı KHK ile yeniden belirlenmiş olup, bu kapsamda bazı Genel Müdürlükler yeni kurulmuştur. 2014-2018 Stratejik Plan hazırlık çalışmalarına Ağustos 2012 itibariyle başlanılmış ve çalışmalar 2013 yılı Temmuz ayında tamamlanmıştır. Sözü edilen hedeflerin çoğu, yeni kurulan ve henüz kendi iç yapılanmalarını tamamlamakta olan Bakanlığımız harcama birimlerine aittir. Bu itibarla gösterge belirlemekte ve göstergelere yıllar itibariyle hedef oluşturmada zorluklar yaşanmıştır.
Hazırlıkları sürdürülen 2017-2021 yeni Stratejik Planında bu hususlara azami dikkat gösterilecektir.” demistir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiĢ olduğu cevapta, 2017-2021 yeni Stratejik Planda hedef ve göstergelerin ölçülebilir olması konusuna azami dikkat göstereceklerini belirttiğinden konu 2016 yılı yapılacak denetimlerde izlenecektir. B. Performans Programının Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 3: “Gören Göz Projesinde Dağıtımı Yapılacak Cihaz Adedi” ve “ Araç Sayısı” Göstergesine Ait Önceki Yıllar GerçekleĢmelerinin Performans Programına Doğru ġekilde Yansıtılmaması “Piyasadan çekilen ekonomik ve teknik ömrünü doldurmuĢ ticari araç sayısını arttırmak” performans hedefi kapsamında belirlenen “Araç Sayısı (Kümülatif)” göstergesine ve “Sosyal desteğe muhtaç kesimin hayatını kolaylaĢtırmak amacıyla geliĢmiĢ elektronik haberleĢme” performans hedefi kapsamında belirlenen “Gören Göz Projesinde Dağıtımı Yapılacak Cihaz Adedi” ait önceki yıllar gerçekleĢmelerinin 2015 yılı Performans Programına doğru Ģekilde yansıtılmadığı ve bundan dolayı 2015 yılı hedeflenen değerinin gerçekçi belirlenmediği görülmüĢtür. Performans Programı Hazırlama Rehberine göre, performans programı hazırlanırken performans hedefi tablosunda bir önceki yıl gerçekleĢme verilerine (t-1) , içinde bulunan yıla iliĢkin ve program dönemine iliĢkin ise tahmin verilerine yer verilmesi (t+1) ve performans göstergelerinin güvenilir veri sunacak nitelikte olması gerekmektedir. AĢağıdaki tabloda gösterildiği üzere, 2015 (t+1) yılı Performans Programında

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 102 göstergelere iliĢkin bir önceki yıl gerçekleĢtirmeleri, 2013 (t-1) yılı Faaliyet Raporundaki gerçekleĢme değerleriyle karĢılaĢtığında 2015 yılı performans Programına doğru yansıtılmamıĢtır. Performans Hedefi Piyasadan çekilen ekonomik ve teknik ömrünü doldurmuĢ ticari araç sayısını arttırmak. Performans Göstergesi 2013 Faaliyet Raporunda 2013 GerçekleĢme Durumu 2015 Performans Programında 2013 yılı GerçekleĢme Durumu Araç Sayısı (Kümülatif) 43.190 118.557 Performans Hedefi Sosyal desteğe muhtaç kesimin hayatını kolaylaĢtırmak amacıyla geliĢmiĢ elektronik haberleĢme Performans Göstergesi 2013 Faaliyet Raporunda 2013 GerçekleĢme Durumu 2015 Performans Programında 2013 yılı GerçekleĢme Durumu Gören Göz Projesinde Dağıtımı Yapılacak Cihaz Adedi 516 - Bir önceki yıl gerçekleĢme verileri (2013 yılı) ile içinde bulunulan yıla iliĢkin gerçekleĢme tahminlerine doğru bir Ģekilde yer verilmesi, hedeflenen değerin gerçekçi Ģekilde belirlenmesine ve faaliyet raporlarının hesap verebilirliğin aracı olmasına katkı sağlayacaktır. Bu itibarla, performans programlarında yer verilen önceki yıllar gerçekleĢme değerlerinin güvenilir bilgi içermesinin önemli olduğu düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; “2015 yılı Performans Programında 2013 yılına (t-1) ait verilerde sehven hata yapılmış olup, 2017 yılı Performans Programında geçmiş yıl verileri (t-

1. faaliyet raporlarında yer alan gerçekleşme değerleri dikkate alınarak hazırlanacaktır.” demiĢtir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiĢ olduğu cevapta, 2017 yılı Performans Programında geçmiĢ yıl verilerinin, faaliyet raporlarında yer alan gerçekleĢme değerlerine göre hazırlanacağını belirttiğinden konu 2016 yılı yapılacak denetimlerde izlenecektir. BULGU 4: Faaliyet Maliyetleri Tablosunda Açıklamalar Kısmına Yer Verilmemesi

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 103 Kamu idarelerine performans programının hazırlanması çalıĢmalarında yol göstermek üzere Maliye Bakanlığı tarafından "Performans Programı Hazırlama Rehberi" hazırlanmıĢtır. Adı geçen rehberin "Ekler, Tablolar ve Açıklamaları" kısmında performans programında yer alacak olan "Faaliyet Maliyetleri Tablosu”nun nasıl hazırlanması gerektiği açıklanmıĢtır. Buna göre "Faaliyet Maliyetleri Tablosu"nda "açıklamalar" kısmına yer verilmesi gerektiği belirtilmiĢtir. Ancak, Bakanlığın Performans Programında adı geçen tablolarda “açıklamalar” kısmına yer verilmediği görülmüĢtür. Performans Programı Hazırlama Rehberinde de belirtildiği üzere, “Faaliyet Maliyetleri Tablosu”nda “açıklamalar” kısmına yer verilmesi gerektiği değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Programın, her bir performans hedefi tablosundan sonra gelmek üzere “PERFORMANS HEDEF VE GÖSTERGELERİ İLE FAALİYETLER” başlıklı metin sayfalarında proje ve faaliyet bilgilerine yer verildiğinden mükerrerlik arz edeceği düşünülerek bazı “Faaliyet Maliyetleri Tablosu”nun açıklamalar bölümü boş bırakılmıştır. 2017 yılı Performans Programı hazırlanma aşamasında şekil şartına daha çok özen gösterilecektir.” demiĢtir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiĢ olduğu cevapta, 2017 yılı Performans Programı hazırlanma aĢamasında Ģekil Ģartına daha çok özen gösterileceğini belirttiğinden konu 2016 yılı yapılacak denetimlerde izlenecektir. BULGU 5: Performans Hedeflerinden Ġki Tanesi ile Bunlara Ait Ġki Göstergenin Çıktı veya Sonuç Odaklı Olmaması Performans hedefleri, kamu idarelerinin stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerine ulaĢmak için program döneminde gerçekleĢtirmeyi planladıkları çıktı-sonuç odaklı hedeflerdir. Performans programında yer alan 58 adet performans hedefi ile 83 adet performans göstergesinin çıktı veya sonuç odaklılık değerlendirilmesinde; aĢağıdaki tabloda yer alan 2 adet performans hedefinin girdi veya faaliyet odaklı olduğu görülmüĢ olup, bu performans hedefleri ile bunların altında yer alan 2 adet göstergenin çıktı veya sonuç odaklı olmaması nedeniyle ilgililik kriterine göre değerlendirilmesi yapılmamıĢtır. Hedef : Bakanlığımızca Yönetilen ĠĢ ve ĠĢlemlerde Bilgi ve ĠletiĢim Teknolojilerinden En Üst Seviyede Yararlanmak Performans Hedefi: Yönetim bilgi sisteminin kurulması

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 104 Performans Göstergesi: Yönetim bilgi sisteminin tesis edilmesi oranı Hedef : Bakanlık Merkez Ve TaĢra Birimlerinin Fiziki, Teknik Ve Sosyal Ġhtiyaçlarına Yönelik Altyapısını Güçlendirmek Ve ÇalıĢma Ortamını Modernize Etmek Performans Hedefi: TaĢra birimlerinin fiziki, teknik ve sosyal ihtiyaçlarına yönelik altyapısını güçlendirmek ve çalıĢma ortamını modernize etmek Performans Göstergesi: Hizmet binası sayısı Kamu idaresi cevabında; “Kurumumuzda yönetim bilgi sisteminin kurulması ile taşra birimlerinin hizmet binalarının yapım işleri faaliyetleri nedeniyle söz konusu göstergeler; faaliyetin yürütülmesine yönelik olarak belirlenmiş olmasından dolayı girdi niteliklidir. Ancak, Bakanlığımız Stratejik Planında yer alan 5 no.lu amaç; “Daha kaliteli hizmet sunmak üzere, kurumsal kapasiteyi geliştirmek” şeklinde tanımlanmıştır. Söz konusu amaca ulaşmak için belli bir maliyete katlanmanın kaçınılmaz olduğu da göz önünde bulundurulmalıdır. Önümüzdeki Program döneminde söz konusu gösterge sonuç odaklı göstergelerle desteklenecektir.” demistir. Sonuç olarak Kamu Ġdaresi göndermiĢ olduğu cevapta, yeni program döneminde sonuç odaklı göstergelerin yer alacağını belirttiğinden konu 2016 yılı yapılacak denetimlerde izlenecektir. BULGU 6: Performans Programı ve Bütçe Arasında Var Olması Gereken ĠliĢkinin, Sene BaĢında Belirlenen Bütçe Ġle Yılsonu Bütçe GerçekleĢmeleri Arasında Meydana Gelen Sapmalar Nedeni Ġle Ortadan Kalkması 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu idarelerinin; orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaĢmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren stratejik plan hazırlamaları ve bütçelerin stratejik planlarda yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlanması öngörülmüĢtür. Stratejik plan ve bütçe iliĢkisi performans programları aracılığı ile

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 105 gerçekleĢtirilmektedir. Bütçe hazırlık sürecine entegre edilen performans programları, idare bütçelerinin stratejik planlarda belirlenmiĢ amaç ve hedefler doğrultusunda hazırlanmasına yardımcı olmaktadır. Performans programlarında, stratejik planlarda yer alan amaç ve hedefler doğrultusunda, belirlenen performans hedeflerine, bu hedeflere ulaĢmak için gerçekleĢtirilecek faaliyetlere, bunların kaynak ihtiyacına ve performans göstergelerine yer verilmektedir. Performans programları, bütçe dokümanlarında mali bilgilerin yanında, performans bilgilerinin de yer almasını sağlayarak, çıktı ve sonuç odaklı bir bütçeleme anlayıĢını ön plana çıkarmakta, yeni kamu mali yönetim sistemimizin dayandığı mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkelerine iĢlerlik kazandırmaktadır. Performans hedefleri, idarenin neleri baĢaracağını, faaliyetler ise bunların nasıl gerçekleĢtirileceğini ifade eder. Hedeflerin gerçekleĢmesine yönelik olarak doğru faaliyetlerin belirlenmesi ve bunların maliyetlerinin gerçeğe en yakın Ģekilde hesaplanması, mal ve hizmet üretimine iliĢkin daha isabetli tercihler yapılması, kaynakların amaç ve hedeflere tahsis edilmesini öngören bütçeleme anlayıĢının iĢlerlik kazanması açısından büyük önem taĢımaktadır. Ancak UHDB‟nin son iki yıllık bütçe gerçekleĢmeleri incelendiğinde; stratejik plan, performans programı ve bütçe arasında var olması gereken iliĢki, sene baĢında belirlenen bütçe ile yılsonu bütçe gerçekleĢmeleri arasında meydana sapmalar nedeni ile ortadan kalkmaktadır. Performans programı sene baĢı bütçesi ile uyumlu bir Ģekilde hazırlanmakta, performans hedefleri de bu bütçe ile belirlenmektedir. Lakin kurum bütçesinde, kurumun diğer kurumlara yaptığı sermaye transferleri ayrıĢtırıldığında, aĢağıdaki tabloda da görüldüğü üzere sene sonu itibariyle yaklaĢık %44-49 oranında azalma meydana gelmektedir. Bu durum performans programı ile bütçe arasındaki bağlantının bozulmasına neden olarak performans programını anlamsız kılmakta; Kurumun sağlıklı bir Ģekilde planlama yapma imkânını ortadan kaldırmaktadır. YIL SENE BAġI ÖDENEĞĠ (Sermaye Transferi Hariç) SENE SONU ÖDENEĞĠ (Sermaye Transferi Hariç) AZALIġ ORANI

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 106 2014 7.592.321.000,00 4.256.752.536,68 44% 2015 7.746.569.000,00 3.949.939.580,74 49% Kamu idaresi cevabında; “İhaleye çıkılan işlerin ihalelerinin bilgi belge eksikliğinden dolayı iptal edilmesi, yıl sonunda hakediş raporlarının zamanında yetiştirilememesi gibi nedenlerle 06 “Sermaye Giderleri” tertiplerinde yer alan ödenekler kullanılamamakta ve Bütçe Kanunu hükümleri gereğince Maliye Bakanlığı tarafından söz konusu ödenekler re‟sen aktarılmaktadır.” demistir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiĢ olduğu cevapta, 06 Sermaye giderleri tertiplerinde yer alan ödeneklerin, hak ediĢ raporlarının zamanında yetiĢmemesi gibi nedenlerle kullanılamadığını ve bu ödeneklerin Maliye Bakanlığı tarafından re‟sen aktarıldığını belirtse de kurum bütçesinde son iki yılda, sene sonu itibariyle % 44-49 oranında azalma meydana gelmesi stratejik plan, performans programı ve bütçe arasındaki bağlantılının kopmasına neden olmaktadır. Stratejik planlarda yer alan amaç ve hedeflerler doğrultusunda hazırlanan performans programlarının anlamlı olabilmesi için sene baĢında belirlenen hedef- faaliyet-maliyet ve bütçe iliĢkisinin gerçekçi planlanması gerekmektedir. Böylece plan- program-bütçe bağı kurulabilecek ve performans programları, kamu mali yönetim sistemimizin dayandığı mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkeleri doğrultusunda hazırlanmıĢ olacaktır. C. Faaliyet Raporunun Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 7: Faaliyet Raporunda Bazı Göstergelere Ait Sapmaların Geçerlilik/Ġkna Edicilik Kriterini KarĢılamaması 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu'nun 41'inci maddesi ile Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin 18'inci maddesi gereğince idare faaliyet raporunda hedef ve göstergelerin gerçekleĢme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerine yer verilmesi gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 107 A) Kurum Faaliyet Raporunda, aĢağıda tabloda gösterilen 6 adet hedefin gerçekleĢtirildiğini belirtmekle birlikte hedefe ulaĢılamamıĢtır. Performans Göstergesi Hedef Yılsonu GerçekleĢmesi AnlaĢma Ġmzalamak 2,00 1,00 Ġçsu Yolu Potansiyelin Belirlenmesinin (Etüd-Proje) GerçekleĢme Oranı %/Yüzde 40,00 33,00 Ana Planın Tamamlanma Oranı 40,00 30,00 Ulusal UlaĢtırma Portalı üzerinden verilen Hizmetlerin geliĢtirilmesi, kullanımının yaygınlaĢtırılması 15,00 11,00 Projenin GerçekleĢme Oranı 50,00 30,00 GSM Kapsama Alanının GeniĢletilmesi Projesinin Tamamlanma Oranı (% Kümülatif)/Yüzde 100,00 99,00 B) Kurum Faaliyet Raporunda, aĢağıda tabloda gösterilen 12 hedefle ilgili sapmaya iliĢkin bir açıklama bulunmamaktadır. Performans Göstergesi Hedef Yılsonu GerçekleĢmesi Fatih Projesi Kapsamında Okullara Dağıtılacak EtkileĢimli Tahta Sayısı (Adet)/Adet 245.723,00 162.268,00 WiMax Projesinin Tamamlanma Oranı (%Kümülatif)/Yüzde 70,00 49,00 Ulusal Müdahale Hizmet Grubu Planlarının Tamamlanma Oranı (%)/Yüzde 10,00 100,00 e-Devlet Kapısı Üzerinden Sunulacak Hizmet Sayısı (Kümülatif)/Sayı 1.250,00 1.300,00 EHABS Kurulumunun Sağlanması (Kümülatif)/Yüzde 50,00 20,00 Sektörel SOME Kurulum ve Yönetim Rehberinin Hazırlanma Oranı/Yüzde 40,00 100,00 Kamu Güvenli Ağı Protokolünün OluĢturulma Oranı/Yüzde 5,00 100,00 Denetim Sayısı/Sayı 25,00 0 Tescil ve Sicil Sayısı/Sayı 100,00 11,00 Ġstayon Sayısına Göre Denetlenen Araç Sayısı/Sayı 364.584,00 460.576,43 Mesleki Yeterlilik Sınavından Eğitim Alarak BaĢarılı Olan KiĢilerin Aldığı Belge Sayısı/Sayı 350.000,00 363.115,00 Hizmet Binası Sayısı/Sayı 5,00 9,00 Kamu idaresi cevabında; “A- Performans hedeflerinin gerçekleşmeleri değerlendirilirken, hedefin %25‟ine kadarki gerçekleşmeler “Başarısız”, %25-49 ye kadar

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 108 gerçekleşmeler “İyileştirilmeli”, %50-74‟e kadar gerçekleşmeler “Makul” ve %75 ve üzeri gerçekleşmeler “Başarılı” olarak değerlendirilmiştir. Bunların dışında gerekçeleri kabul edilebilir bulunanlar da “Makul” olarak değerlendirilmiştir. Bununla birlikte, Raporda tespit edilen göstergelerin bazılarında değerlendirme hataları olduğu belirlenmiş olup, 2016 İdare Faaliyet Raporunda değerlendirmeler daha hassas yapılacaktır. B- 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu'nun 41 inci maddesi ile Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin 18 inci maddesi gereğince idare faaliyet raporunda hedef ve göstergelerin gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerine yer verilmesi gerekmektedir. Yılı Performans Programındaki gösterge hedeflerinin üstüne çıkıldığı durumlara ilişkin Harcama Birimlerince açıklama yapılmakta güçlük çekilmektedir. Bununla birlikte raporda yer alan eleştiri ve değerlendirmeleriniz çerçevesinde dikkat edilmesi gereken hususlardaki açıklamalar harcama birimlerine gönderilerek, raporların buna uygun şekilde hazırlanması hususu üzerinde hassasiyet gösterilecektir.” demiĢtir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiĢ olduğu cevapta, bulgumuzun A ve B Ģıkkında belirttiğimiz hususlara bundan sonra dikkat edeceklerini belirttiğinden konu 2016 yılı yapılacak denetimlerde izlenecektir. BULGU 8: Ġdare Faaliyet Raporu Kapsamının Ġlgili Mevzuatta Öngörülen ġekilde Olmaması Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin 18 inci maddesinde idare faaliyet raporlarında yer alması gereken bölümler belirtilmiĢtir. Yine aynı maddede bölümlerin içeriklerinde neler olması gerektiği de sayılmıĢtır. Anılan mevzuat hükmü çerçevesinde; üst yöneticiler tarafından kamuoyuna açıklanan Ġdare Faaliyet Raporunda “Genel Bilgiler” bölümünde iç ve dıĢ denetim raporlarında yer alan tespit ve değerlendirmelere değinilmesi gerekmektedir. Yine aynı hüküm çerçevesinde, “Faaliyetlere ĠliĢkin Bilgi ve Değerlendirmeler” bölümünün “Mali Bilgiler” baĢlığı altında iç ve diĢ mali denetim sonuçları hakkında özet bilgiye yer verilmelidir. Ancak Bakanlığın Faaliyet Raporunda Genel Bilgiler bölümünde hem iç ve dıĢ denetim sonuçlarına, Faaliyetlere ĠliĢkin Bilgi ve Değerlendirmeler bölümünde ise iç denetim sonuçlara yer verilmemiĢtir. Yukarıdaki mevzuat hükmü gereği iç ve dıĢ denetim sonuçlarına ilgili bölümlerde yer

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 109 verilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Bakanlığın Faaliyet Raporunda, “Faaliyetlere İlişkin Bilgi ve Değerlendirmeler” bölümünün “Mali Bilgiler” başlığı altında sadece dış denetim sonuçlarına yer verilmiş olup, Genel Bilgiler bölümünde hem iç ve dış denetim sonuçlarına, “Mali Bilgiler” başlığı altında ise iç denetim sonuçlarına yer verilmemiştir. 2016 yılı İdare Faaliyet Raporundan başlamak üzere, harcama birimlerinden, iç ve dış denetime ilişkin bilgilere de raporlarında yer vermeleri istenecek olup, raporda “Genel Bilgiler” bölümünde iç ve dış denetim raporlarında yer alan tespit ve değerlendirmelere, “Faaliyetlere İlişkin Bilgi ve Değerlendirmeler” bölümünün “Mali Bilgiler” başlığı altında da iç ve dış mali denetim sonuçlarına yer verilecektir.” demiĢtir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiĢ olduğu cevapta, 2016 yılı Ġdari Faaliyet Raporundan baĢlamak üzere raporun ilgili kısımlarında, iç ve dıĢ denetim sonuçlarına yer verileceğini belirttiğinden konu 2016 yılı yapılacak denetimlerde izlenecektir. BULGU 9: Stratejik Yönetim Süreci ile Bütçe Uygulama Sürecinin Birbirinden Bağımsız ĠĢlemesi Kurumun bütçe uygulama süreçlerinin izlenmesi sonucunda, harcama ve muhasebe süreçlerinin stratejik plan, yılı performans programı ve faaliyet raporundan bağımsız bir Ģekilde yürütüldüğü, dolayısıyla stratejik yönetim süreci ile bütçe bağının kurulmadığı tespit edilmiĢtir. Bilindiği üzere, 5018 sayılı Kanun ile performans esaslı bütçeleme sistemi benimsenmiĢtir. Performans esaslı bütçeleme sisteminin temel unsurlarını stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporları oluĢturmaktadır. Stratejik plan ve performans programları vasıtasıyla kamu idarelerinin temel politika hedefleri ile bunların kaynak ihtiyaçları arasında bağlantı kurulmakta; söz konusu belgelerde öngörülen hedeflere iliĢkin gerçekleĢmeler ise hesap verebilirliğin ve mali saydamlığın sağlanması amacıyla faaliyet raporları aracılığıyla kamuoyuna açıklanmaktadır. Bakanlığın 2015 yılı Performans Programı incelendiğinde, Stratejik Planda yer alan amaç ve hedeflerin gerçekleĢtirilmesine yönelik yılı içinde yürütülecek faaliyetlere ve ulaĢılmak istenen performans hedeflerine kaynak tahsis edildiği görülmüĢtür. Ancak performans hedeflerine ve dolayısıyla faaliyetlere iliĢkin bütçe gerçekleĢmelerini takip edecek bir sistemin kurulmadığı ve dolayısıyla 2015 yılı Faaliyet Raporunda hangi faaliyet için ne

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 110 kadar harcama yapıldığının raporlanmadığı tespit edilmiĢtir. Bu durum, performans esaslı bütçeleme sisteminin temelini oluĢturan "plan-program-bütçe bağı"nın etkin bir Ģekilde kurulamamasına yol açmaktadır. Bu itibarla, bütçe uygulaması ve muhasebeleĢtirilmesi aĢamalarının stratejik yönetim sürecine entegre edilmesi için gerekli tedbirlerin alınması ve faaliyetler için tahsis edilen ödeneklerin yılsonu gerçekleĢmelerini izleyebilecek bir sistem kurulması gerektiği düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün “Performans Programları ve Faaliyet Raporları” konulu genel yazısına göre, Performans programlarının izleme ve değerlendirmesi için Performans Göstergesi GerçekleĢmeleri Ġzleme (PGGĠ) Formu, Performans Göstergesi Ġnceleme ve Değerlendirme (PGĠD) Formu, Performans Hedefi Ġzleme ve Değerlendirme (PHĠD) Formu ve Performans Göstergesi Sonuçları (PGS) Formlarının hazırlanması gerektiğini ve Faaliyet raporlarının Performans Sonuçları bölümünde ise sadece PHĠD ve PGS formlarının yer alması gerektiğini belirtmiĢtir. Ġdare, söz konusu standart formlarda performans hedefi ile yıl içinde yapılan harcamaları göstermelerine olanak sağlayan bölümler olmadığını da vurgulamıĢtır. Bunun yanı sıra da mevcut harcama sistemi harcamaların performans hedefleriyle ve dolayısıyla faaliyet raporu ile iliĢkisini kurmalarına olanak sağlamadığını da belirtmiĢtir. Ayrıca Ġdare, Maliye Bakanlığı tarafından “BütünleĢik Kamu Mali Yönetim BiliĢim Sistemi OluĢturulması” proje çalıĢmalarına baĢlandığını ve bu proje hayata geçirildiği zaman Stratejik Yönetim Süreci ile Bütçe Uygulama Sürecinin bağlantısının kurulabileceğini ifade etmiĢtir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiĢ olduğu cevapta Maliye Bakanlığının “Performans Programları ve Faaliyet Raporları” konulu yazısı ekinde yer alan formların hedef ve harcamaları göstermelerine olanak sağlayan bölümleri olmadığını ve mevcut harcama sistemi ile harcamaların performans hedefi ve faaliyet raporu ile iliĢkisini kurmalarına olanak sağlamadığını belirtse de plan- program- bütçe bağının kurulabilmesi için Faaliyet Raporunda hangi faaliyet için ne kadar harcama yapıldığının raporlanması gerekmektedir. Bunun için bütçe uygulaması ve muhasebeleĢtirilmesi aĢamalarının stratejik yönetim sürecine entegre edilmesi için gerekli tedbirlerin alınması ve faaliyetler için tahsis edilen ödeneklerin yılsonu gerçekleĢmelerini izleyebilecek bir sistem kurulması gerektiği düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 111 D. Faaliyet Sonuçlarının Ölçülmesi ve Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular Herhangi bir denetim bulgusu tespit edilmemiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı UlaĢtırma, Denizcilik Ve HaberleĢme Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 112 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr