2015 - TAPU KADASTRO GENEL MÜDÜRLÜĞÜ.pdf

TAPU VE KADASTRO GENEL MÜDÜRLÜĞÜ 2015 YILI SAYIġTAY DENETĠM RAPORU Ağustos 2016

ĠÇERĠK TAPU VE KADASTRO GENEL MÜDÜRLÜĞÜ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 1 TAPU VE KADASTRO GENEL MÜDÜRLÜĞÜ TAPU VE KADASTRO DÖNER SERMAYE ĠġLETMESĠ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 31 TAPU VE KADASTRO GENEL MÜDÜRLÜĞÜ 2015 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU 51

TAPU VE KADASTRO GENEL MÜDÜRLÜĞÜ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ......................... 1
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................... 3
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................... 4
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI .......................................................... 4
5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI ........................................................................................... 7
6. DENETĠM GÖRÜġÜ ................................................................................................................................. 11
7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ......................... 12
8. EKLER ........................................................................................................................................................ 24

KISALTMALAR DÖSĠM : Döner Sermaye ĠĢletme Müdürlüğü e-Devlet : Devlet tarafından vatandaĢlara verilen hizmetlerin elektronik ortamda sunulmasını amaçlayan sanal platform HGK : Harita Genel Komutanlığı KĠK : Kamu Ġhale Kurumu SGB.net : Maliye Bakanlığı, daha iyi yönetilebilir bir yapı oluĢturmak amacıyla tüm mali ve mali olmayan iĢlemlerini elektronik ortama taĢımak üzere uygulamaya koyduğu biliĢim sistemi projesi SGK : Sosyal Güvenlik Kurumu TAKBĠS : Tapu Kadastro Bilgi Sistemi TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi TKGM : Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü TÜRKSAT : Türksat Uydu HaberleĢme ve Kablo TV ĠĢletme A.ġ. UYAP : Ulusal Yargı Ağı BiliĢim Sistemi
VEDOP : Vergi Dairesi Otomasyon Projesi

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 1

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ Mali Yapı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu‟na ekli I sayılı Cetvelde yer alan genel bütçeli idarelerden olup, faaliyetlerini merkezi yönetim bütçe kanunlarıyla verilen ödeneklerle gerçekleĢtirmektedir. 2015 yılı bütçesiyle Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğüne 775.866.000,00 TL ödenek tahsis edilmiĢ olup, bu tutar merkezi yönetim bütçesinin % 0,15‟ine tekabül etmektedir. Ayrıca Genel Müdürlük faaliyetlerinin finansmanında, bütçe dıĢında kalan döner sermaye iĢletmesinden aktarılan kaynaklar da dâhil diğer yerlerden temin edilen 239.217.692,00 TL ile 47.000.000,00 TL dıĢ proje kredisi kullanılmıĢtır. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün temin ettiği kaynakların toplamı 980.904.864,00 TL, harcaması ise 932.588.725,00 TL‟dir. Genel Müdürlükçe sunulan Bütçe Giderleri ve Ödenekler Tablosuna göre kurumun 2015 yılı bütçe gideri ve ödenek kullanımı aĢağıda belirtilmiĢtir. EKONOMĠK SIN. BAġLANGIÇ ÖDENEĞĠ (TL) TOPLAM ÖDENEK (TL) HARCAMA (TL) Personel Giderleri 486.437.000,00 489.023.000,00 488.991.477,00 Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri 109.819.000,00 110.333.000,00 110.347.050,00 Mal ve Hizmet Alım Giderleri 20.390.000,00 60.544.703,00 59.656.261,00 Cari Transferler 4.800.000,00 4.800.000,00 384.000,00 Sermaye Giderleri 154.420.000,00 316.204.161,00 273.209.937,00 TOPLAM 775.866.000,00 980.904.864,00 932.588.725,00 Muhasebe ve Raporlama Sistemi Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü mali iĢlemlerini 5018 sayılı Kanun ile belirlenmiĢ muhasebeleĢtirme ve raporlama kurallarına göre gerçekleĢtirmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 2 5018 sayılı Kanun‟un 49‟uncu maddesinin ilk iki fıkrasında; “Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalıĢmasını sağlayacak ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak Ģekilde kurulur ve yürütülür. Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü iĢlemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiĢ bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.” denmektedir. Çerçeve hesap planı ile düzenlenecek mali raporların Ģekil, süre ve türleri Kanun‟un 49 ve 80‟inci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenmiĢtir. Bu düzenlemelere göre; muhasebe sistemi tahakkuk esaslıdır. Mali yıl esasına göre tutulmaktadır. Kamu Ġdaresinin bütün varlık ve yükümlülükleri, gelir ve giderleri ile garantileri gibi tüm mali iĢlemlerini kapsar. Mali raporlamanın amacı; yöneticilere, kamuoyuna ve denetim yetkililerine bilgi sunmaktır. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nin “Amaç” baĢlıklı 1‟inci maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, hesap ve kayıt düzeninde saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, iĢlemlerinin kayıt dıĢında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde muhasebeleĢtirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüĢ muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun, yönetimin ve ilgili diğer kiĢilerin bilgi ihtiyaçlarını karĢılayacak ve kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalıĢmasını sağlayacak Ģekilde hazırlanması ve yayımlanması ile mali istatistiklerin hazırlanması ve yayımlanmasına iliĢkin usul, esas, ilke ve standartların belirlenmesidir.” hükmü yer almaktadır.
Bu amacın gerçekleĢtirilmesi için; iĢlemlerin kayıt dıĢında kalmasının önlenmesi ile

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 3 birlikte muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüĢ muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun olarak hazırlanan mali tabloların belirlenen sürelerde yönetim ve ilgililerin bilgisine sunulması gerekmektedir. Yönetmeliğin 310‟uncu maddesinde kendi adına ekonomik varlık edinebilen, yükümlülük üstlenebilen, diğer kamu idareleri veya üçüncü Ģahıslarla ekonomik iliĢkilere girebilen kapsama dâhil her kamu idaresinin bir kurumsal birim ve her kurumsal birimin bir mali raporlama birimi olduğu; 311‟inci maddesinde kapsama dâhil kamu idarelerinin mali hizmetler birim yöneticilerinin, mali raporlama kapsamındaki mali tabloların belirlenen standartlara uygun olarak hazırlanmasından, üst yöneticilerin de bu hususları gözetmekten ve belirlenen süreler içinde yayımlanmasından sorumlu olduğu; 312‟nci maddesinde kamu idarelerince, detaylı hesap planlarında yer alan hesaplardan aylık mizan ve yıllık olarak geçici ve kesin mizanların düzenleneceği; 313‟üncü maddesinde kamu idarelerince hazırlanacak temel mali tabloların Bilanço, Faaliyet Sonuçları Tablosu ve Nakit AkıĢ Tablosu olduğu; 314- 316‟ncı maddelerinde bu tabloların mahiyetleri ve nasıl düzenleneceği; 327‟nci maddesinde de mali tabloların hangi dönemlerde hazırlanıp yayımlanacağı belirtilmiĢtir. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün muhasebe hizmetleri merkezde Merkez Saymanlık Müdürlüğü, taĢrada ise defterdarlıklar ve mal müdürlükleri tarafından yürütülmektedir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde hazırlanarak kamuoyunun bilgisine ve denetim yetkililerine zamanında sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 4 sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolardan yararlanacak olanlara makul güvence vermek amacıyla mali raporların güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, kaynakların etkili ve ekonomik ve mevzuatına uygun kullanılmasının sağlanması amacıyla kurulup iĢletilmesi gereken mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetim, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanması amacıyla; kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla tasarlanmıĢtır. Kamu zararı iddialarına iliĢkin hususlara bu raporda değil yargılamaya esas raporda yer verilmektedir. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü mali iĢlemlerini, 5018 sayılı Kanun‟un 49 ve 80‟ inci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenen esaslara uygun olarak raporlamak zorunda olup, denetim, mali tablolar dikkate alınarak gerçekleĢtirilmektedir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 5 Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar‟a 8/12/2013 tarih ve 28845 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan değiĢiklik ile eklenen geçici madde ile kurumsal mali tabloların SayıĢtaya gönderilmesi 2013, 2014 ve 2015 yıllarını kapsamak üzere 2016 yılına kadar üç yıl ötelenmiĢ iken, Maliye Bakanlığınca kamu idarelerine ait mali tabloların düzenlenebilmesine esas olmak üzere Say2000i muhasebe otomasyon programı ve muhasebe yönetmeliklerinde yapılan düzenlemeler çerçevesinde ilk defa 2015 yılı sonu itibarıyla kamu idaresi mali tablolarının sunulabilmesi zemini hazırlanmıĢ ve KBS üzerinden kamu idarelerine sunulmaya baĢlanmıĢtır. Bu kapsamda, Usul ve Esaslar‟ın 5‟inci maddesine göre hesap dönemi sonunda verilecek olan cetvel ve mali tablolardan daha önce sunulabilen bütçe giderleri ve ödenekler tablosu ve taĢınır kesin hesap cetveli ile taĢınır hesabı icmal cetveline ilave olarak;

• Geçici ve kesin mizan,
• Bilanço,
• Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırması tablosu,
• Faaliyet sonuçları tablosu kurumsal bazda SayıĢtaya gönderilmiĢtir. 6085 sayılı Kanun uyarınca kamu idaresi esasına göre denetim yapılabilmesi ve denetim görüĢü verilebilmesi için, anılan Usul ve Esaslar‟ın 5‟inci maddesinde belirtilen yıl sonu kamu idaresi mali rapor ve tablolarının; kamu idaresince muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü birimlerden alınacak kayıtlarla ve gerektiğinde envanter iĢlemleri de yapılarak kamu idaresinin varlık ve yükümlülükleri ile mali yıla iliĢkin faaliyet sonuçlarının Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nde belirlenen standartlarda sunulması gerekmektedir.
  Kamu idareleri, KBS üzerinden alınan verileri kendi kayıtları ile teyit ederek tasarrufu altındaki varlık ve yükümlülükleri ile mali yıla iliĢkin faaliyet sonuçlarına iliĢkin bilgileri, Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nde belirlenen raporlama esaslarına uygun olarak hazırlaması gerekirken kamu idaresi bazında ilk defa mali tablo düzenlenmesi ve 2015 yılının geçiĢ süreci olması sebebiyle sadece KBS üzerinden alınan mali tabloları sunmuĢtur.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 6 Birimlere ait faaliyet sonuçları konsolide edilmeden birleĢtirildiği için bilançoda, aynı anda olumlu ve olumsuz faaliyet sonucu ortaya çıkmaktadır. Farklı muhasebe birimleri tarafından gerçekleĢtirilen iĢlemler yıl sonu itibariyle konsolide edilemediğinden, verilen tablolar farklı birimlerce hazırlanan veri setlerinin alt alta toplamlarından oluĢmaktadır. Bu nedenle yukarıda SayıĢtaya verildiği belirtilen tablolar, farklı muhasebe birimlerince oluĢturulan yevmiye kayıtlarının bir araya getirilmiĢ halidir. Denetim çalıĢmaları, bu çerçevede hazırlanan mali tablolarla birlikte Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü muhasebe birimlerindeki cetvel, belgeler, yevmiye kayıtları, yevmiye kayıtlarına esas belgeler ve bunlara dayanak oluĢturan ilgili harcama birimleri arĢivlerinde muhafaza edilen kanıtlayıcı belgeler esas alınarak bu belgelerin tamlık, doğruluk, tutarlılık ve tabi olduğu mevzuatına uygunluğu açısından yürütülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 7 5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğüne Tahsis EdilmiĢ Olan TaĢınmazlar Kurumun Mali Tablolarında Görünmemektedir. Genel bütçeli bir kurum olan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü, kendisine tahsis edilmiĢ olan taĢınmazların, “Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik” hükümlerine göre envanterini çıkarması, “Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği” hükümlerine göre de muhasebe kayıtlarına alınmasını ve kurum mali tablolarında görünmesini temin etmesi gerekirken bu iĢlemleri gerçekleĢtirmemiĢtir. Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik‟in; “Kayıt ve kontrol iĢlemleri” baĢlıklı 5‟ici maddesinde; “(1) TaĢınmaz kayıt ve kontrol iĢlemleri, kamu idarelerine ait taĢınmazların mevcutlarla birlikte içinde bulunulan yılda çeĢitli yollarla edinilenlerin ve elden çıkarılanların miktar ve değer olarak takip edilmesi amacıyla kayıt altına alınmasıdır. Kayıtların belgeye dayanması esastır. …. (6)Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mülkiyetinde, yönetiminde ve kullanımında bulunan taĢınmazların kaydı ve yönetimi ile ilgili olarak bu Yönetmelik gereğince yapılması gereken kayıt ve kontrol iĢlemleri; kuruluĢ kanunları ile özel mevzuatlarındaki hükümler uyarınca, bu idarelerin yetkili ve görevli birimleri tarafından yapılır….”; “TaĢınmaz kayıt ve kontrol iĢlemleriyle ilgili görev, yetki ve sorumluluklar” baĢlıklı 6‟ncı maddesinde; “(1) TaĢınmaz kayıt ve kontrol iĢlemleri ile görevli birim ve personel; a)Kayıtların mevzuata uygun, saydam ve eriĢilebilir Ģekilde tutulmasını ve bu kayıtlara iliĢkin bilgisayar programı, defter ve belgelerin denetime hazır Ģekilde muhafaza edilmesini sağlamakla, b)Herhangi bir nedenle görevlerinden ayrılmaları durumunda kayıt, defter ve belgelerini devir ve teslim etmek, göreve baĢladıklarında devir ve teslim almakla, c)(DeğiĢik: 3/6/2014-2014/6455 K.) Yapılan kayıt ve iĢlemlerden dolayı harcama yetkililerine karĢı sorumlu olup, bu Yönetmelik ve ilgili mevzuatı gereğince harcama yetkilisi

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 8 adına hazırlayacakları Ek 1 'deki Kayıt Planına göre oluĢturulan formları, en geç yedi gün içinde muhasebe hizmetlerini yürüten muhasebe birimine ve mali hizmetler birimine; iĢlemin yapıldığı ayı takip eden ay sonuna kadar, Aralık ayı içinde iĢlem yapılanlar ise aynı ayın sonuna kadar, maliki kamu idaresine göndermekle, yükümlüdür.”; “Kayıt Ģekli” baĢlıklı 7‟nci maddesinde; “(1) Kamu idareleri; … d) Tapu kütüğünde üçüncü kiĢiler adına tescilli veya diğer kamu idarelerinin yönetiminde olmakla birlikte irtifak hakkı tesisi, tahsis, kiralama, kullanma izni verilmesi gibi yollarla kullanım hakkı kendilerine verilen taĢınmazların kaydını Ek 6’daki “Sınırlı Aynî Haklar ile KiĢisel Haklar ve Tahsis Formu’nda”, yer alan bilgileri içerecek Ģekilde bilgisayarda veya deftere yazarak kaydını tutarlar. (2) Kamu idarelerinin taĢınmaz kayıt ve kontrol iĢlemleriyle görevli birimlerince hazırlanan bu formlar taĢınmaz icmal cetvelleri hazırlanmak üzere mali hizmetler birimine gönderilir. Mali hizmetler birimince bu formlar konsolide edilerek bu Yönetmeliğin ekinde (Ek 7) bulunan örneğe uygun Ģekilde taĢınmaz icmal cetvelleri oluĢturulur…”; “Mevcut taĢınmazların kaydına iliĢkin iĢlemler” baĢlıklı Geçici 1‟inci (DeğiĢik: 3/6/2014-2014/6455 K.) maddesinde; “(1)Yönetmeliğin 5 inci maddesinin ikinci fıkrasına göre maliyet bedeli veya rayiç değerleri üzerinden muhasebe kayıtlarına alınması gereken taĢınmazlar bu değerler üzerinden kayıtlara alınıncaya kadar emlak vergi değerleri üzerinden ve aĢağıdaki Ģekilde kayıtlara alınır: a)TaĢınmazların fiili envanteri emlak vergi değerleri üzerinden kayıt ve kontrol iĢlemleriyle görevli birimlerince, mevcut kullanım Ģekilleri esas alınarak en geç 30/9/2014 tarihine kadar tamamlanır ve bu Yönetmelik ekinde yer alan formlara ve icmal cetvellerine kaydedilir. b) Fiili envanteri yapılan taĢınmazlara ait bilgiler muhasebe kayıtları yapılmak üzere ilgili muhasebe birimlerine verilir. Muhasebe birimleri, kayıtlı taĢınmazları ilgili hesaplardan 1/10/2014 tarihi itibarıyla çıkarır ve aynı tarihte fiili envanter bilgileri üzerinden muhasebe kayıtlarını yapar.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 9 (2)Yönetmeliğin 5 inci maddesine göre yapılması gereken iĢlemler 31/12/2016 tarihine kadar tamamlanır.” hükümleri bulunmaktadır. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nin, 130, 131 ve 132‟nci maddelerinde; “250 Arazi ve arsalar hesabı MADDE 130 ‒ (1) Bu hesap, kamu idarelerinin her türlü arazi ve arsaları ile bunlardan tahsise konu edilenlerin izlenmesi için kullanılır. 251 Yeraltı ve yerüstü düzenleri hesabı MADDE 131 ‒ (1) Bu hesap, herhangi bir iĢin gerçekleĢmesini sağlamak veya kolaylaĢtırmak için, yeraltında veya yerüstünde inĢa edilmiĢ her türlü yol, köprü, baraj, tünel, bölme, sarnıç, iskele, hark ve benzeri yapılar ile bunların eklenti ve bütünleyici parçalarının ve bunlardan tahsise konu edilenlerin izlenmesi için kullanılır. 252 Binalar hesabı MADDE 132 ‒ (1) Bu hesap, eklenti ve bütünleyici parçaları dâhil olmak üzere, kamu idarelerinin mülkiyetinde bulunan binalar ile bunlardan tahsise konu edilenlerin izlenmesi için kullanılır.”, denilmekte, Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin, “25 Maddi duran varlıklar” baĢlıklı 169‟uncu maddesinde; “(1) Maddi duran varlıklar hesap grubu, kamu idarelerince faaliyetlerinde kullanılmak üzere edinilen ve tahmini yararlanma süresi bir yıldan fazla olan fiziki varlıklar ile bunların birikmiĢ amortismanlarının izlenmesi için kullanılır…” denilmekte, “Hesap grubuna iliĢkin iĢlemler” baĢlıklı 170‟inci maddesinde; “(1)Maddi duran varlıklar hakkında; TaĢınır Mal Yönetmeliği, Türk Silahlı Kuvvetleri, Millî Ġstihbarat TeĢkilatı ve Emniyet Genel Müdürlüğü TaĢınır Mal Yönetmeliği ve 13/9/2006 tarihli ve 2006/10970 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmeliğin ilgili hükümleri ile aĢağıdaki hükümlere göre iĢlem yapılır: a) Maddi duran varlıkların hesaplara alınması;

1. Edinilen maddi duran varlıklar, maliyet bedeli ile hesaplara alınır. Maliyet bedeline varlıkların elde edilmesinde faiz hariç yapılan her türlü gider ilave edilir. BağıĢ veya hibe

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 10 olarak edinilen maddi duran varlıklar varsa bilinen değeriyle, yoksa değerlemesi yapıldıktan sonra tespit edilen değeriyle hesaplara alınır. 2) Tahsis edilen taĢınmazlardan, Hazineye ait olanlar milli emlak birimlerince, diğer kamu idarelerine ait olanlar ise yetkili birimlerce muhasebe birimlerine bildirilerek gerekli kayıtların yapılması sağlanır. 3) Kamu idaresinin mülkiyetinde olan taĢınmazlar, bunlardan diğer kamu idarelerine tahsis edilenler ve kamu idarelerince tahsisli olarak kullanılanlar yardımcı hesaplar itibarıyla izlenir. 4) TaĢınmazların tahsisinin kaldırılmasına karar verilmesi halinde taĢınmazı tahsis eden idare ile taĢınmazın tahsis edildiği idarenin muhasebe hizmetlerini yürüten muhasebe birimleri tarafından tahsise iliĢkin muhasebe kayıtları kapatılır. … 11) Henüz kayıtlara alınmamıĢ olan maddi duran varlıklardan herhangi bir nedenle elden çıkarılanlar, öncelikle elden çıkarma değerleriyle, ilgili maddi duran varlık hesabı ve net değer hesabına kaydedilmek suretiyle hesaplara alınır.” hükümleri yer almaktadır. Yukarıda yer verilen mevzuatta belirtildiği üzere, kendisine taĢınmaz (bina, arsa, arazi, yer altı - yer üstü düzenleri, sınırlı aynî haklar gibi) tahsis edilen kurumların öncelikle bu taĢınmazları, “Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik” hükümlerine göre kayıt altına alması, müteakiben de ilgili muhasebe birimine bildirerek “Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği” hükümlerine göre taĢınmazların muhasebe kayıtlarına alınmasını sağlaması gerekmektedir. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğüne tahsis edilmiĢ olan ve kullanımında bulunan taĢınmazlara iliĢkin yukarıda açıklanan envanter iĢlemleri ve muhasebe iĢlemlerinin yapılmaması nedeniyle Bilançonun “25 Maddi Duran Varlıklar” hesap grubu gerçek durumu yansıtmamaktadır. Kamu idaresi cevabında; “Genel Müdürlüğümüze tahsis edilmiĢ olan "Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik" taĢınmazların, hükümlerine göre envanterinin çıkartılmadığı, "Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği" hükümlerine göre de muhasebe kayıtlarına alınarak kurum mali tablolarında görünmesinin temin edilmediği tespitine yer verilmiĢ olup 2016 mali yılı sonuna kadar eleĢtirilen hususların ikmal edilerek Genel Müdürlüğümüz bilançosunun "25 Maddi Duran Varlıklar" hesap grubunun gerçek

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 11 durumu yansıtır hale getirilecektir.” denmektedir. Sonuç olarak; kamu idaresinin cevabında 2016 mali yılı sonuna kadar, eleĢtirilen hususların ikmal edilerek Genel Müdürlük bilançosunun "25 Maddi Duran Varlıklar" hesap grubunun gerçek durumu yansıtır hale getirileceği belirtilmekte, ancak 2015 yılı iĢlemlerine iliĢkin açıklama yapılmamaktadır. Bulguda açıklandığı üzere, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğüne tahsis edilmiĢ olan ve kullanımında bulunan taĢınmazlara iliĢkin envanter iĢlemleri ve muhasebe iĢlemlerinin yapılmaması nedeniyle Bilançonun “25 Maddi Duran Varlıklar” hesap grubu gerçek durumu göstermemektedir. 6. DENETĠM GÖRÜġÜ Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve „„Denetimin Dayanağı Amacı, Yöntemi ve Kapsamı” bölümünde açıklanan çerçevede ekte sunulan mali rapor ve tablolarının “Denetim GörüĢünün Dayanakları” bölümünde açıklanan nedenlerden dolayı “Maddi Duran Varlıklar” hesap alanı hariç, doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 12 7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: Kurumsal Bazda Üretilen Mali Tablolarda "600 Gelirler" Hesabı Ġçinde Yer Alan Tapu Harçları Gelirleri Gerçek Durumu Göstermemektedir. Faaliyet sonuçları tablosunda gelir olarak görünen harç tutarı, Genel Müdürlüğün 2015 yılı içinde gerçekleĢtirdiği tapu harcına esas iĢlemlerinden elde edilmesi ve gelir olarak kaydedilmesi ön görülen tapu harcı tutarının % 0,15‟i kadardır. Kamu mali yönetiminin genel çerçevesini belirleyen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu‟nda kamu hesaplarının muhasebeleĢtirilmesi usulü düzenlenmiĢ, kamu idaresi itibariyle mali raporların düzenlenmesine imkân verecek bir muhasebe sistemi kurulması öngörülmüĢtür. Buna paralel olarak 01.01.2015 tarihinde yürürlüğe giren Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nin 310‟uncu maddesinde “Kendi adına ekonomik varlık edinebilen, yükümlülük üstlenebilen, diğer kamu idareleri veya üçüncü Ģahıslarla ekonomik iliĢkilere girebilen kapsama dâhil her kamu idaresi bir kurumsal birimdir. (2) Kapsama dâhil her kurumsal birim bir mali raporlama birimidir.” denilmiĢ ve 311‟inci maddesinde de mali tabloların belirlenen standartlara uygun olarak hazırlanmasından mali hizmetler birim yöneticileri ve üst yöneticiler sorumlu tutulmuĢtur. 313‟üncü maddesine göre ise mali raporlamada her bir kamu idaresi itibariyle düzenlenecek temel mali tablolar, genel bütçeli kurumlar için bilanço ve faaliyet sonuçları tablosu olarak sayılmıĢtır. Yine aynı Yönetmeliği‟nin “Faaliyet sonuçları tablosu ilkeleri” baĢlıklı 6‟ncı maddesinde; “(1) Genel yönetim muhasebesinde faaliyet sonuçları tablosu ilkelerinin uygulaması aĢağıda açıklanmıĢtır: a) Kamu idarelerinin faaliyetlerine iliĢkin gelir ve gider iĢlemleri, tahakkuk esasına dayalı olarak gelir ve gider hesaplarında izlenir. Gelir ve gider hesapları, bütçe ile ilgili olsun veya olmasın, genel kabul görmüĢ muhasebe ilkeleri gereği tahakkuk eden her türlü gelir ve giderin kaydına mahsustur. b) GerçekleĢmemiĢ gelir veya giderler gerçekleĢmiĢ gibi ya da gerçekleĢenler gerçek tutarından farklı gösterilemez. Belli bir dönem ya da dönemlerin gerçeğe uygun faaliyet sonuçlarını göstermek için, dönem ya da dönemlerin baĢında ve sonunda hesap kesimi

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 13 iĢlemleri yapılır.…” hükümleri yer almıĢtır. Bu kapsamda Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün 2015 yılı için aylık olarak ve hesap dönemi sonunda üretilen ve denetime sunulan defter ve mali tabloları (birleĢtirilmiĢ veriler defteri, bilanço, faaliyet sonuçları tablosu) incelenmiĢ ve bu defter ve mali tablolarda 1.6.4.1 ekonomik kodlu tapu harçlarının gerçek durumu yansıtmadığı görülmüĢtür. Genel Müdürlükten alınan bilgilere göre, Türkiye genelinde 2015 yılında tapu müdürlüklerinde 7.710.390 adet iĢlem yapılmıĢ olup bu iĢlemlere ait 9.122.986.064,00 TL tutarında harcın tahsil edilmesi öngörülmektedir. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün 2015 yılı faaliyet sonuçları tablosunda yer alan harçların toplam tutarı ise 14.329.346,72 TL‟dir. Dolayısıyla Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün mali tablosunda yer alan harçların toplam tutarı, tahsil edilmesi öngörülen tapu harçları tutarının %0,15‟i oranındadır. Uygulamada tapu müdürlüklerinde yapılan iĢlemlere iliĢkin harç tutarları vergi daireleri tarafından gerçekleĢtirilen, düzeltme, red ve iade iĢlemleri ve bunlara iliĢkin muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü VEDOP sistemine herhangi bir kurumsal kod kullanılmadan kaydedilmektedir. VEDOP sisteminde yer alan tapu harçlarına iliĢkin tahakkuk, tahsilat, v.b. kayıtlar Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü tarafından görülememekte olup Genel Müdürlüğün defter ve mali tablolarında yer almamaktadır. Hâlbuki Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nin 8‟inci maddesinin son fıkrasında “… genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin hesap planında yer verilen tüm hesaplara kayıt yapılırken kurumsal kod kullanılması zorunludur.” denilmekte olup ayrıca Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün 27/4/2015 tarihli Genel Yazı‟sında da Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği kapsamında kurumsal bazda mali tabloların oluĢturulabilmesi için genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin hesap planında yer alan tüm hesaplara kayıt yapılırken kurumsal kod kullanılması gerektiği, bu çerçevede tahsil edilen gelirlerin ilgili kamu idaresinin kurumsal koduyla muhasebeleĢtirilmesi gerektiği kamu idarelerine hatırlatılmıĢtır. Ancak kurumsal kod kullanılmadan muhasebeleĢtirilen tapu harçları Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün mali tablolarına yansımamakta ve “600 Gelirler” hesabı olması gerekenden daha düĢük görünmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Kurumsal bazda üretilen mali tablolarda "600 gelirler" hesabı içinde yer alan tapu harçları gelirlerinin gerçek durumu yansıtmadığı tespitine yer

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 14 verilmiĢtir. Bilindiği üzere Genel Müdürlüğümüz 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli I sayılı cetvelde genel bütçeli kurumlar arasında yer almaktadır. Bu itibarla Genel Müdürlüğümüz muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığınca yürütülmektedir. Maliye Bakanlığı (Muhasebat Genel Müdürlüğü) 27/4/2015 tarihli Genel Yazılarında özetle; "Maliye Bakanlığı birimlerinin ortak çalıĢmalarıyla bütçe gelirleri hesabının yardımcı hesap kodları itibarıyla gelirlerin hangi idarelerin kurumsal koduna gelir kaydedileceğine dair cetvel oluĢturulduğu, tahsil edilen gelirlerin cetvelde belirlenen idarelerin kurumsal koduyla muhasebeleĢtirilmesi gerektiği" belirtilmiĢ, yazı dağıtımlı olarak ilgili Ġdarelerle birlikte muhasebe birimlerine de intikal etmiĢtir. 2015 mali yılı faaliyet sonuçları tablosunda gelir olarak görünen harç tutarının, Genel Müdürlüğümüzün 2015 yılı içinde gerçekleĢtirdiği tapu harcına esas iĢlemlerden elde edilmesi ve gelir olarak kaydedilmesi ön görülen tapu harcı tutarının %0,15'i kadar olması, tapu harçlarının kaydına yönelik ihdas edilen yardımcı hesap kodunun (01.06.04.01) muhasebe birimlerince geç kullanılmaya baĢlanılması olduğu düĢünülmekte olup konu 2016 mali yılında takip edilecektir.” denmektedir. Sonuç olarak; tapu harçları vergi daireleri ve mal müdürlükleri tarafından tahsil edilmektedir. Vergi daireleri tarafından tahsil edilen tapu harçları, düzeltme, red ve iade iĢlemleri ve bunlara iliĢkin muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü VEDOP sistemine herhangi bir kurumsal kod kullanılmadan kaydedilmektedir. VEDOP sisteminde yer alan tapu harçlarına iliĢkin tahakkuk, tahsilat, v.b. kayıtlar Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü tarafından görülememekte olup Genel Müdürlüğün defter ve mali tablolarında yer almamaktadır. Mal müdürlükleri tarafından tahsil edilen tapu harçlarında ise hatalı kodlar kullanılmaktadır. Bu nedenlerle Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün mali tablolarında “600 Gelirler” hesabı olması gerekenden daha düĢük görünmektedir. Öneri: VEDOP sisteminde tapu harçlarına iliĢkin yapılan iĢlemlerin Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün mali tablolarında görünmesinin sağlanması, mal müdürlüklerinde yapılan iĢlemlerin ise doğru bir Ģekilde mali tablolara yansıtılması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 15 BULGU 2: Devletin Kusursuz Sorumluluğunda Bulunan “Tapu Sicilinin Tutulmasından Doğan Zararlar”ın Önlenmesine Yönelik Kontrol Ortamının ĠyileĢtirilmesi Gereği. Tapu sicilinin hatalı tutulmasından meydana gelen zararlarda Devletin sorumluluğu hukuk sistemimizde “kusursuz sorumluluk” olarak bilinen sorumluluk türüdür. Türk Medeni Kanunu'nun 1007‟nci maddesinde; “Tapu sicilinin tutulmasından doğan bütün zararlardan Devlet sorumludur. Devlet, zararın doğmasında kusuru bulunan görevlilere rücu eder. Devletin sorumluluğuna iliĢkin davalar, tapu sicilinin bulunduğu yer mahkemesinde görülür.” denmektedir. Tapu sicilinin tutulmasından doğan zararın anlamı, bu sicilin tutulmasında, görevlilerin bilerek veya bilmeyerek uygulanması gereken mevzuat hükümlerine aykırı iĢlemleri veya ihmalleri sonucu bir hakkın kaybına sebep olmalarıdır. Zikredilen hükümde, Devletin sorumluluğunda kusur aranmaz. Devletin sorumluluğu için aranacak koĢullar özetle, ortada tapu sicillerinin tutulmasından ötürü bir zararın olması, zararla tapu sicilinin tutulması arasında bir nedensellik bağının (illiyet bağının) bulunması ve zararın tapu sicilinin hukuka aykırı biçimde tutulmasından doğmasıdır. Tapu sicilinin tutulmasından görülen zarar için açılan tazminat davalarının Devlet aleyhine sonuçlanması üzerine, tapu sicil görevlilerinin kusuru var ise, bu memurlar aleyhine Borçlar Kanunu‟nun 73‟üncü maddesine göre ödeme tarihinden itibaren 2 yıl içinde “rücu davası” açılmaktadır. Ancak devletin her halde 10 yıl içinde memura rücu davası açma hakkı bulunmaktadır. Tapu sicil görevlilerinin kusuru ise, ya tazminata iliĢkin mahkeme kararında belirtilmekte, ya da müfettiĢ veya muhakkik incelemesi sonucunda belirlenmektedir. Yapılan incelemede; 2011-2015 yılları arasında tapu sicilinin hatalı tutulmasından dolayı 86 adet tazminat davası açıldığı, açılan bu davaların sonucunda devletin 9.990.858,00 TL tazminat ödemeye mahkûm edildiği, bu tutarın 1.282.230,89 TL‟si için rücu davası açıldığı görülmüĢtür. Memur personel hakkında açılan rücu davalarının büyük bir kısmının da sahte iĢlem veya belgelerden kaynaklandığı anlaĢılmıĢtır. Öte yandan Ġdarenin, sık karĢılaĢtığı ve hazineye mali yük getiren hukuki ihtilaflarla ilgili olarak özel gayret göstererek bu mali yüklerin önemli bir kısmının bertaraf edilebileceği değerlendirilmektedir. Somut örnek olarak; tapu sicilinin tutulmasında hukuka aykırılığın bulunmaması durumunda, Devletin sorumlu tutulmaması gerektiği yönünde yargı kararları bulunmaktadır. Buna Yargıtay 4‟üncü Hukuk Dairesinin 18.10.2005 tarih, 2004/12650 Esas ve 2005/11104; 27.01.2000 tarih, 2000/18 Esas, 2000/545 Kararları örnek verilebilir. Söz

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 16 konusu kararlara göre; zarar verici eylem, tapu sicilinin tutulmasından değil, gerçek kiĢi olan davalıların hukuka aykırı olan ağır kusurlarından kaynaklanmıĢsa, örneğin davaya konu taĢınmazın satıĢı sahte nüfus belgesi, sahte vekâletname ile yapılmıĢsa bu durumda hukuka aykırı olan eylem ile zarar arasındaki illiyet bağı, zarar görenin veya üçüncü kiĢinin ağır kusuru yahut beklenmeyen bir nedenden dolayı kesilmiĢ olduğundan Medeni Kanunun 1007‟nci maddesinde öngörülen zarardan bahsedilemez. Dolayısıyla, tapu iptaline iliĢkin dava dosyasında zararlandırıcı sonucun ortaya çıkmasında bir üçüncü kiĢinin veya kurumun (noter, nüfus müdürlüğü gibi) ağır kusuru varsa, hakları ihlal edilmiĢ olan vatandaĢların açmıĢ olduğu davalarda husumetin bu Ģahıslara ve kurumlara yöneltilmesi, ayrıca rücu davalarının sadece kusurlu memurlar aleyhine değil; sahte iĢlem veya belgelerin düzenlendiği kurumlar (noterler, nüfus müdürlükleri gibi) aleyhine de açılması gerekmektedir. Sonuç olarak tapu sicilinin tutulmasına iliĢkin memurların bilerek ya da bilmeyerek yaptığı hatalı iĢlemler, Devlet hazinesine, ilgili memurlara, iĢlemden etkilenen üçüncü kiĢilere ve TKGM‟nin iĢ süreçlerine önemli yükler ve ekonomik kayıplar getirmektedir. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü‟nce tapu sicilinin hatalı tutulmasından kaynaklanan kurumsal ve sosyal maliyeti azaltmak için hatalara yol açabilecek risklerin analiz edilerek daha etkin bir iç kontrol sisteminin oluĢturulmasının, özellikle sahte iĢlem ve belgelerin önlenmesi konusunda gerekli önlemelerin alınmasının yerinde olacağı değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; özetle; Sahte vekâletname ve veraset belgeleriyle tapu sicilinde yapılan iĢlem ve tescillerden doğan zararların kusursuz (tehlike) sorumluluk hali olduğundan bahisle sahte belgelere dayansa dahi tapu kütüğündeki yanlıĢlık ile zarar arasında illiyet bağının bulunduğu yönünde Yargıtay kararlarının da bulunduğu (YHGK 11.07.2007 t., 2007/4-422 E. 2007/536 K.; YHGK 5/10/1995 t. E.4/58 K.64 ; YHGK 29/6/1977 t., 1974-845 E. 655 K. ; Yargıtay 4.HD 14/10/2010 t., 2009/4034 E. 2010/10219K.), bu gerekçeyle sahte belgelere dayanılarak tapu sicilinde yapılan iĢlem ve tescillerden devletin sorumlu tutulması gerektiği, doktrinde de bu yönde görüĢlerin olduğu, bu durumun mahkemece veya müfettiĢlerce tapu memurlarının sahte belgeler üzerinde gerekli kontrolleri yapıp yapmadığı hususlarını değerlendirilerek kusur oranlarının belirlenmesine ve haklarında rücu davası açılmasına engel teĢkil etmediği belirtilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 17 Öte yandan sahtecilik giriĢimlerinin önlenmesi için çeĢitli çalıĢmalar yapıldığı, bu doğrultuda; 1)Telefonla ve gerekmesi halinde resmi yazı ile teyit mekanizmasının iĢletildiği (noter, mahkeme, icra, belediye vb.), 2)TAKBĠS ile entegre çalıĢan sistemler ile elektronik yazıĢma sistemleri üzerinden teyit alındığı (MERNĠS, DASK, Elektronik Doküman/Belge Yön. Sis. vb.), 3)Bankalarla "Elektronik Ġpotek Terkini" iĢlemlerinin baĢlatıldığı, 4)Tapu Sicili Tüzüğü‟ndeki "Belgelerin Elden Takibi ve ġekli" baĢlıklı 88. madde ile; “(1) Kamu kurum ve kuruluĢları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluĢları, mahkemeler, icra müdürlükleri, bankalar ve özel hukuk tüzel kiĢileri tarafından düzenlenen aynî veya kiĢisel hakkı sona erdirecek nitelikteki belgeler, tapu iĢlemi için elden ibraz edilemez. Bu belgeler 7201 sayılı Kanun hükümlerine göre müdürlüklere tebliğ edilir. (2) Birinci fıkra gereğince, tapu iĢlemlerine yönelik düzenlenen belgelerde silinti, kazıntı ve çıkıntı yapılamaz." hükmü getirildiği bu Ģekilde sahteciliğin önüne geçmek için tapu sicilindeki aynî veya kiĢisel hakkı sona erdirecek nitelikteki belgelerin elden takibi yasaklanarak, resmi tebligat yolu ile gönderilmesi halinde iĢleme alınması yönünde düzenleme yapıldığı, 5) 1431 sayılı ve "Sahtecilik Olaylarına KarĢı Alınması Gerekli Tedbirler" konulu Genelge kapsamında gerekli ayrıntılı açıklamalar yapılarak sahtecilikle ilgili hususlar personelin bilgisine sunulduğu, 6) 2013/3 (1740) sayılı "Ġzleme Sistemleri" konulu Genelge ile; Sahteciliğin önlenmesi amacıyla sadece akit noktalarını izleyen kamera görüntülerinin 1 yıl, akit noktalarını görüntüleme dıĢında kullanılan diğer kamera görüntülerinin ise 2 ay süreyle sistemin kurulu bulunduğu birim amiri ya da birim amirinin görevlendireceği personel tarafından yedeklenmesi sağlandığı, 7) Çipli ve Ģifreli kimlik kartlarının kullanımının yaygınlaĢtırılması için çalıĢmalar yapıldığı, 8) Noterler Birliği ile vekâletnamelerin, Adalet Bakanlığı ile de UYAP üzerinden mahkeme kararları ve veraset belgelerinin kontrolünün/teyidinin sağlanabilmesi yönünde görüĢmeler yapıldığı, Sahtecilikten kaynaklı tazminat taleplerinin önlenmesi için özellikle söz konusu kurumlar ile veri paylaĢımının ve belgelerin teyit edilmesi mekanizmasının önemli olduğu,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 18 9) Tapu müdürlüklerinde sahteciliğe konu olduğu tespit edilen evrakların ülke çapında kontrolünün sağlanabilmesi için sahte evrak kayıt sisteminin kurulması çalıĢmalarının yapıldığı, 10) MüfettiĢlerce inceleme ve ön incelemelerde mali sorumluluk değerlendirmesi yapılırken 3. kiĢilerin veya diğer kurumların (Noter, Nüfus Müdürlüğü, Belediye, Serbest Harita Mühendisliği, Emlakçı vb.) belge iĢlem veya uygulamalardan doğabilecek hazine/kamu zararlarındaki sorumlulukların da değerlendirilerek raporlarda T.C. Kimlik Numaraları ile adreslerinin belirtilmesinin ileride rücu davalarındaki sorumlularını belirlemede önem arz ettiği ve düzenlenecek raporlarda bunlara yer verilmesini temin etmek üzere TeftiĢ Kurulu BaĢkanlığınca 2016/29 no‟lu duyurunun yapıldığı belirtilmekte; Ayrıca; “Türk Medenî Kanunu'nun 1007 nci maddesi uyarınca Hazine aleyhine açılan davalarda gerek TKGM birimlerinin, gerekse Maliye Bakanlığı birimlerinin (Muhakemat Müdürlüğü veya Hazine Avukatlıklarının) azamî hassasiyet gösterdikleri, yapılması gereken usulî ve esasa iliĢkin itirazları yaptıkları gözlenmiĢtir. Tazminatın ödenmesini müteakip var ise, kusurlu personel, üçüncü kiĢi veya kurum gerekli rücu iĢlemleri onlara karĢı yürütülmektedir. Sorumluluğun dayanağının tehlike –kusursuz- sorumluluğu olması ve kapsamının geniĢ olması neticesinde büyük oranda Ġdare aleyhine neticeler doğmaktadır. ġayet, sorumluluğun türü ve kapsamı ile ilgili bir yasal değiĢiklik yapılması öngörülür ise, Ġdaremizin destek sağlayacağı ve katkıda bulunacağı hususları açıktır. Sahtecilikten kaynaklı tazminat taleplerinin önlenmesi açısından, noterler ve mahkemeler ile veri paylaĢımı yapılmalı ve söz konusu belgelerin teyit edilmesi sistem üzerinden yapılmalıdır.” denmektedir. Sonuç olarak; kamu idaresi cevabında özellikle sahtecilik ve sahte belgeden kaynaklanan tazminat taleplerine karĢı alınan ve alınabilecek tedbirler üzerinde durulmaktadır. Bir kısım çalıĢmaların ise henüz tamamlanmadığı ifade edilmektedir. Cevapta, Türk Medenî Kanunu'nun 1007‟nci maddesinde tanımlanan kusursuz sorumluluk kavramının çok geniĢ olması nedeniyle büyük oranda Ġdare aleyhine neticeler doğduğu ve Ģayet, sorumluluğun türü ve kapsamı ile ilgili bir yasal değiĢiklik yapılması öngörülür ise, TKGM‟nin katkıda bulunabileceği belirtilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 19 Devletin kusursuz sorumluluğunda bulunan, tapu sicilinin hatalı tutulmasından kaynaklanan tazminat taleplerinin en aza indirilmesi hedefinin, kurumun bazı birimlerinin hassasiyetiyle ya da münferit çabalarla yakalanması olanağı bulunmamaktadır. Kamu idaresi cevabında belirtilen, sahtecilikten kaynaklı tazminat taleplerine karĢı alınan tedbirlerin ve çalıĢması devam eden tedbirlerin hayata geçirilmesinin, “tapu sicilinin hatalı tutulmasından” kaynaklanan kurumsal ve sosyal maliyetlerin azaltılmasına yönelik iç kontrol ortamının iyileĢmesine katkı yapacağına Ģüphe yoktur. Bulguda da belirtildiği üzere, 2011-2015 yılları arasında tapu sicilinin hatalı tutulmasından dolayı 86 adet tazminat davası açılmıĢ olup (devam eden davalar hariç), açılan bu davaların sonucunda Devlet 9.990.858 TL tazminat ödemeye mahkûm edilmiĢ, bu tutarın 1.282.230 TL‟si için rücu davası açılmıĢtır. Buna göre, tapu sicilinin tutulmasından kaynaklanan tazminat ödemelerinin %87‟lik kısmı ile ilgili olarak her hangi bir tarafa kusur tevcih edilmediği anlaĢılmaktadır. Devletin kusursuz sorumluluğunda bulunan “tapu sicilinin tutulmasından doğan zararlar”ı oluĢturan hataların muhtemel kaynakları ve önleme mekanizmalarının, kurumsal iç kontrol yapılandırma metodolojisine sadık kalınarak belirlenmesi ve izleme mekanizmasının kurulmasıyla, söz konusu kurumsal ve sosyal zararların azaltılabileceği değerlendirilmektedir. TKGM‟nin merkez ve taĢra teĢkilatında yürütülen denetim sürecinde, söz konusu bulgu ile ilgili olarak gözlenen ve kurumun iĢ süreçlerine değer katacağı düĢünülen öneriler Ģu Ģekilde özetlenebilir:

• Tapu sicil müdürlüklerinde, tapu sicil iĢlemlerinin her aĢamasında çalıĢan personelin gerek mevzuat bilgisinin ve mesleki teknik bilginin, gerekse iletiĢim becerilerinin üst seviyede olması gerekmektedir. Tapu sicili hizmetlerini yürüten personelin bir “meslek uzmanlığı” anlayıĢıyla yetiĢtirilmesinin, hatalı iĢlem riskini azaltacağı hizmet kalitesini ise artıracağı düĢünülmektedir.
• TaĢra teĢkilatında ortaya çıkan hukuki ihtilaflara, kurumun kendi uzman personeli ile zamanında müdahil olabilmesi için bölge müdürlüklerinde hukuk müĢaviri ve/veya avukat istihdam edilmesinin önemli olduğu düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 20 BULGU 3: Ġç Kontrol Sistemi Yapılandırma ÇalıĢmaları TamamlanmamıĢtır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümleri ve ilgili alt mevzuatı gereğince yapılması gereken, iç kontrol sistemi yapılandırma çalıĢmaları henüz tamamlanmamıĢtır. 5018 Kanunun “Ġç Kontrol Sistemi” baĢlıklı beĢinci kısmının 55, 56 ve 57‟inci maddelerinde iç kontrol sisteminin tanımı, amaçları, yapısı ve iĢleyiĢine iliĢkin esaslar belirlenmiĢtir. "Ġç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ĠliĢkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik"in “Ġç kontrolün temel ilkeleri” baĢlıklı 6‟ncı maddesinde iç kontrolün temel ilkeleri belirlenmiĢtir. 5018 sayılı Kanunun 55‟inci maddesinin 2‟nci fıkrasında, mali yönetim iç kontrol süreçlerine iliĢkin standartlar ve yöntemlerin Maliye Bakanlığınca, iç denetime iliĢkin standartlar ve yöntemler ise Ġç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirleneceği, geliĢtirileceği ve uyumlaĢtırılacağı; ayrıca bu kurumların, sistemlerin koordinasyonunu sağlayacağı ve kamu idarelerine rehberlik hizmeti verecekleri aynı fıkrada belirtilmiĢtir. Maliye Bakanlığı tarafından, 26.12.2007 tarih ve 26738 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Kamu Ġç Kontrol Standartları Tebliği yayınlanmıĢtır. Bu tebliğ ile kamu idareleri tarafından, iç kontrol sistemlerinin Kamu Ġç Kontrol Standartları”na uyumunu sağlamak üzere yapılması gereken çalıĢmalar için eylem planı oluĢturulması, gerekli prosedür ve ilgili düzenlemelerin hazırlanması çalıĢmalarının 31.12.2008 tarihine kadar tamamlanması, söz konusu çalıĢmaların etkili bir Ģekilde yürütülmesini sağlamak üzere idarelerin üst yöneticileri tarafından gerekli önlemlerin alınması istenmiĢtir. Yine Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün 02.12.2013 tarihli ve 10775 sayılı Kamu Ġç Kontrol Standartlarına Uyum Genelgesi‟nin 12‟nci maddesinde; Eylem planlarını Maliye Bakanlığına göndermeyen kamu idareleri ile eylem planlarını yeniden hazırlayacak kamu idarelerinin genelgede yer alan açıklamalar doğrultusunda en geç 31.12.2014 tarihine kadar Kamu Ġç Kontrol Standartları Uyum Eylem Planı Rehberi çerçevesinde hazırlayacakları Eylem Planlarını üst yöneticinin onayını müteakip on iĢ günü içinde Bakanlığa göndermeleri istenmiĢtir. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünde iç kontrol sisteminin yapılandırılması çalıĢmaları 18.01.2013 tarihli Genel Müdürlük onayı ile baĢlatılmıĢtır. Bu kapsamda 2013- 2014 yılları Ġç Kontrol Standartları Uyum Eylem Planını hazırlayarak Maliye Bakanlığına göndermiĢ olup Ġç kontrol Ġzleme ve Değerlendirme Kurulu oluĢturulmuĢtur.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 21 Ġç kontrol izleme ve değerlendirme kurulunun Haziran 2015 tarihli iç kontrol sistemi izleme ve değerlendirme raporu ile Strateji GeliĢtirme Daire BaĢkanlığının Haziran 2015 tarihli iç kontrol sistemi değerlendirme raporunda, eylem planında öngörülen iç kontrol sistemi yapılandırma çalıĢmalarının devam etmekte olduğu ve Maliye Bakanlığınca yayınlanan Kamu Ġç Kontrol Rehberi‟ne uygun olarak iç kontrolün temel 5 unsurunun tamamlanmadığı belirtilmektedir. Ġç kontrol sisteminin yapılandırılması ve iĢleyiĢi konusunda sorumluluk üst yöneticiye yani genel müdüre aittir. 5018 sayılı Kanun‟un 11‟inci maddesinde ve Kamu Ġç Kontrol Standartları Tebliği‟nde belirtildiği üzere; üst yöneticilerin, mali yönetim ve kontrol sisteminin iĢleyiĢinin gözetilmesi, izlenmesi ve Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden sorumlu oldukları ve bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirmeleri öngörülmektedir. Yukarıda belirtilen hususlarla birlikte, yapılan inceleme ve değerlendirmeler sonucunda, kurumun iç kontrol ve risk yönetim sistemine iliĢkin aĢağıdaki tespitler yapılmıĢtır; 1- Kamu Ġç Kontrol Standartlarına Uyum Eylem Planı hazırlanmıĢtır. 2- Ġç kontrol sisteminin anlaĢılması ve benimsenmesine yönelik kurum içinde genel kapsamlı eğitimler düzenlenmiĢtir. 3- Etik davranıĢ ilke ve kurallarına iliĢkin tüm personele bilgilendirme yapılmıĢ, etik sözleĢmesi personel tarafından imzalanmıĢtır. 4- Personelin performans değerlendirmesine iliĢkin, 17‟nci (EskiĢehir) Bölge Müdürlüğünde pilot çalıĢma yapılmakta olup, tüm genel müdürlük bünyesine yaygınlaĢtırılması planlanmaktadır. 5- Ön mali kontrol iĢlemleri Strateji GeliĢtirme Dairesi BaĢkanlığı Ġç Kontrol ġube Müdürlüğü tarafından yerine getirilmektedir. 2015 yılı içinde gerçekleĢtirilmiĢ olan ön malî kontroller sonucunda, uygun görüĢ verilmeyen iĢlem bulunmamaktadır. 6- TKGM‟de iĢ süreçleri ve iĢ tanımları hazırlanmıĢtır. Ancak, iç kontrol sisteminin yapılandırılması süreci, risk odaklı bir çalıĢmayı gerektirmektedir. Yapılandırma sürecinin önemli bir aĢaması olan, iĢ süreçlerinde çalıĢan personelin katılımıyla odak gruplarında risklerin belirlenme ve değerlendirilmesi çalıĢması yapılmamıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 22 7- Kamu iç kontrol rehberinde belirtildiği üzere, kurumsal risk yönetimi kapsamında stratejik hedefler, kurumlar arası iliĢkiler, TBMM ile iliĢkiler, medya ve kamuoyu beklentilerinin karĢılanması hususlarına yönelik riskler belirlenmiĢ olması gerekirken belirlenmemiĢtir. 8- Kamu Ġdaresi, riskleri belirlenmediği için, risklerin bertaraf edilmesi için gereken kontroller de (mevzuatın ön gördüğü kontroller dıĢında) hazırlanmamıĢtır. Kamu Ġç Kontrol Standartları Uyum Eylem Planı‟nın, Maliye Bakanlığınca yayınlanan Kamu Ġç Kontrol Rehberi doğrultusunda uygulanması ve bu kapsamda iç kontrol sisteminin yapılandırılmasında temel unsur, güncel risk değerlendirmesinin yapılması, uygulama sonuçlarının iç kontrol izleme ve değerlendirme kurulu tarafından izlenmesi ve güncellenerek üst yönetici onayı ile dinamik sürecin iĢletilmesidir. Daha önce iĢ tanımları yapılmıĢ olan tüm iĢ süreçlerinde çalıĢan personelin katılımı ile oluĢturulacak odak gruplarda yapılacak çalıĢmalarla, kurumun iç ve dıĢ risklerinin ve bunlara iliĢkin kontrollerin belirlenmesine yönelik olarak, planda yer alan eylemlerin öncelikle uygulanması uygun olacaktır. Kamu idaresi cevabında; “Maliye Bakanlığı ile Dünya Bankası arasında imzalanan hibe anlaĢma çerçevesinde Kamu Mali Yönetimi Reformu Uygulamalarının Desteklenmesi Projesi (EK-1) resmi gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiĢtir. Kamu kurumlarında kamu mali kontrol çerçevesi ile ilgili farkındalık düzeyinin yükseltilmesi ve kapasitelerinin desteklenmesi amacıyla yürütülen bu proje ile Kasım 2016 tarihine kadar;  Ġç kontrol standartlarının güncellenmesi ve iç kontrol kılavuzunun revize edilmesi,  Risk yönetimi kılavuzunun hazırlanması ve kamu idareleri için bir risk yönetim yazılımının geliĢtirilmesi hedeflenmektedir. Mükerrer iĢlemlerin yapılmaması için Maliye Bakanlığının pilot uygulamalarının sonuçlanması ve tüm kamu idarelerine yaygınlaĢtırılmasının beklenmesi daha uygun olacağı düĢünülmektedir.” denmektedir. Sonuç olarak; kamu idaresi cevabında, Maliye Bakanlığının pilot uygulamalarının sonuçlanması ve tüm kamu idarelerine yaygınlaĢtırılmasının beklenmesinin daha uygun olacağının düĢünüldüğü belirtilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 23 Kamu idaresinin, Maliye Bakanlığının yürüttüğü proje çalıĢmalarının ve pilot uygulamaların sonuçlarını beklemek yerine, yürürlükte bulunan mevzuat hükümlerine uygun olarak iĢlem tesis etmesinin yerinde olacağı düĢünülmektedir. Bulguda açıklandığı üzere, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün iç kontrol sisteminin, 5018 sayılı Kanun ile ikincil mevzuatının ön gördüğü temel Ģartları taĢımadığı değerlendirilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 24 8. EKLER Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 25

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 26

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 27

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 28

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 29

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 30 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

TAPU VE KADASTRO GENEL MÜDÜRLÜĞÜ TAPU VE KADASTRO DÖNER SERMAYE ĠġLETMESĠ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ....................... 31
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................. 32
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 33
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ........................................................ 33
5. DENETĠM GÖRÜġÜ ................................................................................................................................. 35
6. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ......................... 36
7. EKLER ........................................................................................................................................................ 45

KISALTMALAR DÖSĠM :Döner Sermaye ĠĢletme Müdürlüğü e-Devlet :Devlet tarafından vatandaĢlara verilen hizmetlerin elektronik ortamda sunulmasını amaçlayan sanal platform HGK :Harita Genel Komutanlığı KHK :Kanun Hükmünde Kararname KĠK :Kamu Ġhale Kurumu SGK :Sosyal Güvenlik Kurumu TAKBĠS :Tapu Kadastro Bilgi Sistemi TBMM :Türkiye Büyük Millet Meclisi TKGM :Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü TUSAGA-AKTĠF :GeliĢtirilmiĢ gerçek zamanlı kinematik prensipleriyle sabit GPS referans sisteminin kurulması ve hücresel dönüĢüm parametrelerinin belirlenmesini sağlayan sistem VEDOP :Vergi Dairesi Otomasyon Projesi

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 31

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Döner Sermaye ĠĢletme Müdürlüğü, mali iĢlemlerinde Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği'ne tabi olup; uygulanan muhasebe sistemi belirtilen mevzuatta da öngörülen tahakkuk esaslı muhasebe sistemidir. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Döner Sermaye ĠĢletme Müdürlüğünün 2015 yılı toplam Bütçesi; 715.000.000.000,00 TL‟dir. 2015 yılsonu bütçe giderleri tutarı aĢağıdaki tabloda görüldüğü üzere toplam 375.943.552,05 TL‟dir. Tablo 1: Ekonomik Kod Ayrımına Göre DÖSĠM‟in Bütçe Giderleri HESAP KODU HESAP ADI BÜTÇE (TL) (Ek Bütçe Sonrası) GERÇEKLEġME (TL) 830.01 PERSONEL GĠDERLERĠ 212.610.016,98 155.297.983,00 830.02 SOS. GÜV.KUR. DEVLET PRĠMĠ GĠDERLERĠ 11.912.700,00 6.118.927,32 830.03 MAL VE HĠZMET ALIMLARI 179.434.283,02 69.589.663,49 830.05 CARĠ TRANSFERLER 128.100.000,00 76.431.888,73 830.06 SERMAYE GĠDERLERĠ 182.943.000,00 68.505.089,51
   GENEL TOPLAM 715.000.000,00 375.943.552,05
   ĠĢletmenin aktif toplamı 543.147.036,42 TL‟dir. Bunun %96,8‟i (526.039.701,55TL) dönen varlıklar, %3,2‟sini ise (17.107.334,87 TL) duran varlıklar oluĢturmaktadır. Pasif toplamının %10,2‟sini (55.726.849,78) kısa vadeli yabancı kaynaklar, %89,2‟sini (487.420.186,64 TL) ise öz kaynaklar oluĢturmakta olup iĢletmenin dönem net karı 181.129.868,82 TL‟dir. Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar'ın 5'inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda SayıĢtaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aĢağıda yer alanlar denetime sunulmuĢ olup denetim bunlar ile usul ve esasların 8'inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 32

• BirleĢtirilmiĢ veriler defteri,
• Geçici ve kesin mizan,
• Bilanço,
• Bütçe giderleri ve ödenekler tablosu,
• Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırılması tablosu,
• Ġle, DÖSĠM merkez teĢkilatına ait aĢağıda belirtilen belgeler;
• Kasa sayım tutanağı,
• Banka mevcudu tespit tutanağı,
• Alınan çekler sayım tutanağı,
• Menkul kıymet ve varlıklar sayım tutanağı,
• Teminat mektupları sayım tutanağı,
• Değerli kağıtlar sayım tutanağı,
• TaĢınır kesin hesap cetveli ile taĢınır hesabı icmal cetveli, Denetim görüĢü, kamu idaresinin temel mali tabloları olan bilanço ve gelir tablosuna verilecektir.

2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmıĢ olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 33 oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüĢtür. Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluĢturan hesap ve iĢlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleĢtirilmiĢtir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiĢtir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 34 Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüĢü oluĢturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 35 5. DENETĠM GÖRÜġÜ Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Döner Sermaye ĠĢletmesi Müdürlüğü'nün 2015 yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve ekte yer alan mali rapor ve tablolarının tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 36 6. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: Genel Ġdare Esaslarına Göre Yürütülen Genel Bütçe Faaliyetlerine ĠliĢkin Giderler Döner Sermaye Bütçesinden KarĢılanmaktadır. Genel idare esaslarına göre yürütülen hizmetlere iliĢkin bazı ödemelerin döner sermaye bütçesinden karĢılanması döner sermaye iĢletmelerinin kuruluĢ amaçlarıyla örtüĢmemektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Kanunu‟nun 2003 yılında yürürlüğe girmesiyle birlikte getirilen yeni kamu mali yönetim sisteminin en önemli unsurlarından birisi de bütçe ve muhasebe uygulamalarında birlik ve bütünlük sağlanarak hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesi yönündeki temel düzenlemelerdir. Döner sermaye iĢletmelerinin bu yeni kamu mali yönetim sistemi içerisinde bir zemine oturtulması amacıyla Kanun‟un geçici 11‟inci maddesinde bir düzenleme yapılmıĢ ve önce 31.12.2007 tarihine kadar tasfiye edilmeleri hüküm altına alınmıĢken daha sonra yapılan değiĢiklikler ile döner sermaye iĢletmelerinin tasfiyesinden vazgeçilerek 31.12.2010 tarihine kadar yeniden yapılandırılmalarına karar verilmiĢtir. Yeniden yapılandırma çerçevesinde de Maliye Bakanlığınca 2007 yılı baĢından geçerli olmak üzere Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği yayımlanmıĢtır. Bu yönetmelikle döner sermaye iĢletmelerinin bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması, muhasebesi, kontrol ve denetimi ile muhasebe yetkililerinin niteliklerine iliĢkin usul ve esaslarla ilgili düzenlemeler yapılarak 5018 sayılı Kanun paralelinde uygulamalar getirilmiĢtir. Ancak bu düzenlemeler 5018 sayılı Kanun‟un temel ilkelerinden biri olan bütçe birliğinin sağlanmasında, kamu kaynaklarının kullanımına iliĢkin olarak belirlenen genel esaslardan mali saydamlığın ve hesap verme sorumluluğunun gerçekleĢtirilmesinde yeterli olmamıĢtır. Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği‟nin “Tanımlar” baĢlıklı 3‟üncü maddesinin (b) fıkrasında döner sermaye “Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine kanunlarla verilen asli ve sürekli kamu görevlerine bağlı olarak ortaya çıkan ve genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan mal ve hizmet üretimine iliĢkin faaliyetlerin sürdürülebilmesi için, kamu idaresine bağlı olarak kurulmuĢ iĢletmelere tahsis edilen sermaye” Ģeklinde tanımlanmaktadır. Bu tanımdan da anlaĢılacağı üzere döner sermaye iĢletmelerinin kuruluĢ amacı, genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan mal

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 37 ve hizmet üretimidir. Bundan da anlaĢılan fiyatlandırılabilir nitelikteki mal ve hizmet üretimi ve satımıdır. Bu kapsamda 6083 sayılı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun‟un “Döner sermaye iĢletmesi” baĢlıklı 8‟inci maddesi, Genel Müdürlüğün ürettiği her türlü tapu, kadastro, harita ve arĢiv bilgi ve belgeleri ile sunduğu hizmetlerden gelir elde etmek üzere merkez veya bölge müdürlükleri bünyesinde döner sermaye iĢletmeleri kurmasına yetki vermektedir. Ancak yine aynı maddenin üçüncü bendinde; “… Genel Müdürlük faaliyetlerinin gerektirdiği araç, gereç, satın alma, bakım, onarım, yapım, sigorta, kiralama, araĢtırma, tanıtım, temsil, eğitim giderleri, yurtdıĢında yürütülecek proje giderleri, kadastro hizmetlerinin yapılması, yenilenmesi, güncellenmesi ve her türlü harcamalar döner sermaye gelirlerinden karĢılanabilir. …” denilerek, uygulamada döner sermaye iĢletmesinin, elde ettiği gelirlerinden kuruluĢ amacı doğrultusunda faaliyetlerini gerçekleĢtirmek üzere yaptığı giderlerini karĢılamanın yanı sıra daha çok genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olan genel bütçe faaliyetleri için yapılan giderleri karĢılaması durumu ortaya çıkmaktadır. Döner sermaye iĢletmesinin yılsonunda gerçekleĢen bütçe gideri toplamı 552.200.365,46 TL‟dir. AĢağıdaki tabloda görüldüğü üzere, bu tutarın 182.624.106,11 TL‟si döner sermaye iĢletmesinin faaliyetleri için yapılmakta, kalan 369.576.259,35 TL ise Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün genel bütçe ile karĢılanması gereken ihtiyaçları için kullanılmaktadır. Dolayısıyla döner sermaye iĢletmesinin giderlerinin % 67‟si genel bütçe faaliyetleri için yapılan giderler olmaktadır. Tablo 2: Döner Sermayeden 2015 Yılında DÖSĠM ve Genel Bütçe Ġçin Yapılan Harcamalar (TL) ÖDEMELER DÖSĠM GENEL BÜTÇE TOPLAM Personel Ödemeleri 44.893.012,38 160.132.615,10 205.025.627,48 SGK Ödemeleri 8.501.414,42 0,00 8.501.414,42 Tüketime Yönelik Mal Ve Malzeme Alımları 367.355,30 26.372.048,39 26.739.403,69 Yolluklar 518.642,34 19.302.501,14 19.821.143,48 Görev Giderleri 6.659,39 22.430,06 29.089,45 Hizmet Alımları 3.248.975,99 31.863.458,62 35.112.434,61 Temsil Ve Tanıtma Giderleri 0,00 5.971.703,87 5.971.703,87

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 38 Menkul Mal, Gayri maddi Hak Alım Ve Onarım Giderleri 156.660,68 11.642.939,97 11.799.600,65 Gayrimenkul Mal Bakım Ve Onarım Giderleri 0,00 1.850.444,89 1.850.444,89 Cari Transferler 124.782.780,61 0,00 124.782.780,61 Mamul Mal Alımları 0,00 23.059.594,81 23.059.594,81 Lisans Alımları 148.605,00 750,00 149.355,00 Ödenek Aktarımları 89.357.772,50 89.357.772,50 TOPLAM 182.624.106,11 369.576.259,35 552.200.365,46 Dolaysıyla yeni kamu mali yönetim sistemi kurulurken baĢlangıçta kaldırılması planlandığı için sisteme dahil edilmemeleri, ancak varlıkları devam ederek sistemdeki yerlerinin belirsiz hale gelmesi ve 5018 sayılı Kanun ve yeni kamu mali yönetim anlayıĢı ile tam olarak uyum sağlayamamaları nedenleriyle döner sermaye iĢletmelerine amacı ve faaliyet alanı dıĢında gider yapma olanağı verilebilmektedir. Böylece döner sermaye bütçelerinin kamu idarelerinin ikinci bir bütçesi gibi kullanılması söz konusu olmaktadır. Buna göre, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğüne Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından verilen bütçe yetkisi ve raporlanan bütçe uygulama sonuçları, giderlerin bir kısmını içermekte, döner sermaye kaynaklarından karĢılanan giderleri Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından verilen bütçe yetkisi dıĢında gerçekleĢmekte ve hesap verme sorumluluğu kamu idaresi temelinde yerine getirilememektedir. Kamu idaresi cevabında; “Genel bütçe ile karĢılanması gereken giderler ilgili bütçe kalemlerinde yeterli ödenek bulunmaması ve ilgili harcama birimlerinin ödenek bulunmadığına iliĢkin talep yazılarına ve yönetmeliğimizin Giderler baĢlıklı 7'nci maddesine istinaden döner sermaye bütçesinden karĢılanmıĢtır.” denmektedir. Sonuç olarak; döner sermaye iĢletmelerinin kuruluĢ amacı, genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan fiyatlandırılabilir nitelikteki mal ve hizmet üretimi ve satıĢıdır. Ancak bulguda ve kamu idaresi cevabında bahsedilen düzenlemeler ile döner sermaye iĢletmelerine amacı ve faaliyet alanı dıĢında gider yapma olanağı verilebilmekte böylece döner sermaye bütçelerinin kamu idarelerinin ikinci bir bütçesi gibi kullanılması söz konusu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 39 olabilmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu‟nun bütçe ve muhasebe uygulamalarında birlik ve bütünlük sağlanarak hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesi yönündeki temel prensiplerini ortadan kaldırıcı sonuçlar doğuran söz konusu düzenlemeler, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından verilen bütçe dıĢında giderler yapılmasına sebep olmakta ve bütçe hakkının tam olarak gerçekleĢmesine de engel teĢkil etmektedir. Öneri: 5018 sayılı Kanun ile benimsenen performans esaslı bütçeleme sisteminin temelini oluĢturan plan-program-bütçe bağının etkin bir Ģekilde kurulması için genel bütçe ödeneklerinin yetersiz olması durumunda döner sermaye bütçesi kullanılması yerine ödeneklerin artırılması yoluna gidilmelidir. Döner sermaye iĢletme bütçelerinin ikinci bir bütçe gibi kullanılmasına neden olan düzenlemelerin gözden geçirilmesi gerektiği düĢünülmektedir. BULGU 2: ĠĢletme Tarafından GerçekleĢtirilen Giderler Ön Mali Kontrole Tabi Tutulmamaktadır. Döner Sermaye ĠĢletme Müdürlüğü tarafından gerçekleĢtirilen alımlar ön mali kontrole tabi tutulmamaktadır. Ġç kontrol sistemine iliĢkin olarak 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu‟nun “Ġç Kontrol Sistemi” baĢlıklı beĢinci kısmının 55, 56 ve 57‟nci maddelerinde iç kontrol sisteminin tanım, amaç ve yapısı açıklanmıĢtır. Kanun‟un 55‟inci maddesinde iç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiĢ politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir Ģekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluĢturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünü olarak tanımlanmıĢtır. Ġç kontrolün bir unsuru olan ve mali iĢlemlere yönelik kontrol faaliyetlerinin tamamını

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 40 kapsayan ön mali kontrol ise Kanun‟un 58‟inci maddesinde; “Ön malî kontrol, harcama birimlerinde iĢlemlerin gerçekleĢtirilmesi aĢamasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar. Ön malî kontrol süreci, malî karar ve iĢlemlerin hazırlanması, yüklenmeye giriĢilmesi, iĢ ve iĢlemlerin gerçekleĢtirilmesi ve belgelendirilmesinden oluĢur. Kamu idarelerinde ön malî kontrol görevi, yönetim sorumluluğu çerçevesinde yürütülür. Harcama birimlerinde iĢlemlerin gerçekleĢtirilmesi aĢamasında yapılacak asgarî kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve iĢlemlerin usûl ve esasları ile ön malî kontrole iliĢkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirlenir. Kamu idareleri, bu standart ve yöntemlere aykırı olmamak Ģartıyla bu konuda düzenleme yapabilir.” Ģeklinde düzenlenmiĢtir. Kanun‟un yukarıda alınan maddelerinden anlaĢılacağı üzere, ön mali kontrol; bütçe esasına göre değil idare ve yönetsel sorumluluk esasına göre kurulması gereken iç kontrolün önemli bir unsurudur. Üst yöneticinin sorumluluğu çerçevesinde yürütülmesi gereken ön mali kontrol görevi, harcama birimleri ve mali hizmetler birimi tarafından birlikte yerine getirilir. Ġdarenin amaçlarına, belirlenmiĢ politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir Ģekilde yürütülmesini sağlamak için idarelerde ön mali kontrol yapılmalıdır. Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği‟nin 11‟inci maddesinde, iĢletmelerde kontrol ve denetimin amacı düzenlenmiĢtir. Yönetmeliğin 12‟nci maddesinde de ön malî kontrolün harcama birimlerinde iĢlemlerin gerçekleĢtirilmesi aĢamasında yapılan kontrolleri kapsadığı ve ön malî kontrol görevinin idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde harcama birimleri tarafından yerine getirileceği düzenlenmiĢtir. 5018 sayılı Kanun‟da ön mali kontrolün mali hizmetler birimi ve harcama birimleri tarafından yerine getirileceği belirtilirken Yönetmelikte ön mali kontrolün sadece harcama birimleri tarafından yerine getirileceği belirtilmiĢtir. Yukarıdaki mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; gelir, gider ve varlık yükümlülüklerin, etkili, ekonomik ve verimli bir Ģekilde yönetilmesi için ĠĢletmenin iĢ ve iĢlemlerinin 5018 sayılı Kanun‟da belirtilen Ģekilde ön mali kontrole tabi tutulması gerekmektedir. Ancak ĠĢletme tarafından yapılan ve ön mali kontrol kapsamında olan giderler

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 41 ve iĢlemler ön mali kontrole tabi tutulmamaktadır. Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği‟nde sadece harcama birimleri tarafından yerine getirilecek ön mali kontrol düzenlenmiĢ olsa da Yönetmeliğin 599‟uncu maddesinde bu Yönetmelik‟te hüküm bulunmayan hâllerde, 5018 sayılı Kanun kıyasen uygulanır denildiğinden döner sermayeli iĢletmelerde ön mali kontrol hem mali hizmetler birimi tarafından hem de harcama birimi tarafından yerine getirilmelidir. Kamu idaresi cevabında; “Müdürlüğümüzün harcama birimleri tarafından gerçekleĢtirilen mal ve hizmet alımlarına iliĢkin evraklar üzerinde Bütçe birimimiz tarafından muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulması, mali bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere harcama birimlerince gerçekleĢtirilen ve ödeme aĢamasına gelen mal ve hizmet alımına yönelik evraklar üzerinde ön incelemeler yapılmakta, tahakkukları oluĢturulmakta ve ödeme için Saymanlık Müdürlüğüne gönderilmektedir. Ön mali kontrol görevi Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 12. maddesi çerçevesinde Bütçe servisimiz tarafından idame edilmektedir.” denmektedir. Sonuç olarak; kamu idaresi cevabında Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği'nin 12‟nci maddesi çerçevesinde ön mali kontrol iĢleminin yapıldığı belirtilmektedir. Ancak 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu‟nda ön mali kontrolün mali hizmetler birimi ve harcama birimleri tarafından yerine getirileceği hüküm altına alınmıĢken Yönetmelik'e göre ön mali kontrol sadece harcama birimleri tarafından yerine getirilmektedir. Dolayısıyla Yönetmeliğin 12‟nci maddesi çerçevesinde yapılan ön mali kontrol sadece harcama birimlerini kapsamakta mali hizmetler biriminin kontrolünü kapsamamaktadır. Öneri: Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği'nin ön mali kontrole iliĢkin hükümlerinin 5018 sayılı Kanun'a uygun olarak düzenlenmesi gerektiği düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 42 BULGU 3: Yevmiye Defterinde Yevmiye Numaraları Sıralı Olarak Birbirini Takip Etmemektedir. Döner sermaye iĢletme birimlerinin muhasebe kayıtlarında,, yevmiye numaralarının sıra takip etmediği, yevmiye numaraları arasında boĢluklar bırakılarak, ileri tarihlerde bu boĢ yevmiye numaralarına kayıt yapıldığı görülmüĢtür. Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği‟nin 40'ıncı Maddesinde; “Kayıt düzeni ve kayıt düzeltmesi Madde 40 - (1) ĠĢletmelerin muhasebe birimleri, muhasebe iĢlemlerini, gerçekleĢme sırasına göre düzenli bir Ģekilde hesap dönemi baĢında '1'den baĢlamak üzere hesap döneminin sonuna kadar numaralandırarak kaydederler…” , 57'nci maddesinde; “Yevmiye sistemi, muhasebeleĢtirme belgeleri ve açılıĢ kayıtları Madde 57 - (1) Muhasebe iĢlemleri, yevmiye tarihi ve müteselsil sıra numarasına göre maddeler hâlinde önce yevmiye defterine kaydedilir; buradan da usulüne göre büyük defter ve yardımcı hesap defterlerine sistemli bir Ģekilde dağıtılır. (2) MuhasebeleĢtirme belgelerinin yevmiye tarih ve numarası sütunlarına, gerçekleĢen iĢlemlerin kayda geçirildikleri tarih ile hesap döneminin baĢında "1"den baĢlayıp, hesap döneminin sonuna kadar devam eden birer numara verilir. Yevmiye defteri, büyük defter ve yardımcı hesap defterleri kayıtlarında bu yevmiye tarih ve numaraları esas alınır.” denmektedir. Yevmiye numaralarının sıra takip etmemesi, yevmiye numaraları arasında boĢluklar bırakılarak sonraki tarihlerde boĢ bırakılan yevmiye numaralarına kayıt yapılması yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine aykırılık oluĢturmaktadır. Genel Müdürlük Merkez Döner Sermaye ĠĢletmesinin aĢağıda örnek olarak gösterilen üç günlük yevmiye kayıtları, söz konusu uygulamayı ortaya koymaktadır. Bu uygulama merkez ve taĢra döner sermaye birimlerinde yıl boyunca yaygın olarak gözlenmektedir. Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği‟ne aykırı olan bu uygulama, DMIS sisteminin ve dolayısıyla mali tabloların güvenilirliğini zedelemektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 43 Yevmiye Tarihi Yevmiye No Borç Alacak 13.01.2015 55 11.823,73 11.823,73 56 13.327,82 13.327,82 57 177,00 177,00 58 116,50 116,50 59 0,25 0,25 267 3.687.269,33 3.687.269,33 268 243,38 243,38 269 1.979.398,45 1.979.398,45 270 4.684,57 4.684,57 271 1.020.537,22 1.020.537,22 272 688.600,26 688.600,26 273 685.816,36 685.816,36 274 14.201.226,94 14.201.226,94 275 14.196.000,00 14.196.000,00 14.01.2015 67 9.352,96 9.352,96 68 17.127,78 17.127,78 276 244,00 244,00 277 685.912,83 685.912,83 278 930.680,66 930.680,66 279 3.877.958,16 3.877.958,16 280 5.050,67 5.050,67 281 1.999.395,65 1.999.395,65 282 15.143.106,64 15.143.106,64 283 686.662,83 686.662,83 284 15.137.000,00 15.137.000,00 15.01.2015 69 206,50 206,50 70 11.084,75 11.084,75 285 5.385,45 5.385,45 286 1.938.173,49 1.938.173,49 287 244,30 244,30 288 1.009.767,27 1.009.767,27 289 3.816.087,17 3.816.087,17

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 44 290 693.101,63 693.101,63 291 688.559,42 688.559,42 292 16.259.940,50 16.259.940,50 293 16.208.000,00 16.208.000,00 Kamu idaresi cevabında; “SayıĢtay raporunun bulgu 3 bölümü, Saymanlık Müdürlüğümüz tarafından cevaplandırılmıĢ olup, anılan müdürlüğün cevabı aĢağıya çıkarılmıĢtır. a) Tapu ve Kadastro ĠĢletme Müdürlüğüne bağlı olarak kurulan 22 Bölge ĠĢletme birimlerinin yılsonu hesap kapatma iĢlemlerini geciktirmelerinden dolayı Saymanlık Müdürlüğümüzün yıl sonu iĢlemlerinin gecikmesine neden olmuĢtur. Ancak, bu süre zarfında müdürlüğümüzce rutin olarak yapılan ödemeler (memur, iĢçi maaĢları, ek ödemeler vs.) ile banka gelir evrakları manuel olarak yapılmıĢ daha sonra sisteme dahil edilirken günlük tarih sırası takip edilmeden onay verilmiĢtir. Bu nedenle yevmiye tarihleri sıraları arasında farklılıklar meydana gelmiĢtir. b) Yevmiye numaraları arasında boĢluk bulunmamaktadır. Yevmiye numaraları sistem tarafından otomatik verilmektedir.” denmektedir. Sonuç olarak; kamu idaresinin cevabının (a) bendinde yevmiye numaraları arasında neden boĢluk bulunduğunun gerekçesi açıklanmaya çalıĢılmakta, (b) bendinde ise yevmiye numaraları arasında boĢluk bulunmadığı belirtilmektedir. Bulgumuzda, Kurum tarafından SayıĢtay denetimine sunulan Merkez Döner Sermaye ĠĢletmesinin yevmiye defterinden üç günlük yevmiye kayıtları örnek olarak verilmiĢtir. Görüldüğü üzere 13.01.2015 tarihli kayıtlar 55‟ten 59‟a kadar sıralı gitmekte, 59‟dan sonra 267‟ye sıçramakta, 275‟e kadar sıralı gitmektedir. 14.01.2015 tarihinde ise 67, 68 yevmiye numaralarından sonra 276‟dan devam etmektedir. Bu örnekler yevmiye defterinde çok yaygın olarak bulunmaktadır. Bu durum Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği‟ne aykırıdır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 45 7. EKLER Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 46

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 47 TAPU VE KADASTRO GENEL MÜDÜRLÜĞÜ DÖNER SERMAYE ĠġLETMESĠ 2015 YILI GELĠR TABLOSU
2014 2015
Önceki Dönem Cari Dönem
TL Kr TL Kr A- BRÜT SATIġLAR 655.975.310 91 748.402.601 10 1- Yurtiçi SatıĢlar 655.973.357 73 748.248.472 97 2- YurtdıĢı SatıĢlar
3- Diğer Gelirler 1.953 18 154.128 13 B- SATIġ ĠNDĠRĠMLERĠ (-) 1.097.651 08 3.595.323 05 1- SatıĢtan Ġadeler (-) 1.095.419 69 3.590.644 62 2- SatıĢ Ġskontoları (-)
3- Diğer Ġndirimler (-) 2.231 39 4.678 43 C- NET SATIġLAR 654.877.659 83 744.807.278 05 D- SATIġLARIN MALĠYETĠ (-) 239.735.626 61 253.822.080 18 1- Satılan Mamuller Maliyeti (-)
2- Satılan Ticari Mallar Maliyeti (-)
3- Satılan Hizmet Maliyeti (-) 239.735.626 61 253.822.080 18 4- Diğer SatıĢların Maliyeti (-)
BRÜT SATIġ KARI VE ZARARI 415.142.033 22 490.985.197 87 E- FAALĠYET GĠDERLERĠ (-) 239.175.390 36 241.095.405 74 1- AraĢtırma ve GeliĢtirme Giderleri (-)
2- Pazarlama, SatıĢ ve Dağıtım Giderleri (-)
3- Genel Yönetim Giderleri (-) 239.175.390 36 241.095.405 74 FAALĠYET KARI VEYA ZARARI 175.966.642 86 249.889.792 13 F- DĠĞER FAALĠYETLERDEN OLAĞAN GELĠR VE KARLAR
17.373.567 60 34.829.166 83 1- ĠĢtiraklerden Temettü Gelirleri
2- Bağlı Ortaklıklardan Temettü Gelirleri
3- Faiz Gelirleri 16.971.014 46 34.667.272 74 4- Komisyon Gelirleri
5- Konusu Kalmayan KarĢılıklar
6- Menkul Kıymet SatıĢ Karları
7- Kambiyo Karları
8- Reeskont Faiz Gelirleri

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 48 9- Faaliyetle Ġlgili Diğer Olağan Gelir ve Karlar 402.553 14 161.894 09 G- DĠĞER FAALĠYETLERDEN OLAĞAN GĠDER VE ZARARLAR (-)
0 21
1- Komisyon Giderleri (-)
2- KarĢılık Giderleri (-)
3- Menkul Kıymet SatıĢ Zararları (-)
4- Kambiyo Zararları (-)
5- Reeskont Faiz Giderleri (-)
6- Diğer Olağan Gider ve Zararlar 0 21
H- FĠNANSMAN GĠDERLERĠ (-)
1- Kısa Vadeli Borçlanma Giderleri (-)
2- Uzun Vadeli Borçlanma Giderleri (-)
OLAĞAN KAR VEYA ZARAR 193.340.210 25 284.718.958 96 I- OLAĞANDIġI GELĠR VE KARLAR 6.699.406 15 255.933 91 1- Önceki Dönem Gelir ve Karları 143.977 10 2- Diğer OlağandıĢı Gelir ve Karlar 6.699.406 15 111.956 81 J- OLAĞANDIġI GĠDER VE ZARARLAR (-) 38.437.657 13 58.562.556 84 1- ÇalıĢmayan Kısım Gider ve Zararları (-)
2- Önceki Dönem Gider ve Zararları (-) 93.877 59 1.265.532 86 3- Diğer OlağandıĢı Gider ve Zararlar (-) 38.343.779 54 57.297.023 98 DÖNEM KARI VEYA ZARARI 161.601.959 27 226.412.336 03 K- DÖNEM KARI VERGĠ VE DĠĞ.YAS. YÜK. KARġILIKLARI (-)
32.321.529 83 45.282.467 21 DÖNEM NET KARI VEYA ZARARI 129.280.429 44 181.129.868 82

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü Tapu Ve Kadastro Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 49 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

TAPU VE KADASTRO GENEL MÜDÜRLÜĞÜ 2015 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. ÖZET ........................................................................................................................................................... 51
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................. 52
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 52
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ........................................................ 53
5. GENEL DEĞERLENDĠRME ................................................................................................................... 54
6. DENETĠM BULGULARI .......................................................................................................................... 58

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 51

1. ÖZET Bu rapor, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün performans denetimi sonuçlarını ve bulgularını içermektedir. 6085 sayılı Kanunun 36‟ncı maddesi uyarınca, SayıĢtay “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleĢtirilen denetim” olarak tanımlanan performans denetimini yapmakla görevli ve yetkilidir. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün hedef ve göstergeleriyle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının değerlendirmesini sağlamak amacıyla aĢağıdakiler denetlenmiĢtir:

• 2015 - 2019 dönemine ait Stratejik Plan,
• 2015 yılı Performans Programı,
• 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu ve
• Faaliyet sonuçları ölçümü yapan veri kayıt sistemleri. Denetimlerden elde edilen bilgi, belge ve bulgular çerçevesinde; Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün 2015-2019 dönemini kapsayan Stratejik Planı'nın mevcut olduğu ve zamanında hazırlandığı ancak Ģekil ve içerik bakımından ilgili mevzuatta belirtilen hususları tam olarak karĢılamadığı, 2015 mali yılı Performans Programı'nın stratejik plana göre hazırlandığı ancak zamanında ilgili Bakanlıklara gönderilmediği, Ģekil ve içerik bakımından da ilgili mevzuatta belirtilen hususları tam olarak karĢılamadığı bu nedenle stratejik plan ve performans programı için raporlama gerekliliklerine kısmen uyulduğu değerlendirilmektedir. 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu'nun ise zamanında hazırlandığı ve sunum kriterlerini karĢıladığı sonucuna varılmıĢtır. Performans bilgisinin içeriği kapsamında yapılan değerlendirme sonucunda, her üç doküman ile ilgili “Denetim Bulguları” bölümünde gösterildiği üzere tespitler yapılmıĢ olup, bu çerçevede performans bilgisinin içeriği ile ilgili mevzuatında yer alan yönetmelik ve rehberlere kısmen uyulduğu, faaliyet sonuçlarının ölçümünü yapan veri kayıt sistemlerinin incelenmesi neticesinde de performans bilgisinin ölçülmesi, izlenmesi ve değerlendirilmesini sağlamak üzere performans hedefi veya göstergeye yönelik tüm performans bilgisinin toplandığı, analiz edildiği ve üretildiği süreç olarak tanımlanan sağlıklı bir veri kayıt

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 52 sisteminin bulunmadığı sonucuna varılmıĢtır. Bu kapsamda Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünde stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporları hazırlanmakla birlikte söz konusu belgelerin mevzuat hükümlerine uygunluğunun sağlanması için geliĢtrilmesine ihtiyaç bulunmaktadır. Mali saydamlık ve hesap verilebilirlik ilkesi gereğince öncelikle performans bilgisinin toplanması, analiz edilmesi ve raporlanmasına iliĢkin sağlıklı bir veri kayıt sisteminin kurulmasının, stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporunda yer alan bilgilerin, açık, anlaĢılır, detaylı ve yeterli bir Ģekilde raporlanmasının ve belirlenen performans göstergelerinin iyi tanımlanmasının gerektiği düĢünülmektedir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresi yönetimi, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan Stratejik Plan, Performans Programı ve Ġdare Faaliyet Raporlarının hazırlanmasına iliĢkin yönetmelik ve kılavuzlara uygun olarak hazırlanmıĢ olan performans bilgisi raporlarının doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtay‟a sunulmasından; bir bütün olarak sunulan bu raporların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tam ve doğru olarak yansıtmasından; kamu idaresinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarının ölçülmesine iliĢkin sistemlerin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden; performans bilgisinin dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, kamu idaresinin raporladığı performans bilgisinin güvenilirliğine iliĢkin değerlendirme yapmak, performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarını ölçen sistemleri değerlendirmekle sorumludur.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 53 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları ve SayıĢtay ikincil mevzuatıdır. Denetimin amacı, bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında TBMM ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması, kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi ile hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın yerleĢtirilmesi ve yaygınlaĢtırılmasıdır. Denetim, kamu idaresinin faaliyet raporunda yer alan performans bilgilerinin ve bunları oluĢturan kayıt ve belgelerin doğruluğu ve güvenilirliğine iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile gerçekleĢtirilmiĢtir. Bu çerçevede, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün yayımladığı 2015-2019 dönemine ait Stratejik Plan, 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 54 5. GENEL DEĞERLENDĠRME 2015 yılı performans denetimi kapsamında Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü‟nün yayımladığı 2015-2019 dönemine ait Stratejik Plan, 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenerek faaliyet sonuçlarının ölçülmesine yönelik olarak üretilen performans bilgisinin güvenilir olup olmadığı değerlendirilmiĢtir. Denetim, yukarıda sayılan belgeler üzerinden kamu idaresinin raporlama gerekliliklerine uyumunun, bu belgelerde sunulan performans bilgisinin ve performans bilgisinin üretilmesi için kullanılan veri kayıt sistemlerinin değerlendirilmesi yoluyla gerçekleĢtirilmiĢtir. Bu değerlendirmeler için kullanılan kriterler aĢağıda yer alan Tablo 1, Tablo 2 ve Tablo 3‟te görülmektedir. Tablo 1: Raporlama Gerekliliklerine Uygunluk Kriterleri Mevcudiyet Plan, program ve raporların yayımlanıp yayımlanmadığı Zamanlılık Plan, program ve raporların yasal süre içinde yayımlanıp yayımlanmadığı Sunum Plan, program ve raporlarının ilgili mevzuatla belirlenen usullere uyumlu olup olmadığı Tablo 2: Performans Bilgisinin Ġçeriğine Yönelik Kriterler Stratejik Plan ve Performans Programı Ġlgililik: Hedefler, göstergeler ve faaliyetler arasında mantıksal bağlantı olması Ölçülebilirlik: Performans programlarındaki hedeflerin ve göstergelerin ölçülebilir olması Ġyi tanımlanma: Hedefin açık ve net bir tanımının olması Faaliyet Raporu Tutarlılık: Hedeflerin, denetlenen idarenin planlama ve raporlama dokümanlarında (göstergeler ve alt hedefler dâhil) tutarlı olarak kullanılması Doğrulanabilirlik: Raporlanan değerlerin, temel veri kayıt sistemlerinin çıktısıyla tutarlı olması Ġkna edicilik/ Geçerlilik: Planlanan ve raporlanan performans arasındaki her tür sapmanın denetlenen idare tarafından ele alınması ve sapmayı açıklayan nedenlerin geçerli/ inandırıcı olması

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 55 Tablo 3: Faaliyet Sonuçlarının Ölçülmesine Yönelik Kriterler Güvenilirlik Veri kayıt sistemlerinin, gerçekleĢmeleri tam ve doğru Ģekilde ölçerek faaliyet raporunda güvenilir veri sunuyor olması 2015-2019 Stratejik Planı‟nda 3 adet stratejik amaç, bu amaçları gerçekleĢtirmeye yönelik 13 adet stratejik hedef ve 26 adet strateji belirlenmiĢtir. Stratejik planda stratejik amaç ve hedeflerin yanı sıra aynı zamanda 14 adet performans hedefi ve bunları ölçmeye yönelik 57 adet performans göstergesi de belirlenmiĢtir. Stratejik planda belirlenen ve 2015 yılı Performans Programında yer alan 14 adet performans hedefinin 13‟ü stratejik hedeflerle aynıdır. Stratejik planın zamanında hazırlanıp yayımlandığı ancak durum analizi ile amaç ve hedeflerin bağlantısı açık bir Ģekilde ortaya konulmaması, bir önceki stratejik planın değerlendirmesinin yapılmaması ve bazı stratejilerin amaç ve hedeflere nasıl ulaĢılacağını göstermemesi sebepleriyle sunum kriterini kısmen karĢıladığı değerlendirilmektedir. Stratejik planın incelenmesi kapsamında stratejik hedeflerin ilgililik, ölçülebilirlik ve iyi tanımlama kriterleri açsından değerlendirmesi yapılmıĢtır. Buna göre, stratejik planda yer alan 13 adet stratejik hedeften 4 adedi ilgililik kriterini karĢılamamaktadır. Ġlgililik kriterini karĢılayan 9 adet stratejik hedef, ölçülebilirlik ve iyi tanımlama kriterlerini de karĢılamaktadır. 2015 yılı Performans Programı mevcut olmakla birlikte bütçe teklifleriyle birlikte Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığına gönderilmemiĢtir. Ayrıca performans göstergelerinin bir önceki yıl gerçekleĢme verileri ile içinde bulunulan yıla iliĢkin tahmin verileri hatalı girilmiĢtir. Bu nedenle performans programının zamanlılık ve sunum kriterlerini kısmen karĢıladığı kanaatine ulaĢılmıĢtır. Stratejik planın değerlendirilmesinde amaçla ilgisiz olduğu tespit edilen hedeflere iliĢkin performans programındaki performans hedef ve göstergeleri değerlendirmeye tabi tutulmamıĢtır. Değerlendirilen 10 adet performans hedefinden 1 adedi ve 49 adet performans göstergesinden 2 adedi ilgililik kriterini karĢılamamaktadır. 9 adet performans hedefi ve ilgililik kriterini karĢılamayan 1 adet performans hedefine iliĢkin belirlenen 6 adet performans göstergesi ile 2 adet ilgililik kriterini karĢılamayan performans göstergesi dıĢında kalan 41 adet performans göstergesi ölçülebilirlik ve iyi tanımlama kriterleri açısından değerlendirilmiĢ

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 56 olup, 19 adet performans göstergesinin iyi tanımlama kriterini karĢılamadığı kanaatine ulaĢılmıĢtır. Performans programında oran olarak ifade edilen göstergelerin büyük kısmının iyi tanımlanmamıĢ olması söz konusu göstergelerin sağlıklı bir Ģekilde izlenip değerlendirilebilmesi için tekrar ele alınarak farklı anlamaya mahal vermeyecek Ģekilde daha net tarif edilmesinin gerekliliğini ortaya koymaktadır. 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu'nun mevcudiyet, zamanlılık ve sunum kriterleri açısından rapor gerekliliklerine uygun olduğu değerlendirilmektedir. Ġdare faaliyet raporunda 14 adet performans hedefi ile 57 adet performans göstergesine iliĢkin performans bilgisi yer almaktadır. Bunlardan performans programında yer alan ve ilgililik ile ölçülebilirlik kriterlerini karĢılayan 9 performans hedefi ile 41 performans göstergesi değerlendirilmiĢtir. Buna göre, 9 stratejik hedef ve 41 performans göstergesi tutarlılık kriterini karĢılamaktadır. Ancak Genel Müdürlükte sağlıklı bir veri kayıt sistemi bulunmadığından faaliyet raporunda yer alan performans bilgisinin veri kayıt sisteminden elde edilen son verilerle uyumlu olmasını ifade eden doğrulanabilirlik değerlendirmesi yapılamamıĢtır. Performans hedeflerinde meydana gelen pozitif sapmaların nedenlerine iliĢkin açıklamalara idare faaliyet raporunda yer verilmemesi sebebiyle geçerlilik/ikna edicilik kriterine ise kısmen uyulduğu sonucuna ulaĢılmıĢtır. Performans bilgisinin ölçülmesi, izlenmesi ve değerlendirilmesini sağlamak üzere performans hedefi veya göstergeye yönelik tüm performans bilgisinin toplandığı, analiz edildiği ve üretildiği süreç olarak tanımlanan sağlıklı bir veri kayıt sistemi bulunmamaktadır. Genel Müdürlükte performans hedef ve göstergelerini ölçmek için Maliye Bakanlığı tarafından geliĢtirilmiĢ olan “SGB.Net” sistemine veri giriĢi yapılmaktadır. Ancak performans göstergelerinin ölçümlerinin nasıl yapılacağı belirlenmediğinden, gerçekleĢme verileri sorumlu personel tarafından manuel olarak sisteme iĢleniĢ aĢamasında, toplanmasına ve analiz edilmesine iliĢkin yazıĢma veya raporlama süreçleri ile doğruluğuna iliĢkin kontrol mekanizmaları bulunmadan beyan üzerine sisteme girildiğinden sağlıklı bir veri kayıt sisteminden söz edilememektedir. Sonuç olarak kamu idaresi stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporlarını hazırlamakla birlikte söz konusu belgelerin mevzuat hükümlerine uygunluğunun sağlanması için geliĢtrilmesine ihtiyaç bulunmaktadır. Mali saydamlık ve hesap verilebilirlik ilkesi gereğince öncelikle performans bilgisinin toplanması, analiz edilmesi ve raporlanmasına iliĢkin sağlıklı bir veri kayıt sisteminin kurulmasının, stratejik plan, performans programı ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 57 faaliyet raporunda yer alan bilgilerin, açık, anlaĢılır, detaylı ve yeterli bir Ģekilde raporlanmasının ve belirlenen performans göstergelerinin iyi tanımlanmasının gerektiği düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 58 6. DENETĠM BULGULARI A. Stratejik Planın Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 1: Bir Önceki Stratejik Planın Değerlendirmesinin Yapılmaması Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015-2019 Stratejik Planı'nda bir önceki stratejik planın değerlendirmesi yapılmamıĢtır. Stratejik planın hazırlandığı tarihte yürürlükte olan 28.07.2011 tarihli ve 28008 sayılı Resmî Gazete‟de yayımlanan “Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Stratejik Planlara Dair Tebliğ‟in ve yine bu tebliğden sonra yürürlüğe giren 30 Nisan 2015 tarihli ve 29342 sayılı Resmî Gazete‟de yayımlanan aynı adlı tebliğin “Stratejik Plan Hazırlama Sürecinde Uyulması Gereken Genel Hususlar” baĢlığı altında; “… Ġkinci ve daha sonraki stratejik planını hazırlayacak kamu idareleri için, yürürlükteki stratejik planın uygulanmıĢ olan dönemine iliĢkin hedef ve göstergeler bazında gerçekleĢme düzeyi ile baĢarı ve baĢarısızlık nedenlerini içeren özet değerlendirme bölümüne yeni hazırlanacak plan içinde yer verilecektir. Bir önceki plandan temel farklılıklar ve bu farklılıkların nedenleri açıklanacaktır. Ayrıca, daha önce Kalkınma Bakanlığınca kamu idarelerine gönderilmiĢ olan taslak stratejik plan değerlendirme raporlarında yer alan öneri ve uyarılar dikkate alınacaktır.” ifadesi yer almaktadır. Buna göre kamu idarelerinin yeni plan hazırlık çalıĢmaları baĢlamadan önce yürürlükteki stratejik planın uygulanmıĢ olan dönemine iliĢkin hedef ve göstergeler bazında gerçekleĢme düzeyi ile baĢarı ve baĢarısızlık nedenlerini içeren ayrıntılı bir çalıĢma yapmaları ve bu çalıĢmaların özet değerlendirmesine, bir önceki plandan temel farklılıklar ve bu farklılıkların nedenlerine yeni stratejik planda yer vermeleri gerekmektedir. Ancak Genel Müdürlüğün 2015-2019 Stratejik Planının hazırlanma aĢamasında böyle bir çalıĢma yapılmamıĢtır. Stratejik planda yer alan 2010-2014 Stratejik Plan Hedef Ġzleme ve Değerlendirme baĢlığı altında 2013 yılına iliĢkin performans hedef ve göstergelerinin gerçekleĢme verilerinin bulunması ise yukarıda bahsedildiği içerikte bir önceki stratejik planın değerlendirilmesi anlamına gelmeyeceği açıktır. Halbuki bir önceki stratejik planın değerlendirilmesinin ve yeni stratejik planda bunun dikkate alınmasının, kurumun geliĢimini, varsa geçirmiĢ olduğu değiĢimleri, stratejik

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 59 planlamaya iliĢkin deneyimlerini görmesini sağlayarak daha doğru ve uygulanabilir bir stratejik plan yapılmasına katkı sağlayacağı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; “2010-2014 yılı Stratejik Planının değerlendirmesi 2015- 2019 yılı stratejik planında “2010-2014 STRATEJĠK PLAN HEDEF ĠZLEME VE DEĞERLENDĠRME” baĢlığı altında tablolar yardımıyla ortaya konulmuĢ ve açıklanmaya çalıĢılmıĢtır. Ancak, yeterli bulunmadığı düĢünülerek soru konusu edildiğinden bir sonraki plan döneminde açıklamalarınız yönünde düzenlenecektir.” denmektedir. Sonuç olarak; kamu idaresi cevabında bir sonraki stratejik plan döneminde bulgu konusu hususun dikkate alınacağını belirtmiĢtir. Bulgu konusu husus sonraki yıl denetimlerinde izlenecektir. BULGU 2: Durum Analizi Ġle Amaç Ve Hedeflerin Bağlantısının Açık Bir ġekilde Ortaya Konulmaması Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015-2019 Stratejik Planı'nda durum analizi ile amaç ve hedeflerin bağlantısı açık bir Ģekilde ortaya konulmamıĢtır. Stratejik planlama sürecinin ilk adımı olan durum analizi ile kamu idaresinin tarihsel geliĢimi, yasal yükümlülükleri, faaliyet alanları ile ürün ve hizmetlerinin neler olduğu, hedef kitlesi ve faaliyetlerinden olumlu/olumsuz yönde etkilenenlerinin analizi, sahip olduğu kaynakları, kurumsal kültürü, faaliyet gösterdiği ortamın ve dıĢ koĢulların analizi ortaya konularak geleceğe yönelik amaç, hedef ve stratejiler geliĢtirilmektedir.
Genel Müdürlüğün 2015-2019 Stratejik Planı'nda durum analizi kapsamında tarihsel geliĢim anlatılmıĢ, yetki görev ve sorumluluklar belirtilmiĢ; kurum içi analiz, paydaĢ analizi ve çevre analizleri yapılmıĢtır. Ancak kamu idaresinin “neredeyiz ”sorusuna cevap olarak yaptığı bu çalıĢmaların sonuçlarının değerlendirilmesi yapılmamıĢ, stratejik konuların, amaç ve hedeflerin belirlenmesine ne ölçüde yansıdığı tespit edilmemiĢtir. Nitekim stratejik planın hazırlandığı tarihte yürürlükte olan 28 Temmuz 2011 tarihli ve 28008 sayılı Resmî Gazete‟de yayımlanan “Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Stratejik

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 60 Planlara Dair Tebliğ‟de ve yine bu tebliğden sonra yürürlüğe giren 30 Nisan 2015 tarihli ve 29342 sayılı Resmî Gazete‟de yayımlanan aynı adlı tebliğde; “Stratejik Plan Hazırlama Sürecinde Uyulması Gereken Genel Hususlar” baĢlığı altında kamu idarelerinin hazırlayacakları stratejik planlarda durum analizi ile amaç ve hedeflerin bağlantısı açık bir Ģekilde gösterilmesi gerektiği ifade edilmiĢtir. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015-2019 Stratejik Planı'nda durum analizi ile amaç ve hedeflerin bağlantısı açık bir Ģekilde ortaya konulmamasının, durum analizi ile elde edilmek istenen kamu idaresinin kendisini ve çevresini daha iyi tanımasına yardımcı olunarak stratejik planın sonraki aĢamalarından daha sağlıklı sonuçlar elde edilmesi amacının gerçekleĢmesine engel teĢkil edeceği düĢünülmektedir.
Kamu idaresi cevabında; “Stratejik planlama sürecinin ilk adımı olan durum analizi, kuruluĢun “neredeyiz?” sorusuna cevap verir. KuruluĢun geleceğe yönelik amaç, hedef ve stratejiler geliĢtirebilmesi için öncelikle, mevcut durumda hangi kaynaklara sahip olduğunu ya da hangi yönlerinin eksik olduğunu, kuruluĢun kontrolü dıĢındaki olumlu ya da olumsuz geliĢmeleri değerlendirmesi gerekir. Dolayısıyla bu analiz, kuruluĢun kendisini ve çevresini daha iyi tanımasına yardımcı olarak stratejik planın sonraki aĢamalarından daha sağlıklı sonuçlar elde edilmesini sağlamaktadır. Durum analizinde kuruluĢun yasal yükümlülükleri çerçevesinde yürüttüğü faaliyetler ve sunduğu hizmetler ortaya konulur. KuruluĢun, kalkınma planları, sektörel ve bölgesel plan ve programlar ile kuruluĢ kanunundan kaynaklanan yetki, görev ve sorumlulukları ifade edilir. KuruluĢ tarafından sunulan hizmetlerin genel hedef ve politikalara uygunluğu, hizmet sunum süreçleri ve hizmet kalitesi, bu alanda benimsenen genel stratejiler, kuruluĢun hangi kurum ve kuruluĢlarla koordinasyon içinde çalıĢtığı/çalıĢması gerektiği gibi hususlar değerlendirilir. Denilmekte olup planımızda söz konusu tüm hususlara yer verildiği düĢünülmektedir. 2015-2019 yılı Stratejik planının Kalkınma Bakanlığı değerlendirme raporunun durum analizi ile ilgili bölümünde kurum kültürü dıĢında herhangi bir eksik tespit edilmemiĢ ve akabinde değerlendirme raporu doğrultusunda düzenleme yapılmıĢtır.” denmektedir. Sonuç olarak; kamu idaresi cevabında bulgu konusu hususa iliĢkin yeterli bir

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 61 açıklama yapılmamıĢtır. Bulguda da belirtildiği üzere; Genel Müdürlüğün 2015-2019 Stratejik Planı'nda durum analizi kapsamında tarihçe, yetki görev ve sorumluluklar, mevzuat analizi, kurum içi analiz, kurum kültürü, paydaĢ analizi ve çevre analizi baĢlıkları altında açıklamalar yapılmakla birlikte, bu çalıĢmaların sonuçlarının değerlendirilmesi yapılmamıĢ, stratejik konuların, amaç ve hedeflerin belirlenmesine ne ölçüde yansıdığı tespit edilmemiĢtir. Söz konusu baĢlıklar altında değerlendirme yapılmadan salt bilginin yer alması durum analizinden beklenen faydanın sağlanmasına engel olacaktır. Zira “Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Stratejik Planlara Dair Tebliğ‟de de değinildiği üzere; kamu idarelerinin hazırlayacakları stratejik planlarda durum analizi ile amaç ve hedeflerin bağlantısının açık bir Ģekilde ortaya konulması gerekemektedir. Kamu idaresi cevabında; Kalkınma Bakanlığının taslak stratejik plan değerlendirme raporunda durum analizine iliĢkin kurum kültürü dıĢında herhangi bir eksiklik tespit edilmediği, bu eksikliğin de giderilerek stratejik planın hazırlandığı ifade edilmiĢtir. SayıĢtayın performans denetimi raporuna konu edilebilecek hususların, Kalkınma Bakanlığının kamu idaresinin taslak stratejik planını değerlendirmek üzere hazırlamıĢ olduğu raporla sınırlı olmadığı açıktır. Bununla birlikte, Kalkınma Bakanlığının raporunda kurum kültürüne iliĢkin ekisikliklerin yanında, paydaĢ analizi, güçlü ve zayıf yönler baĢlıklarına illiĢkin de birçok eksikliklerin bulunduğuna iliĢkin ifadeler de yer almaktadır. Bu itibarla, stratejik planda durum analizi ile amaç ve hedeflerin bağlantısının açık bir Ģekilde gösterilmesinin uygun olacağı düĢünülmektedir. BULGU 3: Kamu Ġdaresinin Amaç ve Hedeflerine Nasıl UlaĢılacağını Gösteren Stratejilerden Bazılarının Bu Niteliği TaĢımaması Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015-2019 Stratejik Planı'nda 3 adet stratejik amaç ve bunları gerçekleĢtirmeye yönelik 13 adet stratejik hedef, hedeflerin altında da uygulanacak stratejiler belirlenmiĢtir. Ancak bu stratejilerden bazıları strateji niteliği taĢımamakta, kamu idaresinin amaç ve hedeflerine nasıl ulaĢılacağını göstermemektedir. Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzu‟nda; “Stratejiler, kuruluĢun amaç ve hedeflerine nasıl ulaĢılacağını gösteren kararlar bütünüdür. Etkili stratejiler olmaksızın amaç ve hedeflere ulaĢmak mümkün değildir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 62 Stratejiler belirlenirken kuruluĢun kaynakları ve farklı alanlardaki yetkinliği göz önünde bulundurulmalıdır. Strateji ve hedeflerin karĢılıklı uyumu kontrol edilmelidir. Kurumsal stratejiler oluĢturulurken kullanılabilecek yöntemlerden biri “Kritik Sorular Yöntemi”dir. Kritik sorular yöntemi ile amaç ve hedeflere ulaĢmada karĢılaĢılan sorunlar belirlenip bu sorunları en aza indirgemeye yönelik stratejiler geliĢtirilebilir.” denmektedir. Yine Kılavuz‟a göre stratejilerin oluĢturulması için cevaplanması gereken sorular aĢağıda yer almaktadır: „

• Amaç ve hedeflere ulaĢmak için neler yapılabilir? „
• Olası sorunlar nelerdir ve bu sorunları nasıl aĢabiliriz? „
• Amaç ve hedeflere ulaĢmak için izlenebilecek alternatif yol ve yöntemler nelerdir? „
• Alternatiflerin maliyetleri, olumlu, olumsuz yönleri nelerdir? Buna göre Kılavuz'da stratejilerin ne anlama geldiği ve nasıl oluĢturulacağı açıklanmıĢtır. Genel Müdürlüğün 2015-2019 Stratejik Planı incelendiğinde; bazı stratejilerin amaç ve hedeflere nasıl ulaĢılacağını göstermesi gerekirken bu niteliği taĢımadıkları görülmüĢtür. Buna göre, Kılavuz'da tanımlanan Ģekilde belirlenmeyen stratejilerin listesi aĢağıdaki tabloda yer almaktadır. Tablonun “değerlendirme” sütununda stratejilerin hangi açıdan Kılavuz‟a uygun olmadıkları açıklanmaktadır. Tablo 4: Stratejik Planda Yer alan Hedef ve Stratejilerin Değerlendirilmesi Stratejik Hedefler Uygulanacak Stratejiler Değerlendirme Kadastro yapımı yönü ile sorunlu olan birimler ile tescil harici alan olarak bırakılan (ormanlar dahil) yerlerin kadastrosunu yapmak, güncellemek ve yenilemek. Kadastro yapımı yönü ile sorunlu olan birimler ile tescil harici alan olarak bırakılan yerlerin kadastrosunu yapmak, güncellemek ve yenilemek. Hedefe nasıl ulaĢılacağını göstermemekte olup hedef ile aynı olarak belirlenmiĢtir. MüĢteri memnuniyet oranını sürekli artırmak. MüĢteri memnuniyet oranını sürekli artırmak ile kadastro yapmak, güncellemek ve yenilemek hedefine ulaĢmak arasında mantıksal bir bağ bulunmadığından hedefe nasıl ulaĢılacağını göstermemektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 63 BiliĢim alanında sistem ve veri güvenliğinin artırılması. Tapu ve kadastro bilgi sisteminin iĢ sürekliliğini sağlamak. Bilgi sisteminin iĢ sürekliliğini sağlamak ile sistem ve veri güvenliğinin artırılması hedefine ulaĢmak arasında mantıksal bir bağ bulunmadığından hedefe nasıl ulaĢılacağını göstermemektedir. Sistem ve veri güvenliğini sağlamak. Hedefe nasıl ulaĢılacağını göstermemekte olup hedef ile aynı olarak belirlenmiĢtir. ÇalıĢan memnuniyeti, motivasyonu ile sosyal etkinlik ve dayanıĢmayı artırmak. ÇalıĢan memnuniyeti ve motivasyonunu artırmak. Hedefe nasıl ulaĢılacağını göstermemekte olup hedef ile aynı olarak belirlenmiĢtir. Merkez ve taĢra arĢivlerini iyileĢtirmek. Merkez ve taĢra arĢivlerini iyileĢtirmek. Hedefe nasıl ulaĢılacağını göstermemekte olup hedef ile aynı olarak belirlenmiĢtir. Kamu idaresi cevabında; “Bilindiği gibi, Strateji GeliĢtirme Daire BaĢkanlığı Stratejik Planların hazırlanmasında koordinasyon ile görevlendirilmiĢtir. Kurumumuzun teknik bir kurum olması nedeniyle birçok alanda uzman görüĢlerine itiraz edilememekte olup, belirtilen yöntemler kabul edilmek durumunda kalınmaktadır. Kalkınma Bakanlığının Bolu ilinde düzenlemiĢ olduğu Strateji Birimleri ile ilgili toplantıda bu konudan muzdarip birçok kurum bu tür konular ile ilgili sızlanmalarını dile getirmiĢlerdir. Yine de daha dikkatli olunmaya çalıĢılacaktır.” denmektedir. Sonuç olarak; kamu idaresi cevabında bulgu konusu hususa katılınmakla birlikte Strateji GeliĢtirme Daire BaĢkanlığının stratejik planların hazırlanmasında koordinasyon ile görevlendirildiği, teknik bir kurum olması nedeniyle birimlerden gelen görüĢlere itiraz edilemediği ifade edilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 64 Bulgu cevabında, kurumsal görüĢten ziyade Strateji GeliĢtirme Daire BaĢkanlığı görüĢünün yer aldığı anlaĢılmaktadır. Oysa Kamu idaresine cevaplandırılmak üzere gönderilen denetim raporunun birim bazında değil Kamu Ġdaresi Yönetimi olarak cevaplanması beklenmektedir. Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzu‟nda da açıklandığı üzere, stratejik planda yer alan stratejilerin kamu idaresinin amaç ve hedeflerine nasıl ulaĢılacağını gösterir nitelikte olmasının gerekli olduğu değerlendirilmektedir. BULGU 4: Stratejik Planda Yer Alan 4 Adet Stratejik Hedefin Ġlgililik Kriterini KarĢılamaması Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzu'nda hedeflerin amaçların gerçekleĢtirilebilmesine yönelik spesifik ve ölçülebilir alt amaçlar olduğu, ayrıca yeterince açık ve anlaĢılabilir ayrıntıda, ölçülebilir, sonuca odaklanmıĢ ve zaman çerçevesinin belli olmasının, iddialı fakat imkansız olmamasının gerektiği belirtilmiĢtir.
A) Stratejik Planda yer alan “Tapu, kadastro ve harita verilerini üretmek, niteliği ile hizmetlerin kapsam ve kalitesini artırarak iyileĢtirmek” amacının gerçekleĢtirilmesine yönelik belirlenen hedeflerden birisi de “Vergilendirme amaçlı küme değerleme sisteminin kurulması ve yönetiminin sağlanması”dır. Bu hedefe ulaĢmak için belirlenen stratejiler ise Ģunlardır:  TaĢınmazların vergiye esas değerlerinin tespit edileceği uygulama çalıĢmalarını yapılması,  Uygulama gerçekleĢtirilecek alanlara iliĢkin Değer Bilgi Bankası oluĢturulması,  Kentsel dönüĢüm alanı olarak ilan edilen bölgelerde değer artıĢ kazancı hesaplamaya yönelik uygulama gerçekleĢtirilmesi. Stratejik Amaç Stratejik Hedef Tapu, kadastro ve harita verilerini üretmek, niteliği ile hizmetlerin kapsam ve kalitesini artırarak iyileĢtirmek. Vergilendirme amaçlı küme değerleme sisteminin kurulması ve yönetiminin sağlanması. 6083 sayılı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun‟un 2‟nci maddesinde Genel Müdürlüğün görev ve yetkileri tadadi olarak sayılmıĢtır. Buna göre Genel Müdürlüğün, taĢınmazların vergiye esas değerlerinin tespit edilmesine

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 65 yönelik herhangi bir görev ve yetkisi bulunmamaktadır. TaĢınmazların değerlerinin tespiti için yetkili olan kurum ve kuruluĢlar ile değerleme usulleri, değerlemenin amacına göre farklı mevzuatlar ile düzenlenmiĢtir. TaĢınmazların vergiye esas değerleri 213 sayılı Vergi Usul Kanunu ve 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu‟na göre takdir komisyonları tarafından tespit edilmektedir.
Bu bağlamda, hedefe ulaĢmak üzere uygulanacak stratejilerde belirtildiği üzere Genel Müdürlüğünün kendi bünyesinde taĢınmazların vergiye esas değerlerini tespite yönelik çalıĢma yaparak, tespit edilen değerlere iliĢkin Bilgi Bankası oluĢturulması Genel Müdürlüğün yasalarla verilmiĢ görevleri kapsamında değildir.
Söz konusu hususlar birlikte değerlendirildiğinde; “Vergilendirme amaçlı küme değerleme sisteminin kurulması ve yönetiminin sağlanması” olarak ifade edilen stratejik hedefin ulaĢılabilir bir hedef niteliği taĢımamasından dolayı “Tapu, kadastro ve harita verilerini üretmek, niteliği ile hizmetlerin kapsam ve kalitesini artırarak iyileĢtirmek” amacının gerçekleĢtirilmesine yönelik olarak ilgililik kriterini sağlamadığı değerlendirilmektedir. B) Stratejik planda yer alan “Kurumsal kapasiteyi geliĢtirmek” amacının gerçekleĢtirilmesine yönelik belirlenen hedeflerden “Kurumun amaçlarını daha iyi gerçekleĢtirmesini, mevzuata, plan ve programa uygun çalıĢmasını sağlamak amacıyla teftiĢ, araĢtırma, inceleme, ön inceleme, soruĢturma ve özel denetim faaliyetlerini yürütmek” ile “Ġhtiyaç nedeniyle birim açılması veya kapatılması” hedefleri sonuca odaklanmıĢ, amaçların gerçekleĢtirilebilmesine yönelik alt amaçlar olmaktan ziyade faaliyet niteliğinde olduklarından dolayı Kılavuzda açıklanan hedef niteliğini taĢımamaktadırlar. Dolayısıyla “Kurumsal kapasiteyi geliĢtirmek” amacının gerçekleĢtirilmesine yönelik olarak ilgililik kriterini sağlamadıkları değerlendirilmektedir. Stratejik Amaç Stratejik Hedef Kurumsal kapasiteyi geliĢtirmek. Kurumun amaçlarını daha iyi gerçekleĢtirmesini, mevzuata, plan ve programa uygun çalıĢmasını sağlamak amacıyla teftiĢ, araĢtırma, inceleme, ön inceleme, soruĢturma ve özel denetim faaliyetlerini yürütmek. Ġhtiyaç nedeniyle birim açılması veya kapatılması.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 66 C) Stratejik planda yer alan “Kurumsal kapasiteyi geliĢtirmek” amacının gerçekleĢtirilmesine yönelik belirlenen “Lisanslı büroların hizmetlerinde kalite devamlılığını sağlatmak” hedefi ile amaç arasında mantıksal bir bağ kurulamamaktadır. Lisanslı harita kadastro mühendisleri ve büroları Tapu ve kadastro Genel Müdürlüğü bünyesinden bağımsız çalıĢan özel kuruluĢlardır. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü bu bürolara yönelik lisanslama, denetim ve eğitim faaliyetleri yürütmektedir. Söz konusu büroların hizmet kalitesini artırmak ile Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün kurumsal kapasitesinin geliĢtirilmesi arasında mantıksal bir bağ kurulamamasından dolayı ilgililik kriterini sağlamadığı değerlendirilmektedir. Stratejik Amaç Stratejik Hedef Kurumsal kapasiteyi geliĢtirmek. Lisanslı büroların hizmetlerinde kalite devamlılığını sağlatmak. Kamu idaresi cevabında; “A- Tapu ve Kadastro Modernizasyon Projesi (TKMP), Tapu ve kadastro hizmetlerinin etkinliğini ve kalitesini arttırmak amacıyla, Türkiye Cumhuriyeti ile Uluslararası Ġmar ve Kalkınma Bankası arasında 9 Haziran 2008 tarihinde imzalanan 135 milyon Avro tutarındaki 7537-TU No’lu kredi anlaĢması, 2008/13886 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak 13 Ağustos 2008 tarihi itibariyle yürürlüğe girmiĢ Milletlerarası AntlaĢmadır. Anayasanın 90. maddesinin son fıkrasında ''Usulüne göre yürürlüğe konulmuĢ milletlerarası antlaĢmalar kanun hükmündedir.” denmektedir Gayrimenkul Değerleme TKMP’nin 4. bileĢenidir. Bu nedenle Gayrimenkul Değerleme faaliyeti ile ilgili proje kapsamında öngörülen çalıĢmalar yapılırken, Kanun hükmündeki Milletlerarası AntlaĢma hükümleri gereği, Stratejik Plan’da yer alan “Vergilendirme Amaçlı Küme Değerleme Sisteminin Kurulması ve Yönetilmesi” performans hedefinin altına Değer Tespiti Yapılan TaĢınmaz Sayısı ile ilgili performans göstergesi konulmuĢtur. Böylece Projede öngörülen hedef kapsamında çalıĢmalar yürütülerek tamamlanmıĢ ve TKMP’ nin ilk fazı 31.12.2015 tarihi itibariyle baĢarıyla tamamlanmıĢtır.
Ayrıca: 23/01/2016 tarihli, 29602 Sayılı (mükerrer) Resmi Gazete’de yayınlanan 2016 Yılı Programı’nın 448 numaralı tedbiri “Gayrimenkul Değerleme Sistemi oluĢturulmasına

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 67 yönelik yasal, idari ve teknik altyapı gereksinimleri belirlenecektir” hükmünde olup, Kalkınma Bakanlığı’nın 01/04/2016 tarihli, 44489265-602.03-E.1347 sayılı yazısı ile, 448 nolu tedbirin izlenmesinin gerçekleĢtirilmesi görevi Kurumumuza verilmiĢtir. 2016 yılı onuncu kalkınma planın (2014-2018) 2016 yılı Programında 309-3013 sayfalarda Mekansal GeliĢme ve Planlama baĢlığı altında yer almaktadır. B- Kurumsal Kapasiteyi GeliĢtirmek stratejik amacının gerçekleĢtirilmesine yönelik olarak TeftiĢ Kurulu BaĢkanlığınca stratejik hedef olarak belirlenen “Kurumun Amaçlarını Daha Ġyi GerçekleĢtirmesini, Mevzuata, Plan ve Programa Uygun ÇalıĢmasını Sağlamak Amacıyla TeftiĢ, AraĢtırma, Ġnceleme, Ön Ġnceleme, SoruĢturma ve Özel Denetim Faaliyetlerini Yürütmek.” hedefi stratejik amaca uygundur. Çünkü bu hedef ile “Genel Müdürlüğümüzün amaçlarını daha iyi gerçekleĢtirmesi, mevzuata, plan ve programa uygun çalıĢmasını sağlamak, her türlü faaliyet, proje ve birimin gelecekte daha iyi sonuçlar elde etmesi ile hata ve noksanlıkların en aza indirilmesine, verilen hizmetin kalitesinin arttırılmasına, hizmetleri olumsuz etkileyebilecek hususların önceden belirlenerek gerekli tedbirlerin alınmasına yönelik çözüm önerileri geliĢtirmek amacıyla Genel Müdürlüğümüzün merkez ve taĢra teĢkilatının her türlü faaliyet ve iĢlemleriyle ilgili olarak teftiĢ, araĢtırma, inceleme, ön inceleme, soruĢturma ve özel denetim iĢlerini yürütmek” amaçlanmıĢtır. Yeni birimlerin açılması kurumsal kapasiteyi arttıracağı değerlendirilmekte olup, diğer birimlerin üzerindeki ağır yükün bir nebze de olsa paylaĢılmasını sağlanacaktır. Bu anlamda yeni birimlerin açılması veya iĢlevini yitirmiĢ birimlerin ise kapatılmasının amaca hizmet edeceği değerlendirilmektedir. C- Lisanlı Harita Kadastro Mühendislik Bürolarının faaliyetleri ile talebe bağlı iĢlemler bu bürolar tarafından yürütülmektedir. Bu sayede Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü kadastro çalıĢmalarının tamamlanması ve yenilenmesi çalıĢmalarına ağırlık vererek asli görevlerinin tamamlanması için gerekli personel, zaman ve donanıma sahip olması anlamı taĢımaktadır.” denmektedir. Sonuç olarak A) Kamu idaresi cevabında, 3 Ağustos 2008 tarih ve 26956 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanarak yürürlüğe giren Tapu ve Kadastro Modernizasyon Projesi AndlaĢması‟nın dördüncü bileĢeninin “Gayrimenkul Değerlemesi” baĢlığı olduğu ve stratejik planda yer alan “Vergilendirme amaçlı küme değerleme sisteminin kurulması ve yönetiminin sağlanması” hedefinin bu baĢlık ile ilgili faaliyetleri içerdiği belirtilmiĢtir. Ancak projenin

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 68 “Gayrimenkul Değerlemesi” baĢlığı altında yer alan faaliyetler stratejik hedef ile örtüĢmemektedir. Söz konusu proje andlaĢmasının “Gayrimenkul Değerlemesi” baĢlığı altında aĢağıdaki faaliyetler yer almaktadır:

1. Türkiye Cumhuriyeti‟nde Avrupa uygulamaları ile tutarlı bir gayrimenkul değerlemesi için politika seçeneklerinin ve kurumsal seçeneklerin geliĢtirilmesi.
2. Seçilen iki belediyede yerel emlak vergisi sistemi için, toplu gayrimenkul değerlemesi pilot uygulamalarının yapılması ve kılavuz hazırlanması.
3. TKGM bünyesinde, merkezi hükümet kuruluĢlarında ve yerel yönetimlerde gayrimenkul değerlemesine yönelik temel kapasitenin geliĢtirilmesi için eğitimlerin sağlanması, seminer ve çalıĢtayların düzenlenmesi ve kamu kuruluĢlarından, paydaĢ kuruluĢlardan ve seçilen üniversitelerden seçilen kiĢilerin mezuniyet sonrası eğitimi. Buradan da anlaĢılacağı üzere yapılması gereken Avrupa uygulamaları ile tutarlı bir gayrimenkul değerlemesi için politika seçeneklerinin ve kurumsal seçeneklerin geliĢtirilmesi ve pilot uygulamalar ile bu çalıĢmaların test edilerek kılavuz hazırlanmasıdır. Nitekim kamu idaresinin cevabında belirtiği gibi 2016 Yıllık Programı 448 nolu tedbirde “Gayrimenkul Değerleme Sistemi oluĢturulmasına yönelik yasal, idari ve teknik altyapı gereksinimleri belirlenecektir” denilerek gayrimenkul değerlemesine yönelik politika oluĢturulmasından bahsedilmektedir. Dolaysıyla bulguda da belirtildiği üzere Genel Müdürlüğün taĢınmazların vergiye esas değerlerini tespit etmesi, tespit edilen değerlere iliĢkin Bilgi Bankası oluĢturulması gibi faaliyetler Genel Müdürlüğün yasalarla verilmiĢ görevleri kapsamında olmamakta ancak gayrimenkul değerlemesine iliĢkin politika oluĢturulması amacıyla yapılacak çalıĢmalar olarak değerlendirilebilecektir. Bu kapsamda “Vergilendirme amaçlı küme değerleme sisteminin kurulması ve yönetiminin sağlanması” olarak ifade edilen stratejik hedef ulaĢılabilir bir hedef niteliği taĢımamasından dolayı “Tapu, kadastro ve harita verilerini üretmek, niteliği ile hizmetlerin kapsam ve kalitesini artırarak iyileĢtirmek” amacının gerçekleĢtirilmesine yönelik olarak ilgililik kriterini sağlamamaktadır. Söz konusu stratejik hedefin Tapu ve Kadastro Modernizasyon Projesi AndlaĢması‟nda ve 2016 Yıllık Programında gayrimenkul değerlemesine iliĢkin yapılması öngörülen hususları içerek Ģekilde düzenlenmesinin uygun olacağı düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 69 B) Kamu idaresi cevabında “Kurumun amaçlarını daha iyi gerçekleĢtirmesini, mevzuata, plan ve programa uygun çalıĢmasını sağlamak amacıyla teftiĢ, araĢtırma, inceleme, ön inceleme, soruĢturma ve özel denetim faaliyetlerini yürütmek.” ve “Ġhtiyaç nedeniyle birim açılması veya kapatılması.” Ģeklinde ifade edilen stratejik hedeflerin kurumsal kapasiteyi geliĢtirmek stratejik amacının gerçekleĢtirilmesini nasıl sağlayacakları açıklanmıĢtır. Ancak bulguda belirtilen söz konusu hedeflerin amaçların gerçekleĢtirilebilmesine yönelik alt amaçlar olmaktan ziyade faaliyet niteliğinde oldukları, dolayısıyla Kılavuzda açıklanan hedef niteliğini taĢımadıkları anlaĢılmaktadır. Kamu idaresi cevabında söz konusu hedeflerin çıktı ve sonuç odaklı değil faaliyet niteliğinde olduklarına yönelik herhangi bir açıklama ise yapılmamıĢtır. C) Kamu idaresi cevabında, Lisanlı Harita Kadastro Mühendislik Bürolarının hizmet kalitesinin artmasının Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün kadastro çalıĢmalarının tamamlanması ve yenilenmesi çalıĢmalarına ağırlık vererek asli görevlerinin tamamlanması için gerekli personel, zaman ve donanıma sahip olmasını sağlayacağı belirtilmiĢtir. Ancak bulguda da belitildiği üzere Lisanslı Harita Kadastro Mühendisleri ve Büroları Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü bünyesinden bağımsız çalıĢan özel kuruluĢlardır. Kadastro Müdürlüklerince yürütülmekte iken 5368 sayılı Lisanslı Harita Kadastro Mühendisleri ve Büroları Hakkında Kanun ile lisanslı bürolara devredilen tescile tâbi olmayan, aplikasyon, parselin yerinde gösterilmesi ile tescile tâbi olan, cins değiĢikliği, arzî irtifak hakkı tesisi veya terkini ve birleĢtirme iĢlemlerine yönelik talebe bağlı hizmetler lisanslı harita kadastro mühendislik bürolarınca yerine getirilmektedir. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü bu bürolara yönelik lisanslama, denetim ve eğitim faaliyetleri yürütmektedir. Söz konusu büroların hizmet kalitesini artırmak ile Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün kurumsal kapasitesinin geliĢtirilmesi arasında mantıksal bir bağ kurulamamaktadır. Lisanslı bürolara yönelik lisanslama, denetim ve eğitim faaliyetlerinin etkin bir Ģekilde yürütülmesinin stratejik planda ayrı bir amaç olarak yer almasının uygun olacağı düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 70 B. Performans Programının Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 5: Performans Göstergelerinden Oran Olarak Ġfade Edilenlerden 19 Tanesinin Ġyi Tanımlama Kriterini KarĢılamaması Performans Programı Hazırlama Rehberi'ne göre kamu idarelerince performans hedeflerine ulaĢılıp ulaĢılmadığını ya da ne kadar ulaĢıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen performans göstergelerinin bu amaçları yerine getirmek için iyi tanımlanmıĢ olması gerekmektedir. Performans programında yer alan ve oran olarak ifade edilen göstergelerden bazıları iyi tanımlama kriterini karĢılamamaktadır. Oran iki nicelik arasındaki bağlantıyı göstermek için kullanılan bir ölçüdür. Ancak tabloda gösterilen performans göstergelerinde oranlanacak olan iki niceliğin tam olarak ne olduğu anlaĢılamamaktadır. Örneğin, yeni sistem merkezi kurulumunun tamamlanma oranı/yıl göstergesi buna iliĢkin modüller var onların tamamlanma oranı mı, birden çok yerde kurulacak da onların oranı mı gibi birçok anlama gelebilecektir. Benzer Ģekilde fiziki Ģartları iyileĢtirilen ofis (büro) oranı/yıl göstergesinde ofis (büro) ne anlama geliyor, merkez ve taĢra dâhil bina bazında kullanım alanları mı kastediliyor anlaĢılmamaktadır. Bu bağlamda, performans göstergelerinin sağlıklı bir Ģekilde izlenip değerlendirilebilmesi için iyi tanımlanmaları gerekmektedir. Tablo 5: Performans Programında “Ġyi Tanımlama” Kriterine Uygun Olmayan Hedef ve Göstergeler Performans Hedefi Performans Göstergesi Tapu ve Kadastro Bilgi Sisteminin ĠĢ Sürekliliği, Veri Güvenliği Ve Yazılım Yenilenmesini Sağlamak Yeni sistem merkezi kurulumunun tamamlanma oranı/yıl Felaket kurtarma merkezi kurulumunun tamamlanma oranı/yıl Verilerin farklı lokasyonda yedeklenme oranı/yıl TSE EN ISO 27001 Bilgi güvenliği yönetim sisteminin kurulum oranı/yıl(*) Yenilenen yazılım oranı/yıl Elektronik Ortamda Kaliteli ve Hızlı Hizmet Sunmak Bilgilendirme sistemi kurulan müdürlük oranı/yıl Sıramatik ve bilgilendirme sistemi kurulan müdürlük oranı/yıl Elektronik arĢive geçen müdürlük oranı/yıl

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 71 TC Kimlik numara giriĢlerinin tamamlanma oranı/yıl E-arĢive geçilen taĢınmaz oranı/yıl Yetkili kurumlarla yapılacak toplantı oranı/yıl ÇalıĢan Memnuniyeti, Motivasyonu Ġle Sosyal Etkinlik ve DayanıĢmayı Artırmak Ödüllendirme yapılan personel oranı/yıl Fiziki Ģartları iyileĢtirilen ofis (büro) oranı/yıl Merkez ve TaĢra TeĢkilatının Mevcut Fiziki Yapısını ĠyileĢtirmek ĠyileĢtirme yapılan taĢra hizmet binası oranı/yıl ĠyileĢtirme yapılan merkez hizmet binası oranı/yıl Yeni yapılan hizmet binaları oranı/yıl Ġnsan Kaynakları Yönetimini GeliĢtirmek Eğitime katılan personel oranı/yıl Etik eğitime katılan personel oranı/yıl Ġç tetkikleri tamamlanan merkez ve taĢra birimleri oranı/yıl Merkez ve TaĢra ArĢivlerini ĠyileĢtirmek ArĢivleri standartlar konusunda kontrol edilen bölge, tapu ve kadastro müdürlüğü oranı/yıl
Kamu idaresi cevabında; “2016 yılı performans Programı çalıĢmalarının bitirilmesi ve yayınlanması nedeniyle 2017 yılı Performans Programı çalıĢmalarında gerekli düzenlemeler yapılacaktır.” denmektedir. Sonuç olarak; kamu idaresi cevabında bulgu konusu hususa iĢtirak edilmekte olup, bulgu konusu hususlar ilgili yıl denetimlerinde izlenecektir. BULGU 6: Performans Hedeflerinden 1 Tanesinin, Performans Göstergelerinden 2 Tanesinin Ġlgililik Kriterini KarĢılamaması A) Performans Programı Hazırlama Rehberi'nde performans hedefi, kamu idarelerinin stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerine ulaĢmak için program döneminde gerçekleĢtirmeyi planladıkları çıktı-sonuç odaklı hedeflerdir Ģeklinde tanımlanmıĢtır. Yine Rehberde performans hedeflerinin, stratejik hedefleri gerçekleĢtirmeye yönelik, hedeflerle ilgili olması gerektiği belirtilmiĢtir. “Kadastro yapımı yönü ile sorunlu olan birimler ile tescil harici alan olarak bırakılan (ormanlar dahil) yerlerin kadastrosunu yapmak, güncellemek ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 72 yenilemek” hedefine ulaĢmak için program döneminde gerçekleĢtirilmesi planlanan “MüĢteri memnuniyet oranını sürekli artırmak” Ģeklinde ifade edilen performans hedefi stratejik hedef ile ilgili değildir. Belirli hedeflere yönelik müĢteri memnuniyeti ölçülmek isteniyorsa bu performans göstergeleri yoluyla yapılabilecektir. B) Performans Programı Hazırlama Rehberi'nde performans hedeflerine ne ölçüde ulaĢıldığını ölçmek ve değerlendirmek üzere performans göstergelerinin belirleneceği ifade edilmekte, göstergelerin, hedefe ulaĢılıp ulaĢılmadığını ya da ne ölçüde ulaĢıldığını ölçme, izleme ve değerlendirmeye yönelik olarak belirlenmesi gerektiği belirtilmektedir. Performans programında yer alan “Kadastro yapımı yönü ile sorunlu olan birimler ile tescil harici alan olarak bırakılan (ormanlar dahil) yerlerin kadastrosunu yapmak, güncellemek ve yenilemek” performans hedefini ölçmeye yönelik belirlenen “Mevzuat kapsamında eğitim verilen Bölge Müdürlüğü sayısı ”performans göstergesi hedef ile ilgili değildir. Nitekim eğitim verilen Bölge Müdürlüğü sayısının kadastro yapmak, güncellemek, yenilemek hedefini ölçemeyeceği açıktır. Benzer Ģekilde performans programında yer alan “Ġnsan kaynakları yönetimini geliĢtirmek” performans hedefini ölçmeye yönelik belirlenen “Ġç denetim programında yer alacak denetim, inceleme, araĢtırma ve eğitim faaliyetlerinin gerçekleĢtirilme oranı/yıl” performans göstergesi hedef ile ilgili değildir. Ġnsan kaynakları faaliyetlerinden ayrı bir faaliyet olan iç denetimin kapsamındaki faaliyetlerin gerçekleĢme oranı insan kaynakları yönetiminin geliĢiminin ölçülmesine yönelik olmamaktadır.
Performans Hedefi Performans Göstergesi Kadastro yapımı yönü ile sorunlu olan birimler ile tescil harici alan olarak bırakılan Mevzuat kapsamında eğitim verilen Bölge Müdürlüğü sayısı Stratejik Hedef Performans Hedefi Kadastro yapımı yönü ile sorunlu olan birimler ile tescil harici alan olarak bırakılan (ormanlar dahil) yerlerin kadastrosunu yapmak, güncellemek ve yenilemek. MüĢteri memnuniyet oranını sürekli artırmak

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 73 (ormanlar dahil) yerlerin kadastrosunu yapmak, güncellemek ve yenilemek. Ġnsan kaynakları yönetimini geliĢtirmek Ġç denetim programında yer alacak denetim, inceleme, araĢtırma ve eğitim faaliyetlerinin gerçekleĢtirilme oranı/yıl Kamu idaresi cevabında; “Ülke kadastrosunun güncellenmesi ve yenilenmesi çalıĢmaları, 3402 sayılı Yasanın 22/a maddesi kapsamında BaĢkanlığımız tarafından yürütülen faaliyetler ve projeler altında gerçekleĢtirilmektedir. Bu nedenle söz konusu faaliyetlerden elde edilen çıktıların ilgili mevzuatına uygun, kaliteli, güncel ve güvenilir olmasını sağlamak için, Ülke genelinde standart oluĢturmak amacıyla öncelikle çalıĢmaların baĢlangıcında bu çalıĢmaları bizzat yürütecek taĢra teĢkilatında (Bölge Müdürlükleri/Kadastro Müdürlükleri) görevli teknik personele mesleki ve teknik mevzuat konusunda eğitimler verilmektedir. Bu çalıĢmaların ileriki safhalarında ise elde edilen sonuçların karĢılaĢtırılması, Bölgeler arası uygulama farklılarından kaynaklanan sorunların değerlendirilmesi ve ortak çözüm üretilmesi maksadıyla ara dönem değerlendirme çalıĢtayları düzenlenmektedir. Mevzuata ve standartlara uygunluk ile uygulama birlikteliği adına yapılan denetim, kalite kontrol ve eğitim faaliyetleriyle tüm personele ulaĢılmıĢ olup, bu çalıĢmalar neticesinde kaliteli bir uygulama (yenileme, güncelleme ve sayısallaĢtırma) yapılması hedeflenmiĢ ve büyük oranda hedeflere ulaĢılmıĢtır. Bu nedenle; Kadastro yapımı yönüyle sorunlu olan birimler ile tescil harici alan olarak bırakılan yerlerin kadastrosunu yapmak, güncellemek ve yenilemek performans hedefi altında yer alan Mevzuat kapsamında eğitim verilen Bölge Müdürlüğü sayısı performans göstergesi yukarıda detayları açıklanan ve bu amaçla yürütülen faaliyetleri kapsamakta olup, bu performans hedefine ulaĢabilmek için ilgili teknik mevzuata yönelik eğitimlerin verilmiĢ olması gerekmektedir. Ġnsan Kaynakları Yönetimini GeliĢtirmek Performans hedefi ile Ġç denetim programında yer alacak denetim, inceleme, araĢtırma ve eğitim faaliyetlerinin gerçekleĢtirilme oranı/yıl performans göstergesi üzerinde izleyen yıla iliĢkin çalıĢma

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 74 yapılacaktır. Ancak, performans hedefinin içinde geçen eğitim faaliyetini de dikkate almak gerekmektedir.” denmektedir.
Sonuç olarak; A) Kamu idaresi cevabında bulgunun “A” bendi ile ilgili herhangi bir cevap yer almamaktadır. B) Kamu idaresi cevabında “Kadastro yapımı yönü ile sorunlu olan birimler ile tescil harici alan olarak bırakılan (ormanlar dâhil) yerlerin kadastrosunu yapmak, güncellemek ve yenilemek” performans hedefini ölçmeye yönelik belirlenen “Mevzuat kapsamında eğitim verilen Bölge Müdürlüğü sayısı ”performans göstergesinin hedef ile ilgili olmadığı yönündeki tespite yönelik olarak hedefte belirtilen faaliyetlerden elde edilen çıktıların ilgili mevzuatına uygun, kaliteli, güncel ve güvenilir olmasını sağlamak ve ülke genelinde standart oluĢturmak amacıyla çalıĢmaların baĢlangıcında bu çalıĢmaları bizzat yürütecek taĢra teĢkilatında (Bölge Müdürlükleri/Kadastro Müdürlükleri) görevli teknik personele mesleki ve teknik mevzuat konusunda eğitimler verildiği, bu kapsamda da göstergenin hedef ile ilgili olduğu ifade edilmiĢtir. Ancak söz konusu performans hedefinde ifade edildiği gibi kadastro yapmak, güncellemek ve yenilemek farklı bir konu, kamu idaresinin cevabında belirtildiği gibi bu faaliyetlerden elde edilen çıktıların kaliteli, güncel, mevzuata uygun olması farklı bir konudur. Dolayısıyla eğitim verilen Bölge Müdürlüğü sayısının kadastro yapmak, güncellemek, yenilemek hedefini ölçemeyeceği açıktır. Kadastro yapmak, güncellemek ve yenilemek gibi faaliyetlerden elde edilen çıktıların kaliteli, güncel, mevzuata uygun olmasının ayrı bir hedef olarak belirlenmesinin uygun olacağı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında “Ġnsan kaynakları yönetimini geliĢtirmek” performans hedefini ölçmeye yönelik belirlenen “Ġç denetim programında yer alacak denetim, inceleme, araĢtırma ve eğitim faaliyetlerinin gerçekleĢtirilme oranı/yıl” performans göstergesinin hedef ile ilgili olmadığı yönündeki tespite iĢtirak edildiği belirtilmektedir.
Ġç denetçilerin eğitilmesine yönelik düzenlenen faaliyetlerinin söz konusu hedefin ölçülmesine yönelik bir gösterge olabileceği düĢünülmektedir. Bulgu konusu hususlar sonraki yıl denetimlerinde izlenecektir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 75 BULGU 7: Performans Programında Göstergelerin Dönemler Ġtibariyle GerçekleĢme Verilerinin Hatalı Yer Alması Performans Programı Hazırlama Rehberi'ne göre her bir performans hedefi için ayrı ayrı performans hedefi tablosu doldurulmakta ve tablonun performans göstergelerine iliĢkin kısımda söz konusu performans hedefini ölçmek için belirlenen göstergelere yer verilmektedir. Bir önceki yıl gerçekleĢme verileri (t-1), içinde bulunulan yıla iliĢkin tahmin verileri (t) ve program dönemine iliĢkin tahmin verileri (t+1) sütunlarında gösterilmektedir. Ancak performans programında yer alan bütün göstergelerin bir önceki yıl gerçekleĢme verileri (t-1) “0” olarak görünmekte, içinde bulunulan yıla iliĢkin tahmin verileri (t) ise göstergelerin o yıla ait tahminlerini içermemekte mevcut durumda kümülatif toplamlarını içermektedir. Bu durumda göstergeler hem geçmiĢ dönemlerle hem de diğer idarelerin benzer göstergeleriyle karĢılaĢtırılabilir olmamaktadır. Kamu idaresi cevabında; “BaĢkanlıkların SGB.Net sistemi üzerinden yapılan veri giriĢleri sonrası konsolide edilmesi gereken bazı verilerin Maliye Bakanlığı e-Bütçe sistemine girilmesi sırasında sehven hatalı giriĢin yapıldığı anlaĢılmıĢtır. Veri giriĢlerinde azami dikkat ve titizliğe riayet edilecektir.” denmektedir. Sonuç olarak; kamu idaresi cevabında bulgu konusu hususlara iĢtirak edilmiĢ olup, bu hususlar sonraki yıl denetimlerinde izlenecektir. BULGU 8: Performans Programının, Bütçe Teklifleriyle Birlikte Maliye Bakanlığı Ve Kalkınma Bakanlığına Gönderilmemesi Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik'in “Performans programının ilgili idarelere gönderilmesi ve kamuoyuna açıklanması” baĢlıklı 7‟nci maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında; “(1) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, performans programlarını bütçe teklifleri ile birlikte Bakanlığa ve Devlet Planlama TeĢkilatı MüsteĢarlığına gönderirler.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 76 (2) Performans programları kamu idarelerinin bütçe tekliflerine iliĢkin olarak Bakanlık ve Devlet Planlama TeĢkilatında yapılan bütçe görüĢmelerinde değerlendirilir. …”denmektedir. Bu kapsamda performans programı bütçe teklifi ile birlikte Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığına gönderilmemiĢtir. Dolayısıyla stratejik plan ile bütçe arasında bağlantı kurulmasını sağlayacak olan performans programı bütçeleme sürecine dâhil edilememiĢtir.
Kamu idaresi cevabında; “Maliye Bakanlığı e-bütçe “Bütçe Yönetim ve Enformasyon Sistemi” Stratejik Plan ve Performans Bütçe gibi modüllerle tüm Kamu Kurum ve KuruluĢlarının Performans ve Analitik Bütçe hazırlık çalıĢmalarına destek olmaktadır. Söz konusu sisteme yapılan her türlü veri giriĢi kim tarafından, hangi süreyle, ne zaman gibi kriterlerle her zaman sorgulanabilmekte ve giriĢi yapılan veriler anında kurumun sektör uzmanı tarafından görülebilmektedir. Bu nedenle stratejik plan ve bütçe arasında bağlantıyı sağlayacak performans programı bütçeleme sürecine her zaman dahil edilmekte olup tek eksiğimiz kanıt anlamında yazıĢma yapılmamıĢ olmasıdır.” denmektedir. Sonuç olarak; kamu idaresi cevabında ifade edildiği gibi; Performans programının e- bütçe sistemi üzerinden Maliye Bakanlığı tarafından istenilen zamanda görülebilmesi Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre Maliye Bakanlığına gönderildiği anlamına gelmemektedir. Ayrıca performans programının Kalkınma Bakanlığına gönderilmemesi hususunda kamu idaresince herhangi bir açıklama yapılmamıĢtır. “Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik” hükümleri gereği, performans programının bütçe teklifi ile birlikte Maliye Bakanlığına ve Kalkınma Bakanlığına gönderilmesi gerektiği düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 77 C. Faaliyet Raporunun Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 9: Ġdare Faaliyet Raporunda Performans Hedeflerinde Meydana Gelen Pozitif Sapmaların Nedenlerine ĠliĢkin Açıklamalara Yer Verilmemesi Genel Müdürlüğün 2015 yılı Faaliyet Raporu'nda performans hedeflerindeki gerçekleĢmelerin hedeflenenden fazla olması durumunda sapmaların nedenlerine iliĢkin açıklamalar bulunmamaktadır. Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik'in 18‟inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinin iki numaralı alt bendine göre, faaliyet raporu içerisinde performans hedef ve göstergelerinin gerçekleĢme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerinin açıklanması gerekmektedir. Genel Müdürlüğün 2015 yılı Faaliyet Raporu'nda performans hedeflerinin gerçekleĢme durumuna iliĢkin “baĢarılı”, “makul” ve “iyileĢtirilmeli” Ģeklinde tanımlama yapılmaktadır. “ĠyileĢtirilmeli” Ģeklinde tanımlananlarda gerçekleĢen hedeflenenden daha az olmaktadır ve bu durumda meydana gelen sapmanın nedenleri açıklanmıĢtır. Ancak gerçekleĢmenin hedeflenenden fazla olması durumunda “baĢarılı” Ģeklinde tanımlama yapılmıĢ ve meydana gelen pozitif sapmanın nedenleri açıklanmamıĢtır. Tablo 6: 2015 Yılı Faaliyet Raporu'nda “Geçerlilik / Ġkna Edicilik” Kriterine Uymayan Hedef ve Göstergeler Performans Hedefi Performans Göstergesi Açıklama Hedeflenen Gösterge Düzeyi Yılsonu GerçekleĢme Düzeyi GerçekleĢme Durumu 1 Kadastro Yapımı Yönü ile Sorunlu Olan Birimler ile Tescil Harici Alan Olarak Bırakılan Yerlerin Kadastrosunu Yapmak, Güncellemek ve Yenilemek.
1 Güncelleme ve yenileme yapılan parsel sayısı/Adet 500,000.00 668,323.00 BaĢarılı
4 Orman kadastrosunun tamamlanma oranı/yıl/Yüzde 80.00 100.00 BaĢarılı 4 Harita ve Harita Bilgilerini Üretmek ve PaylaĢmak.
17 TUSAGA-Aktif kullanıcı sayısındaki artıĢ oranı/Yüzde 2.00 22.00 BaĢarılı
23 Yenilenen yazılım oranı/yıl/Yüzde 30.00 30.00 BaĢarılı 6 Elektronik ortamda Kaliteli ve Hızlı Hizmet Sunmak.
29 E-arĢive geçilen taĢınmaz oranı/yıl/Yüzde 10.00 13.00 BaĢarılı 7 ÇalıĢan Memnuniyeti, Motivasyonu Ġle Sosyal Etkinlik ve DayanıĢmayı Artırmak.
32 Ödüllendirme yapılan personel oranı/yıl/Yüzde 2.00 2.45 BaĢarılı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 78 33 Fiziki Ģartları iyileĢtirilen ofis (büro) oranı/yıl/Yüzde 20.00 104.00 BaĢarılı
35 Tanıtım amaçlı hazırlanan proje ve diğer faaliyetler sayısı/yıl/Adet 26.00 27.00 BaĢarılı
36 Düzenlenen kongre, panel veya seminer sayısı/Adet 1.00 2.00 BaĢarılı 8 Merkez ve TaĢra TeĢkilatının Mevcut Fiziki Yapısını ĠyileĢtirmek.
37 ĠyileĢtirme yapılan taĢra hizmet binası oranı/yıl/Yüzde 20.00 158.00 BaĢarılı
39 Yeni yapılan hizmet binaları oranı/yıl/Yüzde 20.00 99.00 BaĢarılı 9 Ġnsan Kaynakları Yönetimini GeliĢtirmek.
40 Eğitime katılan personel oranı/yıl/Yüzde 10.00 23.20 BaĢarılı
42 Yabancı dil eğitimi alan personel sayısı/yıl/Adet 5.00 13.02 BaĢarılı
47 Düzenlenen etik eğitimi sayısı/yıl/Adet 10.00 20.00 BaĢarılı
48 Etik eğitime katılan personel oranı/yıl/Yüzde 10.00 15.00 BaĢarılı 10 Merkez ve TaĢra ArĢivlerini ĠyileĢtirmek.
54 Onarım ve restorasyonu tamamlanmıĢ belge sayısı/yıl/Adet 3,500.00 5,784.00 BaĢarılı 13 Yurt DıĢı ĠliĢkileri GeliĢtirmek Amacıyla EĢ Değer Kurumlarla ĠĢbirliği Yapmak.
60 ĠĢbirliği yapılan kurum veya ülke sayısı/Adet 1.00 5.00 BaĢarılı Yukarıdaki tabloda yer alan göstergelerin gerçekleĢme durumlarına iliĢkin meydana gelen pozitif sapmaların nedenlerinin açıklanmaması dolayısıyla geçerlilik/ikna edicilik kriterini karĢılamadıkları değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Genel Müdürlüğümüzün Mevcut Stratejik Planı ve buna istinaden hazırlanan performans programları Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan SGB.Net programı üzerinden birimler tarafından bilgiler iĢlenerek raporlaması yapılmaktadır. Ayrıca ilgili birimler tarafından yapılan veri giriĢleri Strateji GeliĢtirme Dairesi BaĢkanlığı tarafından konsolide edilerek yine Maliye Bakanlığının hazırlamıĢ olduğu e-bütçe sistemine girilmektedir. Maliye Bakanlığı sistemi SGB.Net ve e-bütçe sistemlerine kurumumuz tarafından müdahale edilememektedir. Mevcut veriler girilirken bilgi, belge ve evraklardan elde edilen verilerden yapılmaktadır. Raporda değinilen durum kurumumuz tarafından da tasvip edilmemekle beraber hata payını minimum seviyede tutmaya gayret gösterilmektedir.” denmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 79 Sonuç olarak; kamu idaresi cevabında bulgu konusu hususa iĢtirak edilmiĢ olup, bulgu konusu hususlar sonraki yıl denetimlerinde izlenecektir. D. Faaliyet Sonuçlarının Ölçülmesi ve Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 10: Performans Bilgisinin Ġzlenmesi .e Değerlendirilmesine ĠliĢkin Sağlıklı Bir Veri Kayıt Sisteminin Bulunmaması Veri kayıt sistemi bir performans hedefi veya göstergeye yönelik tüm performans bilgisinin toplandığı, analiz edildiği ve üretildiği sürecin tamamıdır. Herhangi bir performans hedefi veya göstergeye iliĢkin gerçekleĢmenin ölçülmesi ve raporlanabilmesi için bu ölçümün nasıl yapılacağının belirlenmiĢ olması gerekir. Veri kayıt sistemi performansın ölçümüne yönelik belirlenmiĢ bir yazıĢma süreci olabileceği gibi, ilgili göstergeye yönelik gerçekleĢme sonuçlarını gösteren detaylı bir biliĢim programı da olabilir. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünde performans hedef ve göstergelerini ölçmek için kullanılan veri kayıt sistemi Maliye Bakanlığı tarafından geliĢtirilmiĢ olan “SGB.Net” sistemidir. Ancak verilerin söz konusu sisteme iĢlenmesine iliĢkin süreçler incelendiğinde, veri kayıt sisteminin yukarıda bahsedilen nitelikleri taĢımadığı görülmüĢtür. Uygulamada her birim sorumlu oldukları göstergelere iliĢkin gerçekleĢme verilerini üçer aylık dönemler itibariyle sorumlu personel tarafından manuel olarak sisteme girmektedir. Manuel olarak sisteme girilen verilerin sisteme iĢleniĢ aĢamasında, toplanmasına ve analiz edilmesine iliĢkin yazıĢma veya raporlama süreçleri ile doğruluğuna iliĢkin kontrol mekanizmaları bulunmamakta olup veriler beyan üzerine sisteme girilmektedir. Söz konusu personel nezdinde verilerin kaynağına iliĢkin bir belge bulunmamakta, dolayısı ile verilerin doğruluğu kurum içi kontrole tabi tutulamamaktadır. Öte yandan faaliyet raporunda yer alan performans hedef ve göstergelerinin gerçekleĢme verileri e-bütçe sistemi üzerinden raporlanmaktadır. SGB.Net sisteminde yer alan göstergelere iliĢkin gerçekleĢmeler yine manuel olarak strateji birimi tarafından tekrardan e-bütçe sistemine girilmekte ve bu aĢamada birden fazla birimi ilgilendiren gösterge verilerinin nasıl toplulaĢtırılacağı, toplulaĢtırılan verilerin nasıl kontrol edileceğine yönelik herhangi bir iç düzenleme bulunmamaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 80 Halbuki Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik‟in 4‟üncü maddesinin 6‟ıncı bendinde de belirtildiği üzere üst yönetici ve harcama yetkilileri, performans programlarının hazırlanmasında ihtiyaç duyulacak her türlü bilgi ve verinin toplanması ile analiz edilmesi için gerekli ortam, yapı ve süreçleri oluĢturmakla sorumludurlar. Bu bağlamda Genel Müdürlükte performans bilgisinin ölçülmesi, izlenmesi ve değerlendirlmesine yönelik sağlıklı bir veri kayıt sisteminin bulunmaması, kamu idaresinin kendi içinde faaliyet sonuçlarını doğru ölçmesine engel teĢkil edebileceği gibi, üst yönetici ve harcama yetkililerince hesap verme sorumluluğu çerçevesinde hazırlanan ve kamuoyuna duyurulan faaliyet raporlarında da yer alan bilgilerin doğruluğu ve güvenilirliği açısından önemli riskler doğuracaktır. Kamu idaresi cevabında; “Maliye Bakanlığı sistemi olan e-Bütçeye giriĢler esnasında hedeflerde meydana gelen negatif yönlü sapmaların sapma nedenleri açıklayıcı olması bakımından girilmekte olup, gerçekleĢen hedeflerin pozitif yönlü sapmaların ise hedefe ulaĢıldığı değerlendirmesi nedeniyle herhangi bir açıklama girilmemektedir. Yeni dönemde bu hususa özellikle dikkat edilecektir.” denmektedir. Sonuç olarak; kamu idaresi cevabında bulgu konusu hususa iĢtirak edilmiĢ olup düzeltmelerin yapılıp yapılmadığı sonraki yıl denetimlerinde incelenecektir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 81

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 82 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr