2015 - HAZİNE MÜSTEŞARLIĞI.pdf

HAZĠNE MÜSTEġARLIĞI 2015 YILI SAYIġTAY DENETĠM RAPORU Ağustos 2016

ĠÇERĠK HAZĠNE MÜSTEġARLIĞI 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 1 DARPHANE VE DAMGA MATBAASI DÖNER SERMAYE ĠġLETMESĠ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 81 HAZĠNE MÜSTEġARLIĞI MERKEZĠ FĠNANS VE ĠHALE BĠRĠMĠ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 109 HAZĠNE MÜSTEġARLIĞI ULUSAL FON 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 143 HAZĠNE MÜSTEġARLIĞI 2015 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU 159

HAZĠNE MÜSTEġARLIĞI 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ......................... 1
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................... 3
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................... 4
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI .......................................................... 4
5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI ........................................................................................... 7
6. DENETĠM GÖRÜġÜ ................................................................................................................................. 13
7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ......................... 14
8. EKLER ........................................................................................................................................................ 72

KISALTMALAR AYBS Alacak Yönetimi Bilgi Sistemi DĠBS Devlet Ġç Borçlanma Senetleri IPA Katılım Öncesi Yardım Aracı HMVKġ Hazine MüsteĢarlığı Varlık Kiralama ġirketi KGF Kredi Garanti Fonu KHK Kanun Hükmünde Kararname KMYKK Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu MYMY Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği OGM Orman Genel Müdürlüğü TCMB Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası TTK Türk Ticaret Kanunu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 1

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ Mali Yapı Hazine MüsteĢarlığı 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli (I) sayılı Cetvelde yer alan genel bütçeli idarelerden olup, faaliyetlerini merkezi yönetim bütçe kanunlarıyla verilen ödeneklerle gerçekleĢtirmektedir. Hazine MüsteĢarlığına 26 Aralık 2014 tarih ve 29217 sayılı (Mükerrer) Resmi Gazete‟de yayınlanan 6583 sayılı 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile toplam 68.399.057.000 TL ödenek tahsis edilmiĢ olup bu tutar Merkezi Yönetim Bütçesinin yaklaĢık % 13‟üne (68.399.057.000 /520.445.679.000 TL) tekabül etmektedir. Bütçe Kanunun 5 ve 6'ncı maddesine istinaden gerçekleĢtirilen ödenek iĢlemleri sonucunda Kurumun toplam ödeneği 70.844.763.630 TL olmuĢtur. Toplam ödeneğin % 96,39‟una tekabül eden 68.288.620.450 TL‟lik kısmı yılsonu itibariyle harcanmıĢtır. Kurumun ekonomik ayrıma göre bütçe giderlerine ait bilgiler aĢağıdaki tabloda yer almaktadır. Tablo 1: Ekonomik Ayrıma Göre Ödenek Durumu ve Bütçe Giderleri (TL) Ekonomik Ayrıma Göre Bütçe Giderleri 31.12.2015 Tarihi Ġtibariyle Bütçe Ödeneği Toplam Bütçe Ödeneği Harcama TBO Göre Grç.O. % 01 Personel Giderleri 94.809.000 94.862.775 88.986.720 93,81 02 Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri 12.021.000 11.967.225 11.644.779 97,31 03 Mal ve Hizmet Alım Giderleri 578.879.000 547.215.000 477.019.840 87,17 04 Faiz Giderleri 54.000.000.000 54.150.000.000 53.004.238.669 97,88 05 Cari Transferler 6.956.098.000 7.586.114.000 7.237.829.348 95,41 06 Sermaye Giderleri 15.500.000 27.154.311 6.060.395 22,32 07 Sermaye Transferleri 366.000.000 1.004.161.865 569.795.799 56,74 08 Borç Verme 6.375.750.000 7.423.288.454 6.893.044.900 92,86 Toplam 68.399.057.000 70.844.763.630 68.288.620.450 96,39

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 2 Muhasebe ve Raporlama Sistemi Hazine MüsteĢarlığı mali iĢlemlerini 5018 sayılı Kanun ile belirlenmiĢ muhasebeleĢtirme ve raporlama kurallarına göre gerçekleĢtirmektedir. 5018 sayılı Kanunun 49‟uncu maddesinin ilk iki fıkrasında; “Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak şekilde kurulur ve yürütülür. Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.” denilmektedir. Çerçeve hesap planı ile düzenlenecek mali raporların Ģekil, süre ve türleri Kanun‟un 49 ve 80‟inci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenmiĢtir. Bu düzenlemelere göre; muhasebe sistemi tahakkuk esaslıdır. Mali yıl esasına göre tutulmaktadır. Kamu Ġdaresinin bütün varlık ve yükümlülükleri, gelir ve giderleri ile garantileri gibi tüm mali iĢlemlerini kapsar. Mali raporlamanın amacı; yöneticilere, kamuoyuna ve denetim yetkililerine bilgi sunmaktır. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nin “Amaç” baĢlıklı 1‟inci maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, hesap ve kayıt düzeninde saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerinin kayıt dışında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde muhasebeleştirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun, yönetimin ve ilgili diğer kişilerin bilgi ihtiyaçlarını karşılayacak ve kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak şekilde hazırlanması ve yayımlanması ile mali istatistiklerin hazırlanması ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 3 yayımlanmasına ilişkin usul, esas, ilke ve standartların belirlenmesidir.” hükmü yer almaktadır. Bu amacın gerçekleĢtirilmesi için; iĢlemlerin kayıt dıĢında kalmasının önlenmesi ile birlikte muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüĢ muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun olarak hazırlanan mali tabloların belirlenen sürelerde yönetim ve ilgililerin bilgisine sunulması gerekmektedir. Yönetmeliğin 310‟uncu maddesinde kendi adına ekonomik varlık edinebilen, yükümlülük üstlenebilen, diğer kamu idareleri veya üçüncü Ģahıslarla ekonomik iliĢkilere girebilen kapsama dâhil her kamu idaresinin bir kurumsal birim ve her kurumsal birimin bir mali raporlama birimi olduğu; 311‟inci maddesinde kapsama dâhil kamu idarelerinin mali hizmetler birim yöneticilerinin, mali raporlama kapsamındaki mali tabloların belirlenen standartlara uygun olarak hazırlanmasından, üst yöneticilerin de bu hususları gözetmekten ve belirlenen süreler içinde yayımlanmasından sorumlu olduğu; 312‟nci maddesinde kamu idarelerince, detaylı hesap planlarında yer alan hesaplardan aylık mizan ve yıllık olarak geçici ve kesin mizanların düzenleneceği; 313‟üncü maddesinde kamu idarelerince hazırlanacak temel mali tabloların Bilanço, Faaliyet Sonuçları Tablosu ve Nakit AkıĢ Tablosu olduğu; 314- 316‟ncı maddelerinde bu tabloların mahiyetleri ve nasıl düzenleneceği; 327‟nci maddesinde de mali tabloların hangi dönemlerde hazırlanıp yayımlanacağı belirtilmiĢtir. Hazine MüsteĢarlığının muhasebe hizmetleri merkezde Hazine Ġç Ödemeler Saymanlığı, Hazine DıĢ Ödemeler Saymanlığı, Devlet Borçları Saymanlığı, BaĢbakanlık Merkez Saymanlık Müdürlüğü taĢrada ise Darphane ve Damga Matbaası Saymanlık Müdürlüğü ve Ġstanbul Defterdarlık Muhasebe Müdürlüğü Muhasebe Birimleri tarafından yürütülmektedir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde hazırlanarak kamuoyunun bilgisine ve denetim yetkililerine zamanında sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 4 diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolardan yararlanacak olanlara makul güvence vermek amacıyla mali raporların güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, kaynakların etkili ve ekonomik ve mevzuatına uygun kullanılmasının sağlanması amacıyla kurulup iĢletilmesi gereken mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetim, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanması amacıyla; kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla tasarlanmıĢtır. Kamu zararı iddialarına iliĢkin hususlara bu raporda değil yargılamaya esas raporda yer verilmektedir. Hazine MüsteĢarlığı mali iĢlemlerini, 5018 sayılı Kanun‟un 49 ve 80‟ inci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenen esaslara uygun olarak raporlamak zorunda olup, denetim, mali tablolar dikkate alınarak gerçekleĢtirilmektedir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 5 Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar‟a 8/12/2013 tarih ve 28845 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan değiĢiklik ile eklenen geçici madde ile kurumsal mali tabloların SayıĢtaya gönderilmesi 2013, 2014 ve 2015 yıllarını kapsamak üzere 2016 yılına kadar üç yıl ötelenmiĢ iken, Maliye Bakanlığınca kamu idarelerine ait mali tabloların düzenlenebilmesine esas olmak üzere Say2000i muhasebe otomasyon programı ve muhasebe yönetmeliklerinde yapılan düzenlemeler çerçevesinde ilk defa 2015 yılı sonu itibarıyla kamu idaresi mali tablolarının sunulabilmesi zemini hazırlanmıĢ ve KBS üzerinden kamu idarelerine sunulmaya baĢlanmıĢtır. Bu kapsamda, Usul ve Esaslar‟ın 5‟inci maddesine göre hesap dönemi sonunda verilecek olan cetvel ve mali tablolardan daha önce sunulabilen bütçe giderleri ve ödenekler tablosu ve taĢınır kesin hesap cetveli ile taĢınır hesabı icmal cetveline ilave olarak;

• Geçici ve kesin mizan,
• Bilanço,
• Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırması tablosu,
• Faaliyet sonuçları tablosu, kurumsal bazda SayıĢtaya gönderilmiĢtir. 6085 sayılı Kanun uyarınca kamu idaresi esasına göre denetim yapılabilmesi ve denetim görüĢü verilebilmesi için, anılan Usul ve Esaslar‟ın 5‟inci maddesinde belirtilen yıl sonu kamu idaresi mali rapor ve tablolarının; kamu idaresince muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü birimlerden alınacak kayıtlarla ve gerektiğinde envanter iĢlemleri de yapılarak kamu idaresinin varlık ve yükümlülükleri ile mali yıla iliĢkin faaliyet sonuçlarının Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nde belirlenen standartlarda sunulması gerekmektedir. Kamu idareleri, KBS üzerinden alınan verileri kendi kayıtları ile teyit ederek tasarrufu altındaki varlık ve yükümlülükleri ile mali yıla iliĢkin faaliyet sonuçlarına iliĢkin bilgileri, Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nde belirlenen raporlama esaslarına uygun olarak hazırlaması gerekirken kamu idaresi bazında ilk defa mali tablo düzenlenmesi ve 2015 yılının geçiĢ süreci olması sebebiyle sadece KBS üzerinden alınan mali tabloları sunmuĢtur. Denetim çalıĢmaları, bu çerçevede hazırlanan mali tablolarla birlikte Hazine MüsteĢarlığının muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü muhasebe birimlerindeki cetvel,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 6 belgeler, yevmiye kayıtları, yevmiye kayıtlarına esas belgeler ve bunlara dayanak oluĢturan ilgili harcama birimleri arĢivlerinde muhafaza edilen kanıtlayıcı belgeler esas alınarak bu belgelerin tamlık, doğruluk, tutarlılık ve tabi olduğu mevzuatına uygunluğu açısından yürütülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 7 5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: Darphane ve Damga Matbaası Muhasebe Birimindeki Altın, GümüĢ vb. Menkul Varlıkların Mali Tablolarda Gerçek Değeri ile Gösterilmemesi Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğine göre; menkul varlıklar hesabında kayıtlı bulunan altın, gümüĢ vb. menkul varlıkların değerlemeye tabi tutulması gerekirken tutulmadığı, bu nedenle de 2015 yılı sonu itibariyle fiili menkul varlık stoku ile 217 nolu Menkul Varlıklar Hesabı tutarı arasında farklılık olduğu görülmüĢtür. 27/12/2014 tarihli ve 29218 sayılı Mükerrer Resmi Gazete‟de yayımlanan Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 135 inci maddesinde; Menkul varlıklar hesabının; genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri muhasebe birimlerinden Darphane ve Damga Matbaası Muhasebe Birimi veya Hazine MüsteĢarlığına bağlı Ġç Ödemeler Muhasebe Birimine intikal eden altın, gümüĢ, pırlanta ve benzeri kıymetli madenler, antika niteliğindeki eĢya, para, pul gibi menkul varlıklar ve konvertibl olmayan yabancı paralar ile diğer çeĢitli menkul kıymet ve varlıkların izlenmesi için kullanıldığı; 136 ıncı maddesinde ise, Menkul varlıklar hesabında kayıtlı bulunan menkul varlıklardan ay sonlarında değerlemeye tabi tutulanların, değerlemesi sonucunda oluĢan olumlu fark bu hesaba borç, 600-Gelirler Hesabına alacak kaydedileceği; değerlemesi sonucunda oluĢan olumsuz fark bu hesaba alacak, 630-Giderler Hesabına borç kaydedileceği, belirtilmektedir. Söz konusu Yönetmeliğin “Muhasebe yetkilileri arasındaki devir iĢlemleri” baĢlıklı 545 inci maddesinde ise; muhasebe yetkilileri arasındaki devir iĢlemlerinde devir cetvelinin düzenleneceği ve devir cetvelinin düzenlenmesinden önce asil veya vekil olarak göreve baĢlayan muhasebe yetkilisinin; hazır değerler, değerli kâğıtlar, menkul kıymet ve varlıklar ile teminat mektubu gibi değerleri sayarak teslim alması ve sayımda çıkan miktarların sayım tutanakları ile tespit edileceği ifade edilmektedir. Darphane ve Damga Matbaası Muhasebe Biriminde tutulan 217-Menkul Varlıklar Hesabında, çeĢitli gerekçelerle il muhasebe müdürlükleri, ilçe mal müdürlüklerinden gelen menkul kıymet ve varlıklar yer almaktadır. Söz konusu varlıklardan Genel Müdürlüğün Maliye Bakanlığına bağlı olduğu 1985 yılından önceki döneme ait olanlardan bir kısmı eritilip kullanılmıĢtır. 1985 yılından sonra gelenler ise Muhasebe Birimince muhafaza edilip depolanmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 8 217 nolu hesaba iliĢkin olarak yapılan incelemede;

• Yönetmelik gereğince, menkul varlıklar hesabında kayıtlı bulunan menkul varlıkların ay sonlarında değerlemeye tabi tutulması gerekirken söz konusu menkul kıymetlerin il muhasebe müdürlükleri veya ilçe mal müdürlüklerinden gelen değerler üzerinden muhasebe kayıtlarına alındığı ve kayıtlara alındıktan sonra dönem sonlarında herhangi bir değerleme yapılmadığı,
• Yönetmelik gereğince, muhasebe yetkilileri arasındaki devir iĢlemlerinde, göreve baĢlayan muhasebe yetkilisinin, menkul kıymet ve varlıkları sayarak teslim alması gerekirken 217 nolu hesabın fiilen sayım yapılmaksızın miktar olarak devredildiği,
• Menkul varlıkların türlerine göre bir ayrım yapılmadığı,
• Menkul varlıkların tespitine yönelik altın deposundan rastgele seçilen 2009/2 nolu çuval açılmıĢ ve çuval içerisinde 17 adet kese olduğu ve bu keselere ait tutanak ekinde belirtilen menkul kıymetler listesi ile kese içindeki menkul kıymetlerin miktar olarak uyumlu olduğu, GörülmüĢtür. Konu ile ilgili olarak Muhasebat Kontrolörlerinin 01/06/2014-10/11/2015 dönemine iliĢkin raporunda;
• Menkul kıymetlerin muhafaza edildiği altın ve gümüĢ depolarının yerinde görüldüğü,
• Altın deposunda toplam 99 adet mühürlü çuval olduğu, her bir çuval içerisinde çeĢitli ebatlarda ortalama 40-50 kese bulunduğu ve söz konusu keseler içerisinde irili ufaklı altın, gümüĢ gibi değerli maden ve taĢlardan yapılmıĢ takı ve ziynet eĢyası, külçe halinde altın, sebike (çubuk) halinde gümüĢ, tarihi değer taĢıyan madeni paralar ve benzerlerinin bulunduğu; söz konusu menkul kıymetlere iliĢkin adetsel tutarların, her biri adına açılmıĢ dosyalar içerisinde bulunan yazıĢmalardan tespit edilmesi gerektiği, ayrıca çuvallarda bulunan altın, kolye, bilezik, gerdanlık vb. menkul malların niteliklerinin tespit edilmesinin mümkün olmadığı ve bu nedenle sayımının yapılamadığı,
• GümüĢ deposunda muhafaza edilen gümüĢlerin eritilmiĢ külçe ve sebike Ģeklinde bulunduğu, külçelerin her birinin yaklaĢık 30-35 kg arasında geldiğinin Saymanlık

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 9 Müdürünce ifade edildiği, gümüĢ deposunda tartı ya da kantar bulunmadığı, söz konusu depoda takriben 150-200 adet gümüĢ külçe bulunduğu, bu külçelerin tartı ya da kantar bulunmaması, taĢıma ve tartma için yeterli eleman bulunmaması nedeniyle sayımlarının yapılamadığı, Belirtilmektedir. Yapılan inceleme sonucunda Darphane ve Damga Matbaası Muhasebe Birimine çeĢitli yollarla teslim edilen menkul varlıkların mevcut durumda muhafaza edilmesinin zorlaĢtığı görülmüĢtür. Bu nedenle söz konusu menkul varlıkların ekonomiye kazandırılması için yasal düzenleme yapılmasının gerektiği değerlendirilmektedir. Fiili menkul varlık stoku ile 217 nolu hesap tutarı (2015 yılı için 15.990.656,08 TL) arasında farklılık olduğu hususuna 2013, 2014 yılı Denetim Raporunda da yer verilmesine rağmen bu konuda herhangi bir ilerleme sağlanamadığı ve uygulamaya 2015 yılında da devam edildiği görülmektedir. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟ne göre 217 nolu hesapta kayıtlı bulunan menkul varlıkların mali tablolarda gerçek değeri yansıtması için değerlemeye tabi tutularak muhasebe kayıtlarına alınması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Menkul Varlıkların değerlemesi ile ilgili olarak 08.11.2013 tarih ve 492 sayılı yazımız ile Muhasebat Genel Müdürlüğüne bilgi verilmiĢ olup, konuya iliĢkin değerleme Komisyonu oluĢturulmak üzere çalıĢmalar devam etmektedir.” denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi tarafından bulguya iliĢkin herhangi bir itiraz olmayıp konuya iliĢkin komisyon kurma çalıĢmalarının devam ettiği belirtilmiĢtir. 217 nolu hesapta kayıtlı bulunan menkul varlıkların mali tablolarda gerçek değeri yansıtması için değerlemeye tabi tutularak muhasebe kayıtlarına alınması gerekmektedir. BULGU 2: Hazine MüsteĢarlığına Tahsisli TaĢınmazların Muhasebe Kayıtlarına Ġntikal Ettirilmemesi Hazine MüsteĢarlığına tahsisli lojman, hizmet binası vb. taĢınmazların Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik hükümlerine göre kayıtlara

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 10 alınmadığı ve Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği hükümlerine göre muhasebeleĢtirilmediği görülmüĢtür. 5018 sayılı KMYKK‟nun 47 nci maddesinde; "… Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri tahsis etmeye, kamu ihtiyaçları için gerekli olmayanların tahsisini kaldırmaya Maliye Bakanlığı; diğer taşınmazları tahsis etmeye ve tahsisini kaldırmaya ise maliki kamu idaresi yetkilidir…" denilmektedir. 13.09.2006 tarih ve 20067/10970 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmeliğin; 4 üncü maddesinde “TaĢınmaz ve haklar”ın; kamu idarelerinin mülkiyetinde, yönetiminde veya kullanımında bulunan, eklenti ve bütünleyici parçaları dahil olmak üzere arazi, arsa, bina, yer altı ve yer üstü düzenleri ile sınırlı aynî haklar ve kiĢisel haklar olarak tanımlandığı, 5 inci maddesinde ise; kayıt iĢlemlerinin, taĢınmaz giriĢ ve çıkıĢ kayıtlarının tutulması ve ilgili cetvellere kaydedilmesi süreçlerini kapsadığı belirtilmektedir. Aynı Yönetmeliğin 7 nci maddesine göre, tapu kütüğünde üçüncü kiĢiler adına tescilli veya diğer kamu idarelerinin yönetiminde olmakla birlikte irtifak hakkı tesisi, tahsis, kiralama, kullanma izni verilmesi gibi yollarla kullanım hakkı kendilerine verilen taĢınmazların kaydının Ek 6‟daki Sınırlı Aynî Haklar ile KiĢisel Haklar ve Tahsis Formu‟nda yer alan bilgileri içerecek Ģekilde yapılması; Geçici 1 inci maddesine göre de, söz konu taĢınmazların fiili envanterinin emlak vergi değerleri üzerinden tamamlanarak ilgili form ve icmal cetvellerine kayıt ve kontrol iĢlemleriyle görevli birimlerce kaydedilmesi, muhasebe birimlerince 01.10.2014 tarihine kadar muhasebe kayıtlarına alınması, 31.12.2016 tarihi itibariyle de gerçek değer üzerinden kayıtların düzeltilmesi gerekmektedir. 23.12.2014 tarih ve 29214 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 130-132 nci maddelerinde, tahsis edilen taĢınmazların niteliğine göre 250 Arazi ve Arsalar Hesabı, 251 Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı, 252 Binalar Hesabında takip edileceği hükmüne yer verilmiĢtir. Bu düzenlemeye paralel olarak 27.12.2014 tarih ve 29218 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 172, 174 ve 176 ncı maddelerinde ise, kendisine taĢınmaz tahsis edilen kamu idaresinin, tahsis iĢlemini muhasebe kayıtlarına nasıl alacağı belirtilmektedir. Tahsis iĢleminin konusu olan taĢınmaz mal, kamu hizmetinin ifası amacıyla ilgili

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 11 kamu idaresinin kullanımına bırakılmaktadır. Adına tahsis yapılan idarenin kullanımına bırakılan kamu kaynaklarının tam ve doğru olarak raporlanmasını teminen tahsis iĢleminin ilgili kamu idaresince muhasebeleĢtirilmesi gerekmektedir. Yapılan incelemelerde Hazine MüsteĢarlığına tahsis edilen taĢınmaza iliĢkin envanter ve kayıt iĢlemlerinin tamamlanmadığı, bunlara iliĢkin muhasebe kaydının yapılmadığı ve söz konusu taĢınmazların Hazine MüsteĢarlığı mali tablolarında yer almadığı görülmüĢtür. Hazine MüsteĢarlığına tahsisli lojman, hizmet binası vb. taĢınmazların Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik hükümlerine göre envanter ve kayıt iĢlemlerinin tamamlanması ve Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği hükümlerine göre muhasebeleĢtirilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "Söz konusu bulgu kapsamında 2015 yılı içinde Maliye Bakanlığı nezdinde taĢınmazların muhasebeleĢtirilmesine yönelik çalıĢmalar baĢlatılmıĢtır. Yönetmelikte belirtilen tarihe (31.12.2016) kadar kayıtların tamamlanması için gerekli çalıĢmalar yapılacaktır." denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, bulgu kapsamında 2015 yılı içinde Maliye Bakanlığı nezdinde taĢınmazların muhasebeleĢtirilmesine yönelik çalıĢmalar baĢlatıldığı, yönetmelikte belirtilen 31.12.2016 tarihine kadar kayıtların tamamlanması için gerekli çalıĢmaların yapılacağı belirtilmektedir. Hazine MüsteĢarlığına tahsisli lojman, hizmet binası vb. taĢınmazların Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik hükümlerine göre envanter ve kayıt iĢlemlerinin tamamlanması ve Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği hükümlerine göre muhasebeleĢtirilmesi gerekmektedir. BULGU 3: Anadolu Ajansı Türk Anonim ġirketi Tarafından Ġktisap Edilen Paylar Üzerindeki Hazine Lehine Ġntifa Hakkının Muhasebe Kayıtlarına Ġntikal Ettirilmemesi Anadolu Ajansı Türk Anonim ġirketi tarafından iktisap edilen %50,07‟lik pay üzerinde Hazine lehine tam yararlanma yetkisi sağlayan intifa hakkının Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğine göre MüsteĢarlık muhasebe kayıtlarına intikal ettirilmediği görülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 12 12.08.1960 tarih ve 57 sayılı Anadolu Ajansının Malları ve Personeli Hakkında Kanunun Ek 1 inci maddesi ikinci bendinde; “Bu madde kapsamında Anadolu Ajansı Türk Anonim Şirketi tarafından iktisap edilen paylar üzerinde Hazinenin intifa hakkı vardır. Söz konusu intifa hakkı, Hazine Müsteşarlığı tarafından kullanılır. İntifa hakkı, paylar Anadolu Ajansı Türk Anonim Şirketi tarafından iktisap edildikçe iktisap tarihinden itibaren bir ay içinde Şirket pay defterine işlenir ve tescil edilir.”, 22.11.2001 tarih ve 4721 sayılı Medeni Kanunun “Ġntifa Hakkının Konusu” baĢlıklı 794 üncü maddesinde; “İntifa hakkı, taşınırlar, taşınmazlar, haklar veya bir malvarlığı üzerinde kurulabilir. Aksine düzenleme olmadıkça bu hak, sahibine, konusu üzerinde tam yararlanma yetkisi sağlar.”, Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “260 Haklar Hesabı” baĢlıklı 194 üncü maddesinde; “Haklar hesabı, bedeli karşılığı edinilen hukuki tasarruflar ile belirli alanlarda tanınan kullanma ve yararlanma gibi hak ve yetkiler dolayısıyla yapılan ve ekonomik değer taşıyan harcamaların izlenmesi için kullanılır.”, Aynı Yönetmeliğin “Hesabın iĢleyiĢi” baĢlıklı 195 inci maddesinin 4 üncü bendinde; “Bedelsiz olarak intikal eden haklar tespit edilen değerleri üzerinden bu hesaba borç, 600- Gelirler Hesabına alacak kaydedilir.”, Denilmektedir. Belirtilen mevzuat hükümleri gereğince Anadolu Ajansı Türk Anonim ġirketi tarafından iktisap edilen paylar üzerinde Hazine lehine tam yararlanma yetkisi sağlayan intifa hakkının 260 Haklar Hesabı kullanılarak muhasebe kayıtlarına intikal ettirilmesi gerekmektedir. Yapılan incelemede; ġirket sermaye hissesi olan %47,75‟nin ilgili muhasebe hesaplarına yansıtıldığı ancak ġirket tüzel kiĢiliğine ait olan %50.07‟lik pay üzerinde kurulan ve Hazine MüsteĢarlığınca kullanılacak olan intifa hakkının muhasebe hesaplarına yansıtılmadığı görülmektedir. Anadolu Ajansı Türk Anonim ġirketi tarafından iktisap edilen paylar üzerinde Hazine lehine tam yararlanma yetkisi sağlayan intifa hakkının Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğine göre MüsteĢarlık muhasebe kayıtlarına intikal ettirilmesi gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 13 Kamu idaresi cevabında; "2015 yılına iliĢkin SayıĢtay Taslak Denetim Raporunda Anadolu Ajansı Bulgusuna MüsteĢarlıkça da iĢtirak edilmekte olup, konuya iliĢkin gerekli giriĢimlerde bulunularak söz konusu bulgunun gereği yerine getirilecektir." denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, bulguda belirtilen hususlara iliĢkin gerekli giriĢimlerde bulunularak söz konusu bulgunun gereğinin yerine getirileceği belirtilmektedir. Anadolu Ajansı Türk Anonim ġirketi tarafından iktisap edilen paylar üzerinde Hazine lehine tam yararlanma yetkisi sağlayan intifa hakkının MüsteĢarlık muhasebe kayıtlarına intikal ettirilmesi gerekmektedir. 6. DENETĠM GÖRÜġÜ Hazine MüsteĢarlığı 2015 yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve „„Denetimin Dayanağı Amacı, Yöntemi ve Kapsamı” bölümünde açıklanan çerçevede ekte sunulan mali rapor ve tablolarının “Denetim GörüĢünün Dayanakları” bölümünde açıklanan nedenlerden dolayı "217 Menkul Varlıklar Hesabı”, "250 Arazi ve Arsalar Hesabı”, “252 Binalar Hesabı" ile “260 Haklar Hesabı” hariç doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 14 7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: DıĢ Finansman Kaynağından Sağlanan Kredinin Orman Genel Müdürlüğüne Ġkraz Edilerek Alacak Kaydı OluĢturulması Gerekirken KarĢılıksız Tahsis Edilmesi MüsteĢarlık tarafından dıĢ finansman kaynağından proje ve program kredisi olarak temin edilen kredilerin, özel bütçeli kurum olan Orman Genel Müdürlüğü (OGM)‟ne ikrazen kullandırılması ve karĢılığında alacak kaydı oluĢturulması gerekirken karĢılıksız tahsis edildiği tespit edilmiĢtir. 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun “Tanımlar” baĢlıklı 3 üncü maddesinde; “Dış borcun tahsisi; Müsteşarlık tarafından herhangi bir dış finansman kaynağından sağlanan dış finansman imkânlarının ekonominin çeşitli sektörlerinde gelişmeyi sağlamak ve/veya finansman ihtiyacını karşılamak üzere, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerine, … kullandırılmasını, Dış borcun ikrazı; Müsteşarlık tarafından herhangi bir dış finansman kaynağından sağlanan dış finansman imkânlarının ekonominin çeşitli sektörlerinde gelişmeyi sağlamak ve/veya finansman ihtiyacını karşılamak üzere genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri … dışındaki kamu kurum ve kuruluşlarına … aktarılmasını, Proje kredisi; Projelerin gerçekleşmesi için herhangi bir dış finansman kaynağından sağlanan finansman imkânını, Program kredisi; Müsteşarlık tarafından … kamunun finansman ihtiyacının karşılanması amacıyla herhangi bir dış finansman kaynağından sağlanan finansman imkânını, Hazine alacağı: Herhangi bir dış finansman kaynağından temin edilen finansman imkânlarının ikrazı suretiyle kullandırılması … nedeniyle doğan ve Hazine tarafından üstlenilen her türlü ödemeye ilişkin olarak ortaya çıkan alacağı, ifade ettiği", BelirtilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 15 Ayrıca 17.12.2009 tarihli ve 27435 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan “4749 sayılı Kanun Kapsamında DıĢ Finansman Sağlanmasına ĠliĢkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik”in 11‟inci ve 12‟nci maddelerinde; 5018 sayılı Kanunun (I) ve (IIA) cetvelinde sayılan kurumlar dıĢındaki idarelerin projelerinin finansmanı ve finansman ihtiyaçlarını karĢılamak amacıyla, Türkiye Cumhuriyeti adına MüsteĢarlık tarafından temin edilen dıĢ finansmanın, MüsteĢarlık ile kuruluĢ arasında imzalanan ikraz anlaĢmasına istinaden ilgili kuruluĢ tarafından kullanılabileceği hüküm altına alınmıĢtır. Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri uyarınca; MüsteĢarlık tarafından dıĢ finansman kaynağından belirli projelerin gerçekleĢmesi (proje kredisi) ya da finansman ihtiyacının karĢılanması (program kredisi) amacıyla sağlanan krediler; genel bütçeli kurumlara karĢılıksız olarak tahsis edilmekte, genel bütçe dıĢı kurumlara ise ikraz yoluyla kullandırılmaktadır. Ayrıca ikraz edilen krediler için, Hazine tarafından üstlenilen her türlü ödemenin ikraz edilen kuruma rücu edilmesi gerekmektedir. Diğer bir ifadeyle; MüsteĢarlık tarafından alınan dıĢ borcun genel bütçe dıĢındaki kurumlara ikrazen kullandırılması karĢılığında, MüsteĢarlık muhasebe kayıtlarında ikraz edilen kurum için alacak kaydı oluĢturulması gerekmektedir. Yapılan inceleme sonucunda; ayrıntısı aĢağıdaki tabloda belirtilen ve proje ve program kredisi olarak MüsteĢarlık tarafından temin edilen kredilerin, 5018 sayılı Kanunun II-B Cetvelinde yer alan ve özel bütçeli kurum olan Orman Genel Müdürlüğüne ikrazen kullandırılması ve karĢılığında alacak kaydı oluĢturulması gerekirken, karĢılıksız olarak tahsis edildiği görülmüĢtür. DıĢ finansman kaynağından sağlanan finansman imkânının 5018 sayılı Kanunun II-B cetvelinde yer alan Orman Genel Müdürlüğüne ikrazen kullandırılması gereken proje ve program kredisi karĢılığında 1.450.358.326,56 TL tutarında alacak kaydı yapılması gerekmektedir. Tablo 2: Orman Genel Müdürlüğüne KarĢılıksız Tahsis Edilen Krediler Kredi Türü DFN AnlaĢma Döviz Türü Kullanım Tarihi Kullanım Miktarı 31.12.2015 tarihli Tarihi Tutarı Döviz Cinsinden TL cinsinden TCMB döviz satıĢ kuru TCMB kuru üzerinden alacak tutarı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 16 Proje 39359 22.06. 2011 4.225.000.000 JPY 08.07.2014 39.084.572 820.424,25 0,0243 951.318,48 21.10.2014 20.354.291 428.783,49 0,0243 495.423,44 27.01.2015 42.980.482 861.500,78 0,0243 1.046.144,93 29.05.2015 5.005.016 107.592,83 0,0243 121.822,09 29.05.2015 30.583.013 657.443,03 0,0243 744.390,54 11.09.2015 61.409.530 1.549.301,03 0,0243 1.494.707,96 29.09.2015 52.374.693 1.333.250,19 0,0243 1.274.800,03 09.10.2015 8.310.577 204.498,37 0,0243 202.279,44 04.11.2015 5.300.054 124.673,17 0,0243 129.003,31 04.12.2015 121.931.487 2.858.683,71 0,0243 2.967.812,39 22.12.2015 113.751.034 2.735.598,62 0,0243 2.768.700,17 22.12.2015 116.759.399 2.807.946,79 0,0243 2.841.923,77
TOPLAM 617.844.148 14.489.696,26 15.038.326,56 Program 39466 02.12. 2013 150.000.000 EUR 15.07.2014 100.000.000 289.120.000,00 3,1896 318.960.000,00 10.04.2015 50.000.000 139.760.000,00 3,1896 159.480.000,00 TOPLAM 150.000.000 428.880.000 478.440.000,00 39476 27.01. 2014 150.000.000 EUR 27.06.2014 75.000.000 217.830.000,00 3,1896 239.220.000,00 27.10.2014 75.000.000 212.707.500,00 3,1896 239.220.000,00 TOPLAM 150.000.000 430.537.500,00 478.440.000,00 39369 27.10. 2011 150.000.000 EUR 09.12.2011 75.000.000 184.147.500,00 3,1896 239.220.000,00 27.12.2011 75.000.000 185.490.000,00 3,1896 239.220.000,00 TOPLAM 150.000.000 369.637.500,00 478.440.000,00
GENEL TOPLAM 1.243.544.696,26 1.450.358.326,56 Kamu idaresi cevabında; "Bahse konu bulguda sözü geçen 39369, 39466, 39476 DFN'li krediler Fransız Kalkınma Ajansı ve Avrupa Yatırım Bankasından program finansmanı amacıyla sağlanmıĢ kredilerdir. Anılan krediler Orman Genel Müdürlüğünün bütçeden yaptığı harcamalar karĢılık gösterilerek kullanılmakta olup, kullanım tutarları MüsteĢarlığımız hesaplarına aktarılmaktadır. Bu kredilerin Orman Genel Müdürlüğü tarafından kullanılması söz konusu değildir. Anılan kredilerin DıĢ Finansman Bilgi Sistemi‟nde kullanıcı kuruluĢu Orman Genel Müdürlüğü olarak yer almakta olup, MüsteĢarlığımız Bilgi ĠĢlem Merkezi ile koordinasyon halinde kullanıcı kuruluĢ Hazine MüsteĢarlığı olarak düzeltilecektir. Öte yandan, bilindiği üzere, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun çerçevesinde genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerine herhangi bir dıĢ finansman kaynağından sağlanan imkânlar tahsisli olarak kullandırılmakta, Hazine borcu olarak takip edilmektedir. Bu kapsamda, Çoruh Nehri Havzası Rehabilitasyon Projesinin finansmanı için 22.06.2011 tarihinde Japon Uluslararası ĠĢbirliği Ajansı (JICA) ile imzalanan Kredi AnlaĢması‟nda (DFN: 39359) projenin yürütücü kuruluĢu Çevre ve Orman

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 17 Bakanlığı uygulayıcı kuruluĢu ise Tarım ve KöyiĢleri Bakanlığı olarak belirlenmiĢ ve bahse konu Kanuna uygun bir Ģekilde tahsis gerçekleĢtirilmiĢtir. Bununla birlikte, 2011 yılında bakanlıkların yeniden yapılandırılmasıyla, Çevre ve Orman Bakanlığı ve Tarım ve KöyiĢleri Bakanlığı kapatılarak, yerlerine sırasıyla Orman ve Su ĠĢleri Bakanlığı ve Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı kurulmuĢtur. Aynı tarih itibariyle Mülga Çevre ve Orman Bakanlığı altında genel bütçeli olarak yer alan ORKÖY Genel Müdürlüğü ve proje koordinatörlüğünü yürüten Ağaçlandırma ve Erozyon Kontrolü Genel Müdürlüğü de kapatılarak Orman Genel Müdürlüğü altında Orman ve Köy ĠliĢkileri Dairesi BaĢkanlığı, Ağaçlandırma Dairesi BaĢkanlığı, Fidanlık ve Tohum ĠĢleri Dairesi BaĢkanlığı ve Toprak Muhafaza ve Havza Islahı Dairesi BaĢkanlığı Ģeklinde dört daire baĢkanlığına dönüĢtürülmüĢ olup, söz konusu Genel Müdürlüklerin tüm faaliyetleri Orman Genel Müdürlüğüne devredilmiĢtir. Özetle, Bakanlıklarda gerçekleĢtirilen yeniden yapılandırmalar sonucunda söz konusu kredi kapsamındaki faaliyetlerin önemli bir kısmını yürüten birimler, Orman Genel Müdürlüğü‟nün yapısına dahil edilmek suretiyle özel bütçeli kuruluĢ statüsüne dönüĢmüĢtür. Bulguda ifade edilen sorun, değiĢiklikler sonrasında krediden kullanımların Bakanlıklar tarafından değil, Orman Genel Müdürlüğünce gerçekleĢtirmesi ve muhasebeleĢtirmesi neticesinde meydana gelmiĢtir. Söz konusu sorunun çözümüne iliĢkin olarak dıĢ finansman kaynağından ilgili Bakanlıklara tahsis yoluyla sağlanan finansmanın OGM‟ye ikraza dönüĢtürülmesine iliĢkin iĢlemler MüsteĢarlığımızca yapılacaktır." Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabı doğrultusunda; dıĢ finansman bilgi sisteminde Orman Genel Müdürlüğüne tahsis edilerek kullanıldığı görülen 39466, 39476 ve 39369 dıĢ finansman numaralı program kredilerinin, OGM tarafından yapılan iĢlemler karĢılık gösterilerek merkezi yönetim bütçesinin finansmanı için kullanıldığı anlaĢılmıĢ olup, bilgi sisteminde kullanıcı idarenin Hazine MüsteĢarlığı olarak düzeltilmesinin uygun olacağı düĢünülmektedir. Proje kredisi olarak OGM‟ne tahsis edilen 39359 dıĢ finansman numaralı proje kredisine iliĢkin ise, MüsteĢarlık ile OGM arasında gerekli ikraz anlaĢmalarının yapılarak proje kredisi olarak kullandırılan toplam 15.038.326,56 TL‟nin kurum mali tablosunda 230- dıĢ borcun ikrazından doğan alacaklar hesabına kaydedilmesi gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 18 BULGU 2: 4749 sayılı Kanun Kapsamında Yapılan Hibe AnlaĢmalarının ve Hibelerden Yapılan Kullanımların MuhasebeleĢtirilmemesi ve Kamu Borç Yönetimi Raporunda Gösterilmemesi Türkiye Cumhuriyeti adına MüsteĢarlık tarafından imzalanan hibe anlaĢmalarının ve hibelerden yapılan kullanımların muhasebe kayıtlarında takip edilmediği ve hibelere iliĢkin bilgilerin Kamu Borç Yönetimi Raporunda gösterilmediği tespit edilmiĢtir. 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun; “Hibe” baĢlıklı 9 uncu maddesinde; Türkiye Cumhuriyeti adına herhangi bir dıĢ finansman kaynağından hibe almaya, ilgili anlaĢmaları yapmaya ve kurum ve kuruluĢlara kullandırmaya Bakanın yetkili olduğu, söz konusu hibe anlaĢmaları ile ilgili her türlü hazırlık, temas ve müzakerelerin MüsteĢarlık tarafından yürütülerek sonuçlandırılacağı, “Devlet borçlarının bütçeleĢtirilmesi, muhasebeleĢtirilmesi ve raporlanması” baĢlıklı 14 üncü maddesinde; kullanıcı ve borçlu bütün kamu kurum ve kuruluĢlarının, MüsteĢarlığın sahip olduğu iç ve dıĢ yükümlülüklerin muhasebe ve istatistik kayıtlarına doğru ve zamanında aktarılmasını teminen, Kanun kapsamında sağlanan hibelerden yaptıkları kullanım bilgilerini, belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde MüsteĢarlığa vermekle yükümlü olduğu, Ġlgili bütçe yılı içinde alınan ve verilen hibelere iliĢkin bilgilerin Kamu Borç Yönetimi Raporunda yer alacağı, Belirtilmektedir. Avrupa Birliğinden sağlanan hibeler ile Türkiye Cumhuriyeti tarafından verilen savunma ve güvenlik amaçlı hibeler ve ayni nitelikli hibeler dıĢındaki herhangi bir dıĢ finansman kaynağından Türkiye Cumhuriyeti tarafından hibe alınması, hibe verilmesi ve hibelerin takibi ile ilgili usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan ve 28 Haziran 2009 tarihli ve 27272 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan “4749 sayılı Kanun Kapsamında Türkiye Cumhuriyeti Tarafından Hibe Alınması, Hibe Verilmesi ve Hibelerin Takibine ĠliĢkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik"in; “Alınan hibelerin izlenmesi” baĢlıklı 7 nci maddesinde; Hibe anlaĢmasının imzalanmasını müteakip, kullanıcı kurum ve kuruluĢların; hibe kullanım bilgilerini

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 19 gerçekleĢme tarihinden itibaren en geç 20 gün içerisinde MüsteĢarlık Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğüne göndermekle yükümlü olduğu, “Yükümlülük” baĢlıklı 8 inci maddesinde ise; hibe kullanımının amacına ve usulüne uygun Ģekilde yapılmaması durumunda, hibenin alındığı dıĢ finansman kaynağı tarafından MüsteĢarlığa yansıtılacak her türlü ödeme, aynı koĢullar ile kullanıcı kurum veya kuruluĢa yansıtılacağı, Hüküm altına alınmaktadır. Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri uyarınca; Bakanın yetkisiyle dıĢ finansman kuruluĢu ile MüsteĢarlık arasında imzalanarak ilgili kurumlara kullandırılan hibelere iliĢkin; kullanıcı kuruluĢların hibelerden yaptıkları kullanım bilgilerini MüsteĢarlığa vermesi, kullanımın amacına ve usulüne uygun Ģekilde yapılmaması durumunda, MüsteĢarlık tarafından dıĢ finansman kaynağına ödenen hibe tutarını, MüsteĢarlığın hazine alacağı kapsamında kullanıcı kurum veya kuruluĢa yansıtması, bütçe yılı içinde alınan ve verilen hibelere iliĢkin bilgilerin Kamu Borç Yönetimi Raporunda yer alması, gerekmektedir. Diğer bir ifadeyle, alınan hibeler amacına uygun kullanıldığında karĢılıksız dıĢ finansman kaynağı konumunda iken amacına uygun kullanılmaması durumunda dıĢ borç haline gelmektedir. Bu nedenle, gerek kamu finansmanı olarak hibelerin gösterilmesi, gerekse hazine alacaklarının sağlıklı takip edilebilmesi için söz konusu hibe anlaĢmaları ve kullanım bilgilerinin MüsteĢarlık tarafından muhasebe kayıtlarında izlenmesi ve aylık olarak yayımlanan Kamu Borç Yönetimi Raporunda yer alması gerekmektedir. Ancak yapılan inceleme sonucunda; hibelere iliĢkin kullanıcı idarelere yalnızca dıĢ finansman numarası verildiği, anlaĢma ve kullanım bilgilerinin ise MüsteĢarlığın muhasebe kayıtlarında izlenmediği ve hibelere iliĢkin bilgilerin Kamu Borç Yönetimi Raporunda yer almadığı görülmektedir. Bu kapsamda; MüsteĢarlıktan elde edilen bilgilere göre; 2015 yılı itibariyle aktif haldeki hibe anlaĢması tutarı 2.719.860.775,72 TL, bu anlaĢmalardan kullanım tutarı ise 257.638.828,78 TL‟dir. DıĢ finansman kaynağı olan ve amacına uygun kullanılmadığında geri ödeme yükümlülüğü doğuran, kullanıcı idarelere karĢı hazine alacağı yaratan hibelerin muhasebe kayıtlarında takip edilmesi, hibeye iliĢkin bilgilerin finansman kaynağı olarak Kamu Borç Yönetimi Raporunda yer alması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 20 Tablo 3: 31.12.2015 Ġtibariyle Aktif Haldeki Hibe AnlaĢmaları ve Kullanımlar Alman Markı (DEM); 1 Ocak 1999 tarihinde Euro (EUR) ile değiĢtirilmiĢtir. 1 EUR = 1,95583DEM eĢdeğer olarak belirlenmiĢtir. 31.12.2015 tarihi itibariyle 1 DEM = 3,1896 / 1,95583 =1,6308 TL değerindedir. Hollanda Florini (NLG); 1 Ocak 1999 tarihinde Euro (EUR) ile değiĢtirilmiĢtir. 1 EUR = 2,20371 NLG eĢdeğer olarak belirlenmiĢtir. 31.12.2015 tarihi itibariyle 1 NLG = 3,1896 / 2,20371 = 1,4474 TL değerindedir. Kamu idaresi cevabında; "Mevcut durumda alınan ve verilen hibeler bilgi sistemlerinde takip edilmekte olup muhasebeleĢtirilme iĢlemleri hibeyi kullanan kuruluĢlarca gerçekleĢtirilmekte; bu yönde bir düzenleme bulunmadığından, hibelere iliĢkin iĢlemler MüsteĢarlığımız muhasebe kayıtlarına yansıtılmamaktadır. Ancak, MüsteĢarlığımızca bahse konu bulgu yerinde bulunmakta olup konuya iliĢkin olarak hali hazırda yürütülmekte olan çalıĢmaların tamamlanmasının ardından gerekli iĢlemler tesis edilecektir." Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, hibelerin muhasebe kayıtlarında ve Kamu Borç Yönetim Raporunda yer almasına iliĢkin gerekli iĢlemlerin yapılacağı belirtilmektedir. Bulgu metninde de belirtildiği üzere, amacına uygun kullanılmadığında geri ödeme yükümlülüğü doğuracak olan 257.638.828,78 TL tutarındaki hibenin, koĢullu yükümlülük olarak mali tablo dipnotlarında izlenmesi ve 4749 sayılı Kanunun 14 üncü maddesi gereğince de ilgili bütçe yılı içinde alınan ve verilen hibelere iliĢkin bilgilerin Kamu Borç Yönetimi Raporunda yer alması gerekmektedir. Döviz Türü AnlaĢma miktarı Kullanım miktarı 31.12.2015 tarihli TCMB döviz satıĢ kuru Döviz cinsinden TL cinsinden Döviz cinsinden TL cinsinden USD 2,9233 33.408.684,00 97.663.605,94 1.928.626,20 5.637.952,97 EUR 3,1896 802.541.931,21 2.559.787.743,79 77.302.097,85 246.562.771,30 DEM 1,6308 20.400.000,00 33.268.320,00 3.334.623,81 5.438.104,51 NLG 1,4474 19.350.000,00 28.007.190,00 0,00 0,00 SDR 4,0497 280.000,00 1.133.916,00 0,00 0,00 TOPLAM 2.719.860.775,72 257.638.828,78

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 21 BULGU 3: Teyitsiz Kalan Doğrudan DıĢ Proje Kredilerine ĠliĢkin Yapılması Gereken Takip ĠĢlemlerinin Mevzuata Uygun Yapılmaması Doğrudan kullanılan dıĢ proje kredilerinde; kredi kullanım bilgisi dıĢ finansman kaynağından MüsteĢarlığa gelmesine rağmen, kullanıcı idare tarafından kullanım teyit bilgisinin Devlet Borçları Muhasebe Birimine usulüne uygun Ģekilde gönderilmemesi sonucu teyitsiz kalan kredi kullanımları hakkında MüsteĢarlıkça yapılması gereken takip iĢlemlerinin düzenli olarak yapılmadığı, idari para cezasının teyit edilmeyen kullanımlar yerine kurum bazında tahakkuk ettirildiği görülmüĢtür. 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun; “Devlet Borçlarının BütçeleĢtirilmesi, MuhasebeleĢtirilmesi ve Raporlanması” baĢlıklı 14 üncü maddesinin dördüncü fıkrasında; kullanıcı ve borçlu bütün kamu kurum ve kuruluĢlarının, dıĢ borç kaydı yapılan kullanımlarına iliĢkin teyit bilgilerini, belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde MüsteĢarlığa vermekle yükümlü oldukları, “Ġdari para cezaları” baĢlıklı 14/A maddesinin (ı) bendinde ise; kredi kullanımına iliĢkin bilgi ve belgelerin belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde verilmemesi halinde, söz konusu yükümlülükleri yerine getirmeyen kiĢiler hakkında 750 Yeni Türk Lirası idari para cezası uygulanacağı, Hüküm altına alınmıĢtır. 05.07.2008 tarih ve 26927 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan DıĢ Proje Kredilerinin DıĢ Borç Kaydına ĠliĢkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik‟in; 8, 9 ve 10'uncu maddelerine göre kuruluĢların kullanımlarını 10 iĢgünü içerisinde teyit amacıyla Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğüne bildirmesi gerekmektedir. Bildirim yapılmadığı takdirde, Yönetmeliğin 12 nci maddesine göre dıĢ borç kaydı yapılan ve teyit edilmeyen kullanımlar üçer aylık dönemler itibariyle ilgili kuruluĢlara bildirilmeli, kuruluĢlar da bu bildirim üzerine 10 iĢgünü içerisinde teyitte bulunmalıdırlar. Anılan Yönetmeliğin “Sorumluluk ve denetim” baĢlıklı 13 üncü maddesinde ise; dıĢ borç kaydına ve muhasebeleĢtirilmesine iliĢkin belge ve formların doğru, düzenli ve Yönetmelikte belirtilen sürede gönderilmesinden dıĢ proje kredisi kullanan kuruluĢların ilgili

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 22 birimlerinin, harcama yetkililerinin, gerçekleĢtirme görevlilerinin ve muhasebe yetkililerinin sorumlu olduğu, MüsteĢarlığın, bu Yönetmelikte yer alan yükümlülüklerin takibine yönelik gerekli denetimin yapılmasını kullanıcı kuruluĢlardan talep etmeye yetkili olduğu, belirtilmektedir. Yapılan inceleme sonucunda;

• Kamu kurum ve kuruluĢlarının yürüttüğü projeler için kullandıkları kredilerin MüsteĢarlığın DıĢ Borç Bilgi Sisteminde kayıtlı olduğu, ancak bu bilgilerin muhasebe kayıtlarına sadece kurum bazında yansıdığı, bu nedenle de dıĢ borç kaydına iliĢkin teyit iĢlemlerinde kredi kullanımı yerine kurum bazında izleme ve cezai yaptırım uygulandığı,
• Doğrudan kullanılan dıĢ proje kredilerinde; dıĢ finansman kaynağından yapılan kullanımlara iliĢkin teyit bilgisinin kullanıcı idarelerin muhasebe birimleri tarafından Hazine MüsteĢarlığına usulüne uygun gönderilmemesi sonucu, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin teyitsiz kullanımlarının 194-Teyitsiz Doğrudan DıĢ Proje Kredi Kullanımları Hesabının borcunda toplam 64.169.264,58 TL tutarında, genel bütçe kapsamı dıĢındaki kamu idarelerinin kullanımlarının ise 956-Genel Bütçe DıĢı Ġdareler Teyitsiz Doğrudan DıĢ Proje Kredi Kullanımları Hesabının borcunda toplam 302.238.537,85 TL tutarında beklediği,
• MüsteĢarlığın, teyit edilmeyen kullanımların takibine yönelik üçer aylık dönemler itibarıyla ilgili kuruluĢlara düzenli olarak bildirimde bulunmadığı ve idari para cezasının her teyitsiz kalan kullanım için tahakkuk ettirilmediği, Görülmektedir. 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun ve DıĢ Proje Kredilerinin DıĢ Borç Kaydına ĠliĢkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik uyarınca, doğrudan dıĢ proje kredi kullanım bilgisini MüsteĢarlığa göndermeyen idareler için yapılması gereken takip iĢlemlerinin düzenli bir Ģekilde yapılarak, cezai yaptırımların kurum yerine teyitsiz kalan kredi kullanımı bazında uygulanması gerekmektedir. Tablo 4: 31.12.2015 Tarihi Ġtibariyle Teyitsiz Doğrudan DıĢ Proje Kredi Kullanımları (TL) No Kullanıcı KuruluĢ Teyitsiz Kalan Tutarlar Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu Ġdarelerince Yapılan Kullanımlar 64.169.264,58 1 Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2.379.402,55

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 23 2 Sahil Güvenlik Komutanlığı 61.781.990,08 3 Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı 7.871,95 Genel Bütçe DıĢı Ġdareler Teyitsiz Doğrudan DıĢ Proje Kredisi Kullanımları 302.238.537,85 4 Ġstanbul Valiliği 156.299.299,84 5 BaĢbakanlık (Proje Uygulama Birimi) 51.445.314,42 6 DSĠ-Devlet Su ĠĢleri Genel Müdürlüğü 75.453.738,72 7 Karayolları Genel Müdürlüğü 13.420.509,79 8 Erzurum Su ve Kanalizasyon Ġdaresi 5.607.379,06 9 Ġller Bankası Genel Müdürlüğü 12.296,02 Toplam 366.407.802,43 Kamu idaresi cevabında; "DıĢ Proje Kredilerinin teyit sürecinde fiili imkansızlık durumu bulunması nedeniyle MüsteĢarlığımız tarafından idari para cezası uygulaması yapılmamıĢtır. Bununla birlikte bundan sonraki dönemde teyit edilmemiĢ Doğrudan DıĢ Proje Kredi bakiyesi bulunan kuruluĢlarla ilgili idari para cezası uygulaması için gerekli iĢlemler baĢlatılacaktır." denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, bundan sonraki dönemde teyit edilmemiĢ doğrudan dıĢ proje kredi bakiyesi bulunan kuruluĢlarla ilgili idari para cezası uygulaması için gerekli iĢlemlerin baĢlatılacağı belirtilmektedir. 4749 sayılı Kanun ve DıĢ Proje Kredilerinin DıĢ Borç Kaydına ĠliĢkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik uyarınca, doğrudan dıĢ proje kredi kullanım bilgisini MüsteĢarlığa göndermeyen idareler için yapılması gereken takip iĢlemlerinin düzenli bir Ģekilde yapılarak, cezai yaptırımların kurum yerine teyitsiz kalan kredi kullanımı bazında uygulanması gerekmektedir. BULGU 4: Kredi Garanti Fonu A.ġ. Tarafından Sağlanan Hazine Destekli Kefalet ĠĢlemlerinde, BaĢvuruların Kabul veya Reddine ĠliĢkin Değerlendirme Kriterlerinin Belirlenmemesi Kredi Garanti Fonu A.ġ. tarafından sağlanan Hazine destekli kefalet iĢlemlerinde, kefalet sisteminden faydalanmak amacıyla yapılan baĢvuruların kabul veya reddine iliĢkin değerlendirme kriterlerinin KGF A.ġ. tarafından belirlenmediği görülmüĢtür. Kredi Garanti Kurumlarına Sağlanacak Hazine Desteğine ĠliĢkin Usul ve Esaslar

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 24 Hakkında 28.02.2015 tarih ve 29281 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan 2015/7331 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı‟nın “Kefalet BaĢvurularının Değerlendirilmesi ve Kabulü” baĢlıklı 5 inci maddesinde; “1)Kefalet başvurularının kabul veya reddine Kurum yönetim kurulu yetkilidir. Kurum yönetim kurulu kefalete ilişkin yetkilerini kredi tutarlarına göre Kurum Genel Müdürlüğüne ve/veya kredi onay komitesine kısmen veya tamamen devredebilir, ancak bu devir yönetim kurulunun sorumluluğunu ortadan kaldırmaz. 2) Kurum yönetim kurulu kefalet başvurularının kabul ve reddine ilişkin, bankacılık mevzuatı ve ilkelerine aykırı olmamak kaydıyla usul ve esaslar ile talep edeceği belgeleri belirleyerek kredi verenlere bildirir. 3) Kurum kredi verenlerin taleplerini yararlanıcı hakkında olumlu görüş kabul ederek kefalet sağlar. Kurum, belirlediği kriterlere uygun olmak şartıyla, kredi veren tarafından lehine kefalet talep edilen yararlanıcının bankacılık mevzuatı ve kredilendirme ilkeleri bakımından kredi değerliliğine sahip olduğunu kabul eder, kefalet verirken bu hususu gözetir ve bunların kredi değerliliğini tespit bakımından herhangi bir incelemede bulunmaz. …” denilmektedir. Hazine MüsteĢarlığı ile KGF A.ġ. arasında imzalanan Protokol‟ün “Tarafların Yetki, Görev ve Sorumlulukları” baĢlıklı 4 üncü maddesinde; ”… Kredi Onay Komitesinin çalışma esas ve usullerinin Fon yönetim kurulu tarafından belirlenir. Müsteşarlık temsilcileri, yetkilerinde bulunan kefaletlere ilişkin kararları veto yetkisine sahiptir. Fon Yönetim Kurulu Kefalet başvurularının kabul veya reddine ilişkin, bankacılık mevzuatı ve ilkelerine aykırı olmamak kaydıyla usul ve esaslar ile talep edeceği belgeleri belirleyerek kredi verenlere bildirir.…” denilmektedir. Kredi Garanti Fonu A.ġ. tarafından Hazine desteği sağlanmasına ve kefalet verilmesine iliĢkin mevcut süreçte; Fon Yönetim Kurulu tarafından kefalet baĢvurularının kabul veya reddine iliĢkin yetki Kredi Onay Komitesine devredilmiĢtir. Söz konusu Komite

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 25 kefalet baĢvurularını inceleyerek, kabul veya reddine karar vermektedir. 31.12.2015 tarihi itibariyle KGF A.ġ. ye Hazine destekli kefalet sisteminden faydalanmak amacıyla 12381 firma tarafından toplam 7.515.167.888,00 TL tutarında 17593 adet baĢvuru yapılmıĢtır. Kredi Onay Komitesi söz konusu baĢvurulardan 9504 firmanın 12945 adet talebine ait toplam 4.771.420.578,00 TL kefalet baĢvurusunu onaylarken, 3123 firmanın 3497 adet talebine ait toplam 1.927.150.462,00 TL kefalet baĢvurusunu ise reddetmiĢtir. KGF A.ġ. tarafından sağlanan Hazine destekli kefalet sistemine iliĢkin yukarıda belirtilmiĢ olan Bakanlar Kurulu Kararı‟nda, Kurumun (KGF A.ġ.) belirlediği kriterlere uygun olmak Ģartıyla kredi veren tarafından lehine kefalet talep edilen yararlanıcının bankacılık mevzuatı ve kredilendirme değerliliğine sahip olduğunun kabul edileceği belirtilmekte olup, KGF A.ġ. ile Hazine MüsteĢarlığı arasında yapılan protokolde de Fon Yönetim Kurulu‟ nun Kefalet baĢvurularının kabul veya reddine iliĢkin, bankacılık mevzuatı ve ilkelerine aykırı olmamak kaydıyla usul ve esaslar ile talep edeceği belgeleri belirleyerek kredi verenlere bildireceği belirtilmiĢtir. Ancak KGF A.ġ.‟nce Kredi Onay Komitesi tarafından kefalet baĢvurularının değerlendirilmesinde dikkate alınacak herhangi bir kriter belirlenmemiĢtir. Kefalet baĢvurularına iliĢkin yapılan incelemede ise Kredi Onay Komitesi tarafından kabul veya red kararlarına iliĢkin genel bir standardın olmadığı görülmüĢtür. KGF A.ġ nin bankacılık mevzuatına tabi olmadığı ve yukarıda belirtilen rakamlardan da anlaĢılacağı üzere Hazine destekli kefalet sistemine iliĢkin baĢvuru sayısı ve talep tutarların da yüksekliği göz önünde bulundurulduğunda; mevzuatta belirtildiği Ģekilde kriterlerin belirlenmesi gerekmektedir. Kredi Garanti Fonu A.ġ. tarafından sağlanan Hazine destekli kefalet iĢlemlerinde, kefalet sisteminden faydalanmak amacıyla yapılan baĢvuruların kabul veya reddine iliĢkin değerlendirme kriterlerinin anılan Bakanlar Kurulu Kararı ve Protokol çerçevesinde belirlenerek tüm baĢvuruların önceden belirlenmiĢ aynı kriterler çerçevesinde sonuçlandırılması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; “2015/7331 sayılı Kredi Garanti Kurumlarına Sağlanacak Hazine Desteğine ĠliĢkin Usul ve Esaslar Hakkında Karar (Karar)‟ın 5 inci maddesinin ikinci fıkrası kapsamında KGF tarafından belirlenerek, kredi verenlere bildirilmesi gereken usul ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 26 esaslar ile talep edilecek belgeler halihazırda KGF ile kredi verenler arasında imzalanan Protokolün “Kefalet BaĢvurularının Kabulü ve Değerlendirilmesine ĠliĢkin Usuller” baĢlıklı 7‟nci maddesi kapsamında düzenlenmiĢ bulunmaktadır. Söz konusu maddede baĢvuruların KGF‟ye iletilmesi sürecinde kredi verenler tarafından gönderilmesi gereken formlar, belgeler ve dilekçeler ile kefalet baĢvurularının KGF‟ye gönderilmesinden kefalet sağlanmasına kadarki sürece iliĢkin iĢleyiĢ açıklanmaktadır. Nitekim Kararın anılan hükmü çerçevesinde kefalet baĢvurularının kabul ve reddine iliĢkin usul ve esasların belirlenmesi yönündeki düzenlemenin amacı, kefalet baĢvurularının iĢleme alınmasına yönelik sürecin açıklığa kavuĢturulmasıdır. Kararın 5 inci maddesinin üçüncü fıkrasında ise KGF‟nin belirlediği kriterlere uygun olmak Ģartıyla, kredi veren tarafından lehine kefalet talep edilen yararlanıcının kredi değerliliğini tespit bakımından herhangi bir incelemede bulunmayacağı düzenlenmiĢ, ancak KGF‟nin kriter belirlemeksizin kredi değerliliğini tespit bakımından incelemede bulunmasına engel olabilecek nitelikte bir hususa yer verilmemiĢtir. Bu çerçevede KGF‟ye seçimlik hak tanınarak, kefalet baĢvurularının değerlendirilmesi sürecinde her bir baĢvuruyu ayrı ayrı incelemeye tabi tutabilmesinin yanı sıra çeĢitli kriterler belirleyerek söz konusu kriterlere uygun olmak Ģartı ile kredi değerliliği tespiti bakımından ayrı bir incelemede bulunmaması imkanı sağlanmıĢtır. Dolayısıyla Karar kapsamında KGF‟nin kefalet baĢvurularının değerlendirilmesine yönelik kriter belirleme zorunluluğu bulunmamaktadır. Yine de halihazırda baĢvuruların sistematik bir Ģekilde değerlendirilmesi amacıyla KGF nezdinde çalıĢmalar yürütülmektedir. Söz konusu çalıĢmalara iliĢkin KGF açıklamaları aĢağıda yer almaktadır: KGF tarafından, kefalet baĢvurularının değerlendirilmesiyle ilgili 25.06.2015 tarih ve 254 sayılı Yönetim Kurulu Kararı ile 11 adet kriter belirlenmiĢtir. Ġlgili kriterler gelen kefalet taleplerinde teste tabi tutulmuĢtur. 19.12.2015 tarih ve 261 sayılı Yönetim Kurulu Kararı ile kefalet baĢvuruları için elde edilen test sonuçlarına göre kriterler revize edilerek 12 adet olarak yeniden belirlenmiĢtir. Belirlenen kriterlerin uygulanabilirlik durumunun 3 aylık bir uygulama sürecinden sonra 2016 Mart ayında yapılacak Yönetim Kurulu tarafından tekrar değerlendirilmesine karar verilmiĢtir. Bu 3 aylık sürede söz konusu kriterler Hazine kaynaklı kefalet taleplerinde yaklaĢık 600 firmaya uygulanmıĢ, 12 kriteri aynı anda ancak 9 firmanın sağlayabildiği görülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 27 30.03.2016 tarihli Yönetim Kurulu Toplantısında belirlenen kriterleri sağlayan firma sayısının az olduğu göz önüne alınarak, yeni bir değerlendirme sistemi üzerinde çalıĢılması kararlaĢtırılmıĢtır. Bu veriler ıĢığında kefalet taleplerinin değerlendirilmesinde, firma ölçeğini, bulunduğu sektörü, ekonomik konjonktür ve geliĢmeleri dikkate alacak, Kurumun faaliyet amacıyla uyumlu kendi içsel derecelendirme sisteminin geliĢtirilmesine karar verilmiĢtir. Sonuç olarak, mevzuat bağlamında zorunluluğu bulunmamasına rağmen kefalet baĢvurularının değerlendirilmesi süreçlerinin standart bir zemine oturtulması amacıyla KGF tarafından bu alanda çalıĢmalar yürütülmektedir. Ancak söz konusu kriterlerin kabul edilmesi KGF‟nin yetkisinde olup, kurumun her bir baĢvuruyu ayrı ayrı incelemeye devam etmesi imkanı bulunmaktadır.” Denilmektedir. Sonuç olarak; Kredi Garanti Kurumlarına Sağlanacak Hazine Desteğine ĠliĢkin Usul ve Esaslar Hakkında 28.02.2015 tarih ve 29281 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan 2015/7331 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı‟nın “Kefalet BaĢvurularının Değerlendirilmesi ve Kabulü” baĢlıklı 5 inci maddesinde; “Kurum kredi verenlerin taleplerini yararlanıcı hakkında olumlu görüş kabul ederek kefalet sağlar. Kurum, belirlediği kriterlere uygun olmak şartıyla, kredi veren tarafından lehine kefalet talep edilen yararlanıcının bankacılık mevzuatı ve kredilendirme ilkeleri bakımından kredi değerliliğine sahip olduğunu kabul eder, kefalet verirken bu hususu gözetir ve bunların kredi değerliliğini tespit bakımından herhangi bir incelemede bulunmaz.” denilmektedir. Dolayısıyla, KGF bünyesinde kurulmuĢ olan kredi onay komitesinin yapacağı kefalet değerlendirmelerinde KGF tarafından belirlenmiĢ olan kriterlerin uygulanması gerekmektedir. Ancak, mevcut durumda, söz konusu BKK‟ nda açıkça belirtilmiĢ olmasına rağmen KGF tarafından kriter belirlenmediği, kredi onay komitesinin hangi gerekçelerle kefalet baĢvurularına red veya onay verdiğine iliĢkin objektif kriterlerin bulunmadığı görülmektedir.
Bununla birlikte, KGF A.ġ, 5411 sayılı Bankacılık Kanununun 4/g maddesinde belirtilen faaliyet konularından “başkaları lehine teminat, garanti ve sair yükümlülüklerin üstlenilmesi işlemleri gibi garanti işleri” ni yerine getirmesine rağmen söz konusu Kanunun kapsam maddesinde yer almamaktadır. Dolayısıyla KGF A.ġ‟ nin 5411 sayılı Bankacılık

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 28 Kanununa tabi olmadığı ve BKK‟ da öngörülen kriterleri de belirlemediği göz önünde bulundurulduğunda, 5411 sayılı Bankacılık Kanununda belirtilen faaliyetleri kriter ve düzenleme olmadan yerine getirdiği görülmektedir. Özetle, Kredi Garanti Fonu A.ġ. tarafından Bakanlar Kurulu Kararı ve Protokol çerçevesinde kriter belirlenerek baĢvuruların buna göre sonuçlandırılması gerekmektedir. BULGU 5: Kredi Garanti Fonu A.ġ. Tarafından Sağlanan Hazine Destekli Kefalet Kapsamında Temerrüde DüĢen Firmalardan Yapılacak Tahsilatlara ĠliĢkin Takip ve Tahsil ĠĢlemlerinin Etkin Bir ġekilde Yapılmaması Kredi Garanti Fonu A.ġ. tarafından sağlanan Hazine destekli kefaletlerden, yararlanıcı firmaların temerrüde düĢmesi nedeniyle yapılan tazminlerden tahsil edilecek tutarlara iliĢkin yapılması gerekli takip iĢlemlerinin sağlıklı yapılmadığı görülmüĢtür. 28.02.2015 tarih ve 29281 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan 2015/7331 sayılı Kredi Garanti Kurumlarına Sağlanacak Hazine Desteğine ĠliĢkin Usul ve Esaslar Hakkında Bakanlar Kurulu Kararı‟nın “Tanımlar” baĢlıklı 3 üncü maddesinde; “Kurum: Müsteşarlık ile protokol imzalaması kaydıyla Kredi Garanti Fonu A.Ş.’yi,… ifade eder.” “Temerrüt, tazmin ve diğer hususlar” baĢlıklı 6 ncı maddesinde; “(1) Temerrüt durumunda Kurum, kredinin anapara bakiyesi ile temerrüt faizi hariç faiz/kâr payı/kira tutarı ödemelerini ve 90 günlük bekleme süresi boyunca uygulanan gecikme/ceza faizi hariç akdi faiz/kâr payı/kira tutarı oranından hesaplanacak faiz/kâr payı/kira tutarını kefaleti oranında tazmin eder. Gayrinakdî kredinin tazmininde 90 günlük süre boyunca nakit kredi faiz/kâr payı/kira tutarı oranı uygulanır. Döviz cinsinden ve dövize endeksli kredilere ilişkin tazmin işlemlerinde ödeme talihindeki TCMB döviz alış kuru esas alınır. (2) Tazminin ön koşulu, yararlanıcının temerrüde düştüğü kredinin donuk alacağa dönüşmesi için gereken 90 günlük sürenin geçmiş olması ve kredi verenin kanuni takibe başlamış olmasıdır. (3) Kurum, kefaleti ile kullandırılacak krediler için kredi verenlerin alacakları

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 29 teminatlara kefaleti oranında ortak olur. (4) Temerrüt durumunda teminatların nakde çevrilmesine ve kanuni takibe ilişkin işlemler kredi verenler tarafından yürütülür ve kredi verenlerin nakde çevrilen teminatlar ve takip neticesinde elde edecekleri tahsilat tazmin edilen kefalet oranında Kurama aktarılır. Kanuni takip masrafları kredi veren ile Kurum arasında sağlanan kefalet oranında paylaşılır. … (6) Yararlanıcılardan tahsil olunan kefalet komisyonları ile temerrüde düşen kefalet işlemlerinden idari veya kanuni takip neticesinde teminatların paraya çevrilmesi dâhil yararlanıcıdan ya da kefillerinden her türlü takip sonucunda elde edilen tahsilat, Kurumun tazmin yükümlülüklerini yerine getirmek üzere işletme hesabı adı altında açılan ayrı bir hesapta toplanır. Kurum, kanuni takip masraflarını bu hesaptan öder. (7) Kurumun tazmin sorumluluğu ortadan kalktığında beşinci ve altıncı fıkralarda yer alan hesaplardaki bakiyeler ve ileride yapılacak tahsilat merkezi yönetim bütçesine gelir kaydedilir. (8) Kurum; yararlanıcılara, destekten yararlanacak kredilere ilişkin koşullara, sağlanacak kefaletlere, başvuruların değerlendirilmesi ve kabulüne ilişkin hususlar ile istenilecek belgelere, temerrüt, tazmin, kanuni takip, tahsilat ve diğer hususlara ilişkin prensip ve uygulamaları temel bankacılık uygulamaları ile uyumlu olmak kaydıyla belirlemeye yetkilidir.” Hükümleri yer almaktadır. Hazine MüsteĢarlığı ile KGF A.ġ. arasında 20.03.2015 tarihinde 2015/7331 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına dayanılarak akdedilen Protokol‟ün “ĠĢletme ve Destek Hesaplarının Kullanım Usul ve Esasları” baĢlıklı 6 ncı maddesinde ise; yaralanıcıdan ya da kefillerden her türlü takip sonucunda elde edilen tahsilatın iĢletme hesabına yatırılacağı ve KGF A.ġ.‟nin tazmin sorumluluğu ortadan kalktığında KGF A.ġ. tarafından tazmin edilen tutarlara iliĢkin olarak yapılacak tahsilatın beĢ iĢ günü içinde MüsteĢarlığa aktarılacağı belirtilmiĢtir. Belirtilen mevzuat hükümlerinden de anlaĢılacağı üzere, tazmin ödemesinden sonra kredi verenlerin temerrüde düĢmüĢ yararlanıcıya iliĢkin takip iĢlemlerini yürütmesi ve her türlü takip neticesinde elde ettiği tahsilatı kefalet oranında iĢletme hesabına yatırması

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 30 gerekmektedir. KGF A.ġ. tarafından Hazine destekli kefalet sağlanan firmalardan 31.12.2015 tarihi itibariyle 335 adedi temerrüde düĢmüĢ olup, söz konusu firmalara verilen kefalet kapsamında iĢletme hesabından kredi verenlere toplam 102.147.268,50 TL tazmin ödemesi yapılmıĢtır. Bu ödemelere istinaden kredi verenlerce yapılan takip iĢlemleri sonucunda ise iĢletme hesabına toplam 15.177.443,77 TL yatırılmıĢtır. Söz konusu temerrüt dosyalarına iliĢkin yapılan incelemelerde;

• Kredi verenler tarafından tazmin ödemesi yapıldıktan sonra takip süreçlerinin iĢletilip iĢletilmediği, iĢletildi ise söz konusu takip iĢlemleri sonucunda elde edilen tahsilatların doğru ve tam olarak kefalet oranında/garameten iĢletme hesabına yatırılıp yatırılmadığına iliĢkin etkin bir takip sisteminin bulunmadığı,
• KGF A.ġ.‟nin onayı alınmadan kredi veren tarafından kredinin teminatını oluĢturan varlıkların icra marifeti ile satıĢı yerine kredi alacaklarına mahsuben aktifine temellük ettiği ve tahsil edilen tutarın kefalet oranında iĢletme hesabına aktarılmadığı veya eksik aktarıldığı,
• Kanuni takip dosyalarının varlık yönetim Ģirketlerine devredildiği ve tahsil edilen tutarın kefalet oranında iĢletme hesabına aktarılmadığı veya eksik aktarıldığı,
• Nakde çevrilebilir teminatın (1. derece ipotek, rehin, gerçek müĢteri çeki, senet, kefalet vb.) mevcut olmasına rağmen hiç tahsilat olmayan kredi dosyalarının bulunduğu (Bu kapsamda 2015 yılı denetim çalıĢmaları sürecinde KGF A.ġ. tarafından kredi veren bankalara tazmin edilmiĢ kredi dosyalarının incelenmesi üzerine 1.545.959,22-TL tahsilat sağlanmıĢtır.),
• Kredi verenlerin temerrüt durumunda aldıkları teminatlar dahil her türlü takip sonucunda elde ettikleri tahsilatlarını Hazine desteğine iliĢkin kefalet oranında iĢletme hesabına yatırmaları gerekirken, uygulamada kredi veren tarafından teminat olarak alınması gereken ve yine kredi veren tarafından satılarak elde edilen tutarın kefalet oranında iĢletme hesabına yatırılması gereken binanın 26.12.2013 tarihinde KGF A.ġ. mülkiyetine geçtiği ve halen KGF A.ġ.‟nin mülkiyetinde bulunduğu (Kredi Garanti Fonu A.ġ kayıtlarına göre; 17108 nolu grup firmasının 04.03.2013 tarihinde 1.500.000 TL Hazine kefaletine istinaden 2.000.000 TL, 6850 nolu grup firmasının ise 15.07.2013 tarihinde 500.000 TL Hazine desteğine istinaden 670.000 TL kredi kullandığı, kredi verenin söz konusu kredilere iliĢkin

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 31 olarak KGF A.ġ. ye yaptığı kefalet baĢvurusunda yararlanıcıdan fabrika binasını 1. derece ipotek alacağını belirttiği, ancak KGF A.ġ. tarafından 07.12.2015 tarihinde yaptırılan ekspertiz raporuna göre değeri 1.370.000 TL olan fabrika binasının kredi veren tarafından ipotek alınmayıp KGF A.ġ. nin mülkiyetine geçirildiği, bahsedilen kredilerin her ikisinin de temerrüde düĢtüğü ve Hazine kefaleti kapsamında kredi verene 15.07.2014 tarihinde 1.977.303,66 TL ödeme yapıldığı görülmüĢtür.),

• Hazine desteğine iliĢkin verilen kefaletlerden, yararlanıcıların temerrüde düĢmesi nedeniyle tazmin edilmiĢ olanlara yönelik kredi verenlerce yapılan takip iĢlemleri sonucunda yapılan tahsilatların kefalet oranında iĢletme hesabına yatırılması gerekmektedir. Ancak konuya iliĢkin mevzuatta, tazmin ödemesinden sonra hangi faiz oranı üzerinden kanuni takip yapılacağına iliĢkin açık bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte kredi verenler tarafından bu kapsamda iĢletme hesabına yatırılan tutarların incelenmesinden faiz ödemesine iliĢkin standart bir oranın olmadığı, bazı yararlanıcılardan faiz tahsilatı yapılmıĢ olmakla birlikte bazı yararlanıcılardan ise hiç faiz tahsilatının yapılmamıĢ olduğu, Hususları tespit edilmiĢtir. 2014 yılı Denetim Raporunda da bu hususa yer verilmesine rağmen konuyla ilgili herhangi bir ilerleme sağlanamadığı ve uygulamaya 2015 yılında da devam edildiği görülmektedir. Hazine destekli kefalet nedeniyle yapılan tazmin ödemelerinden yapılacak tahsilatların iĢletme hesabına yatırılması gerektiği ve söz konusu kefalet sistemi bittikten sonra iĢletme hesabında bulunan tutarların Hazine MüsteĢarlığı bütçesine gelir olarak kaydedileceği göz önünde bulundurulduğunda, KGF A.ġ. tarafından kredi verenlerce yürütülmesi gereken takip iĢlemlerinin sağlıklı yapılıp yapılmadığının kontrolünü sağlayacak etkin bir sistemin kurulması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Hazine destekli kefalet sistemi kapsamında Kararın 6 ncı maddesinin dördüncü fıkrası hükmü ve KGF ile kredi verenler arasında imzalanan Protokol gereği Hazine destekli kefaletlerde temerrüt sonrası yasal takipler, kredi verenler tarafından baĢlatılmakta ve yürütülmektedir. KGF tarafından tazminden doğan alacaklar için yasal takip iĢlemi yapılmamaktadır. 2014 yılı Denetim Raporunda da yer verilen bulguya iliĢkin olarak KGF nezdinde

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 32 gerekli tedbirlerin alınması amacıyla 16.10.2015 tarihli ve 30713 sayılı resmi yazı MüsteĢarlığımızca KGF‟ye iletilmiĢtir. Söz konusu yazıya cevaben KGF tarafından gönderilen 25.11.2015 tarihli ve 33383 sayılı yazıda, yasal takip safahatı ve tahsilat konusunda, bankalar tarafından gerçekleĢtirilecek raporlama faaliyetlerine iliĢkin geliĢmelere yer verilmiĢtir. Ayrıca KGF nezdinde kurulması planlanan yeni bilgi sistemi ile takip sürecinin daha etkin hale geleceği belirtilmiĢtir. Söz konusu bulguya iliĢkin KGF tarafından gerçekleĢtirilen çalıĢmalar ile bulgu kapsamındaki tespitlere iliĢkin KGF‟nin cevapları aĢağıda yer almaktadır. KGF tarafından kredi verenlerce yürütülen takip iĢlemlerinin izlenmesine yönelik faaliyetlerin etkinliğinin arttırılması amacıyla kurum bünyesinde 2016 yılı baĢından itibaren uzman avukat istihdam edilmiĢ ve Hazine destekli kefaletlerden kaynaklanan takip süreçlerinin izlenmesi için özel alt birim kurulmuĢtur. Bu birim aracılığı ile Risk Ġzleme ve Tasfiye Bölümü çatısı altında münhasıran kredi verenlerin takip süreci izlenmektedir. Bu çerçevede KGF tarafından takip sürecinin izlenmesi amacıyla gerçekleĢtirilen iĢlemler aĢağıda belirtilmektedir: Tazmin olan her bir dosya için, firma ve kredi verene iliĢkin bilgiler, kredi ve kefalete iliĢkin tutar ve oranlar, kredi veren tarafından alınan teminat bilgileri, tazmin tarih ve tutarı, firma, KGF dıĢındaki kefilleri ve teminatlar aleyhine baĢlatılan kanuni takiplere iliĢkin bilgilerin olduğu formlar düzenlenmektedir. Tespit edilen tüm teminatlar ile teminat niteliği olduğu kabul edilen tüm varlık bilgileri esas alınarak özel takip formları düzenlenerek kredi verenlerden formlar üzerine derç edilmek suretiyle takip ve tahsil sürecinin raporlanması talep edilmektedir. Takip hesap ekstreleri izlenerek krediye mahsuben yapılan tahsilatlar kontrol edilmektedir. Bankalar tarafından sehven aktarılmayan tahsilatların aktarılması sağlanmaktadır.
Takip ve tahsil süreçlerine iliĢkin raporlar incelenerek bankalar ve KGF arasındaki iletiĢim sürekli güncel tutulmaktadır. Bu faaliyetin yanı sıra üçer aylık dönemlerde toplu raporlama iĢlemi gerçekleĢtirilmektedir.
Bu suretle tespit edilen tahsilatların iĢletme hesabına derhal aktarılması, bankalarca bilgi eksikliği nedeni ile ve sehven yapılan eksik ya da hatalı ödemelerin düzeltilerek aktarımı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 33 sağlanmaktadır.
2009/15197 sayılı mülga Karar ve bankalar ile KGF arasında imzalanarak 2010 yılından 2013 yılına kadar uygulanan Protokoller kapsamında bankaların kredi teminatı varlıklarının icra marifeti ile satıĢı yerine kendi alacaklarına mahsuben aktifine temellük etmesi halinde KGF onayı almaları zorunluluğuna iliĢkin bir hüküm bulunmamaktadır. Bu dönem kullandırımlarında söz konusu kural uygulanamayacaktır. 2013 yılında yapılan Protokollerde bankalar tarafından kredinin teminatını oluĢturan varlıkların icra marifetiyle satıĢı yerine kredi alacaklarına mahsuben aktifine temellük etmesi halinde KGF‟nin onayının alınması zorunluluğu getirilmiĢtir. Bu kapsamda KGF tarafından ayrıca takip edilen hususlardan biri de bankaların bu yönde uygulama içinde olup olmadıklarıdır. KGF tarafından tazmin olmuĢ dosyalar üzerinde yapılan incelemelerde KGF onayı olmaksızın kredi veren tarafından kredinin teminatını oluĢturan varlıkların icra marifeti ile satıĢı yerine kredi alacaklarına mahsuben aktifine temellük ettiği ve tahsil ettiği dosya tespit edilmemiĢtir. Tespit edilmesi halinde KGF tarafından müdahale edilerek edinim bedelinin iĢletme hesaplarına aktarılması için giriĢimlerde bulunulacaktır. Ġncelemeler sırasında varlık yönetim Ģirketlerine devredildiği tespit edilen 12 adet firma dosyasının Protokol hükümleri uygulanmak sureti ile bankalarca geri alınması sağlanmıĢ olup, baĢkaca dosya tespit edilmemiĢtir. Bankalardan varlık yönetim Ģirketlerine devredildiği tespit edilen 12 adet dosyanın, Protokole aykırılık oluĢtuğundan, KGF tarafından tazmin tutarının iadesi talep edilmiĢ, ilgili bankalar varlık yönetim Ģirketinden satılan dosyaları derhal iade aldıklarını ve Protokolün 9.20 nci maddesi “Taraflardan biri Protokol‟e aykırı hareket eder veya Protokol‟ü uygulamazsa; diğer taraf bir ihtarname çekerek; Protokol‟ün uygulanmasını veya aykırılığın düzeltilmesini isteyecektir. Bir ay içinde uygulama baĢlamaz veya aykırılık düzeltilmezse Protokol‟ü feshetme yetkisi doğacaktır.” hükmü gereği aykırılığın düzeltildiğini belirten yazıları ile dosyaların yeniden takiplerine girdiğini belirtmiĢlerdir. Bu halde olan dosyalar halen bankaların takibinde olup, herhangi bir tahsilat bulunmamaktadır. Raporda nakde çevrilebilir teminat mevcut olmasına rağmen tahsilat bulunmayan kredi dosyalarının bulunduğu belirtilerek, 2015 yılı denetim sürecinde kredi dosyalarının incelenmesi üzerine 1.545.959 TL tahsilat sağlandığı ifade edilmektedir. Halbuki söz konusu tahsilat, tek bir dosyadan yapılan satıĢ vs. yollardan sağlanmamıĢtır. ĠĢbu tutar 02.12.2015-

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 34 24.02.2016 tarihleri arasında KGF tarafından gerçekleĢen raporlama faaliyetleri içinde 20 adet dosyadan banka hesap hareketlerinde yakalanan ve sehven KGF hesaplarına aktarılmayan tahsilat tutarlarından oluĢmaktadır. Düzenli olarak devam eden raporlama faaliyeti ile KGF yazısı tarihi 27.04.2016 itibari ile 62 adet dosyadan toplam 3.234.606,35 TL tahsilat sağlanmıĢtır. Diğer taraftan Raporda KGF mülkiyetine geçtiği belirtilen taĢınmazın tazmin tutarının Hazine hesaplarına iadesi için KGF tarafından ilgili bankaya hitaben yazıĢmalar baĢlatılmıĢ olup, süreç KGF takibindedir. Raporda Hazine desteğine iliĢkin verilen kefaletlerden, yararlanıcıların temerrüde düĢmesi nedeniyle yapılan tazmin ödemesinden sonra hangi faiz oranı üzerinden kanuni takip yapılacağına iliĢkin açık bir hüküm bulunmadığı, kredi verenler tarafından bu kapsamda iĢletme hesabına yatırılan tutarların incelenmesinden faiz ödemesine iliĢkin standart bir oranın olmadığı ve bazı yararlanıcılardan faiz tahsilatı yapılmıĢ olmakla birlikte bazı yararlanıcılardan ise hiç faiz tahsilatının yapılmamıĢ olduğu belirtilmektedir. 2009/15197 sayılı mülga Karara 31.03.2010 tarihli ve 2010/263 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile eklenen hükümde “Kurum; yararlanıcılara, destekten yararlanacak kredilere iliĢkin koĢullara, sağlanacak kefaletlere, baĢvuruların değerlendirilmesi ve kabulüne iliĢkin hususlar ile istenilecek belgelere, temerrüt, tazmin, kanuni takip, tahsilat ve diğer hususlara iliĢkin prensip ve uygulamaları temel bankacılık uygulamaları ile uyumlu olmak ve MüsteĢarlığın onayını almak kaydıyla belirlemeye yetkilidir.” denilmektedir. Aynı bent bu defa 08.11.2010 tarihli ve 2010/1084 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile değiĢtirilmiĢ olup, değiĢiklik ile ilgili hüküm “h) Kurum; yararlanıcılara, destekten yararlanacak kredilere iliĢkin koĢullara, sağlanacak kefaletlere, baĢvuruların değerlendirilmesi ve kabulüne iliĢkin hususlar ile istenilecek belgelere, temerrüt, tazmin, kanuni takip, tahsilat ve diğer hususlara iliĢkin prensip ve uygulamaları temel bankacılık uygulamaları ile uyumlu olmak kaydıyla belirlemeye yetkilidir.” halini almıĢ ve MüsteĢarlık onayı kaldırılmıĢtır. Her iki dönemde de Karar hükümleri gereği KGF‟nin kanuni takip ve tahsilat süreçlerini ve esaslarını belirlemede en geniĢ anlamda yetkisi bulunmakta olup, yetkinin tek sınırı temel bankacılık uygulama ve prensipleridir. Son olarak 16.09.2013 tarihli ve 2013/5374 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile ilgili bendin sonuna; “Kredi verenler, Kurumun onayını almak suretiyle, bu Karar kapsamında sağlanan kredilerden doğan alacaklar ile ilgili olarak takibe konu teminatların rayiç değerlerinden veya icra yoluyla satıĢından, alacakların kısmen veya tamamen tahsil

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 35 edilemeyeceğinin ve zararın giderek daha fazla artacağının anlaĢılması halinde ya da tahsil kabiliyetini artırabilmek amacıyla Kurum tarafından tazmin edilen tutardan iskonto yapılmaması kaydıyla, faiz/kâr payı/kira tutarından iskonto yapmak veya tamamen vazgeçmek, alacakları ayni, nakdi ya da tahsil Ģartına bağlı bir bedel karĢılığı devir ve temlik etmek, alacağı yeniden itfa planına bağlamak dahil borçlu yararlanıcı ve kefilleri ile yeni protokoller yapmak, yapılacak protokol ile yeni itfa planına bağlanacak alacakların para biriminde değiĢiklikler yapmak, gerektiğinde yapılan protokole bağlı olarak kanuni takibi sözleĢme süresince durdurmak veya neticesiz bırakmak, teminatlar ya da sonradan icra marifetiyle edinilen varlıklar üzerinde muhafaza tedbirinin uygulanıp uygulanmamasına karar vermek ile yürürlükte olan mevzuat çerçevesinde tahsil kabiliyetini artırmaya yönelik her türlü uygulamayı yapmaya yetkilidir.” hükmü eklenmiĢtir. Bu düzenleme ile sadece tazmin olunan tutarın altına inilmeme tahdidi getirilmiĢ, diğer hususlarda KGF‟ye tanınan geniĢ yetkiler bu defa sayma yöntemi ile devam etmiĢtir. Bu çerçevede tazmin ödemesinden sonra hangi faiz oranı uygulanacağı hususu KGF‟nin yetkisinde olup, bankacılık uygulamaları ile paralel Ģekilde yürütülmektedir. Sonuç olarak, Hazine destekli kefalet kapsamında temerrüde düĢen firmalara iliĢkin kredi verenlerce yürütülmesi gereken takip iĢlemlerinin etkin bir Ģekilde izlenmesine yönelik KGF bünyesindeki giriĢimler devam etmekte olup, MüsteĢarlığımızca konuya iliĢkin geliĢmeler takip edilmektedir.” Denilmektedir. Sonuç olarak; Temerrüde düĢmüĢ kredi dosyalarına iliĢkin yapılan incelemelerde, KGF tarafından söz konusu sürecin etkin bir Ģekilde takip edilmediği, kredi verenler tarafından yapılan ödemelerin tahsil edildiği ancak ödeme yapılmayan dosyalara iliĢkin KGF‟ nin etkin bir takip mekanizmasına sahip olmadığı görülmüĢtür. Ayrıca, Hazine destekli kefalet sisteminden faydalanmıĢ olan firmalardan temerrüde düĢmüĢ olanlara iliĢkin yapılan ödemeler hibe niteliğinde olmayıp söz konusu ödemelere iliĢkin süreç ödeme yapıldıktan sonra da devam etmektedir. Buna göre; kredi verenler temerrüt ödemesi yapıldıktan sonra her türlü kanuni ve idari takibi yapmak ve yaptıkları tahsilatları kefalet oranında iĢletme hesabına yatırmak zorundadırlar. Söz konusu sürecin kredi verenler tarafından usulüne uygun olarak yapılıp yapılmadığının kontrolünden ise KGF A.ġ. sorumludur.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 36 Temerrüde düĢmüĢ olan dosyalarının incelenmesi neticesinde yapılmıĢ olan tahsilatların tutarının yüksekliği KGF A.ġ nezdinde etkin bir kontrol mekanizmasının olmadığını göstermektedir. Bu çerçevede, idarece 62 adet dosya ile ilgili olarak 3.234.606,35 TL toplam tahsilat yapıldığı bildirilmiĢ olmakla birlikte, söz konusu tahsilatlar yıl içinde yapılan denetimlerde tespit edilen hususlar sonucunda gerçekleĢmiĢtir. Dolayısıyla, tahsilatların tutarının yüksekliği KGF A.ġ nezdinde henüz etkin bir kontrol mekanizmasının bulunmadığını göstermektedir. Bulguda belirtilen ve KGF mülkiyetine geçirilmiĢ olan taĢınmaz ile ilgili olarak, idarece iĢlemlere baĢlanıldığı belirtilmiĢ olmakla birlikte, söz konusu iĢlemlere iliĢkin bilgi ve belge sunulmamıĢtır. Kredi verenlerce uygulanacak temerrüt faizi ve bundan yapılacak tahsilatlara iliĢkin standart bir faiz oranı bulunmamaktadır. Söz konusu BKK ile KGF A.ġ ye sınırsız sorumsuz bir yetki verilmemektedir. Her ne kadar, 16.09.2013 tarihli ve 2013/5374 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı KGF A.ġ ye faizden vazgeçmek hakkı verdiyse de bulgu konusu yapılan husus, yararlanıcıların temerrüde düĢme durumlarında tahakkuk edecek faiz oranına iliĢkindir. Dolayısıyla tahakkuk edecek faizin tutarının belirlenmesi açısından temerrüt faizi oranın net bir Ģekilde belirlenmesi gerekmektedir. BULGU 6: Hazine Destekli Kefalet Verilmesi KarĢılığında Yararlanıcılardan Tahsil Edilmesi Gereken Kefalet Komisyonlarının Kredi Garanti Fonu A.ġ. Tarafından Takip ve Tahsilatının Etkin Bir Biçimde Yapılmaması Hazine destekli kefalet verilmesi karĢılığında Kredi Garanti Fonu (KGF) A.ġ. tarafından yararlanıcılardan tahsil edilmesi gereken kefalet komisyonlarının takibinin ve tahsilatının etkin bir biçimde yapılmadığı görülmüĢtür. 15.07.2009 tarih ve 27289 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan 2009/15197 sayılı Kredi Garanti Kurumlarına Sağlanacak Hazine Desteğine ĠliĢkin Usul ve Esaslar Hakkında Mülga Bakanlar Kurulu Kararının “Tanımlar” baĢlıklı 3 üncü maddesinde; “… ç) Kefalet komisyonu: Kurumun bu Karar kapsamında sağlayacağı kefalet için yararlanıcıdan tahsil edeceği ve işletme hesabına yatıracağı komisyonu, g) Kurum: Müsteşarlık ile protokol imzalaması kaydıyla Kredi Garanti Fonu A.Ş. ile

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 37 küçük ve orta büyüklükteki işletmelere sağlanan kredilere kefalet veren diğer kredi garanti kurumlarını, … İfade eder.” “Hazine Desteğinin Kullandırılmasına ĠliĢkin Usul ve Esaslar” baĢlıklı 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının ç/4 bendinde ise; “4) Kurum yararlanıcılardan, aralarında herhangi bir ayrım yapmamak kaydıyla kefil olunan tutarı, risk durumunu, sağlanan teminatların niteliğini ve vadeyi dikkate alarak her yıl kefil olduğu tutar üzerinden peşin olarak %0,5 ile %1,5 arasında kefalet komisyonu tahsil eder. Söz konusu kefalet komisyonu ve bu komisyondan her yıl 15 baz puanı aşmamak kaydıyla Kuruma bırakılacak tutar Müsteşarlık ile imzalanacak protokolde belirlenir. Döviz cinsinden ve dövize endeksli kredilere kefalet sağlanırken kefalet komisyonu hesaplamalarında komisyonun ödenme tarihindeki TCMB döviz alış kuru esas alınır. ” Hükümleri yer almaktadır. Belirtilen Bakanlar Kurulu Kararı‟na istinaden Kredi Garanti Fonu A.ġ. ile Hazine MüsteĢarlığı arasında imzalanan 13.10.2009 tarihli protokole göre KGF A.ġ.‟nin her yıl kefil olduğu bakiye kredi riski üzerinden peĢin olarak %0.90 oranında kefalet komisyonu tahsil edileceği belirlenmiĢtir. Ancak anılan protokolde; 08.08.2011 tarihinde yapılan değiĢiklik ile kefalet komisyonu tutarı, kefalet tutarı üzerinden ilk yıl için %0,87 devam eden yıllar için ise %0.90 olarak değiĢtirilmiĢtir. Yine 20.06.2013 tarihindeki değiĢiklikle ise devam eden yıllara iliĢkin komisyon oranı aynı kalmakla birlikte ilk yıl için alınacak komisyon oranı %1‟e çıkarılmıĢtır. 28.02.2015 tarih ve 29281 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan 2015/7331 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı‟nın “Küçük ve Orta Büyüklükteki ĠĢletmelere ĠliĢkin Hükümler” baĢlıklı 8 inci maddesinin 2/a fıkrasında ise; “Kurum yararlanıcılardan, her yıl bakiye kefalet tutarı üzerinden peşin olarak %1 oranında kefalet komisyonu tahsil eder. Bu komisyondan her yıl 15 baz puanı aşmamak kaydıyla Kuruma bırakılacak tutar Müsteşarlık ile imzalanacak protokolde belirlenir. Döviz cinsinden ve dövize endeksli kredilere kefalet sağlanırken kefalet komisyonu hesaplamalarında komisyonun ödenme tarihindeki TCMB döviz alış kuru esas alınır.” Denilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 38 Yapılan incelemede;

• KGF A.ġ. nezdinde, kredi yararlanıcılarından tahsil edilip iĢletme hesabına aktarılması gereken kefalet komisyonu alacaklarının muhasebe sisteminde tahakkuk esasına göre izlenmediği,
• Temerrüde düĢmüĢ krediler için tazmin aĢamasından önce kefalet komisyonlarının ödenip ödenmediğine iliĢkin bir kontrolün yapıldığı, temerrüde düĢmeyen kredilere iliĢkin kefalet riski üzerinden hesaplanacak komisyon alacaklarının vadelerinde takip ve tahsil edilmesine iliĢkin etkin bir kontrol sisteminin bulunmadığı,
• 31.12.2015 tarihine kadar KGF A.ġ. tarafından Hazine destekli kefalet sağlanan firmalardan 1371 tanesine ait toplam 139.666.041,50 TL tutarındaki kefalete iliĢkin komisyonların tahsil edilmediği, hatta tahsil edilmesi gereken kefalet komisyon tutarlarının tahakkuk esasına göre izlenmemesi nedeniyle hesaplanamadığı, GörülmüĢtür. 2014 yılı Denetim Raporunda da bu hususa yer verilmesine rağmen konuyla ilgili herhangi bir ilerleme sağlanamadığı ve uygulamaya 2015 yılında da devam edildiği görülmektedir. Hazine destekli kefalet verilmesi karĢılığında Kredi Garanti Fonu (KGF) A.ġ. tarafından yararlanıcılardan tahsil edilmesi gereken kefalet komisyonu tutarlarının belirlenerek takibinin ve tahsilatının etkin bir biçimde yapılmasının sağlanması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; “2014 yılı Denetim Raporunda da yer verilen bulguya iliĢkin olarak KGF nezdinde gerekli tedbirlerin alınması amacıyla 16.10.2015 tarihli ve 30713 sayılı resmi yazı MüsteĢarlığımızca KGF‟ye iletilmiĢtir. Söz konusu yazıya cevaben KGF tarafından gönderilen 25.11.2015 tarihli ve 33383 sayılı yazıda, izleyen yıl komisyonlarına iliĢkin bankalara yapılan bildirimler kapsamında gerçekleĢtirilen iyileĢtirmelere yer verilmiĢtir. Ayrıca bankalarla entegre çalıĢacak yeni bir bilgi sisteminin kurulmasına yönelik yazılım sürecinin baĢlatıldığı bilgisi verilmiĢtir. 2015 yılı Denetim Raporunda yer verilen bulguya iliĢkin KGF‟den alınan cevabi yazıda belirtilen bilgiler aĢağıda yer almaktadır:

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 39 Kefalet komisyonları ilk yıl için bankalar tarafından kullandırım aĢamasında yararlanıcıdan tahsil edilerek iĢletme hesabına gönderilmektedir. Ġlk yıl için komisyon tahsil edilmediği durumda KGF kefaletinin geçersiz olduğu bankalar ile KGF arasında yapılan Protokolde yer almaktadır. Ġzleyen yıllarda ise komisyon alacaklarının tahakkuk tarihleri önceden KGF tarafından bankalara bildirilmektedir. Bankalar ile KGF arasındaki Protokole göre bankalar, KGF‟nin komisyon alacaklarının tahakkuk devrelerini takip etmek zorunda olup KGF‟nin komisyon alacağını tahsil etmeden her ne Ģekil ve surette olursa olsun yararlanıcıdan tahsil edeceği tutarları kredi riski, faiz, komisyon ve sair masraflarına karĢılık sayamayacaktır. Bu kapsamda KGF, her gün bir sonraki gün tahakkuk edecek komisyonların listesini bankalara göndererek güncel kredi riski içindeki kefalet bakiyesi üzerinden ilgili komisyonların tahsil edilmesini ve güncel kalan kredi riski ile tahsilata iliĢkin dekontun taraflarına gönderilmesini sağlamaktadır. Bunun yanında KGF, bankalara aylık olarak da her ayın sonunda bir aylık komisyon tahakkuk tarihlerini göndererek bankaları yararlanıcı bazında tahakkuk tarihleri açısından önceden bilgilendirmektedir. Tahakkuk tarihlerinde ödenemeyen komisyonlar için ise yine KGF tarafından her hafta bankalara komisyon alacağı olan firmaların listelerini gönderilmekte ve tahakkuk tarihindeki kalan kredi anapara riski içindeki kefalet tutarı üzerinden ilgili komisyonların gecikme faizleri ile tahsili resmi yazı ile istenmektedir. Tahsile iliĢkin dekontun ve komisyona esas kalan kredi anapara riskinin KGF‟ye bildirilmesi talep edilmektedir. Bununla birlikte komisyonların daha etkin bir Ģekilde takibi için KGF bünyesinde sistemsel geliĢtirmeler devam etmekte olup muhasebesel olarak 2016 yılı Haziran ayı içerisinde tahakkuk esasına geçilmiĢ olması planlanmaktadır. Yine komisyonların gecikmeye mahal verilmeden tahsili için KGF tarafından bankalarla yapılan görüĢmeler devam etmekte olup izleyen yıl komisyonlarının otomatik tahsilatı sistemi seçeneği üzerinde çalıĢılmaktadır. Bu konuda KGF tarafından bir bankayla da pilot uygulamaya baĢlanmıĢ olup yılsonuna kadar tüm bankalarda da sistemin yaygınlaĢtırılması hedeflenmektedir. Sonuç olarak, Hazine destekli kefalet kapsamında yararlanıcılardan tahsil edilmesi gereken kefalet komisyonlarının KGF tarafından etkin bir biçimde takip ve tahsilatının sağlanmasına yönelik KGF bünyesindeki giriĢimler devam etmekte olup, MüsteĢarlığımızca konuya iliĢkin geliĢmeler takip edilmektedir.”

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 40 Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, kefalet komisyonlarının tahsilatlarına iliĢkin gerçekleĢtirilen ve gerçekleĢtirilmesi planlanan çalıĢmalardan bahsedilmiĢtir. Ancak özellikle göz önünde bulundurulması gereken husus söz konusu tahsilatların tahakkuk esasına göre takip edilmediğidir. Ayrıca bulgu da belirtildiği üzere KGF A.ġ tarafından halen kefalet komisyon alacak tutarları dahi net olarak tespit edilememektedir. Kefalet komisyonu tutarlarının belirlenerek takibinin ve tahsilatının etkin bir biçimde yapılmasının sağlanması gerekmektedir. BULGU 7: Ayni Sermayenin Tahsis Olunan Sermaye Hesabına Dahil Edilmemesi Sonucu Genel Bütçeye Dönem Net Karının Eksik Yatırılması ve Döner Sermayeye Yatırılan Sermaye Tutarının Mali Tablolarda Hatalı Görünmesi Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine göre ayni sermayenin tahsis olunan sermaye hesabına dahil edilmemesi sonucu 1992-2015 yılları arasında genel bütçeye her yıl dönem karının 17.888,60 TL tutarında eksik yatırıldığı ve Döner Sermayeye yatırılan sermaye tutarının MüsteĢarlık mali tablolarına hatalı yansıdığı görülmüĢtür. 18.06.1984 tarih ve 18435 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan 234 sayılı Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname‟nin (KHK) 16 ncı maddesinde; Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü emrine bu Kanunda yazılı görevlerin yerine getirilmesi amacıyla 20 milyar TL Döner Sermaye tahsis edildiği, gerektiğinde sermaye tutarının Bakanlar Kurulu Kararı ile iki kat arttırılabileceği, Döner Sermayenin; MüsteĢarlık bütçesine konulacak ödeneklerden, Hazinece yapılacak ayni yardımlardan, kuruluĢ çalıĢmalarından elde edilecek gelirden, bağıĢ ve yardımlardan oluĢtuğu, Döner sermayeden elde edilen ve her yılsonunda kullanılmayan gelirin tahsis olunan sermayenin iki katına ulaĢıncaya kadar döner sermayeye ekleneceği, ÖdenmiĢ sermayenin, tahsis edilen sermayenin iki katını aĢan kısmının dönem net karı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 41 (kar payı) olarak ilgili takvim yılını takip eden Mart ayı sonuna kadar gelir kaydedilmek üzere ilgili saymanlığa yatırılacağı ve zamanında yatırılmayan karların, ilgililerden 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre tahsil edileceği, Hükümleri yer almaktadır. Aynı KHK‟nın Geçici 5 inci maddesinde ise; Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün, mevcut kıymetli maden, makine ve demirbaĢlarının bu Kanun Hükmünde Kararnamenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içinde yeniden değerlemeye tabi tutulacağı ve ortaya çıkan değerin ayni sermaye olarak Döner Sermayeye ilave olunacağı belirtilmiĢtir. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “242 Döner Sermayeli KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabı” baĢlıklı 163 üncü maddesinin birinci fıkrasında ise; “Döner sermayeli kuruluşlara gerek nakdi ve gerekse ayni sermaye şeklindeki iştirakler gerçeğe uygun değerleri ile bu hesaba kaydedilir. Sermaye katılımı tutarlarının döner sermayeli kuruluşların öz kaynak hesaplarında karşılık olarak yer alan tutarlarla eşit olması gerekir.” denilmektedir. Yapılan incelemelerde, Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermayesinin 234 sayılı KHK ile 20.000,00-TL sermaye ile kurulduğu, 92/3614 sayılı BKK ile tahsis olunan sermayenin 40.000,00-TL‟ye çıkarıldığı; 1985 yılında 17.888,60-TL tutarındaki kıymetli madenlerin ayni sermaye olarak döner sermayeye eklendiği; döner sermayeden elde edilen ve her yılsonunda kullanılmayan gelirin tahsis olunan sermayenin iki katı tutarı olarak görülen 80.000,00 TL‟ye ulaĢıncaya kadar döner sermayeye eklendiği görülmüĢtür. Ancak ayni sermaye tutarının 234 sayılı KHK‟da belirtilen hükümlerin aksine tahsis olunan sermaye hesabına dahil edilmeden ayrı bir kalem olarak nakdi sermayeye eklenmesi sebebiyle;

• 1992-2015 yılları arası döner sermaye tarafından genel bütçeye aktarılan dönem net karının hesaplanmasında; tahsis olunan sermaye tutarının 40.000,00-TL yerine 57.888,60 TL olarak gösterildiği ve bunun sonucunda da; genel bütçeye aktarılacak dönem net kar hesabının tahsis olunan sermaye tutarının iki katı olan 80.000,00 TL üzerinden yapılması gerekirken 97.888,60 TL üzerinden yapıldığı,
• Kamu idaresi hesaplarında döner sermayeli kuruluĢlara yatırılan sermaye tutarının döner sermayeli kuruluĢların öz kaynak hesaplarında karĢılık olarak yer alan tutarlarla eĢit

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 42 olması gerekirken MüsteĢarlık mali tablolarında da söz konusu sermaye tutarının 80.000,00 TL yerine 97.888,60 TL olarak yer aldığı, Görülmektedir. Ayni sermayenin tahsis olunan sermaye hesabına dahil edilmemesi hususuna 2014 yılı Denetim Raporunda da yer verilmesine rağmen konuyla ilgili herhangi bir ilerleme sağlanamadığı ve uygulamaya 2015 yılında da devam edildiği görülmektedir. Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükmü uyarınca ayni sermayenin tahsis olunan sermaye hesabına dahil edilerek genel bütçeye aktarılacak dönem net karının belirlenmesi ve söz konusu KHK uyarınca tespit edilen sermaye tutarının da MüsteĢarlığın “242 Döner Sermayeli KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabı”nda gösterilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "Bulguda belirtilen görüĢ doğrultusunda iĢlem yapabilmemiz için Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğüne görüĢ sorulacaktır. Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü görüĢ yazısı doğrultusunda tarafınıza bilgi verilecek ve gereği yapılacaktır." denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, bulguda belirtilen hususlara iliĢkin Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğüne görüĢ sorulacağı ve bu görüĢ doğrultusunda iĢlem yapılacağı belirtilmektedir. Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükmü uyarınca ayni sermayenin tahsis olunan sermaye hesabına dahil edilerek genel bütçeye aktarılacak dönem net karının belirlenmesi ve söz konusu KHK uyarınca tespit edilen sermaye tutarının da MüsteĢarlığın “242 Döner Sermayeli KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabı”nda gösterilmesi gerekmektedir. BULGU 8: Kira Sertifikalarına Konu TaĢınmazların MüsteĢarlık Mali Tablolarında Yer Almaması Hazine MüsteĢarlığı Varlık Kiralama ġirketi tarafından (HMVKġ), 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkındaki Kanun hükümleri uyarınca ihraç edilen kira sertifikalarına konu edilen taĢınmazların MüsteĢarlık mali tablolarında yer almadığı görülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 43 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkındaki Kanunun 3 üncü maddesinde; MüsteĢarlığın, Türkiye Cumhuriyeti adına borçlu sıfatı ile taraf olduğu ya da üstlendiği her türlü malî yükümlülükler Devlet borcu olarak tanımlanmıĢtır. Yine aynı Kanunun 7/A maddesinde; Kanun kapsamındaki halka açık olmayan kurum ve kuruluĢlara ait taĢınır ve taĢınmazlar ile kullanma, yararlanma, iĢletme ve sair haklar gibi maddi olmayan varlıklara iliĢkin alım, satım, geri alım, kiraya verme, geri kiralama, bedelli veya bedelsiz devir ve benzeri iĢlemleri mevzuatta yer alan Ģekil kurallarına tabi olmaksızın gerçekleĢtirmekle görevli özel hukuk tüzel kiĢiliğini haiz varlık kiralama Ģirketleri kurmaya veya özel hukuk tüzel kiĢiliğini haiz varlık kiralama Ģirketleri kurmak üzere kamu sermayeli kurumları görevlendirmeye Hazine MüsteĢarlığının bağlı bulunduğu Bakanın yetkili olduğu, Bakan tarafından kurulmasına karar verilen ve sermayesinin tamamı Hazine MüsteĢarlığına ait olan bu Ģirketlerin söz konusu taĢınır ve taĢınmazlar ile maddi olmayan varlıklara dayalı olarak, hasılatı MüsteĢarlığa aktarılmak üzere yurt içi ve yurt dıĢı piyasalarda kira sertifikası ihraç edebileceği, yine bu Ģirketlerin 13/01/2011 tarihli ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanununun kuruluĢ, tescil, denetleme, sermaye, tasfiye ve iĢleyiĢe iliĢkin hükümlerine bağlı olmadığı, bu fıkra kapsamındaki kira sertifikalarının, 14/1/1970 tarihli ve 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu ve sermaye piyasası mevzuatı bakımından MüsteĢarlık tarafından ihraç edilen menkul kıymetlere iliĢkin olarak ilgili mevzuatta yer alan usul ve esaslara tabi olduğu belirtilmiĢtir. Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerince, Hazine MüsteĢarlığına ait olan Devlet adına borçlanma yetkisi, varlığa dayalı kira sertifikası ile sınırlı olmak üzere Bakan onayıyla kurulacak olan varlık kiralama Ģirketlerine devredilmesi öngörülmüĢ, bu Ģirketler de TTK‟ nın kuruluĢ, tescil, tasfiye ve iĢleyiĢine (defter tutma ve diğer yükümlülüklere) iliĢkin hükümlerinden muaf tutulmuĢtur. Bu kapsamda, 17.08.2012 tarihli Bakan oluru ile varlığa dayalı kira sertifikası ihracına yetkili ve MüsteĢarlığın tek hissedar olduğu ayrı özel hukuk tüzel kiĢiliğine sahip Hazine MüsteĢarlığı Varlık Kiralama ġirketi (HMVKġ) kurulmuĢtur. ġirketin idaresi ve temsili, iĢlemin gerçekleĢeceği tarih itibariyle Ģirket adına tüm iĢlemleri yapmaya; iç piyasadaki borçlanma iĢlemleri için Kamu Finansmanı Genel Müdürü, dıĢ piyasadaki borçlanma iĢlemleri için ise DıĢ Ekonomik ĠliĢkiler Genel Müdürü yetkili kılınmıĢtır. Ġhraç edilecek kira sertifikalarına iliĢkin ödeme ve muhasebe iĢlemleri MüsteĢarlıkça yürütülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 44 HMVKġ, ilgili mevzuat hükümleri gereğince defter tutma ve diğer yükümlülüklerden muaf olmakla birlikte, ġirketin mali politika ve faaliyetleri MüsteĢarlıkça yürütüldüğünden ve ihraç edilen kira sertifikaları Devlet borcu tanımına girdiğinden Uluslararası Finansal Raporlama Standartları (UFRS) gereğince ġirketin mali faaliyet ve sonuçları ile MüsteĢarlığın mali faaliyet ve sonuçlarının konsolide edilmesi ve UFRS 10 uyarınca konsolide mali tabloların düzenlenmesi gerekmektedir. Konsolide ve Bireysel Mali Tablolara ĠliĢkin 6 Nolu Devlet Muhasebe Standardı (DMS 6) gereğince de konsolide mali tablolar hazırlanırken, kontrol eden kuruluĢ ile kontrol edilen kuruluĢların mali tablolarındaki varlıklar, yükümlülükler, net varlıklar/özkaynak, gelir, gider kalemleri toplanarak satır satır birleĢtirilmesi ve grup içi iĢlemlerin (nakit akıĢları, sermaye, gelir ve gider unsurlarının) elimine edilmesi gerekmektedir. Yapılan incelemelerde; ġirketin mali faaliyetleri ile MüsteĢarlık mali faaliyetlerinin UFRS ve DMS uyarınca mali faaliyetlerin tümünü kapsayacak Ģekilde konsolide edilmediği, ġirket tarafından gerçekleĢtirilmiĢ olan kira sertifikası ihraçlarının mali rapor ve tablolara intikal ettirildiği, ancak kira sertifikasına konu edilen ve 31.12.2015 tarihi itibariyle HMVKġ‟nin mülkiyetinde bulunan 15.850.675.187,00 TL rayiç bedelli 34 adet taĢınmazın MüsteĢarlığın mali rapor ve tablolarına aktarılmadığı görülmüĢtür. Hazine MüsteĢarlığı Varlık Kiralama ġirketinin mali faaliyetleri ile MüsteĢarlık mali faaliyetlerinin Uluslararası Finansal Raporlama Standartları ve Devlet Muhasebe Standartları uyarınca konsolide edilerek kira sertifikasına konu edilen taĢınmazların MüsteĢarlık mali rapor ve tablolarına intikal ettirilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "4749 sayılı Kanun‟un 7/A maddesi uyarınca kurulan Hazine MüsteĢarlığı Varlık Kiralama ġirketi (HMVKġ), hasılatı MüsteĢarlığa aktarılmak üzere yurt içi ve yurt dıĢı piyasalarda kira sertifikası ihraç etmek amacıyla kurulmuĢ ve TTK‟ nın kuruluĢ, tescil, tasfiye ve iĢleyiĢine (defter tutma ve diğer yükümlülüklere) iliĢkin hükümlerinden muaf tutulmuĢtur. Bu kapsamda defter tutma zorunluluğu olmayan bir Ģirketin mali tabloları da olamayacağı için MüsteĢarlığımız mali tabloları ile konsolide edilmesinin teknik olarak mümkün ve doğru olmayacağı değerlendirilmektedir. Diğer taraftan söz konusu varlıkların HMVKġ mülkiyetine geçirilmesi kısa süreli ve geri dönüĢü tekrar Milli Emlak Genel Müdürlüğü‟ne olacak Ģekilde ve sadece finansman amacıyla yapılması gerekçesiyle

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 45 muhasebenin özü gereği de önerilen uygulamanın gerekli olmadığı düĢünülmektedir." Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, Hazine MüsteĢarlığı Varlık Kiralama ġirketinin TTK‟ nın kuruluĢ, tescil, tasfiye ve iĢleyiĢine (defter tutma ve diğer yükümlülüklere) iliĢkin hükümlerinden muaf tutulması sebebiyle mali tablo düzenlemediğinden bahisle MüsteĢarlık mali tabloları ile Ģirket mali tablolarının konsolide edilmesinin teknik olarak mümkün ve doğru olmayacağı, ve kira sertifikasına konu varlıkların HMVKġ mülkiyetine geçirilmesi kısa süreli ve geri dönüĢü tekrar Milli Emlak Genel Müdürlüğü‟ne olacak Ģekilde ve sadece finansman amacıyla yapılması gerekçesiyle muhasebenin özü gereği de önerilen uygulamanın gerekli olmadığı ifade edilmiĢtir. HMVKġ, 4749 sayılı Kanun hükümlerince ayrı özel hukuk tüzel kiĢiliğine sahiptir ve söz konusu borçlanma faaliyetleri, taĢınır ve taĢınmazlar ile kullanma, yararlanma, iĢletme ve sair haklar gibi maddi olmayan varlıklara iliĢkin alım, satım, geri alım, kiraya verme, geri kiralama, bedelli veya bedelsiz devir ve benzeri iĢlemler ġirket tüzel kiĢiliği adına MüsteĢarlıkça gerçekleĢtirilmektedir. Kira sertifikası ihracı salt bir borçlanma faaliyeti olmayıp, sukuk hükümleri gereğince aynı zamanda kira sertifikasına konu varlıkların mülkiyetinde de değiĢiklik öngörmektedir. Dolayısıyla ġirket tarafından kira sertifikası ihracı yanında kira sertifikasına konu edilen varlıkların mülkiyetini muhafaza etme faaliyetleri de yürütülmektedir. MüsteĢarlıkça, ġirketin borçlanma faaliyetlerinin mali tablolara intikal ettirilip bu faaliyete konu varlıkların mali tablolara aktarılmamıĢ olması muhasebenin tam açıklama ilkesine uygun değildir. Bulgu da ifade edildiği üzere, HMVKġ‟ nin mali politika ve faaliyetleri ġirket adına MüsteĢarlıkça yürütüldüğünden ve ihraç edilen kira sertifikaları Devlet borcu tanımına girdiğinden Uluslararası Finansal Raporlama Standartları (UFRS) gereğince ġirketin mali faaliyet ve sonuçlarının tamamının MüsteĢarlığın mali faaliyet ve sonuçları ile konsolide edilmesi ve UFRS 10 uyarınca konsolide mali tabloların düzenlenmesi gerekmektedir. BULGU 9: ÖzelleĢtirme Fonu Nakit Fazlasının Hatalı Hesap Kodunda Takip Edilmesi ÖzelleĢtirme Fonu nakit fazlalarının Gelirler Hesabı yerine Net Değer hesabına kaydedildiği tespit edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 46 4046 sayılı ÖzelleĢtirme Uygulamaları Hakkında Kanun‟un 10 uncu maddesinin üçüncü fıkrasında; ÖzelleĢtirme Fonu nakit fazlasının, Fon tarafından Hazine Ġç Ödemeler Muhasebe Birimi hesaplarına aktarılarak genel bütçenin (B) iĢaretli Cetveline gelir kaydedileceği, belirtilmektedir. 27.12.2014 tarihli ve 29218 (mükerrer) sayılı Resmi Gazete de yayımlanan Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği'nin 358 inci maddesinde, “500-Net değer hesabı; hesaplarda kayıtlı varlıklar toplamı ile yabancı kaynaklar, değer hareketleri, geçmiş yıllar olumlu-olumsuz faaliyet sonuçları ve dönem faaliyet sonuçları toplamı arasındaki fark, hesaplarda kayıtlı olmayan varlık ve yabancı kaynaklardan kaydi envanteri yapılarak hesaplara alınanlar ile öz kaynaklar ana hesap grubundaki diğer hesaplarda kayıtlı tutarlardan bu hesaba aktarılmasına Bakanlıkça karar verilenlerin izlenmesi için kullanılır.” denilmektedir. Yapılan inceleme sonucunda; 2015 yılında Hazine MüsteĢarlığına aktarılan toplam 6.100.000.000 TL tutarındaki ÖzelleĢtirme Fonu nakit fazlasının bütçe gelirlerine kaydedildiği, karĢılığında 500- Net Değer Hesabının kullanıldığı görülmüĢtür. Ancak nakit fazlasının aktarılması iĢleminin, envanteri yapılan bir varlık ya da kaynağın hesaba alınması niteliğinde olmadığı göz önüne alındığında, özelleĢtirme fonu nakit fazlalarının aktarılmasında 500-Net Değer Hesabının kullanılmasının uygun olmadığı düĢünülmektedir. Bu hususun, 2013 ve 2014 yılı Denetim Raporunda konu edilmesi üzerine, Maliye Bakanlığıyla uygun hesap kodlarının açılmasına iliĢkin gerekli yazıĢmaların yapılmıĢ olduğu görülse de, uygulama 2015 yılında da devam etmektedir. ÖzelleĢtirme Fonu nakit fazlalarının 500-Net Değer hesabı yerine gelirler hesabının altında uygun bir hesap kodu açılarak kayıtlara alınması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "Muhasebat Genel Müdürlüğü nezdinde 08/04/2013 tarihli ve 5739 sayılı yazı ile giriĢimde bulunulmuĢ olup, alınan cevabi yazıda, konunun Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (BÜMKO) ile birlikte incelendiği ve 2014-2016 yılı Bütçe hazırlık çalıĢmalarında yeni bir yardımcı gelir hesabı açılması talebinin MüsteĢarlığımızca BÜMKO‟ya iletilmesinin uygun olacağı belirtilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 47 Bu çerçevede, MüsteĢarlığımızca 22/08/2013 tarih ve 13662 sayılı yazı ile Maliye Bakanlığı nezdinde giriĢimde bulunulmuĢ olup, konu Maliye Bakanlığınca değerlendirilmektedir. Konu ile ilgili Maliye Bakanlığına 10/04/2014 tarih ve 10533 sayılı yazımız çerçevesinde Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün, gereği yapılmak üzere Bakanlıkları BÜMKO Genel Müdürlüğüne, bilgi için ise MüsteĢarlığımıza gönderilen yazısında ÖzelleĢtirme Fonu nakit fazlası olarak Hazine hesaplarına aktarılan tutarların 600- Gelirler Hesabı ve 800- Bütçe Gelirleri Hesabında kayıt altına alınabilmesini teminen yeni bir gelir kodunun açılmasının uygun olacağı belirtilmektedir. Konuya iliĢkin SayıĢtay BaĢkanlığı eleĢtirisinin giderilebilmesini teminen, bahsekonu yazılarımız uyarınca Maliye Bakanlığı BÜMKO Genel Müdürlüğü ile Muhasebat Genel Müdürlüklerinin eĢgüdümü ile, ilgili hesap kodlarının Say2000i sistemine açılması gerekmektedir." Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında özetle, özelleĢtirme fonu nakit fazlalarının 500-Net Değer hesabı yerine gelirler hesabının altında uygun bir hesap kodu açılarak kayıtlara alınmasına iliĢkin Maliye Bakanlığı ile gerekli yazıĢmaların yapıldığı belirtilmektedir. ÖzelleĢtirme Fonu nakit fazlalarının 500-Net Değer hesabı yerine gelirler hesabının altında uygun bir hesap kodu açılarak kayıtlara alınması gerekmektedir. BULGU 10: Konvertibl Olmayan Yabancı Paraların Hazine MüsteĢarlığı Hesaplarında Atıl Olarak Beklemesi Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği uyarınca MüsteĢarlığa intikal eden konvertibl olmayan yabancı paraların, Kurum kayıtlarında atıl durumda beklediği görülmüĢtür. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 41 inci maddesinin yedinci fıkrasında; “…konvertibl olmayan yabancı paralar ise haftalık dönemler itibarıyla Cuma günleri İç Ödemeler Muhasebe Birimine gönderilir.” ve 135 inci maddesinin 1 inci fıkrasında “Menkul varlıklar hesabı; genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri muhasebe birimlerinden Darphane ve Damga Matbaası Muhasebe Birimi veya Hazine Müsteşarlığına bağlı İç Ödemeler

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 48 Muhasebe Birimine intikal eden altın, gümüş, pırlanta ve benzeri kıymetli madenler, antika niteliğindeki eşya, para, pul gibi menkul varlıklar ve konvertibl olmayan yabancı paralar ile diğer çeşitli menkul kıymet ve varlıkların izlenmesi için kullanılır.” hükümleri yer almaktadır. Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası tarafından alım satım konusu yapılmayan para birimleri konvertibl olmayan yabancı paralar olarak bilinmekte olup niteliği gereği herhangi bir finansman sağlamasa da, Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği uyarınca Hazineye intikal eden konvertibl olmayan yabancı paralara iliĢkin muhasebe ve muhafaza iĢlemleri, Ġç Ödemeler Muhasebe Birimi tarafından gerçekleĢtirilmektedir. Konvertibl olmayan paraları iki grup altında değerlendirmek mümkündür:

1. Ülkesinde Geçerli Konvertibl Olmayan Yabancı Paralar: Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası tarafından alım satım konusu yapılmayan, kendi ülkelerinde geçerli olan konvertibl olmayan yabancı paralar bu kapsamda değerlendirilmektedir.
2. Tedavülde Olmayan Konvertibl Olmayan Yabancı Paralar: Konvertibl olmayan yabancı paraların bir kısmı, ülkelerin kendi mevzuatları uyarınca veya Avro‟ya geçiĢ nedeniyle tedavülden kalkabilmektedir. Tedavülden kalkan konvertibl olmayan yabancı paraların dünyanın hiçbir ülkesinde geçerliliği bulunmamakta olup söz konusu paralar kültürel, koleksiyon veya antika değer taĢıyabilmektedir. MüsteĢarlık mali tablolarına göre, 31.12.2015 tarihi itibarıyla 89.295,31 TL tutarında ülkesinde geçerli konvertibl olmayan, 430,39 TL tutarında tedavülde olmayan konvertibl olmayan yabancı para bulunmaktadır. Hazine kayıtlarında atıl durumda bekleyen bu paraların nasıl değerlendirileceğine ya da kullanılacağına iliĢkin herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. 2013, 2014 yılı Denetim Raporunda da bu hususa yer verilmesine rağmen konuyla ilgili herhangi bir ilerleme sağlanamadığı ve uygulamaya 2015 yılında da devam edildiği görülmektedir. Hazine MüsteĢarlığı hesaplarında atıl olarak bekleyen konvertibl olmayan yabancı paraların nasıl değerlendirileceğine ya da kullanılacağına iliĢkin olarak gerekli düzenlemelerin yapılması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "Bulguya yönelik olarak; Maliye Bakanlığı, DıĢiĢleri

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 49 Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı nezdinde çalıĢmalar yapılmıĢ olup konunun çözümüne yönelik olarak alternatif çalıĢmalara devam edilecektir." denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, bulguya yönelik olarak; Maliye Bakanlığı, DıĢiĢleri Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı nezdinde çalıĢmalar yapılmıĢ olup konunun çözümüne yönelik olarak alternatif çalıĢmalara devam edileceği belirtilmektedir. Hazine MüsteĢarlığı hesaplarında atıl olarak bekleyen konvertibl olmayan yabancı paraların nasıl değerlendirileceğine ya da kullanılacağına iliĢkin olarak gerekli düzenlemelerin yapılması gerekmektedir. BULGU 11: Bütçe Kanunu ile Ödenek Tahsis Edilmeyen Ġstanbul Grup BaĢkanlıklarına Ödenek Gönderilmesi 2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçesiyle Sigorta Denetleme Kurulu Ġstanbul Grup BaĢkanlığı ile Hazine Kontrolörleri Kurulu Ġstanbul Grup BaĢkanlığına, ödenek tahsis edilmediği halde merkezden ödenek gönderme belgesiyle ödenek gönderildiği ve Grup BaĢkanlarının mal ve hizmet alımlarında harcama yetkilisi sıfatıyla söz konusu ödeneği kullandığı görülmüĢtür. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun; “Tanımlar” baĢlıklı 3 üncü maddesinde, kamu idare bütçesinde ödenek tahsis edilen ve harcama yetkisi bulunan birimin harcama birimi olduğu, 31 inci maddesinde ise her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu, “Merkez dıĢı birimlere ödenek gönderme” baĢlıklı 22 nci maddesinde; Kamu idarelerinin merkez teĢkilatı harcama yetkililerinin, merkez dıĢı birimlere, ihtiyaçlarında kullanılmak üzere Ödenek Gönderme Belgesi düzenlemek suretiyle ödenek göndereceği, “Ġç kontrolün amacı” baĢlıklı 56 ncı maddesinde; kamu gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin etkili, ekonomik ve verimli bir Ģekilde yönetilmesi iç kontrolün amaçları arasında sayılmakta ve 57 nci maddesine göre de; kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrol sistemlerinin; harcama birimleri, muhasebe ve malî hizmetler ile ön malî kontrol ve iç denetimden oluĢtuğu, “Ön mali kontrol” baĢlıklı 58 inci maddesinde ise; ön malî kontrolün, harcama

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 50 birimlerinde iĢlemlerin gerçekleĢtirilmesi aĢamasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsadığı, Belirtilmektedir. Sözkonusu mevzuat hükümleri uyarınca; harcama birimlerine bütçeyle tahsis edilen ödeneğin harcama yetkilisi tarafından kullanılması, merkez teĢkilatı dıĢındaki birimlere bütçeyle ödenek tahsis edilmiĢse, söz konusu ödeneğin merkez birimi tarafından ödenek gönderme belgesiyle gönderilmesi, yapılan harcamaların harcama birimlerinde ön mali kontrol ve iç kontrol sürecinden geçmesi gerekmektedir. 2015 yılı Bütçe Kanununda kendisine ödenek tahsis edilen harcama birimleri kurumsal kodlar itibariyle sınıflandırılmıĢtır. Buna göre Hazine MüsteĢarlığı‟na tahsis edilen ödenekler MüsteĢarlık bünyesindeki harcama birimlerine 3. ve 4. Düzey kurumsal kodlar itibariyle paylaĢtırılmıĢtır. 7.82 kurumsal kodu ile Hazine MüsteĢarlığının 4. Düzey kurumsal kodunda 20-Hazine Kontrolörleri Kurulu BaĢkanlığı ve 21-Sigorta Denetleme Kurulu BaĢkanlığı yer almaktadır. Söz konusu Kurul BaĢkanlıkları harcama birimi olup, 21.08.2009 tarih ve 27326 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan Sigorta Denetleme Kurulu Yönetmeliği ile 10.06.1995 ve 22309 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan Hazine Kontrolörleri Kurulu Yönetmeliği‟ne göre merkezleri Ankara‟dır. Her iki denetim biriminin Ġstanbul Ġlinde Grup BaĢkanlığı bulunmakta olup, Ġstanbul Ġlindeki Grup BaĢkanlıkları Bütçe Kanununda ayrı kurumsal kodlarda yer almadığından, bunlar için ayrı ödenek tahsis edilmemiĢtir. Diğer bir ifadeyle, ödenek tahsis edilen harcama birimi Kurul BaĢkanlığı olup, harcama yetkilisi Kurul BaĢkanıdır. Ġstanbul Grup BaĢkanlıkları ise idari yönden kurulmuĢ olan birimler olduğundan Grup BaĢkanının mali açıdan harcama yapmaya yetkisi bulunmamaktadır. Yapılan inceleme sonucunda; Sigorta Denetleme Kurulu Ġstanbul Grup BaĢkanlığı ile Hazine Kontrolörleri Kurulu Ġstanbul Grup BaĢkanlığına bütçeyle ödenek tahsis edilmediği halde mal ve hizmet alımları için merkezden ödenek gönderme belgesiyle ödenek gönderildiği, merkez dıĢı birim olmadığı için de muhasebe kayıtlarını merkez birimin kodunu kullanarak gerçekleĢtirdiği, muhasebe iĢlemlerinin Ġstanbul Defterdarlık Muhasebe Müdürlüğünce yerine getirildiği, tespit edilmiĢtir. Bütçe Kanununda merkez dıĢı birim olarak kendisine ödenek tahsis edilmeyen Ġstanbul Grup BaĢkanlıklarına ödenek gönderme belgesiyle ödenek gönderilerek mal ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 51 hizmet alımı yapılması iĢlemlerinin Bütçe Kanunu ve 5018 sayılı Kanun çerçevesinde gerçekleĢtirilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu‟nun “Tanımlar” baĢlıklı 3‟ncü maddesinin birinci fıkrasının (k) bendinde harcama birimi, kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis edilen ve harcama yetkisi bulunan birim olarak tanımlanmıĢtır. Hazine Kontrolörleri Kurulu ile Sigorta Denetleme Kurulu, 5018 sayılı Kanunun anılan hükmü kapsamında harcama birimleri olup, Bütçe Kanunu ile kendilerine ödenek tahsis edilmektedir. Diğer yandan, her iki Kurulun merkezleri Ankara‟da olmakla birlikte Ġstanbul‟da Grupları bulunmaktadır. Grup BaĢkanlıklarına Harcama Yetkisi Verilmesinin Mevzuata Uygunluğu: Hazine MüsteĢarlığı Hazine Kontrolörleri Kurulu Yönetmeliği‟nin “Görev Merkezi ve Grup BaĢkanlıkları” baĢlıklı 5‟inci maddesinde; “Kurul‟un görev merkezi Ankara‟dır. Kurul BaĢkanı‟nın önerisi Makamın Onayı ile Ankara, Ġstanbul ve Ġzmir‟de Grup BaĢkanlığı ve bunlara bağlı Büro TeĢkilatı kurulabilir ve aynı usul ile kaldırılabilir. Grup merkezlerinde Makam Onayı ile bir Kontrolör Grup BaĢkanı olarak görevlendirilir. Grup BaĢkanları; … Grubun idari ve mali iĢlerini Kurul BaĢkanlığı ile iĢbirliği halinde yürütmekle görevlidirler.” hükmü yer almaktadır. Aynı Ģekilde Hazine MüsteĢarlığı Sigorta Denetleme Kurulu Yönetmeliğinin 14‟üncü maddesinde Ġstanbul‟da Grup BaĢkanlığı kurulacağı anılan Grup BaĢkanının Sigorta Denetleme Kurulu BaĢkanının vereceği görevleri yerine getireceği ifade edilmektedir. Sigorta denetleme Kurulunun TeĢkilat Yönergesinde “Ġstanbul Grubunun tüketim ve sarf malzemesi, demirbaĢ, bakım ve onarım ihtiyaçlarını belirlemek ve alım iĢlemlerini yürütmek, Ġstanbul Defterdarlığı vasıtasıyla yapılan ödemeleri harcama yetkilisi olarak imzalamak” ifadesi bulunmaktadır. Bahse konu düzenlemeler, MüsteĢarlığımız denetim birimlerinin Ġstanbul‟daki birer grup baĢkanlığı aracılığıyla denetim hizmeti sunmasına ve Ġstanbul‟daki baĢkanlıkların mali iĢlemlerinin ilgili baĢkanlar tarafından yürütülmesine imkân sağlamaktadır.
Harcama Yetkisinin Devri:

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 52 5018 sayılı Kanunun “Harcama yetkisi ve yetkilisi” baĢlıklı 31‟nci maddesinde; “Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir. Ancak, teĢkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kiĢiler tarafından yürütülebilir. Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde; idareler, merkez ve merkez dıĢı birimler ve görev unvanları itibarıyla harcama yetkililerinin belirlenmesine, harcama yetkisinin bir üst yönetim kademesinde birleĢtirilmesine ve devredilmesine iliĢkin usûl ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir. Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilir.” hükmü yer almaktadır. Maliye Bakanlığınca hazırlanan Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğde, “Harcama yetkilileri, kamu hizmetlerinin etkili, ekonomik ve verimli bir Ģekilde sunulmasını sağlamak amacıyla yetkilerini devredebilir” denilmektedir. Anılan Tebliğin “Harcama Yetkisinin Devri” baĢlıklı kısmında ifade edildiği üzere yetki devri merkezde ve merkez dıĢında yapılabilmektedir. Bu çerçevede, Hazine Kontrolörleri Kurulu ile Sigorta Denetleme Kurulu BaĢkanları tarafından Ġstanbul Grup BaĢkanlarına Ġstanbul Grubu ile ilgili harcamalar için harcama yetkisi devri yapılmıĢtır. Ġstanbul Grup BaĢkanlıkları Ġçin Alımın Ankara‟dan Yapılması Halinde Kaynakların Etkili ve Verimli Kullanımına Engel Olacağı ve Bu ġekilde Alım Yönteminin Kontrol Zafiyeti Doğuracağı: Bulguda kaynakların etkili ve verimli kullanılmasını temin etmek için harcama yetkisinin merkezde olması savı ileri sürülmektedir. Ġstanbul grup baĢkanlıklarının kırtasiye büro malzemesi, mefruĢat vb. ihtiyaçlarının Merkezden temin edilmesi durumunda iki yönteme baĢvurulabilir. Birincisi alıma iliĢkin belgeler Ankara‟da görevli personel tarafından gerçekleĢtirilip, Kurul BaĢkanının imzasına sunulabilir. Bu durumda, mal ve/veya malzeme Ankara‟da teslim alınıp, uygun araçlarla (kargo vs.) Ġstanbul‟a gönderilebilir. Bu yöntemin ilave mali yüke sebep olacağı aĢikârdır. Ġkinci olarak, gerçekleĢtirme iĢlemlerine iliĢkin onay belgesi taslağı piyasa fiyat araĢtırması tutanağı gibi belgeler Ġstanbul Grupta görevli personel tarafından hazırlanabilir ve Ankara‟ya Kurul BaĢkanının imzasına posta ile gönderilebilir. BaĢkan alımı uygun gördükten

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 53 sonra mal teslimi Ġstanbul‟a yapılır. Ġstanbul‟dan Ankara‟ya bu defa fatura ve muayene komisyon tutanakları gönderilir. Alıma iliĢkin ödeme Ankara‟da görevli gerçekleĢtirme görevlisi ve harcama yetkilisi tarafından yapılır. Bu durumda gerçekleĢtirme görevlisi ve harcama yetkilisi fiziki olarak alımı yapılan mal malzemeyi görmeden ödeme yapmak zorunda kalır. Bu Ģekilde yapılacak bir ödeme kaynakların etkili ve verimli olarak kullanımını engellediği gibi, gereksiz zaman kaybına sebep olacaktır. Ayrıca, harcama biriminde ön mali kontrol görevi yürüten gerçekleĢtirme görevlisi ve harcama yetkilisi fiili olarak alıma iliĢkin sürecin kontrolünü yapamayacak ve kontrol zafiyeti ortaya çıkacaktır.
Merkezde Düzenlenen Ödenek Gönderme Belgeleri ile Ġstanbul‟a Gönderilen Ödenek Gönderme Belgelerinin Kontrolünün Aynı Ön Mali Kontrol Sürecine Tabi Olması Bulguda merkez dıĢına gönderilen ödeneklerin ön mali kontrol sürecinden geçmediği iddiası yer almaktadır. MüsteĢarlığımızın Ankara‟da yer alan herhangi birimine (Personel Dairesi, Ġdari ve Mali ĠĢler Dairesi BaĢkanlığı vs.) iliĢkin ödenek gönderme iĢlemleri sürecinde uygulanan ön mali kontrol ile Ġstanbul Grup BaĢkanlıklarına ödenek gönderilirken uygulanan kontroller arasında fark bulunmamaktadır. Ankara‟da ön mali kontrol sürecinden geçen ödenek gönderme belgesi MüsteĢarlığımız Strateji GeliĢtirme Dairesi BaĢkanlığı tarafından uygun görüldüğünde öncelikle Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün onayından geçerek BaĢbakanlık Merkez Saymanlığına ödenek iletilmektedir. Ġstanbul Grup BaĢkanlığına gönderilen ödenekler bahse konu baĢkanlık ve Genel Müdürlüğün kontrolünden geçtikten sonra Ġstanbul Defterdarlığı Muhasebe Müdürlüğüne gönderilmektedir. Her iki saymanlıkta Maliye Bakanlığına bağlı olarak muhasebe hizmeti sunmaktadır. Bu durumda, ön mali kontrol açısından Ankara‟daki bir saymanlığın kullanılması ile Ġstanbul‟daki bir saymanlığın kullanılması açısından fark bulunmamaktadır.
Bütçe Kanunu Merkez – Merkez DıĢı Ayrımı: Bulguda Ġstanbul Grup BaĢkanlıklarının Bütçe Kanunun kurumsal kodlamasında yer almadığı ifade edilerek bu nedenle Ġstanbul Grup BaĢkanlıklarının harcama yetkisi olmayacağı iddiası bulunmaktadır. Hazine MüsteĢarlığı bütçe tekniği açısından sui-generis bir idaredir. MüsteĢarlığımızın Ģuan itibariyle taĢra teĢkilatı bulunmamaktadır. Ancak ihtiyaca binaen yukarıda değinilen mevzuata uygun olarak Ġstanbul‟da Grup BaĢkanlıkları

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 54 bulunmaktadır. Keza MüsteĢarlığımızın bağlı kuruluĢu olan Darphane Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün bütçesi MüsteĢarlığımızın bütçesi içinde yer almaktadır. Anılan Genel Müdürlük hizmetlerine Ġstanbul‟da devam etmektedir. Anılan Genel Müdürlüğün merkez dıĢında hizmet sunması taĢra birimi olarak değerlendirmesini gerektirmediği gibi Ġstanbul Grup BaĢkanlıklarının Ankara dıĢında olması taĢra biri olarak değerlendirilmesini buna göre bütçenin kurumsal sınıflandırılmasında taĢra olarak sınıflandırmasını da gerektirmemektedir. Ġlave olarak, harcama yetkiliği sadece yılı bütçe kanunu ile belirlenmemektedir. Ġstisnai durumlar için 5018 sayılı Kanunun 31‟inci maddesinde yer alan; “… teĢkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kiĢiler tarafından yürütülebilir” hükmüne istinaden bütçede harcama birimi sınıflandırılmasa dahi harcama yetkilisi üst yönetici tarafından belirlenebilmektedir. Yukarıda açıklanan nedenlerle, bulguda önerilen harcama yönteminin kaynak ve zaman israfına sebep olması, mevcut uygulamanın mevzuata uygun olması nedenleriyle kamu menfaatini sağlamayı teminen, MüsteĢarlığımız uygulamasının devamının uygun olacağı değerlendirilmektedir." Denilmektedir. Sonuç olarak; Bütçe Kanunu, devletin gelecek bir dönemdeki gelirlerini ve harcamalarını tahmin eden ve yürütme organına harcamaların yapılması, gelirlerin toplanması konusunda yetki ve izin veren bir Kanundur. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerine yılı içinde hangi harcamalar için ne miktarda ödenek verildiği yılı bütçe kanunlarında belirlenir. Nitekim 2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 1 nci maddesinde, 5018 sayılı Kanunun (I), (II) ve (III) sayılı Cetvellerinde yer alan kurumlara verilen ödenek tutarları yer almakta, ödeneklerin kurumlar itibariyle ayrıntılı dağılımı ise eki Cetvelde yer almaktadır. 5018 sayılı Kanun ve Bütçe Kanunu ile ilgili bulgu metninde belirtilen hususlar birlikte ele alındığında; kamu idare bütçesinde ödenek tahsis edilen ve harcama yetkisi bulunan birimin harcama birimi olduğu ve her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin de harcama yetkilisi olduğu, buna göre Hazine MüsteĢarlığı‟na tahsis edilen ödeneklerin MüsteĢarlık bünyesindeki harcama birimlerine 3. ve 4. Düzey kurumsal kodlar itibariyle

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 55 paylaĢtırıldığı, 7.82 kurumsal kodu ile Hazine MüsteĢarlığının 4. Düzey kurumsal kodunda yer alan 20-Hazine Kontrolörleri Kurulu BaĢkanlığı ve 21-Sigorta Denetleme Kurulu BaĢkanlığının harcama yetkilisinin Kurul BaĢkanları olduğu, Ġstanbul Grup BaĢkanlıklarının ise idari yönden kurulmuĢ olan birimler olup Grup BaĢkanlarının mali açıdan harcama yapmaya yetkisi bulunmadığı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında, Yönergede grup baĢkanının harcama yetkilisi olarak mal ve hizmet alımı yapabileceğine iliĢkin hükümden bahsedilmiĢ olsa da, harcama yetkililiği alt mevzuatla belirlenen bir görev ünvanı olmayıp, 5018 sayılı Kanunda bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama biriminin en üst yetkilisi harcama yetkilisi olarak belirlenmiĢtir. Diğer bir ifadeyle, Ġstanbul Grup BaĢkanlıkları bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama birimleri olmadığından, Grup BaĢkanlarının harcama yetkilisi olarak mal ve hizmet alımı yapabilmesi 5018 sayılı Kanun ve Bütçe Kanununa uygun olmamaktadır. Nitekim, 31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan 1 seri nolu Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğde de bütçe sınıflandırmasının harcama yetkilisini belirleyen temel unsur olduğu belirtilmiĢtir. Aynı Tebliğde harcama yetkisinin devrine iliĢkin sınırlar da belirlenmiĢtir. Buna göre merkez teĢkilatı harcama yetkilileri bu yetkilerini yardımcılarına, yazılı olarak ve devredilen yetkinin sınırları açıkça belirlenmiĢ olarak devredilebilirler. Kamu idaresi cevabında, Ġstanbul Grup BaĢkanlıkları tarafından yapılan alımların Grup BaĢkanlığı ve Ġstanbul Defterdarlık Muhasebe Müdürlüğü tarafından mali kontrolden geçtiği bildirilmiĢ olsa da, “Ġç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ĠliĢkin Usul ve Esaslar”da; harcama yetkililerinin idari ve malî karar ve iĢlemlere iliĢkin olarak iç kontrolün iĢleyiĢinden sorumlu oldukları, ön malî kontrol görevinin ise harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından yerine getirildiği, harcama birimlerinde ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol görevi, ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirilen gerçekleĢtirme görevlisi tarafından yerine getirildiği belirtilmektedir. Bu hükümlerden yola çıkarak, harcama biriminin Kurul BaĢkanlığı olduğu düĢünüldüğünde, ön mali kontrol görevinin Kurul BaĢkanlığındaki gerçekleĢtirme görevlisi tarafından yapılması gerektiği, Kurul BaĢkanının ise iç kontrolden sorumlu olması gerektiği sonucuna ulaĢılmaktadır. Ayrıca kamu idaresi cevabında belirtildiği gibi bulguda, harcama yetkisinin merkezde olması gerektiği ya da Ġstanbul Grup BaĢkanlıklarının Ankara dıĢında olmasının, onların taĢra

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 56 olarak değerlendirilmesi gerektiği gibi bir iddiada bulunulmamıĢtır. Yukarıda da bahsedildiği gibi, bulgu konusu yapılan husus Ġstanbul grup baĢkanlarına ödenek gönderilmesi ve sözkonusu ödeneğin kullanımının Bütçe Kanununa ve 5018 sayılı Kanuna aykırı olmasıdır. Benzer Ģekilde, teĢkilat yapısı itibariyle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yöneticinin belirleyeceği kiĢiler tarafından yürütülebileceğini içeren 5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesinde, açıkça harcama birimi sınıflandırılmayan idarelerden bahsedilmektedir. Oysa ki, burada harcama yetkilisi Kurul BaĢkanları olarak belirlenmiĢtir. Yukarıda belirtilen gerekçelerle; yürütme organına harcamaların yapılması, gelirlerin toplanması konusunda yetki ve izin veren Kanun olan Bütçe Kanununda kendisine ödenek tahsis edilmeyen Ġstanbul Grup BaĢkanlıklarının ihtiyacı olan mal ve hizmet alımı iĢlemlerinin Bütçe Kanunu ve 5018 sayılı Kanun çerçevesinde gerçekleĢtirilmesi gerekmektedir. BULGU 12: Yevmiye Sisteminin Sıra Takip Etmemesi MüsteĢarlık muhasebe ve raporlama iĢlemlerine esas olan yevmiye sistemlerinin müteselsil sıra takip etmediği görülmüĢtür. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin; 5 inci maddesi göre; muhasebe iĢlemlerinin yevmiye tarihi ve müteselsil sıra numarasına göre maddeler halinde yevmiye defterine iĢlenmesi, bu sıralamanın, hesap dönemi baĢında “1” den baĢlatılması ve hesap döneminin sonuna kadar devam eden her iĢleme birer numara verilmesi; 539 uncu maddesine göre de, mizan cetveli ve temel malî tablolar ile diğer mali tabloların kapsama dâhil her bir kamu idaresinin muhasebe birimlerince hazırlanması gerekmektedir. Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esasların 5 inci maddesinde ise kamu idaresinin mali rapor ve tablolarının aylık ve yıllık olarak düzenleneceği belirtilmektedir. Yapılan incelemede; yevmiye sisteminde geriye dönük kayıt yapıldığı ve bu nedenle yevmiye tarihleri ile yevmiye numaraları arasındaki bağlantının koptuğu, yevmiye defteri yevmiye numarası bazında sıralandığında, iĢlem tarihlerinin tarih sırasına uymadığı görülmektedir. Kamu idaresi tarafından dönemler itibariyle (aylık ve yıllık olarak) hazırlanacak olan

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 57 mali rapor ve tablolara esas veriler yevmiye sistemi üzerinden üretileceğinden yevmiye tarih ve sıra numaraları arasındaki bu uyumsuzluk mali rapor ve tabloların raporlama dönemleri itibariyle doğru bilgi üretememesine neden olmaktadır. 2013, 2014 yılı Denetim Raporunda da bu hususa yer verilmesine rağmen konuyla ilgili herhangi bir ilerleme sağlanamadığı ve uygulamaya 2015 yılında da devam edildiği görülmektedir. Yevmiye kayıtlarının belirtilen mevzuat hükmüne uygun olarak yevmiye tarihi ve müteselsil sıra numarasına göre maddeler halinde yapılması, geriye dönük kayıt yapılmaması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "Söz konusu sorun Say2000i sisteminden kaynaklanmakta olup, Maliye Bakanlığı görev ve faaliyet alanı kapsamında bulunmaktadır. Konuya iliĢkin olarak MüsteĢarlığımızca yapılacak herhangi bir iĢlem bulunmamaktadır.” Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, yevmiye sisteminin sıra takip etmemesi sorununun say2000i sisteminden kaynaklandığı ve konunun Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün görev ve faaliyet alanı kapsamında bulunduğu belirtilse de, GYMY ve MYMY‟ de, genel bütçe kapsamındaki her bir kamu idaresinin malî tablolarının Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinde belirtilen ilkelere ve standartlara uygun olarak hazırlanacağı ve belirtilen sürelerde ilgililerin bilgisine sunulacağı belirtilmiĢtir. Yine adı geçen Yönetmeliklerde belirtilen ve kamu idarelerince dönemler itibariyle hazırlanacak olan tablolara esas yevmiye sistemine iliĢkin kurallar da belirlenmiĢtir. Yönetmelik hükümlerinde belirtilen kurallara riayet edilmemesi mali tabloların dönemler itibariyle doğru sonuç üretmemesine sebep olacaktır. Bu nedenle, kamu idaresince yevmiye sisteminin muhasebe ilke ve kurallarına uygun Ģekilde iĢlemesini sağlayacak önlemlerin alınması ve yevmiye sisteminin sıra takip etmesinin sağlanması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 58 BULGU 13: Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Çıkartılan 666 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Uygulanmasına ĠliĢkin Olarak Yapılan Hesaplamaya TeĢvik Ġkramiyesinin de Dahil Edilmesi 666 sayılı KHK‟ya geçiĢ sırasında MüsteĢarlıkça yapılan eski ve yeni maaĢ hesabı kıyaslamasında, 4059 sayılı Hazine MüsteĢarlığının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 7/e maddesine göre ödenmekte olan teĢvik ikramiyesinin de hesaplamaya dahil edildiği görülmüĢtür. 666 sayılı KHK‟nın 2 nci maddesi ile 375 sayılı KHK‟ya eklenen geçici 12 nci maddesinde; “Ekli (II) ve (III) sayılı Cetvellerde yer alanlara, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce yürürlükte bulunan mevzuat hükümlerine göre fiili çalışmaya bağlı ödemeler hariç olmak üzere kadrolarına bağlı olarak mali haklar kapsamında fiilen yapılan her türlü ödemeler (...) toplamı net tutarının; ek 10 uncu maddeye göre söz konusu kadro unvanları için öngörülen ücret ve tazminat toplamı net tutarından fazla olması halinde, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte anılan kadro unvanlarında bulunanlar hakkında, (...) bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce yürürlükte bulunan mevzuat hükümlerinin uygulanmasına devam olunur.” denilmektedir. Yukarıdaki yer alan hüküm uyarınca yapılan karĢılaĢtırma sonucu kiĢinin hangi mevzuat hükümlerine göre ödeme alacağı belirlenmektedir. Bu kapsamda, Hazine MüsteĢarlığında çalıĢanlar için bu karĢılaĢtırma yapılmıĢ ve kadro karĢılığı sözleĢmeli olarak çalıĢan personelin bir kısmına eski mevzuat hükümlerine göre ödeme yapılması gerektiği tespit edilmiĢtir. Ancak, yapılan inceleme sonucunda; bu karĢılaĢtırma yapılırken 4059 sayılı Hazine MüsteĢarlığının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 7/e maddesi uyarınca ödenmekte olan teĢvik ikramiyesi de hesaplamaya dahil edilmiĢtir. TeĢvik ikramiyesine iliĢkin anılan maddede; üstün gayret ve çalıĢmaları sonucunda emsallerine göre baĢarılı çalıĢma yaptıkları tespit edilenlere MüsteĢarın teklifi, ilgili Bakanın onayı ile haziran ve aralık aylarında birer aylık sözleĢme ücreti tutarına kadar teĢvik ikramiyesi ödenebileceği belirtilmektedir. Diğer bir ifadeyle; teĢvik ikramiyesi, fiili bir çalıĢmanın karĢılığında MüsteĢarlıkça her bir ödeme için ayrı ayrı alınan bakan onayına istinaden yapılan arızi bir ödeme olduğundan, teĢvik ikramiyesinin kadroya bağlı bir hak olarak maaĢ karĢılaĢtırmasına dahil edilmesinin

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 59 mevzuata uygun olmadığı değerlendirilmektedir. Bu kapsamda 2015 yılında yapılan ödeme tutarı ise 116.899,80TL‟dir. Hazine MüsteĢarlığı tarafından 666 sayılı KHK‟ya geçiĢ için yapılan eski ve yeni maaĢ hesaplamalarında, eski maaĢ hesaplamasına teĢvik ikramiyesinin dahil edilmemesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; “2 Kasım 2011 tarih ve 28103 (Mükerrer) numaralı Resmi Gazete`de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde DeğiĢiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 12 nci Maddesinde; “Ekli (II) ve (III) sayılı Cetvellerde yer alanlara, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce yürürlükte bulunan mevzuat hükümlerine göre fiili çalıĢmaya bağlı ödemeler hariç olmak üzere kadrolarına bağlı olarak mali haklar kapsamında fiilen yapılan her türlü ödemeler (ikramiyelerin bir aya isabet eden tutarı dahil) toplamı net tutarının; ek 10 uncu maddeye göre söz konusu kadro unvanları için öngörülen ücret ve tazminat toplamı net tutarından fazla olması halinde, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte anılan kadro unvanlarında bulunanlar hakkında (yardımcı veya stajyerlikten uzman, müfettiĢ, denetçi, kontrolör, stenograf ve aktüer unvanlı kadrolara atananlar ile bu mesleklere mensup olup idari görevlerde bulunanlardan anılan kadrolara yeniden atananlar dahil), bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce yürürlükte bulunan mevzuat hükümlerinin geçici 10 uncu ve geçici 15 inci madde hükümleri dikkate alınmak suretiyle uygulanmasına devam olunur…” hükmü yer almaktadır. Söz konusu Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 21 nci Maddesinde ise; “Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici maddelerinin uygulanmasına iliĢkin ortaya çıkabilecek tereddütleri gidermeye ve uygulamayı yönlendirmeye Maliye Bakanlığı yetkilidir.” hükmü yer almaktadır. Bu çerçevede, Maliye Bakanlığınca hazırlanan ve 1 Ocak 2012 tarihli ve 28160 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan 161 Seri No.lu “Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliği” (Tebliğ) nde 666 sayılı KHK ile kamu görevlilerinin mali hakları hususunda “Yapılan çeĢitli düzenlemelere iliĢkin olarak uygulama birliğinin sağlanması ve oluĢabilecek tereddütlerin giderilmesi amacıyla aĢağıdaki açıklamaların yapılması gerekli görülmüĢtür.” denilerek

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 60 BaĢbakanlık teĢkilatı ile BaĢbakanlık Hazine MüsteĢarlığında kadro karĢılığı sözleĢmeli olarak çalıĢanları da içeren ve mevcut durumdaki uygulamaya iliĢkin tereddütleri gideren örneklere yer verilmiĢtir. Bu kapsamda, anılan Tebliğin “375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 10 uncu Maddesi Uyarınca Ödenecek Ücret ve Tazminata ĠliĢkin Açıklamalar” baĢlıklı kısımda yer alan Örnek 6 ile örnek 7 de mali hak karĢılaĢtırması için yapılan hesaplamalarda teĢvik ikramiyesinin yapılan hesaplamalara dahil edildiği görülmektedir. Öte yandan, Tebliğin “B) 375 sayılı KHK‟nin Ek 10 uncu Maddesi Uyarınca Ödenecek Ücret ve Tazminata ĠliĢkin Açıklamalar” bölümünün 5 numaralı maddesinde, ilgililerin “mali haklar kapsamında herhangi bir hak kaybına uğramaması için” geçici 12 nci maddede öngörülen karĢılaĢtırmanın, yıllık olarak hesaplanacak ortalama aylık tutarlar üzerinden yapılacağı, her yılın baĢında 1 Ocak tarihi itibariyle geçerli olan katsayı ve sözleĢme ücreti ile hesaplamaya iliĢkin diğer tüm hususlar dikkate alınarak yılın tamamı için; ek 10 uncu madde uyarınca ödenebilecek ortalama aylık net tutar ile 15.01.2012 tarihinden önce yürürlükte bulunan mevzuat hükümlerine göre ödenebilecek ortalama aylık net tutarın karĢılaĢtırılacağı ve buna göre iĢlem yapılacağı ifade edilmiĢtir. Söz konusu bu karĢılaĢtırmanın da doğal olarak, kiĢilerin alacağı ve/veya alabileceği tüm gelir unsurları göz önüne alınarak yapılması gerektiği açıktır. TeĢvik ikramiyesi de kiĢilerin alabileceği gelir unsurlarından biridir ve bu nedenle, yapılan karĢılaĢtırmada dikkate alınmaktadır. SayıĢtay Denetçilerinin iddia ettiği Ģekilde teĢvik ikramiyesinin karĢılaĢtırmalara dâhil edilmemesi Ģeklinde bir düzenleme, “hiç kimsenin teĢvik ikramiyesini almayacakları ön kabulü” ile anlamına gelir ki bu Ģekildeki bir durum, “kiĢilerin kanunla verilmiĢ haklarının engellenmesi” anlamına gelecektir. Ayrıca, söz konusu KHK‟ya göre yeni sistemde maaĢı hesaplanan kiĢilerin tekrar eski sisteme dönemeyecekleri düĢünüldüğünde, kiĢilerin yaĢayacakları hak kayıplarının sonraki yılları da kapsayacağı açıktır. Tüm bu anlatılanların yanında, 666 sayılı KHK ile çalıĢanların mali yönden hak kaybına uğratılması amaçlanmamıĢ, bunun yerine kamuda benzer niteliklere haiz çalıĢanlar arasında mali yönden eĢitlik sağlanması amaçlanmıĢtır. Bu kapsamda, Maliye Bakanlığının ilgili Tebliğinde de çalıĢanların mali haklar kapsamında herhangi bir hak kaybına uğramaması

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 61 açık bir Ģeklide ifade edilmiĢ olup, arızi değil fiili ödeme kapsamında ödenmesi gereken ve süreklilik arz eden teĢvik ikramiyesinin sözleĢmeli çalıĢan personelimizin maaĢ karĢılaĢtırmasında dikkate alınmaması, 666 sayılı KHK‟nın ruhuna ve amacına uygun düĢmeyecektir. Mevcut uygulamada MüsteĢarlığımızın bağlı olduğu sözleĢmeli çalıĢan personelimizin tamamının BaĢbakan Yardımcılığı Makamının kararı uyarınca teĢvik ikramiyesini aldığı ve almaya devam edeceği düĢünülmektedir. Diğer taraftan Tebliğ‟in “C) Kadro KarĢılığı SözleĢmeli Personele ĠliĢkin Açıklamalar” bölümünün 1 inci bendinde; “14/1/2012 tarihi itibarıyla kadro karĢılığı sözleĢmeli personel statüsünde olup (3056 sayılı Kanunun 36 ncı maddesine göre istihdam edilenler dahil), 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (II) ve (III) sayılı Cetveller kapsamında yer alan personel hakkında, geçici 12 nci maddenin yürürlüğe girdiği 15/1/2012 tarihinden önce yürürlükte bulunan mevzuat hükümlerine göre fiili çalıĢmaya bağlı ödemeler hariç olmak üzere, kadrolarına bağlı olarak ikramiyelerin (teĢvik ikramiyesi dahil) bir aya isabet eden tutarı dahil mali haklar kapsamında fiilen yapılan her türlü ödemeler toplamı net tutarının; anılan Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 10 uncu maddesine göre söz konusu kadro unvanları için öngörülen ücret ve tazminat toplamı net tutarından fazla olması halinde, bu tarihten önce yürürlükte bulunan mevzuat hükümlerinin geçici 10 uncu madde hükümleri dikkate alınmak suretiyle uygulanmasına devam olunacaktır.” denilmektedir. Yukarıda yer verilen açıklamalar ıĢığında, 666 sayılı KHK‟ya geçiĢ sırasında MüsteĢarlığımızca yapılan eski ve yeni maaĢ hesabı kıyaslamasında MüsteĢarlığımız personelinin mali haklar kapsamında herhangi bir hak kaybına uğramamasını teminen 666 sayılı KHK hükümleri ile bu KHK ile ilgili olarak Maliye Bakanlığınca hazırlanan Tebliğ hükümleri göre iĢlem tesis edilmektedir.” Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, teĢvik ikramiyesinin sadece kadrosu Hazine Uzmanı olan personele ödenebilen kadroya bağlı bir hak olduğu belirtilmektedir. Ancak, bulguda yer alan “kadroya bağlı bir hak değildir” ifadesinden kasıt, Hazine Uzmanı kadrosunda olmanın bu ikramiyeyi hak etmek için yeterli olmamasıdır. Ödemenin dayanağı olan söz konusu maddede “.....üstün gayret ve çalışmaları sonucunda emsallerine göre başarılı çalışma yaptıkları tespit edilenlere Müsteşarın teklifi, ilgili Bakanın (…)(3) onayı ile haziran ve aralık aylarında birer aylık sözleşme ücreti tutarına kadar teşvik ikramiyesi

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 62 ödenebilir.” denilmektedir. Dolayısıyla Kanun bu ödemenin ancak üstün gayret gösterme, MüsteĢarın teklifi ve Bakan onayı Ģartlarına bağlı olarak ödenmesini öngörmüĢtür. Yine kamu idaresi cevabında, bu ikramiyenin MüsteĢarlığın kuruluĢundan bu yana ödendiği ve arızi bir ödeme olmadığı ifade edilmektedir. Ancak, bu ödemenin uzun yıllardır yapılıyor olması kanuni durumunu değiĢtirmemektedir. TeĢvik ikramiyesi, kanunen ödenmesi belli Ģartlara bağlanmıĢ bir ödemedir. Kamu idaresi cevabında da yer alan 666 sayılı KHK hükmüne göre fiili çalıĢmaya bağlı ödemeler hariç kadroya bağlı mali hakların dikkate alınması gerektiği ifade edilmektedir. TeĢvik ikramiyesi üstün gayret ve çalıĢmaya bağlı bir ödeme olduğu için bu kapsamda değerlendirilmemesi gerekmektedir. Kamu idaresi her ne kadar Tebliğ ile getirilen düzenlemeye uymuĢsa da, uygulamaya esas alınan Tebliğ 666 sayılı KHK‟ya uygun değildir. Tebliğ hükümlerinin üst hukuk normu olan KHK hükümlerine aykırı olmaması gerekmektedir. BULGU 14: Kıdem Tazminatları Ġçin KarĢılık Ayrılmaması Hazine MüsteĢarlığı bünyesinde çalıĢan iĢçiler için Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟ne göre kıdem tazminatı karĢılığının ayrılmadığı görülmüĢtür. 23.12.2014 tarih ve 29214 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği'nin “Temel Kavramlar” baĢlıklı 5 inci maddesinde, Ġhtiyatlılık ilkesi; muhasebe uygulamasında muhtemel riskler ve olaylar için karĢılık ayrılması gerektiği; Dönemsellik ilkesi ise; kamu idarelerinin faaliyetlerini belirli dönemlerde raporlaması ve her dönemin faaliyet sonuçlarının diğer dönemlerden bağımsız olarak saptanması gerektiği, ġeklinde ifade edilmektedir. 27/12/2014 tarihli ve 29218 sayılı Mükerrer Resmi Gazete‟de yayımlanan Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmelik‟in 290 ıncı ve 341 inci maddelerinde Borç ve Gider KarĢılıkları hesap grubu oluĢturulmuĢtur. Bu grup içinde yer alan 472 Kıdem Tazminatı KarĢılığı Hesabı, belirlenecek esaslar dahilinde ayrılan ve bir yıldan uzun vadeli kıdem tazminatı karĢılıklarının izlenmesi için; 372 Kıdem Tazminatı KarĢılığı Hesabı belirlenecek esaslar dahilinde ayrılan ve faaliyet dönemi

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 63 içinde ödeneceği öngörülen kıdem tazminatları karĢılıklarının izlenmesi için kullanılmaktadır. 31.12.2015 tarihi itibarıyla Hazine MüsteĢarlığında 4857 sayılı ĠĢ Kanununa tabi olarak çalıĢan iĢçi personel için kıdem tazminatı karĢılığı ayrılmamaktadır. Diğer bir ifadeyle; bir yıldan uzun süreli çalıĢarak kıdem tazminatı alabilecek personel için hesaplanacak kıdem tazminatı karĢılıklarının mali tablolarda yer alması gerekmektedir. 2014 yılı SayıĢtay Denetim Raporunda da bu hususa yer verilmesine rağmen konuyla ilgili herhangi bir ilerleme sağlanamadığı ve uygulamaya 2015 yılında da devam edildiği görülmektedir. Hazine MüsteĢarlığı bünyesinde çalıĢan iĢçiler için Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğine göre kıdem tazminatı karĢılığının ayrılması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin 16‟ncı maddesinde sadece faaliyet döneminde kıdem tazminatını hak eden personele yapılacak kıdem tazminatı ödemeleri için harcama belgesine eklenecek “evrakı müsbite” tanımlanmıĢtır. Ancak, çalıĢan personel için kıdem tazminatı karĢılığı ayrılması durumunda ödeme belgesine eklenecek “kanıtlayıcı belgeler” tarif edilmemiĢtir. Bu kapsamda, mevzuatta yer alan eksikliğin giderilmesini teminen 06/05/2016/ tarihinde 13848 sayılı yazımız ile Maliye Bakanlığına görüĢ sorulmuĢtur.
Bahse konu Bakanlığın görüĢü geldiğinde, Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 472 Kıdem tazminatı karĢılığı hesabı baĢlıklı 343‟üncü maddesinin (a/1) fıkrasında yer alan; “Faaliyet döneminden sonraki yıllarda ödenecek kıdem tazminatları için ayrılan karĢılıklar bu hesaba alacak, 630-Giderler Hesabına borç kaydedilir.” hüküm çerçevesinde 2016 yılından itibaren kıdem tazminatı karĢılığı ayrılarak ilgili muhasebe birimine gönderilecektir.” Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında; 2016 yılından itibaren kıdem tazminatı karĢılığı ayrılarak ilgili muhasebe birimine gönderileceği belirtilmektedir. Hazine MüsteĢarlığı bünyesinde çalıĢan iĢçiler için Merkezi Yönetim Muhasebe

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 64 Yönetmeliğine göre kıdem tazminatı karĢılığının ayrılması gerekmektedir. BULGU 15: Hazine Destekli Kefalet Sistemi Kapsamında Kredi Verenler Bazında Kefalet Limiti Belirlenmemesi Hazine destekli kefalet sistemi kapsamında kredi verenler bazında kefalet limiti belirlenmesi gerekirken bu yönde herhangi bir kriterin tespit edilmediği görülmüĢtür. 28.02.2015 tarih ve 29281 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan 2015/7331 sayılı Kredi Garanti Kurumlarına Sağlanacak Hazine Desteğine ĠliĢkin Usul ve Esaslar Hakkında Bakanlar Kurulu Kararının; “Hazine desteğinin kullandırılmasına iliĢkin genel usul ve esaslar” baĢlıklı 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının c/2 bendinde; “… 2) Bu Karar kapsamında Kurum tarafından verilecek kefaletlerin toplam bakiye tutarı gemi inşa sanayii kredileri için 5 milyar Türk Lirasını, toplamda 15 milyar Türk Lirasını aşamaz. 4749 sayılı Kanunun geçici 20 nci maddesi uyarınca Müsteşarlık tarafından Kurama aktarılabilecek desteğin tutarı 2 milyar TL ile sınırlıdır. Döviz kredilerine kefalet sağlanırken limit hesaplamalarında kefalet kararının verildiği tarihteki Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (TCMB) döviz alış kuru esas alınır. Kurumun kefalet sorumluluğu belirlenen kefalet oranları ile sınırlıdır. Aynı limit içerisinde kalmak kaydıyla kredilerden yapılan tahsilat ölçüsünde kefalet sağlanmaya devam olunur. Ancak, temerrüde düşen kefaletlerden tahsil edilmemiş tutarlar limite dâhil edilir. 14/7/2009 tarihli ve 2009/15197 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Kredi Garanti Kuramlarına Sağlanacak Hazine Desteğine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Karar kapsamında verilmiş olan kefaletler limite dâhil edilir.” Hükmü yer almaktadır. 2015/7331 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına dayanılarak KGF A.ġ. ile kredi verenler arasında imzalanan Protokol‟ün “Fon Tarafından Verilecek Kefalet Toplamı” baĢlıklı 3 üncü maddesinde ise; “KGF A.Ş. Yönetim Kurulunun, her bir kredi verenin KGF A.Ş. kefaletiyle yararlanıcı başına kullandırdığı kredilerin ortalama büyüklüğünü, yararlanıcı sayısını, kanuni takip oranını, sektörel ve bölgesel yoğunlaşma oranlarını, Türk Bankacılık

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 65 Sistemi’ndeki KOBİ kredilerinin paylarıyla karşılaştırmak suretiyle, her bir kredi verene karşı toplam kefalet limitini ve yararlanıcı limitini belirleme, sınırlama ve değiştirme hakkına sahip olduğu” Belirtilmektedir. Söz konusu Bakanlar Kurulu Kararı ve KGF A.ġ ile kredi verenler arasındaki protokol hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; KGF A.ġ. tarafından verilecek kefaletlerin toplam bakiye tutarının 15 milyar Türk Lirası ile sınırlandırıldığı, temerrüde düĢen kredilere iliĢkin tazmin ödemeleri 2 milyar TL‟yi aĢsa dahi bu kapsamda Hazine MüsteĢarlığı tarafından kredi verenlere ödeme yapılabilmesi için KGF A.ġ.‟ye aktarılabilecek destek üst sınırının 2 milyar TL olarak belirlendiği görülmektedir. Bu durumda; kefalet riskinin 2 milyar TL'yi aĢması ve aĢan kısmın Hazine MüsteĢarlığı tarafından tazmin edilemeyeceği hususu göz önüne alındığında; söz konusu riski kredi verenler arasında eĢit dağıtmak, kredi verenlerin kendi risklerini değerlendirerek baĢvuru yapmalarını sağlamak ve ortaya çıkabilecek hukuki ihtilafların önüne geçmek amacıyla KGF A.ġ tarafından kredi verenler bazında kefalet limiti belirlenmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Karar kapsamında KGF tarafından verilecek kefaletlerin toplam bakiye tutarına iliĢkin limit belirlenmekle birlikte, KGF tarafından kredi veren bazında kefalet limiti belirlenmesine iliĢkin bir zorunluluk bulunmamaktadır. Bulguya iliĢkin KGF‟nin değerlendirmelerinde, KGF ile bankalar arasında imzalanan Protokol kapsamında, KGF‟nin her bir kredi verene karĢı kefalet limiti belirleme, sınırlama ve değiĢtirme hakkının bulunduğu belirtilmiĢtir. Bu kapsamda söz konusu hakkın kullanımının, KGF‟nin takdir yetkisi kapsamında olduğu değerlendirilmektedir.” Denilmektedir. Sonuç olarak; Bakanlar Kurulu Kararında, Hazine desteği kapsamında toplam 15 milyar TL kefalet verilebileceği ancak bunun sadece 2 milyar TL tutarına kadar olan kısmının MüsteĢarlık tarafından ödeneceği belirtilmiĢtir. Anılan sistemde tazmin ödemelerinin 2 milyar TL yi geçtiğinde sistemin nasıl iĢleyeceği, 2 milyar TL tutarında ödeme tavanı içerisinde yapılacak ödemelerin hangi kredilere iliĢkin olacağı, hangi kredilere ise ödeme yapılmayacağı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 66 belirtilmemiĢtir. Dolayısıyla, gerek kredi verenler arasında hakkaniyetin ve eĢit kullanımın sağlaması, gerekse 2 milyar TL yi aĢacak yükümlülüklerin karĢılanmasında kredi verenlerin aldıkları risk durumunu açıkça bilmeleri ve hukuki bir sorumluluk altında kalınmasının engellenmesi amacıyla kefalet limiti belirleme inisiyatifinin kullanmasının uygun olacağı düĢünülmektedir. BULGU 16: Köprü Finansman Kapsamında MüsteĢarlık Bütçesinden Ulusal Fon Hesaplarına Aktarılan Kaynakların Alacak Hesaplarında Takip Edilmemesi Avrupa Komisyonu tarafından tahsis edilen fonların Ulusal Fona transferinde gecikme yaĢanması hâlinde, anlaĢmalar çerçevesinde uygulama birimleri tarafından sözleĢmeye bağlanan projelere köprü finansman sağlanması amacıyla MüsteĢarlık bütçesinden Ulusal Fona transfer edilen kaynakların alacak kayıtlarına alınmadığı görülmüĢtür. 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun Ek 2 nci maddesinde; “Avrupa Komisyonu tarafından tahsis edilen fonların Ulusal Fona transferinde gecikme yaşanması hâlinde, anlaşmalar çerçevesinde uygulama birimleri tarafından sözleşmeye bağlanan projelere ilişkin zorunlu aktarımlar için ihtiyaç duyulan kaynak, Müsteşarlığın yılı bütçesine bu amaçla konulan ödenekten Ulusal Fona transfer edilir. Avrupa Komisyonu tarafından Ulusal Fona aktarılmasını müteakip söz konusu fonlar genel bütçeye gelir kaydedilir.”, Avrupa Birliği Mali ĠĢbirliği Kapsamında Yürütülen Program ve Projelerin Finansman Ġhtiyaçlarının KarĢılanması ile Ulusal Fonun Alacaklarının Takip ve Tahsiline ĠliĢkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin (e) fıkrasında; “Köprü finansman: Avrupa Birliği tarafından taahhüt edilen fonların transferinin geciktiği veya Komisyon’dan alınan avans ve ara ödemeler toplamının Finansman Anlaşmaları’nda belirtilen eşiğe ulaştığı durumlarda harcamaların ulusal kaynaklardan geçici olarak karşılanması işlemini ifade eder.”, Aynı Yönetmeliğin 9 uncu maddesinde ise; “Mali İşbirliği çerçevesinde sözleşme hükümlerinden doğan köprü finansmana ilişkin ödeme talepleri, Müsteşarlık bütçesinde bu amaçla ayrılan ödenekten Ulusal Fon hesaplarına aktarılmak suretiyle karşılanır. İlgili fonun Komisyon tarafından Ulusal Fonun hesaplarına transferini müteakip, Avrupa Birliği katkısı olarak ulusal kaynaklardan kullandırılan fon tutarı, genel bütçeye gelir kaydedilir.”

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 67 Denilmektedir. Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinde; sözleĢmeye bağlanan program ve projelere geçici finansman sağlamak amacıyla Ulusal Fon hesaplarına köprü finansman kapsamında MüsteĢarlık bütçesinden aktarım yapılması, komisyon katkı tutarları Ulusal Fon hesaplarına intikal ettiğinde ise bu tutarların bütçe hesaplarına aktarılarak bütçe geliri olarak kaydedilmesi belirtilmektedir. Bu durumda, köprü finansman kapsamında Ulusal Fon hesaplarına aktarılan tutarlar kurum açısından alacak mahiyetinde olup söz konusu tutarların kurumun alacak hesaplarında takip edilmesi gerekmektedir. Yapılan incelemelerde; 2014 ve 2015 yılları arasında Ulusal Fona, köprü finansman kapsamında toplam 133.193.640,53 Avro aktarıldığı, komisyon katkı tutarlarının Fon hesaplarına intikal etmesi sebebiyle bu tutarlardan 22.991.953,99 Avro‟nun genel bütçe hesaplarına aktarıldığı, ancak henüz Fon hesaplarına intikal etmemiĢ ve bu sebeple de genel bütçe hesaplarına aktarılmamıĢ olan 110.201.686,54 Avro‟nun MüsteĢarlık mali tablolarına yansıtılmadığı görülmüĢtür. Köprü finansman kapsamında Ulusal Fon hesaplarına aktarılan kaynakların MüsteĢarlık mali rapor ve tablolarının alacak hesaplarında takip edilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "SayıĢtay BaĢkanlığı tarafından, köprü finansmana iliĢkin aĢağıda yer alan mevzuat hükümleri sıralanmıĢ, konu mevzuat hükümleri gereğince sözleĢmeye bağlanan projelere geçici finansman sağlanması amacıyla MüsteĢarlık bütçesinden Ulusal Fon hesaplarına aktarım yapılmak suretiyle finansman yapıldığı belirtilmiĢtir. Daha sonra, Avrupa Komisyonu katkı tutarlarının Ulusal Fon hesaplarına intikalini takiben bu tutarların bütçe hesaplarına aktarılarak bütçe geliri olarak kaydedilmesi gerektiğinden bahisle, söz konusu tutarların alacak mahiyetinde olduğu ve Kurumun alacak hesaplarında takip edilmesi gerektiği ifade edilmiĢtir. 4749 sayılı “Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun”un Ek 2 nci Maddesinde; “...Avrupa Komisyonu tarafından tahsis edilen fonların Ulusal Fona transferinde gecikme yaşanması hâlinde, anlaşmalar çerçevesinde uygulama birimleri tarafından sözleşmeye bağlanan projelere ilişkin zorunlu aktarımlar için ihtiyaç duyulan kaynak, Müsteşarlığın yılı bütçesine bu amaçla konulan ödenekten Ulusal Fona

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 68 transfer edilir. Avrupa Komisyonu tarafından Ulusal Fona aktarılmasını müteakip söz konusu fonlar genel bütçeye gelir kaydedilir.” 12.01.2014 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren “Avrupa Birliği Mali ĠĢbirliği Kapsamında Yürütülen Program ve Projelerin Finansman Ġhtiyaçlarının KarĢılanması ile Ulusal Fonun Alacaklarının Takip ve Tahsiline ĠliĢkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”in 4 üncü maddesinin (e) fıkrasında; “Köprü finansman: Avrupa Birliği tarafından taahhüt edilen fonların transferinin geciktiği veya Komisyon’dan alınan avans ve ara ödemeler toplamının Finansman Anlaşmalarında belirtilen eşiğe ulaştığı durumlarda harcamaların ulusal kaynaklardan geçici olarak karşılanması işlemini ifade eder" ve Aynı Yönetmeliğin 9 uncu maddesinde ise; “Mali İşbirliği çerçevesinde sözleşme hükümlerinden doğan köprü finansmana ilişkin ödeme talepleri, Müsteşarlık bütçesinde bu amaçla ayrılan ödenekten Ulusal Fon hesaplarına aktarılmak suretiyle karşılanır. İlgili fonun Komisyon tarafından Ulusal Fonun hesaplarına transferini müteakip, Avrupa Birliği katkısı olarak ulusal kaynaklardan kullandırılan fon tutarı, genel bütçeye gelir kaydedilir.” Bulgu doğrultusunda, köprü finansman kapsamında Ulusal Fon hesaplarına aktarılan kaynakların MüsteĢarlık mali rapor ve tablolarının alacak hesaplarında takip edilmesi gerektiği belirtilmektedir. Bulguya iliĢkin MüsteĢarlığımız görüĢleri aĢağıda yer almaktadır: Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinde söz konusu tutarların kayda alınacağı hesaplar yer almamaktadır. Kullanılan fon tutarlarının tamamıyla geri alınacağına iliĢkin olarak Avrupa Birliği Mali ĠĢbirliği kapsamında yapılan finansman anlaĢmalarında kesinlik arz eden herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Söz konusu anlaĢmalar doğrultusunda ülkemize taahhüt edilen fonlar proje karĢılığında kullanılan Ģartlı hibelerdir. Bu kapsamda, imzalanan Çerçeve AnlaĢmanın iptale iliĢkin “Sona Erme” hükmünü içeren 48 inci maddesi ve usulsüzlük, dolandırıcılık ve sistem aksaklıklarından kaynaklanan kesintilere iliĢkin “Mali Düzeltmeler” hükmünü içeren 30 uncu maddesi, yine 2013 Yılı Ulusal Programı Finansman AnlaĢmasında Ulusal Yetkilendirme Görevlisinin ve Ulusal Fonun akreditasyonunun kaldırılması veya askıya alınması hükmünü içeren 12 inci maddesinde olduğu gibi Finansman AnlaĢmalarında yer alan fesih maddeleri ve benzeri mevzuat hükümleri mevcuttur. Söz konusu hükümlerden,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 69 anlaĢmalarda Avrupa Birliğinin dıĢ mali yardım sağlayan taraf olarak yararlanıcı ülkelere nazaran daha geniĢ haklara sahip olduğu görülmektedir. Örnek verilen hükümler, köprü finansman kapsamında kullanılabilecek fon tutarlarının harcamaya dönüĢüp Komisyona beyan edilip fon talebi yapıldıktan sonra, Komisyon tarafından Ulusal Fon hesaplarına tam olarak intikal etmemesinin ihtimal dahilinde olduğunu göstermektedir. Bu kısıtlar kapsamında SayıĢtay bulgusu kabul edilmekle birlikte Maliye Bakanlığı ve Kurumumuz nezdinde gerekli giriĢimlerde bulunulacak, sonucuna göre iĢlem tesis edilecektir." Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinde söz konusu tutarların kayda alınacağı hesapların yer almadığı ve kullanılan fon tutarlarının tamamıyla geri alınacağına iliĢkin olarak Avrupa Birliği Mali ĠĢbirliği kapsamında yapılan finansman anlaĢmalarında kesinlik arz eden herhangi bir hüküm bulunmadığı ancak bulgu konusunda mutabık olunduğu ve yukarıda belirtilen kısıtlar kapsamında Maliye Bakanlığı nezdinde gerekli giriĢimlerde bulunularak iĢlem tesis edileceği belirtilmektedir. Köprü finansman kapsamında Ulusal Fon hesaplarına aktarılan kaynakların MüsteĢarlık mali rapor ve tablolarının alacak hesaplarında takip edilmesi gerekmektedir. BULGU 17: Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü Tarafından Döner Sermayeye Verilen DolaĢımdan Kaldırılan Madeni Paraların Muhasebe Kayıtlarının Yapılmaması Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğine göre, dolaĢımdan kaldırılması nedeniyle Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü tarafından döner sermayeye verilen madeni paraların 409 ve 108, 830 ve 835 nolu hesaplara yapılması gereken muhasebe kaydının yapılmadığı görülmüĢtür. 27/12/2014 tarihli ve 29218 sayılı Mükerrer Resmi Gazete‟de yayımlanan Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin; 409-Uzun Vadeli Diğer Ġç Malî Borçlar Hesabına iliĢkin 321 inci maddesinde; Basımı yapılıp Darphane ve Damga Matbaası Muhasebe Birimine teslim edilen

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 70 madeni paralar bir taraftan bu hesaba alacak, 100-Kasa Hesabına borç; diğer taraftan 800- Bütçe Gelirleri Hesabına alacak, 805-Gelir Yansıtma Hesabına borç kaydedileceği, DolaĢımdan kaldırılması sebebiyle Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünce döner sermayeye satılan madeni paraların itibari kıymet tutarının bir taraftan bu hesaba borç, 108-Diğer Hazır Değerler Hesabına alacak; diğer taraftan 830-Bütçe Giderleri Hesabına borç, 835-Gider Yansıtma Hesabına alacak kaydedileceği, 108-Diğer Hazır Değerler Hesabına iliĢkin 37 nci maddesinde; DolaĢımdan çekilmesi nedeniyle Darphane ve Damga Matbaası Muhasebe Birimine gelen madeni paralar, itibari kıymetleri üzerinden bu hesaba borç, 100-Kasa Hesabı veya ilgili diğer hesaplara alacak kaydedileceği, Diğer hazır değerler hesabında kayıtlı dolaĢımdan kaldırılan madeni paralar, Darphane ve Damga Matbaası Muhasebe Birimince, döner sermayeye verildikçe itibari kıymetleri üzerinden bir taraftan bu hesaba alacak; 409-Uzun Vadeli Diğer Ġç Malî Borçlar Hesabına borç, diğer taraftan 835-Gider Yansıtma Hesabına alacak, 830-Bütçe Giderleri Hesabına borç kaydedileceği, Belirtilmektedir. Yukarıda yer verilen hüküm uyarınca, dolaĢımdan kaldırılan madeni paralar Darphane ve Damga Matbaası Muhasebe Birimince döner sermayeye verildikçe itibari kıymet tutarı üzerinden 409-Uzun Vadeli Diğer Ġç Malî Borçlar ve Bütçe Gideri Hesabına borç; 108-Diğer Hazır Değerler ve 835-Gider Yansıtma Hesabına alacak kaydedilmesi gerekmektedir. Yapılan incelemede; dolaĢımdan kaldırılması sebebiyle Darphane ve Damga Matbaasınca döner sermayeye verilen ve 2015 yılı sonu itibarıyla itibari değeri 583.822.625,06 TL (108- Diğer Hazır Değerler Hesabının borç bakiyesi) olan madeni paralar için, Yönetmelikte belirtilen 409-Uzun Vadeli Diğer Ġç Malî Borçlar Hesabına borç, 108- Diğer Hazır Değerler Hesabına alacak ve diğer taraftan 830-Bütçe Giderleri Hesabına borç ve 835-Gider Yansıtma Hesabına alacak kaydının yapılmadığı görülmektedir. 2013 ve 2014 yılı Denetim Raporunda da bu hususa yer verilmesine rağmen konuyla ilgili herhangi bir ilerleme sağlanamadığı ve uygulamaya 2015 yılında da devam edildiği görülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 71 Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟ne göre dolaĢımdan kaldırılması nedeniyle Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü tarafından döner sermayeye verilen madeni paraların itibari kıymet tutarı üzerinden muhasebe kaydının yapılması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün 26.01.2016 tarih ve 747 sayılı yazıları ile Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünce ödenek talep edilip buna göre iĢlem yapılması gerektiği bildirilmiĢ olup söz konusu ödenek geldiğinde eksik olan muhasebe kaydı yapılacaktır.” denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında özetle; ödenek geldiğinde eksik olan muhasebe kaydının yapılacağı belirtilmektedir. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟ne göre dolaĢımdan kaldırılması nedeniyle Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü tarafından döner sermayeye verilen madeni paraların itibari kıymet tutarı üzerinden muhasebe kaydının yapılması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 72 8. EKLER Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 73

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 74

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 75

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 76

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 77

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 78 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

DARPHANE VE DAMGA MATBAASI DÖNER SERMAYE ĠġLETMESĠ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ....................... 81
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................. 83
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 83
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ........................................................ 83
5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI ......................................................................................... 85
6. DENETĠM GÖRÜġÜ ................................................................................................................................. 88
7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ......................... 89
8. EKLER ...................................................................................................................................................... 102

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 81

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ Mali Yapı Hazine MüsteĢarlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermayesi 234 sayılı KHK‟ye istinaden 20.000,00-TL sermaye ile kurulmuĢ olup, 92/3614 sayılı BKK ile de tahsis olunan sermayesi 40.000,00-TL‟ye çıkarılmıĢtır. Ayrıca 234 sayılı KHK‟nın 16 ncı maddesi uyarınca döner sermayeden elde edilen ve her yılsonunda kullanılmayan gelirin tahsis olunan sermayeye eklenmesi suretiyle, Döner Sermayenin mevcut sermayesi toplam 80.000,00 TL‟ye ulaĢmıĢtır. Döner Sermaye bütçe iĢlemlerini, 5018 sayılı Kanunun Geçici 11 inci maddesi uyarınca, Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği hükümlerine göre yürütmektedir. Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü Döner Sermayesinin 2015 yılı bütçesi 250.000.000,00 TL olarak belirlenmiĢtir. Yılsonu itibariyle gider bütçesinin % 138,74 üne tekabül eden 346.851.472,72 TL‟lik kısmı harcanmıĢ olup, gelir tahmininin de % 136,42 sine tekabül eden 341.057.861,54 TL‟lik kısmı gerçekleĢmiĢtir. Kurumun ekonomik ayrıma göre gelir ve gider bütçesi ile gerçekleĢmelerine ait bilgiler aĢağıdaki tabloda yer almaktadır. Tablo 1: Döner Sermayenin Gelir/Gider Bütçesi ve GerçekleĢmeleri (TL) Gelir/Gider Bütçesi ve 31.12.2015 Tarihi Ġtibariyle GerçekleĢmeler Kod Gelir Bütçesi GerçekleĢme Gerç. Oranı % Kod Gider Bütçesi GerçekleĢme Gerç Oranı (%) 3 Mal ve Hizmet Gelirleri 250.000.000 341.057.861,54 136,42 1 Personel Giderleri 13.667.600 13.005.015,63 95,15

06 Mal ve Hizmet SatıĢ Gelirleri 250.000.000 341.057.861,54 136,42 2 Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri 1.800.000 4.978.987,24 276,61 03. 06.03 Darphane ve Damga Gelirleri 250.000.000 341.057.861,54 136,42 3 Mal ve Hizmet Alım Giderleri 91.956.400 170.437.493,65 185,34
5 Cari Transferler (Hazine Hissesi, SHÇEK Payı, Hazineye Aktarılan 2014 Karı) 142.576.000 158.429.976,20 111,11
Toplam 250.000.000 341.057.861,54 136,42 Toplam 250.000.000 346.851.472,72 138,74

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 82 Kurumun ekonomik ayrıma göre gelir ve giderlerine ait bilgiler aĢağıdaki tabloda yer almaktadır. Tablo 2: Döner Sermayenin Gelir/Gider Tablosu (TL) Muhasebe ve Raporlama Sistemi Kurum mali iĢlemlerini 5018 sayılı Kanun ile belirlenmiĢ muhasebeleĢtirme ve raporlama kurallarına göre gerçekleĢtirmektedir. Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği hükümleri uyarınca kurumda Tekdüzen Hesap Planı ve Muhasebe sistemi uygulanmaktadır. Kurumun muhasebe hizmetleri, Döner Sermaye Muhasebe Birimince yürütülmektedir. Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar”ın 5 inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda SayıĢtaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aĢağıda yer alanlar denetime sunulmuĢ olup denetim bunlar ile usul ve esasların 8 inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıĢtır.

1. Yevmiye defteri
2. Geçici ve kesin mizan
3. Bilanço
4. Kasa sayım tutanağı
5. Banka mevcudu tespit tutanağı
6. Teminat mektupları sayım tutanağı Gelir/Gider Tablosu (31.12.2015) Gelirler Giderler 600 Yurt Ġçi SatıĢlar 338.056.865,11 620 Satılan Mamuller Maliyeti 181.424.854,50 601 Yurt DıĢı SatıĢlar 15.336,40 621 Satılan Ticari Mallar Maliyeti 15.041,19 642 Faiz Gelirleri 2.137.090,37 631 Pazarlama SatıĢ ve Dağıtım Giderleri 154.446,21 649 Diğer Gelirler 1.221.522,95 632 Genel Yönetim Giderleri 56.287.198,30 671 Önceki Dönem Gelir Ve Karları 15.354,54 689 Diğer OlağandıĢı Gider ve Zararlar 12.068,98 610 SatıĢtan Ġadeler (-) 322.302,68 692 Dönem Net Karı 103.164.252,36 611 SatıĢ Iskontoları (-) 66.005,15
   Toplam 341.057.861,54 Toplam 341.057.861,54

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 83 7. Envanter defteri 8. Alınan çekler sayım tutanağı 9. Menkul kıymetler ve varlıklar sayım tutanağı 10. Değerli kâğıtlar sayım tutanağı 11. Gelir tablosu Denetim GörüĢü, kamu idaresinin temel mali tabloları olan bilanço ve gelir tablosuna verilmiĢtir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmıĢ olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 84 düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüĢtür. Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluĢturan hesap ve iĢlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleĢtirilmiĢtir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiĢtir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüĢü oluĢturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 85 5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: Cumhuriyet Altını Üretimi Sonucunda Gelir Olarak Elde Edilen Altınların Mali Tablolarda Gerçek Değeri ile Gösterilmemesi Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğüne Cumhuriyet altını üretimi karĢılığında gelir olarak kalan altınların, mali tablolara (15 Stok Hesaplarına) rayiç değerleri yerine iz bedeli ile kaydedildiği görülmüĢtür. 234 sayılı Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün KuruluĢ ve Görevleri Hakkında KHK'nın 2/b maddesi uyarınca Cumhuriyet altın sikkeleri ile Cumhuriyet ziynet altınları Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü tarafından basılmaktadır. Söz konusu iĢlem karĢılığında Genel Müdürlük tarafından gelir olarak tahsil edilmesi gereken tutar ise Hazine MüsteĢarlığı 06.07.1998 tarih ve 43126 sayılı onayı ile belirlenmiĢtir. Buna göre; Ziynet 250 ve 500‟lük ile Meskük 250 ve 500‟lüklerin basımı karĢılığında onayda belirtilen tutarlarda nakit olarak tahsilat yapılmakta, diğer altınlarda ise karĢılık, altın olarak tahsil edilmekte ve stoklarda tutulmaktadır. Söz konusu altın üretim sürecinde Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye Muhasebe Birimi tarafından basımı yapılmak üzere Genel Müdürlüğe gelen külçe altınlar 150-Ġlk Madde ve Malzeme Hesabına borç, 329-Diğer Ticari Borçlar Hesabının Kıymetli Maden Emanetleri alt hesabına alacak kaydedilmektedir. Ancak yapılan söz konusu muhasebe iĢleminde gelen külçe altınların rayiç değeri yerine, has altın miktarının (gram olarak) 0,20 ile çarpılması sonucu bulunan iz bedeli üzerinden kayıt yapılmaktadır. Külçe altınlar basıldıktan sonra alıcıya teslim edilirken ise aynı hesaplar ters çalıĢtırılarak yine teslim edilen altının has altın miktarının (gram olarak) 0,20 ile çarpımı sonucunda bulunan miktar üzerinden muhasebe kaydı yapılmaktadır. Aradaki fark ise Genel Müdürlük geliri olarak stoklarda kalmaktadır. Dolayısıyla hem altın teslimi sırasında gelir hesaplarının çalıĢtırılmaması hem de rayiç değerler üzerinden kayıt yapılmaması nedeniyle döner sermaye muhasebe birimi kayıtlarında altın geliri olduğundan düĢük, gelir olarak stoklarda kalan altın tutarı da rayiç değerinin çok altında görünmektedir. 2015 yılı içerisinde Ziynet 25- 50 ve 100 lük ile Meskük 25-50 ve 100 lük altın basımı için toplam 20.098.000,00 gr külçe altın (0,995 ayar) gelmiĢ olup bunun has altın miktarı ise

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 86 19.997.510,00 gr‟dır. Söz konusu altın basıldıktan sonra geriye toplam 21.557.187,60 gr altın (0,9166 ayar) teslim edilmiĢtir. Bunun has altın karĢılığı ise 19.759.318,154 gr dır. Teslim alınan has altın miktarı ile teslim edilen has altın miktarları arasındaki 238.191,846 gr fark ise Genel Müdürlüğün 2015 yılı Ziynet 25- 50 ve 100 lük ile Meskük 25-50 ve 100 lük altın basımı karĢılığında gelir olarak stoklarında kalan has altın miktarını göstermektedir. Ancak yukarıda belirtildiği üzere söz konusu tutarın muhasebe kayıtlarına rayiç değer yerine 0,20 ile çarpımı olan 47.638,34 TL değeri ile kaydedildiği görülmektedir. Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün 2015 yılı altın basımı karĢılığında stoklarına aldığı altın gelirlerine iliĢkin tespit edilen muhasebe kaydının geçmiĢ yıllarda da aynı Ģekilde yapıldığı, bu nedenle döner sermaye muhasebe birimi tarafından ilgili muhasebe birimine gelir olarak yatırılması gereken tutarların yatırılmayarak stoklarda kalmasına sebebiyet verildiği tespit edilmiĢtir. 31.12.2015 tarihi itibariyle Genel Müdürlük stoklarında 12.182.486,95 gr has altın bulunmaktadır. Aynı tarih itibari ile Borsa Ġstanbul kıymetli maden verilerine göre altın fiyatının 99.873,91 TL/kg olarak gerçekleĢtiği göz önüne alındığında sözkonusu altının piyasa değeri 1.216.712.605,22 TL (12.182.486,95 gr * 99,87391 = 1.216.712.605,22 TL) tutarındadır. Ancak stoklarda bulunan 1.216.712.605,22 TL tutarındaki altın döner sermaye muhasebe birimine ait mali tablolarda sadece 2.436.497,39 TL olarak görülmektedir. Bu nedenle, Döner Sermaye Muhasebe Birimine ait mali tablolarda stoklarda bulunan 1.216.712.605,22 TL tutarındaki altın sadece 2.436.497,39 TL olarak gösterilmektedir. Bunun sonucunda Hazineye gelir olarak aktarılması gereken söz konusu altın tutarı mevzuata aykırı Ģekilde Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü stoklarında kalmaktadır. Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğüne Cumhuriyet altını üretimi karĢılığında gelir olarak kalan altınların, mali tablolarda iz bedeli yerine rayiç değerleri ile gösterilmesi ve gelir hesaplarına kaydedilerek Hazineye aktarılması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğümüz MüĢterilerinden emanet olarak alınan 24 ayar külçe altınların iĢlenerek 22 ayar cumhuriyet altınları üretilerek hak sahiplerine geri verilir. Yapılan bu iĢlemler karĢılığında belli bir oranda iĢçilik ve fire karĢılığı ücret alınır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 87 Uygulama da alınan ücretlerin bir kısmı peĢin para karĢılığı bir kısmı da has altın karĢılığı ayni olarak alınır. Alınan has altın karĢılığı miktarlar stoklu çalıĢıldığından stoklarda kullanılmaktadır. Zira bu stoklu çalıĢmayla müĢterilerin taleplerine cevap verilmektedir. Mevcut durumun sürdürülebilmesi için buna ihtiyaç vardır. Bu kapsamda, yasal düzenlemede dahil bazı çalıĢmalar yapılacaktır.” Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, hizmet gereklerinin karĢılanması için altın stoğuna ihtiyaç bulunduğu ve buna iliĢkin yasal düzenleme dahil bazı çalıĢmaların yapılacağı belirtilmektedir. Mer‟i mevzuata göre Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün, altın basım süreçlerinden elde ettiği gelirleri mali tablolarında gerçek değerleri üzerinden göstermesi ve söz konusu tutarları genel bütçe hesaplarına aktarması gerekmektedir. Ancak mevcut durumda; Kurum tarafından altın stoklarının iz bedeli üzerinden takip edildiği, bunun sonucunda da mali tabloların gerçeği yansıtmadığı ve Kurum karlarının genel bütçeye aktarılmadığı görülmektedir. Cumhuriyet altını üretimi sırasında Hazineye kalan altınların rayiç değerleri yerine iz bedeli ile kayda alınması hususu 2013 ve 2014 yılı denetimlerinde de raporlanmasına rağmen konuyla ilgili herhangi bir düzenleme yapılmamıĢtır. Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün, altın basım süreçlerinden elde ettiği gelirleri nedeniyle 31.12.2015 tarihi itibariyle stoklarında 1.216.712.605,22 TL tutarında altın bulunmasına rağmen söz konusu altınlar mali tablolarda sadece 2.436.497,39 TL olarak görünmektedir. Cumhuriyet altını üretimi karĢılığında gelir olarak kalan altınların, mali tablolarda iz bedeli yerine rayiç değerleri ile gösterilmesi ve gelir hesaplarına kaydedilerek Hazineye aktarılması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 88 6. DENETĠM GÖRÜġÜ Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü Döner Sermaye ĠĢletmesinin 2015 yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve ekte yer alan mali rapor ve tablolarının, “Denetim GörüĢünün Dayanakları” bölümünde açıklanan nedenlerden dolayı 15 Stoklar hesap grubu hariç tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 89 7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermayesinin ĠĢletilmesi ile Mali ve Ġdari ĠĢlemlerin Yürütülmesine ĠliĢkin Yönetmelik Çıkarılmaması Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermayesinin iĢletilmesi ile mali ve idari iĢlemlerin yürütülmesine iliĢkin usul ve esaslar hakkında yönetmeliğin çıkarılmadığı görülmüĢtür. 18.06.1984 tarihli ve mükerrer 18435 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 234 sayılı Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin “Amaç ve kapsam” baĢlıklı 1 inci maddesinde; madeni ufaklık ve hatıra para ile her türlü pul ve değerli kağıtların basımı ve dağıtımını sağlamak üzere Genel Bütçeye dahil Hazine MüsteĢarlığına bağlı Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün kurulması, teĢkilat ve görevlerine dair esasların bu KHK ile düzenlendiği belirtilmiĢtir. Anılan KHK‟nın 9 uncu maddesinde, Döner Sermaye Saymanlığının Genel Müdürlüğün Yardımcı Birimi olduğu; 16 ncı maddesinin birinci fıkrasında, Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü emrine bu Kanunda yazılı görevlerin yerine getirilmesi amacıyla döner sermaye tahsis edileceği; 10 uncu maddesinde, Döner Sermaye Saymanlığı Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün döner sermaye hesabını, maliyet muhasebesine imkan verecek özel muhasebe yönetmeliğine göre tutacağı ve dönem sonu hesaplarını düzenleyerek ilgili mercilere sunacağı hüküm altına alınmıĢtır. Söz konusu KHK‟nın 16 ncı maddesinin sekizinci fıkrasında ise; “Döner sermayenin işletilmesi ile ilgili her türlü mali ve idari işlemlerin yürütülmesi ve muhasebe yöntemine ilişkin esas ve usuller, Maliye ve Gümrük Bakanlığının uygun görüşü alınarak çıkarılacak bir yönetmelikte gösterilir.” denilmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu‟nun Geçici 11 inci maddesinde; döner sermaye iĢletmelerinin yeniden yapılandırılıncaya kadar bunların bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetiminin Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirleneceği belirtilmiĢ ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 90 01.01.2007 tarihinde ise Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği yürürlüğe konulmuĢtur. Yukarıda yer verilen hükümlere rağmen, döner sermayeye ait bir iĢletme ve söz konusu iĢletmenin yürütülmesi ile ilgili mali ve idari iĢlemlere iliĢkin usul ve esaslar belirlenmediği tespit edilmiĢtir. Döner sermaye iĢletmesinin kurulmaması ve söz konusu iĢletmenin yürütülmesi ile ilgili mali ve idari iĢlemlere iliĢkin usul ve esaslar belirlenmemesi sonucunda uygulamada iĢletme müdürlüğü tarafından yapılması gereken iĢlerin tamamı Döner Sermaye Saymanlığı tarafından yapılmaktadır. 2014 yılı SayıĢtay Denetim Raporunda da bu hususa yer verilmesine rağmen konuyla ilgili herhangi bir ilerleme sağlanamadığı ve uygulamaya 2015 yılında da devam edildiği görülmektedir. 234 sayılı Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname uyarınca döner sermaye iĢletmesi kurulması ve Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde belirlenmiĢ hususlar dıĢında kalan iĢler için usul ve esasların belirlenmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Söz konusu bulgu kapsamında geçmiĢ yıllarda baĢlatılan çalıĢmalar sonuçlandırılmaya çalıĢılacaktır.” denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, söz konusu bulgu kapsamında geçmiĢ yıllarda baĢlatılan çalıĢmaların sonuçlandırılmaya çalıĢılacağı belirtilmektedir. Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermayesinin iĢletilmesi, mali ve idari iĢlemlerin yürütülmesine iliĢkin 234 sayılı KHK‟ nın 16 ncı maddesinin sekizinci fıkrasında öngörülen yönetmeliğin çıkarılarak iĢlemlerin bu yönetmelik hükümlerine göre gerçekleĢtirilmesi gerekmektedir. BULGU 2: Tasfiye ĠĢletme Müdürlükleri Tarafından Gönderilen Kıymetli Maden ve TaĢlara ĠliĢkin Tutarın Gelir Hesaplarına Kaydedilmemesi Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Ġstanbul Gümrük ve Ticaret Bölge Müdürlüğü Erenköy Tasfiye ĠĢletme Müdürlüğü tarafından Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğüne gönderilen altın, gümüĢ ve kıymetli taĢlardan yapılmıĢ eĢyaların Genel Müdürlükçe rayiç

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 91 bedelinin belirlenmesi sonucunda döner sermayeye kalan %20‟lik değerin gelir olarak kaydedilmediği görülmüĢtür. Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılan 05.07.1995 tarih ve 207 sayılı Genelge‟ye göre; tasfiye edilebilir hale gelen eĢyalardan altın, gümüĢ ve kıymetli taĢlardan yapılmıĢ eĢyaların Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü‟ne teslim edilmesi ve bu eĢyaların Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünce belirlenecek rayiç bedelinin %20 eksiğiyle de Genel Müdürlükten tahsilatın yapılması gerekmektedir. Bu kapsamda; Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü‟ne Erenköy Tasfiye ĠĢletme Müdürlüğü‟nce muhtelif tarihlerde çeĢitli ayarlarda altın ve gümüĢ teslim edilmiĢ ve Genel Müdürlükçe bunların analizleri yapılarak rayiç değerleri 360.473,73 TL ve 1.751.224,41 TL olarak belirlenmiĢtir. KarĢılığında da belirtilen Genelgeye uygun olarak rayiç bedelinin %20 eksiğiyle Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü Döner Sermaye Muhasebe Birimi‟nce 27.01.2015 tarihinde 288.378,98 TL, 11.11.2015 tarihinde 1.400.979,53 TL ödeme yapılmıĢtır. Ancak Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü Döner Sermaye Muhasebe Birimi‟nin yukarıda belirtilen iĢlemleri muhasebeleĢtirme aĢamasında gelir hesaplarını kullanmadığı tespit edilmiĢtir. Anılan iĢlemlerde, Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü‟ne 2015 yılı içerisinde Erenköy Tasfiye ĠĢletme Müdürlüğü‟nden toplam 2.111.698,14 TL (360.473,73+1.751.224,41= 2.111.698,14) değerinde kıymetli maden gelmiĢ olup, söz konusu kıymetli madenler karĢılığında toplam 1.689.358,51 TL (288.378,98+1.400.979,53=1.689.358,51) ödeme yapılmıĢtır. Dolayısıyla Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü stoklarına 2.111.698,14 TL değerinde kıymetli maden giriĢi olurken bunun karĢılığında ise 1.689.358,51 TL (rayiç değerin %20 eksiği) ödeme yapılmıĢtır. Dolayısıyla aradaki 422.339,63 TL tutarındaki farkın (2.111.698,14- 1.689.358,51= 422.339,63) döner sermaye muhasebe birimi tarafından gelir hesaplarında takip edilerek muhasebeleĢtirilmesi gerekirken, herhangi bir muhasebe iĢlemi yapılmadığı görülmüĢtür. Bunun sonucunda, döner sermaye muhasebe biriminin geliri olduğundan 422.339,63 TL az gösterilmekte ve Hazine‟ye bu tutarda eksik gelir aktarılmasına sebebiyet verilmektedir. Tasfiye ĠĢletme Müdürlükleri tarafından gönderilen altın, gümüĢ ve kıymetli taĢlardan

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 92 yapılmıĢ eĢyaların Genel Müdürlükçe rayiç bedelinin belirlenmesi sonucunda döner sermayeye kalan değerlerin döner sermaye bütçesine gelir olarak kaydedilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Tasfiye ĠĢletme Müdürlüğü tarafından gönderilen kıymetli maden ve taĢlara iliĢkin tutarların gelir Hesaplarına Kaydedilmemesi; Maliye Bakanlığı Tasfiye ĠĢleri Döner Sermaye ĠĢletmeleri Genel Müdürlüğünün 05.07.1995 Tarih ve207 sayılı 2 sıra nolu genelgesi iliĢikte sunulmuĢtur. Ġlgi Genelge esaslarına göre Tasfiye ĠĢletme müdürlüklerinin elinde bulunan tasfiye edilebilir hale gelen eĢyalardan 2015 Yılı içerisinde Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğüne 2.111.698,14 TL değerinde kıymetli maden gelmiĢ karĢılığında %20 eksiği ile toplam 1.689.358,51 TL ödeme yapılmıĢtır. Aradaki %20 lik fark 422.339,6 TL olup bu farkın Muhasebe Birimince gelir hesaplarına alınarak takip edilmesi gerektiği belirtilmiĢtir. Bunun sonucunda Döner Sermaye Muhasebe Biriminin 422.339,63 TL geliri az gösterilmekte ve Hazineye bu tutarda eksik gelir aktarılmasına sebebiyet verilmektedir denilmektedir. Tasfiye iĢleri Müdürlüklerinden Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğüne teslim edilen Altın, GümüĢ ve Değerli Madenler ilgi genelge esaslarına göre ekspertiz sonuçları ve rayiç değerleri itibariyle Kurumumuzda hurda olarak değerlendirilmektedir. Buradaki asıl amaç Tasfiye iĢletmelerindeki tasfiye edilebilir hale gelen Altın GümüĢ ve Kıymetli Madenlerin elden çıkarılması %20 eksiği ile Darphaneye verilerek ekonomiye kazandırılmasıdır. Bulgu Madde 3 de belirlenen %20 fark 412.339,63 TL Darphane ve Damga Matbaası‟na kalan değerli madenlerin % 20 fark bedelidir. Bu bedel karĢılığı değerli madenler ambarlarda stok olarak kullanılmaktadır. Bütçe geliri değildir. Ayrıca, stoklardaki bu madenlerden ürün elde edilip satıĢı yapıldığında gerekli maliyet hesapları yapılarak gelir elde edilmektedir ve vergileri ödenmektedir. BaĢka bir ifade ile satın alınan hurda değeri madenlerin %80 bedeli ilgili Kuruma ödenmekte %20 eksiği de Darphane stoklarında kalmaktadır. Eğer %20 eksiği de Gelir Hesaplarına alınması halinde teslim alınan hurda madenlerin tamamı hesaplara alınmıĢ olacaktır. Buda mevcut genelgeye aykırı olacaktır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 93 Zira ürün elde edilip satıldığında gelir hesaplarına intikal ettirilmektedir. Ayrıca Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünce yapılan Tüm iĢ ve iĢlemlerden elde edilen Gelirler yıl sonlarında Sermaye Tutarı düĢülerek kalanın tamamı hazineye irat olarak aktarılmaktadır. Dolayısıyla Hazineye herhangi bir Ģekilde eksik ödeme yapılmamaktadır.” Denilmektedir. Sonuç olarak; Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü, anılan Genelge hükümleri doğrultusunda, öncelikle Tasfiye ĠĢletme Müdürlüğünden (TASĠġ) gelen altınların rayiç değerini hesaplamakta ve söz konusu rayiç değerin %80 ini TASĠġ‟e ödemektedir. Kendi stoklarına ise TASĠġ‟e yapılan ödeme değeri üzerinden almaktadır. Söz konusu iĢlem sonucunda, Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü stoklarına kıymetli madenler, tespit edilen rayiç değerlerinin % 20 eksiğiyle alınmakta ancak bu tutar muhasebe iĢlemlerine yansıtılmamaktadır. Dolayısıyla, Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü‟nün söz konusu değerli madenleri sadece TASĠġ‟e yaptığı ödeme tutarı üzerinden kayıtlarına almasının hatalı olduğu değerlendirilmektedir. Bulguda da belirtildiği üzere, ilgili Genelge esaslarına göre tasfiye iĢletme müdürlüklerinin elinde bulunan tasfiye edilebilir hale gelen eĢyalardan 2015 Yılı içerisinde Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğüne 2.111.698,14 TL değerinde kıymetli maden gelmiĢ, karĢılığında %20 eksiği ile toplam 1.689.358,51 TL ödeme yapılmıĢtır. Stoklara ise, 1.689.358,51 TL tutarında kıymetli maden giriĢi yapılmıĢtır. Bunun sonucunda, Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü stoklarına rayiç değeri 2.111.698,14 TL değerinde kıymetli maden giriĢi olmasına karĢın, stok hesaplarına 1.689.358,51 TL tutarında giriĢ yapılmıĢtır. Aradaki farkın gelir hesaplarında izlenmesi ve buna bağlı olarak genel bütçeye gelirlerin doğru aktarılmasının sağlanması gerekmektedir. BULGU 3: Ayni Sermayenin Ayrı Olarak Değerlendirilmesi Sonucu Bilançoda Yer Alan ÖdenmiĢ Sermaye Tutarının Olması Gerekenden Fazla Gösterilmesi Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname‟ye aykırı olarak ayni sermayenin ayrı bir kalem olarak

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 94 değerlendirilmesi sonucu bilançoda yer alan ödenmiĢ sermayenin 80.000,00 TL yerine 97.888,60 TL olarak kaydedildiği görülmüĢtür. 18.06.1984 tarih ve 18435 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan 234 sayılı Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname‟nin 16 ncı maddesinde; “Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü emrine, bu Kanunda yazılı görevlerin yerine getirilmesi amacıyla 20 milyar TL Döner Sermaye tahsis edilmiştir. Gerektiğinde sermaye tutarı Bakanlar Kurulunca iki katına kadar artırılabilir. Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü Döner Sermayesi; Müsteşarlık bütçesine konulacak ödenekler ile Hazinece yapılacak ayni yardımlar, kuruluş çalışmalarından elde edilecek gelirden, bağış ve yardımlardan oluşur. Döner sermayeden elde edilen ve her yılsonunda kullanılmayan gelir tahsis olunan sermayenin iki katına ulaşıncaya kadar döner sermayeye eklenir.” Denilmektedir. Aynı KHK‟nın Geçici 5 inci maddesinde ise; Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün, mevcut kıymetli maden, makine ve demirbaĢlarının bu Kanun Hükmünde Kararnamenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içinde yeniden değerlemeye tabi tutulacağı ve ortaya çıkan değerin ayni sermaye olarak Döner Sermayeye ilave olunacağı belirtilmiĢtir. Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesinin sermaye iĢlemlerine iliĢkin dosya incelendiğinde; Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermayesinin 234 sayılı KHK ile 20.000,00 TL sermaye ile kurulduğu, 92/3614 sayılı BKK ile tahsis olunan sermayenin 40.000,00 TL‟ye çıkarıldığı; 1985 yılında 17.888,60-TL tutarındaki kıymetli madenlerin ayni sermaye olarak döner sermayeye eklendiği anlaĢılmaktadır. Ancak söz konusu ayni sermayenin 234 sayılı KHK‟da belirtilen hükümlerin aksine tahsis olunan sermaye hesabına dahil edilmeyerek ayrı bir kalem olarak bilançoda gösterildiği ve söz konusu hatalı uygulamanın 1992-2015 yılları arasında tekrarlandığı tespit edilmiĢtir. Bu itibarla; döner sermayenin yılsonu bilançosunda 50-ÖdenmiĢ Sermaye hesabının;

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 95 22.111,40 TL nakdi sermaye (40.000-17.888,60), 17.888,60 TL ayni sermaye ve 40.000,00 TL yılsonunda aktarılan dönem karı olarak toplam 80.000,00 TL olarak gösterilmesi gerekmektedir. 2014 yılı Denetim Raporunda da bu hususa yer verilmesine rağmen konuyla ilgili herhangi bir ilerleme sağlanamadığı ve uygulamaya 2015 yılında da devam edildiği görülmektedir. Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname‟ye uygun olarak, ayni sermayenin ayrı bir kalem olarak değerlendirilmeden ödenmiĢ sermaye tutarının tespitinde dikkate alınması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "2015 Yılı bilanço eki ve mizanda ödenmiĢ sermaye hesabı nakdi sermaye 18.191.50 TL, ayni sermaye 17.888.60 TL ve kardan eklenen 61.808.50 TL olmak üzere toplam sermaye 97.888,60 TL olarak düzenlenmiĢtir. Bulguda belirtmiĢ olduğunuz görüĢler doğrultusunda 28.04.2016 tarih ve 6998 sayılı yazı ile Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğüne görüĢ sorulmuĢ olup alınacak cevaba göre ayrıca bilgi verilecektir." Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğüne görüĢ sorulduğu ve alınacak cevaba göre ayrıca bilgi verileceği belirtilmektedir. Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğünün KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname‟ye uygun olarak, ayni sermayenin ayrı bir kalem olarak değerlendirilmeden ödenmiĢ sermaye tutarının tespitinde dikkate alınması gerekmektedir. BULGU 4: Sentetik Kağıt Alımı Ġhalesinin Döviz Cinsinden YaklaĢık Maliyetin %97 Fazlası Ġle Sonuçlandırılması Mal Alımı Ġhaleleri Uygulama Yönetmeliğine uygun olarak yaklaĢık maliyetin tespit edilmemesi neticesinde sentetik kağıt alımı ihalesinin yaklaĢık maliyetin % 97 fazlası ile sonuçlandırıldığı görülmüĢtür. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun “Hesap verme sorumluluğu”

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 96 baĢlıklı 8 inci maddesinde; “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.” hükmü yer almaktadır. 04.03.2009 tarih ve 27159 sayılı Mükerrer Resmi Gazete‟de yayımlanan Mal Alımı Ġhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “YaklaĢık maliyetin hesaplanması” baĢlıklı 8 inci maddesinde özetle; Ġdarenin, alımın niteliğini ve piyasa koĢullarını göz önünde bulundurmak suretiyle, 8 inci maddenin (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentleri çerçevesinde elde ettiği fiyatların birini, birkaçını veya tamamını kullanmak suretiyle yaklaĢık maliyeti hesaplayacağı belirtilmektedir. 22.08.2009 tarih ve 27327 sayılı Kamu Ġhale Genel Tebliğinin “YaklaĢık maliyetin üzerindeki teklifler” baĢlıklı 16.3 üncü maddesinde özetle; Ġhale komisyonunun yaklaĢık maliyeti hesaplanırken değerlendirilmeyen her hangi bir husus olup olmadığını, yaklaĢık maliyet güncellenerek tespit edilmiĢse, güncellemenin doğru yapılıp yapılmadığını, verilen teklif fiyatlarının piyasa rayiç fiyatlarını yansıtıp yansıtmadığını sorgulayarak verilen teklifleri yaklaĢık maliyete göre mukayese edeceği ve bütçe ödeneklerini de göz önünde bulundurarak, teklif fiyatlarını uygun bulması halinde ekonomik açıdan en avantajlı teklifi ve varsa ikinci teklifi belirlemek veya verilen teklif fiyatlarını uygun bulmaması halinde ihalenin iptaline karar vermek hususunda takdir yetkisine sahip olduğu, YaklaĢık maliyetin üzerinde olmakla birlikte teklifin kabul edilebilir nitelikte görülmesi halinde idarenin ek ödeneğinin bulunması veya ilgili mali mevzuatı gereği ödenek aktarımının mümkün olması durumlarında tekliflerin kamu yararı ve hizmet gerekleri de dikkate alınarak kabul edilebileceği ancak bu durumda sorumluluğun idareye ait olduğu, Belirtilmektedir. Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü tarafından, 1 adet teklifin verildiği 2015/12902 sayılı 500.000 tabaka sentetik kağıt alımı ihalesinin döviz cinsinden yaklaĢık maliyetin %97 fazlası tutardan 1.080.000 USD‟ye sonuçlandırıldığı görülmektedir. Ġhalenin sonuçlandırılmasına esas Ġhale Komisyonu Kararında, yaklaĢık maliyetin Mal Alımı Ġhaleleri

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 97 Uygulama Yönetmeliğinin 8 inci maddesinin ikinci fıkrasının (ç) bendi çerçevesinde doğru tespit edildiği; verilen teklifin piyasa rayiç fiyatını yansıtıp yansıtmadığı hususu ele alındığında ise söz konusu ürünün alımına iliĢkin daha önce gerçekleĢtirilen ihalelere katılım sağlayan diğer bir tedarikçiden fiyat talep edildiği ve benzer bir fiyat teklifi ile karĢılaĢıldığı, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile 4.5 aylık ihtiyacı karĢılayacak stok bulunduğu göz önünde bulundurularak ihalenin sonuçlandırıldığı belirtilmiĢtir. Bu durumda, Ġhale Komisyonunun kendi içerisinde çeliĢen yukarıdaki değerlendirmesine göre; yaklaĢık maliyet doğru tespit edilmiĢse döviz cinsinden yaklaĢık maliyetin %97 fazlası bir fahiĢ fiyattan alım yapılmasının makul bir sebebi bulunmamakta, yapılan iĢlem kaynakların verimli kullanılmadığı anlamına gelmektedir. Diğer taraftan yaklaĢık maliyetin piyasa fiyatına uygun olarak tespit edilmediği diğer bir tedarikçiden alınan fiyat teklifi sonrasında anlaĢılmıĢ ise idare tarafından kısa süre içerisinde döviz bazında yaklaĢık maliyeti bu seviyelere yükselten unsur veya unsurlar gerekçelendirilerek ihalenin iptal edilmesi ve piyasa fiyatını doğru yansıtan yeni yaklaĢık maliyet üzerinden ivedi ihtiyacı karĢılayacak miktarda tekrar ihale yapılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir. Kaldı ki, Ġdarenin kısa sürede sentetik kağıt piyasasındaki bu ciddi değiĢimlerin farkında olmaması izahtan varestedir. Ġhale Komisyonu Kararından, yaklaĢık maliyetin piyasa fiyatını yansıtıp yansıtmadığının değerlendirmesi yapılmadan yaklaĢık maliyet üzerindeki teklif için değerlendirme aĢamasına geçildiği anlaĢılmaktadır. Mal Alımı Ġhaleleri Uygulama Yönetmeliği çerçevesinde yaklaĢık maliyet tespit edilirken, yönetmeliğin 8 inci maddesinin (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentleri çerçevesinde elde edilecek fiyatlardan birinin, birkaçının veya tamamının kullanılarak piyasa rayiç fiyatlarına uygun yaklaĢık maliyetin tespit edilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Bulguda 2015/12902 sayılı sentetik kağıt alımı ihalesinin yaklaĢık maliyetin %97 fazlası teklif fiyat gelmesi nedeni ile iptal edilerek yeni ihale açılmıĢ olması gerektiği ifade edilmektedir. Bilindiği üzere, Mal Alımı Uygulama Yönetmeliği‟nin “YaklaĢık maliyetin hesaplanması” baĢlıklı 8 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında “Ġdare, alımın niteliğini ve piyasa koĢullarını göz önünde bulundurmak suretiyle, aĢağıdaki (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentleri çerçevesinde elde ettiği fiyatların birini, birkaçını veya tamamını kullanmak suretiyle yaklaĢık

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 98 maliyeti hesaplar” ifadesi yer almakta ve aynı maddenin c bendinde “Ġdare, alım konusu mal ile ilgili daha önceki dönemlerde alım yapmıĢ ise bu alımlarda ortaya çıkan sözleĢme bedelleri, endeks veya Türkiye Ġstatistik Kurumu tarafından yayımlanan ilgili endekslerden uygun olanı kullanmak suretiyle güncelleyerek yaklaĢık maliyeti hesaplayabilir. Döviz ile yapılmıĢ olan alımlarda ise Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası döviz alıĢ kuru veya çapraz kur üzerinden fiyatlar güncellenerek yaklaĢık maliyet hesaplanabilir.” hükmü yer almaktadır. Bu kapsamda, idarece sentetik kağıt alımına iliĢkin 2013 yılında yapılan son ihale kapsamında oluĢan fiyat dikkate alınarak yaklaĢık maliyet hesaplanmıĢtır. Bu çerçevede, ilgili yönetmelik yaklaĢık maliyet hesaplama yöntemlerinden yalnızca birini kullanarak da iĢlem yapılmasına müsaade ettiğinden, idarece mevzuata uygun hesaplama yapılmıĢtır. Ġhalede tek firma fiyat teklifi sunmuĢ, bu fiyat da yaklaĢık maliyetin %97 üzerinde gerçekleĢmiĢtir. Bu çerçevede, Ġhale Komisyonu, Kamu Ġhale Genel Tebliği‟nin 16.3. maddesi olan “YaklaĢık maliyetin üzerindeki tekliflerin kabul edilip edilemeyeceği hususunda tereddütler olduğu anlaĢılmaktadır. Ġhale komisyonu; yaklaĢık maliyet hesaplanırken değerlendirilmeyen her hangi bir husus olup olmadığını, yaklaĢık maliyet güncellenerek tespit edilmiĢse, güncellemenin doğru yapılıp yapılmadığını, verilen teklif fiyatlarının piyasa rayiç fiyatlarını yansıtıp yansıtmadığını, sorgulayarak verilen teklifleri yaklaĢık maliyete göre mukayese eder ve bütçe ödeneklerini de göz önünde bulundurarak, teklif fiyatlarını uygun bulması halinde ekonomik açıdan en avantajlı teklifi ve varsa ikinci teklifi belirlemek veya verilen teklif fiyatlarını uygun bulmaması halinde ihalenin iptaline karar vermek hususunda takdir yetkisine sahiptir.” çerçevesinde, yaklaĢık maliyetin mevzuat kapsamında hesaplanıp hesaplanmadığını ve verilen teklif fiyatlarının piyasa rayiç fiyatlarını yansıtıp yansıtmadığını sorgulamıĢtır. Daha önceki yıllarda ihalede teklif sunan ve ihaleyi kazanan firmadan fiyat istemiĢtir. Söz konusu firma, 2,30 ABD Doları/tabaka fiyat vermiĢ (Ek-2) ve bu fiyatın da ihalede ortaya çıkan fiyata paralel olduğu görülmüĢtür. Ayrıca, söz konusu ürünün üreticisi olan PPG Industries firması ile temasa geçilmiĢ, fiyat artıĢı hakkında bilgi istenmiĢtir. Firma temsilcisi ile yapılan Ģifahi görüĢmede, maliyetlerdeki artıĢ nedeni ile fiyatlarda bir yükselme olduğu bilgisi alınmıĢtır. Bunun yanı sıra, sentetik kağıt talebini yapan Matbaa Daire BaĢkanlığına stok durumu hakkında bilgi sorulmuĢtur. Bu doğrultuda, ilgili birimin gönderdiği tabloda erkek nüfus

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 99 cüzdanı ile motorlu araç tescil belgesinin yaklaĢık 3,5 aylık stoku olduğu görülmüĢtür. Söz konusu ürünün üretim/teslim süresinin 110 gün olması nedeni ile ivedilikle alım yapılması gerektiği görülmüĢtür (Ek-2). Bu ihalenin iptal edilmesi ve yeni bir ihaleye çıkılması halinde, (pazarlık kullanılsa bile dahi) kaybedilecek birkaç günün bile sipariĢlerin yetiĢtirilmesinde sıkıntıya yol açacağı görülmüĢtür. Ayrıca, Muhasebat Genel Müdürlüğü‟nün yıl içinde sık sık talebini artırması da (2015 yılı için yapılan talep 5 kez revize etmiĢtir) zaman kaybedilmemesi gerektiğini göstermektedir. Tüm bu hususlar dikkate alınarak, motorlu araç trafik ve tescil belgeleri, nüfus cüzdanları, sürücü belgeleri, mavi kartlar ve ikamet izin belgelerinin üretiminde kullanılan bu kağıdın zamanlı temin edilmemesinin bedeli ağır olacağından, fiyat teklifinin yaklaĢık maliyetin üzerinde olmasına rağmen, ödenek sıkıntısı da olmadığından kamu yararı ve hizmet gerekleri de dikkate alınarak teklifin kabul edilmesine karar verilmiĢtir.
Ayrıca söz konusu kağıdın son 8 yılda gerçekleĢtirilen alımlarına bakıldığında, ürünün fiyatlarının genelde 2 ABD doları civarında olduğu ve fiyatlarda bazı yıllarda artıĢ bazı yıllarda ise azalmanın olduğu, diğer bir ifade ile ürünün fiyatlarının son derece dalgalı olduğu anlaĢılmaktadır. Sonuç olarak, kamu hizmetinin devamı ve kamu yararı göz önünde bulundurularak, mevzuata uygun olarak idari takdir yetkisi kullanılarak alım yapılmıĢtır.” Denilmektedir. Sonuç olarak; Bulguda da belirtildiği üzere; idarenin Mal Alımı Ġhaleleri Uygulama Yönetmeliğinde belirtilen yaklaĢık maliyet hesaplama yöntemlerinden uygun olan birisini kullanarak, yaklaĢık maliyetin piyasa fiyatlarını gösterecek Ģekilde belirlenmesi gerekmektedir. Ġhalenin yaklaĢık maliyetin %97 fazlası ile sonuçlandırılması, yaklaĢık maliyetin hesaplanmasında doğru yöntemin seçilmediği anlamına gelmektedir. Dolayısıyla yaklaĢık maliyetin tespitinden sonra güncelliğini kaybettiğinin tespiti halinde ise, anılan yönetmelikte belirtilen Ģekilde güncellenmesi gerekmektedir. Bu çerçevede yaklaĢık maliyetin güncellenmesi yapılmadan idarenin takdir yetkisine dayanarak ihaleyi sonuçlandırmasının 4734 sayılı Kanun ve ilgili mevzuatına uygun olmadığı değerlendirilmektedir. Diğer yandan idarenin takdir yetkisi bulunmakla birlikte idare hukukunun temel ilkeleri çerçevesinde bu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 100 yetkinin sınırsız olmadığı açıktır. Ġdareler takdir yetkilerini, mevzuat çerçevesinde kamu yararını gözeterek ve gerekçelerini de belirtmek suretiyle kullanmakla yükümlüdürler. Yine idare tarafından belirtilen kamu yararının sağlanması amacıyla ihalenin ivedilikle yapılmasına ihtiyaç duyulması gerekçesinin de kabul edilebilir olmadığı değerlendirilmektedir. ġöyle ki; revize yaklaĢık maliyet hesaplanmadan, ihale konusu malın temini esnasında, maliyetlerin arttığının veya azaldığının söylenmesi mümkün değildir. Ġdare, maliyetlerin çok fazla dalgalandığını belirtmektedir. Ancak, söz konusu dalgalanmalar nedeniyle ihale konusu malın daha uygun maliyetle temin edilebileceği göz ardı edilmektedir. Ayrıca ihale konusu iĢin Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü tarafından sürekli yapılan bir iĢlem olduğu da dikkate alındığında, idarece stok durumunun ayarlanması ve piyasadaki fiyat dalgalanmalarının gözetilmesi gerekmektedir. BULGU 5: Kıdem Tazminatları Ġçin KarĢılık Ayrılmaması Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğine göre, Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü bünyesinde çalıĢan ve kıdem tazminatı karĢılığı ayrılması gereken personel için kıdem tazminatı karĢılığının ayrılmadığı görülmüĢtür. 01.05.2007 tarih ve 26509 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin “Temel Muhasebe Kavramları” baĢlıklı 29 uncu maddesinde, Ġhtiyatlılık ilkesi; muhasebe uygulamasında muhtemel riskler ve olaylar için karĢılık ayrılması gerektiği; Dönemsellik ilkesi ise; kamu idarelerinin faaliyetlerini belirli dönemlerde raporlaması ve her dönemin faaliyet sonuçlarının diğer dönemlerden bağımsız olarak saptanması gerektiği, ġeklinde ifade edilmektedir. Buna iliĢkin söz konusu Yönetmelik‟in 306 ncı ve 353 üncü maddelerinde, borç ve gider karĢılıkları hesap grubu oluĢturulmuĢtur. Söz konusu maddelerde özetle; -Borç ve gider karĢılıkları hesap grubunun, bilanço tarihinde belirgin olarak ortaya çıkan ancak, tutarının ne olacağı kesin olarak bilinemeyen veya tutarı bilinmekle birlikte ne

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 101 zaman tahakkuk edeceği bilinmeyen uzun vadeli borçlar veya giderler için ayrılan karĢılıkların izlenmesi için kullanılacağı, -Bu grupta yer alan hesaplarda kayıtlı karĢılık tutarlarından dönem sonlarında vadeleri bir yılın altına inenlerin, kısa vadeli yabancı kaynaklar ana hesap grubu içindeki ilgili karĢılık hesaplarına aktarılacağı, Belirtilmektedir. 31.12.2015 tarihi itibarıyla Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü bünyesinde çalıĢan personel için kıdem tazminatı karĢılığı ayrılmamaktadır. Diğer bir ifadeyle; bir yıldan uzun süreli çalıĢarak kıdem tazminatı alabilecek personel için hesaplanacak kıdem tazminatı karĢılığının mali tablolarda yer alması gerekmektedir. 2014 SayıĢtay Denetim Raporunda da bu hususa yer verilmesine rağmen konuyla ilgili herhangi bir ilerleme sağlanamadığı ve uygulamaya 2015 yılında da devam edildiği görülmektedir. Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğine göre, Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü bünyesinde çalıĢan personel için kıdem tazminatı karĢılığı ayrılması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Söz konusu bulgu kapsamında iĢlem tesis edilecektir.” denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında; söz konusu bulgu kapsamında iĢlem tesis edileceği belirtilmektedir. Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğine göre, Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü bünyesinde çalıĢan personel için kıdem tazminatı karĢılığı ayrılması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 102 8. EKLER Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 103

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 104

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 105

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 106 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

HAZĠNE MÜSTEġARLIĞI MERKEZĠ FĠNANS VE ĠHALE BĠRĠMĠ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ..................... 109
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ........................................... 112
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU........................................................................................................... 113
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ...................................................... 113
5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI ....................................................................................... 115
6. DENETĠM GÖRÜġÜ ............................................................................................................................... 120
7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ....................... 121
8. EKLER ...................................................................................................................................................... 135

KISALTMALAR MFĠB Merkezi Finans Ġhale Birimi IPA Katılım Öncesi Yardım Aracı PIM Program Uygulama Rehberi (Programme Implemantation Manuel)

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 109

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ Mali Yapı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi, Birimin cari giderlerinin karĢılanması için genel bütçeden aktarılan tutarların harcanmasında özel hesabı, Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı kapsamında Ulusal Fondan aktarılan kaynakların yararlanıcılara veya yüklenicilere ödenmesinde ise fon hesabını kullanmaktadır. A- Merkezi Finans ve İhale Birimi (MFİB) Özel Hesabı; 5671 sayılı Merkezi Finans ve Ġhale Biriminin Ġstihdam ve Bütçeleme Esasları Hakkında Kanunda, Birim giderlerinin genel bütçeden karĢılanacağı, Birim Personel Yönetmeliğinin 27‟nci maddesinde de Hazine MüsteĢarlığı (DıĢ Ekonomik ĠliĢkiler Genel Müdürlüğü) bütçesinin “transfer” kalemine bu amaçla ödenek konulacağı belirtilmiĢtir. Birim bütçesine yapılan transferleri Hazine MüsteĢarlığı 830.05.02.09.12 transferler ekonomik kodu ile MFĠB ise 600.04.2.1.1 Hazine yardımları ekonomik kodu ile takip etmektedir. 26 Aralık 2014 tarih ve 29217 sayılı (Mükerrer) Resmi Gazete‟de yayımlanan 6583 sayılı 2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile MFĠB‟in 2015 yılı iĢletme giderleri için Hazine MüsteĢarlığı (DıĢ Ekonomik ĠliĢkiler Genel Müdürlüğü) bütçesinin “transfer” kalemine toplam 12.500.000,00 TL ödenek konulmuĢtur. Kullanılabilir ödeneğin yaklaĢık % 95‟ine tekabül eden 11.818.552,98 TL‟lik kısmı yılsonu itibariyle harcanmıĢtır. Kurumun ekonomik ayrıma göre giderlerine ait bilgiler aĢağıdaki tabloda yer almaktadır. Tablo 1: Ekonomik Ayrıma Göre Ödenek Durumu ve Giderleri (TL) 31.12.2015 Tarihi itibariyle Bütçe Kalemleri MFĠB Adına Tahsis Edilen Ödenek 2014 Yılından devreden Banka Bakiyesi Hazineden Aktarılan Tutar Yıl içinde elde edilen gelirler Harcanan Tutar 2016 Yılına devreden banka bakiyesi 1 Personel Giderleri 7.509.000,00 61.377,45 7.162.617,56 346.382,44 2 Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri 1.116.000,00 726,21 1.093.838,88 22.161,12 3 Mal ve Hizmet Alım Giderleri 3.875.000,00 632.276,42 3.562.096,54 312.903,46 Toplam 12.500.000,00 694.380,08 11.802.673,15 2.946,77 11.818.552,98 681.447,02

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 110 B- Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı (IPA) Fon Hesabı; IPA fon kaynakları, Ulusal Fon tarafından Merkezi Finans ve Ġhale Birimine aktarılmakta, Merkezi Finans ve Ġhale Birimi tarafından da aktarılan bu kaynaklar hibe ve/veya sözleĢme gereğince yararlanıcılara ya da yüklenicilere ödenmektedir. 2015 yılında Merkezi Finans ve Ġhale Birimine aktarılan ve kullanılan fon miktarı aĢağıdaki tabloda gösterilmiĢtir. Tablo 2: IPA Fonlarının Tahsis Durumu (Avro) Avro 2014 Yılsonu Bakiyesi 2015 Yılı Ġçinde Ulusal Fon Tarafından Aktarılan Kaynaklar Toplam Tutar MFĠB Tarafından Yararlanıcı/ Yüklenicilere Aktarılan Kaynaklar 2016 Yılına Devreden Tutar AB Katkısı IPA 1.BileĢen 30.656.992,13 73.114.288,27 103.771.280,40 85.704.704,77 18.066.575,63
IPA 2.BileĢen (Karadeniz Programı) 637.248,06 1.017.399,59 1.654.647,65 1.103.933,89 550.713,76 Ulusal Katkı IPA 1.BileĢen 13.165.522,83 13.753.018,34 26.918.541,17 17.931.340,70 8.987.200,47
IPA 2.BileĢen (Karadeniz Programı) 71.318,69 107.761,35 179.080,04 122.687,06 56.392,98 Toplam 44.531.081,71 87.992.467,55 132.523.549,26 104.862.666,42 27.660.882,84 Muhasebe ve Raporlama Sistemi A- Merkezi Finans ve İhale Birimi (MFİB) Özel Hesabı; 5671 sayılı MFĠB Ġstihdam ve Bütçe Esasları Hakkında Kanun ile Birim giderlerinin genel bütçeden aktarılan tutarlar ile karĢılanacağı belirtilmiĢ ancak aktarılan bu tutarların ne Ģekilde muhasebeleĢtirileceği ya da raporlanacağı belirlenmemiĢtir. Birimin mali iĢlemlerinin muhasebeleĢtirilmesinde MFĠB kendine münhasır bir hesap planı oluĢturmuĢtur. Genel Bütçe Muhasebe Yönetmeliği hesap planına benzemekle birlikte bu hesap planının dayandığı bir mali mevzuat bulunmamaktadır. Özel Hesabın muhasebe iĢlemlerinde; Birim bünyesinde oluĢturulan Bütçe ve Tahakkuk Yazılımı ve Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü ile imzalanan protokol kapsamında oluĢturulan “KBS (say2000i)” benzeri yazılımdan oluĢan ikili bir muhasebe sistemi kullanılmaktadır. ĠĢleyiĢ kuralları farklı olan bu iki muhasebe yazılımının üretmiĢ

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 111 oldukları mali tablolar da sonuçları itibariyle farklılık arz etmektedir. Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esasların 5‟inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda SayıĢtaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aĢağıda yer alanlar denetime sunulmuĢ olup denetim bunlar ile usul ve esasların 8‟inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıĢtır.

1. BirleĢtirilmiĢ veriler defteri,
2. Geçici ve kesin mizan,
3. Bilanço,
4. Kasa sayım tutanağı,
5. Banka mevcudu tespit tutanağı,
6. Alınan çekler sayım tutanağı,
7. Menkul kıymet ve varlıklar sayım tutanağı,
8. Teminat mektupları sayım tutanağı,
9. Değerli kağıtlar sayım tutanağı, Denetim görüĢü kamu idaresinin temel mali tabloları olan bilanço ve faaliyet sonuçları tablosuna verilmektedir. Ancak, faaliyet sonuçları tablosu kamu idaresi tarafından sağlanamamıĢtır. B- Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı (IPA) Fon Hesabı; Merkezi Finans ve Ġhale Birimi‟nin kurulmasına iliĢkin Mutabakat Zaptının “Muhasebe” baĢlıklı 11‟inci maddesi gereğince MFĠB‟in Avrupa Birliği tarafından finanse edilen bütün programlara iliĢkin tüm akdi ve diğer mali iĢlemleri kapsayacak bir muhasebe sistem iĢletmesi gerekmektedir. Muhasebe iĢlemleri doğrudan Birim baĢkanına bağlı olan Finans Bölümü tarafından gerçekleĢtirilmekte ve mali tablolar Birim baĢkanı tarafından onaylanmaktadır. IPA fonlarını oluĢturan Avrupa katkısı ile ulusal katkı tutarları MFĠB tarafından hazırlanmıĢ olan muhasebe rehberine (PIM-J) göre kaydedilmekte ve raporlanmaktadır. Bu Rehberde yer alan esaslara göre muhasebe kayıtları çift kayıt, analitik kodlama ve tahakkuk esaslarına göre yapılmaktadır. Muhasebe dönemi “program yılıdır”. Program yılı, programın resmi açılıĢıyla baĢlamakta ve kapanıĢa dair Komisyon mektubuyla sona ermektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 112 Ekonomik aktiviteler Avro ile ölçülmekte ve kontrol dokümanları Ġngilizce olarak hazırlanmaktadır. Ancak ihtiyaç duyulması halinde temel dökümanlar (bilanço, nakit akım tablosu) Ġngilizce ve Türkçe olarak hazırlanabilecektir. MFĠB‟in IPA fonlarına iliĢkin muhasebe ve raporlama uygulamalarını düzenleyen J- Muhasebe Uygulama Rehberinde birimin düzenleyeceği mali tablolar ile bunların düzenlenme zamanları belirlenmiĢtir. Adı geçen Rehberin “Raporlama” baĢlıklı bölümünde mali rapor ve tabloların üçer aylık ve yıllık dönemlerde hazırlanacağı belirtilmiĢtir. Üçer aylık dönemlerde üretilecek olan mali tablolar bilanço ve nakit akım tablosuyken, yıllık olarak yayınlanacak mali tablolar ise bilanço, nakit akım tablosu ve (gerekli olması halinde) dipnotlardır. Kurumun mali tabloları ile düzenlenme tarihleri aĢağıda yer almaktadır. Mali tablolar
Mali tabloların düzenlenme tarihleri
Son Tarih Mali Tablo Dönemi Bilanço, Nakit akım tablosu Dipnotlar (gerekli olması halinde) 30/04/N Ocak - Mart 31/07/N Ocak-Haziran 30/10/N Ocak-Eylül 28/02/N+1 Yıllık Denetim görüĢü, kamu idaresinin temel mali tabloları olan bilanço ve nakit akım tablosuna verilmiĢtir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmıĢ olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 113 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI A- Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının doğru ve güvenilir olduğuna iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülür. Kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile bunları oluĢturan hesap ve iĢlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; denetim prosedürleri ve teknikleri uygulanması ve risk değerlendirmesi yoluyla gerçekleĢtirilir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürlerinin tasarlanmasına esas olmak üzere, mali tabloların içerisinde üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Ancak bu hususlarla ilgili 2015 yılı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi (MFĠB) Özel Hesabının denetimine iliĢkin olarak denetimi yürütmek ve denetim görüĢü oluĢturabilmek için Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslara göre hesap dönemi sonunda SayıĢtaya verilecek temel mali tablolardan olan faaliyet sonuçları tablosu kamu idaresi yönetimi tarafından sağlanamamıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 114 B- Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüĢtür. Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluĢturan hesap ve iĢlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleĢtirilmiĢtir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiĢtir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Bu hususlarla ilgili Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı (IPA) Fon Hesabının denetimi sonucunda denetim görüĢü oluĢturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 115 5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: Merkezi Finans ve Ġhale Birimi Özel Hesabına ĠliĢkin Faaliyet Sonuçları Tablosu ile TaĢınır Kesin Hesap Cetvelinin Sunulmaması Merkezi Finans ve Ġhale Birimine Hazine MüsteĢarlığı bütçesinin transfer kaleminden aktarılan kaynakların kullanımının sağlandığı MFĠB Özel Hesabına iliĢkin SayıĢtay Kanunu ve ikincil mevzuatı uyarınca hazırlanması gereken Faaliyet Sonuçları Tablosu ile TaĢınır Kesin Hesap Cetvelinin kamu idaresi tarafından sunulmadığı görülmüĢtür. 6085 sayılı SayıĢtay Kanununun SayıĢtay denetimi baĢlıklı 36 ıncı maddesinde; Sayıştay denetiminin düzenlilik denetimi ve performans denetimini kapsadığı, düzenlilik denetiminin de; “… Kamu idarelerinin mali rapor ve tablolarının, bunlara dayanak oluşturan ve ihtiyaç duyulan her türlü belgelerin değerlendirilerek, bunların güvenilirliği ve doğruluğu hakkında görüş bildirilmesi …” suretiyle gerçekleĢtirileceği belirtilmektedir. Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esasların 1 inci maddesinde; Usul ve Esasların amacının; SayıĢtay denetimine tabi kamu idarelerince tutulan defter, kayıt, belge ve bilgilerden SayıĢtaya sunulacak olanların çeĢitleri, verilme yeri ile süresine iliĢkin esas ve usullerin belirlenmesi olduğu; 2 nci maddesinde; Usul ve Esasların SayıĢtay denetimine tabi kamu idarelerini kapsadığı; 4 üncü maddesinde; kamu idaresinin kamu veya özel hukuk hükümlerine tabi olup olmadığına bakılmaksızın SayıĢtay denetimine tabi tüm idare, kuruluĢ, müessese, birlik, iĢletme, bağlı ortaklık ve Ģirketleri ifade ettiği, belirtilmektedir. Aynı Yönetmeliğin 5 inci maddesinde SayıĢtaya verilecek defter, mali tablo, belge ve bilgilerin çeĢitleri belirtilmiĢtir. Ancak, kamu idarelerince hesap dönemi sonunda verilmesi gereken defter, mali tablo ve belgelerden; -TaĢınır kesin hesap cetveli ile taĢınır hesabı icmal cetveli veya envanter defteri, -Faaliyet sonuçları tablosunun kamu idaresi tarafından denetime sunulmadığı görülmektedir. Hazine MüsteĢarlığından aktarılan kaynakların kullanımının sağlandığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi Özel Hesabına iliĢkin SayıĢtay Kanunu uyarınca gerekli mali rapor ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 116 tabloların kamu idaresi tarafından sağlanması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "MFĠB uluslararası anlaĢma ile kurulmuĢ, iĢlevsel özerkliği haiz, özel statülü bir kuruluĢtur. 5671 sayılı Kanun, MFĠB‟in istihdam ve bütçe esaslarını düzenlemek üzere yürürlüğe konulmuĢ özel bir kanundur. Mutabakat Zaptına 1 No.lu Ek‟in 3 (3) üncü maddesinde “Hazine MüsteĢarlığı ile idari iliĢki, personel alımı, personelin statüsü, personelin mali hakları ve bütçe gibi konuların kapsamı ve detayları uygun bir yasal düzenleme ile tanzim edilecektir” denilmiĢ olmakla, bütçe konusu 5671 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde aĢağıdaki Ģekilde düzenlenmiĢtir: “(1) Birimin bütün giderleri, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası veya muhabiri olan Ziraat Bankası nezdinde Birim adına açılacak özel hesaba yatırılır. (2) Birim giderlerini karĢılamak amacıyla Birim hesabına aktarılması gereken tutar genel bütçeden karĢılanır. (3) Söz konusu özel hesaptan yapılacak harcamalarda Harcama Yetkilisi Birim BaĢkanıdır.” Görüleceği üzere, MFĠB genel bütçe kapsamında bulunmayıp, giderleri için gereken kaynağı -uluslararası anlaĢmadaki yükümlülüğe uygun olarak- genel bütçeden “transfer” yoluyla karĢılamaktadır. Harcamalar MFĠB adına açılan özel hesaba aktarılan kaynaktan yapılmakta, harcama sürecinde MFĠB BaĢkanı “Harcama Yetkilisi” sıfatıyla hareket etmektedir. 1 No.lu Ek ile finansman yükümlülüğü tamamen Türk Hükümeti tarafından üstlenilmiĢ; yükümlülüğün ifa keyfiyeti ise 5671 sayılı Kanunda gösterilmiĢtir. Dolayısıyla, özel hesaptan yapılacak harcamalarda Mutabakat Zaptı ve ekleri ile 5671 sayılı Kanun hükümleri geçerli olacaktır. Bilindiği üzere 5018 sayılı Kanun kapsamındaki kuruluĢlar, yine aynı Kanuna ekli listelerde gösterilmiĢ olup; MFĠB bu listelerde yer almadığı gibi, yılı bütçe kanunlarına ekli “Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu Ġdareleri” listesinde de yer almamaktadır. Nitekim Maliye Bakanlığının (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü) 21.06.20103 tarih ve 5779 sayılı yazısında da MFĠB‟in giderlerini bütçe dıĢı özel bir hesaptan karĢıladığı hususuna atıfla 5018 sayılı Kanuna tabi olmadığı hususu teyit edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 117 5671 sayılı Kanun ve bağlı yönetmelik hükümleri MFĠB‟in hesap verebilirliğini engellemediği gibi, MFĠB BaĢkanlığınca Yönetmeliğin 14 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (ç) bentlerinin verdiği yetkiye dayanılarak yapılan, bazıları aĢağıda sayılan bir dizi düzenleme ile denetlenebilir bir kontrol çevresi oluĢturulmuĢ bulunmaktadır: “Birim Özel Hesabından Yapılacak Harcamalara ĠliĢkin Dahili Direktif” 22.10.2007 tarihinde yürürlüğe konulmuĢtur. Özel Hesaba aktarılacak tutara iliĢkin olarak MFĠB tarafından hazırlanan “Harcama Planı”, zorunlu olmadığı halde mukayese ve değerlendirme imkanı vermesi açısından “Analitik Bütçe Sistemi”ne (ABS) uygun olarak “Dördüncü Düzey Ekonomik Sınıflandırma“ temelinde hazırlanmakta olup, yıllık gider tahminleri ile üç aylık aktarma talepleri bu Ģekilde gerçekleĢtirilmektedir. Taleplerin karĢılanması, önceki üç aylık harcamaların ve bakiye tutarın -yine aynı sınıflandırma temelinde- beyanı ile mümkün olabilmektedir. MFĠB‟in harcamaları, Yönetmeliğin 28. maddesine uygun olarak MFĠB BaĢkanı tarafından görevlendirilen bir ara yönetici tarafından gerçekleĢtirilmektedir. Dördüncü düzey ekonomik sınıflandırmaya göre belirlenmiĢ bütçe kalemleri bazında tahakkuk fiĢi düzenlenmekte, gerçekleĢtirme görevlisi ve harcama yetkilisi tarafından imzalanmakta, tüm harcamaların bütçe kalemi bazında raporlanması sağlanmakta; raporlar bir önceki döneme iliĢkin harcamaların kanıtlanması ve ödenek aktarma taleplerinin doğrulanması zımnında Maliye Bakanlığına gönderilmektedir. Tahakkuk, muhasebe ve raporlama iĢlemleri özel bir yazılım (Bütçe ve Tahakkuk Modülü) vasıtasıyla yürütülmekte, hem kağıt hem de elektronik ortamda muhafaza edilmektedir. 5018 sayılı Kanuna tabi olmadığı halde, harcamaların tevsikinde Devlet Harcama Belgeleri Yönetmeliğinde sayılan belgeler veya aynı fonksiyonu haiz eĢdeğer belgeler düzenlenmekte ve arĢivlenmektedir. Ödeme talimatı, alım onayı, fatura, teklifler, bordro, aile yardımı bildirimi, görev onayı, yolluk bildirimi vb. her türlü harcama belgesi bu kapsamdadır. MFĠB‟in kullanımındaki taĢınır malların kayıt ve takibi amacıyla “Envanter Yönetim Programı” uygulamaya konulmuĢtur. Ayrıca muhasebe temelinde hesap verilebilirliğin temini amacıyla, Maliye Bakanlığı (Muhasebat Genel Müdürlüğü) ile imzalanan 01.01.2011 tarihli Protokol kapsamında bir

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 118 hesap planı hazırlanmıĢ ve yine aynı Protokol kapsamında MFĠB‟de kurulan “KBS (say2000i)” benzeri yazılım üzerinden 02.08.2011 tarihinden itibaren kullanılmaya baĢlanmıĢtır. SayıĢtay BaĢkanlığı tarafından 2013 yılında söz konusu muhasebe iĢlemleri üzerinde yürütülen denetim sonucunda, Birimimiz tarafından kullanılan say2000-i den “Bilanço, Mizan, Faaliyet Sonuçları ve Bütçe Uygulama Sonuçları Tablosunun” üretilebildiği ancak “Faaliyet Sonuçları ve Bütçe Uygulama Sonuçları Tablolarının” boĢ olarak geldiğinin tespit edildiği, ilgi Protokol kapsamında Birimimiz için uyarlanan say2000-i modülünden “Faaliyet Sonuçları ve Bütçe Uygulama Sonuçları Tablolarının” usulüne uygun dolu bir Ģekilde üretilebilmesinin mümkün olup olmadığına iliĢkin görüĢlerinin bildirilmesi ve üretilebiliyor ise ilgili modülün revize edilmesi üzerine bir iĢ planı oluĢturularak Birimimizin bilgilendirilmesine iliĢkin Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğüne yazdığımız 17.11.2014 tarih ve 9863 sayılı yazımıza bir cevap alınamamıĢtır. Bahse konu yazımıza bir cevap alınamadığına iliĢkin Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü‟ne hatırlatmada bulunulacaktır. Yukarıda açıklanan duruma istinaden, 5018 sayılı Kanunun kapsamını belirleyen ekli I, II, III ve IV sayılı cetvellerde yer almayan MFĠB ile ilgili bütçesel iĢlemlerin 5018 sayılı Kanuna göre yürütülmesi, MFĠB‟in özel konumu nedeniyle hem hukuken, hem de teknik açıdan mümkün bulunmadığından dolayı Birimimiz Özel Hesabına ĠliĢkin Faaliyet Sonuçları Tablosu ile TaĢınır Kesin Hesap Cetveli de sunulamamaktadır. Sonuç olarak, MFĠB‟in bütçe ve muhasebe iĢlemleri “Kamu Harcama ve Muhasebe BiliĢim Sistemi” KBS altında Birimimiz için özel olarak geliĢtirilen say2000-i hesap planı kullanılmak suretiyle yürütülmekte olup gerekli düzenlemeler talep edilmesine rağmen gerçekleĢtirilmemiĢtir. Söz konusu düzenlemelerin gerçekleĢtirilmesi için giriĢimde bulunulacaktır." Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında özetle, MFĠB özel hesabından yapılacak harcamalarda Mutabakat Zaptı ve ekleriyle 5671 sayılı Merkezi Finans ve Ġhale Biriminin Ġstihdam ve Bütçe Esasları Hakkında Kanun hükümlerinin geçerli olacağı, 5671 sayılı Kanun ve ikincil mevzuat hükümlerinin birimin hesap verebilirliğini engellemediği, Birim BaĢkanınca düzenlenen dahili direktif ve Maliye Bakanlığıyla yapılan protokol kapsamında

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 119 kullanılan bütçe ve tahakkuk modülü vasıtasıyla harcamaların kayıt altına alındığı, Birimin 5018 sayılı Kanuna ekli cetvellerde yer almadığı, bu nedenle söz konusu tabloların üretilmesinin hukuken ve teknik açıdan mümkün olmadığı belirtilmiĢtir. 5671 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde Birimin mali sistemine iliĢkin olarak; “(1) Birimin bütün giderleri, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası veya muhabiri olan Ziraat Bankası nezdinde Birim adına açılacak özel hesaba yatırılır. (2) Birim giderlerini karĢılamak amacıyla Birim hesabına aktarılması gereken tutar genel bütçeden karĢılanır. (3) Söz konusu özel hesaptan yapılacak harcamalarda Harcama Yetkilisi Birim BaĢkanıdır.” hükümleri yer almaktadır. Söz konusu hükümlerde Birimin tüm faaliyet ve sonuçlarının nasıl muhasebeleĢtirileceği ve raporlanacağına iliĢkin bir düzenleme bulunmadığı gibi, söz konusu hususların yönetmelik veye direktiflerle düzenlenmesine yetki veren bir hüküm de bulunmamaktadır. Bununla birlikte, Birimce çıkarılan MFĠB Personel Yönetmeliği ve Dahili Direktifte de Birimin tüm faaliyet ve sonuçlarının nasıl muhasebeleĢtirileceği ve raporlanacağına iliĢkin bir düzenleme de yer almamaktadır. Kamu Ġdaresi cevabında, MFĠB‟nin 5018 sayılı Kanun kapsamında olmadığı belirtilmekteyse de, 5018 sayılı Kanuna tabi olsun veya olmasın Birimin tüm faaliyet ve sonuçlarının uluslararası muhasebe ve raporlama standartlarının gereklerini yerine getirir Ģekilde raporlanması gerekmektedir. Nitekim, 2013 yılı Denetim Raporuna Ġdare tarafından verilen cevapta da, Rapor Değerlendirme Kurulunun 16.08.2013 tarihli oturumunda “uluslararası standartlara uygun bir muhasebe sistemi kurulmak suretiyle hesap verilebilirliğin sağlanmasına yönelik adımların atılmasının” önerildiği belirtilmiĢtir. Ayrıca, Birim cevabında, muhasebe temelinde hesap verilebilirliğin temini amacıyla, Maliye Bakanlığı (Muhasebat Genel Müdürlüğü) ile imzalanan 01.01.2011 tarihli Protokol kapsamında bir hesap planı hazırlanmıĢ ve yine aynı Protokol kapsamında MFĠB‟de kurulan “KBS (say2000i)” benzeri yazılım üzerinden 02.08.2011 tarihinden itibaren bu sistemin kullanılmaya baĢlanıldığı belirtilmiĢ ise de, MFĠB tarafından hem hukuken hem de teknik

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 120 açıdan gerekli tedbirlerin alınmaması nedeniyle, mevcut durumda, uluslararası standartlara uygun bir muhasebe ve raporlama sistemi kurulmamıĢtır. Dolayısıyla, Birim Özel Hesabına ĠliĢkin Faaliyet Sonuçları Tablosu ile TaĢınır Kesin Hesap Cetveli sunulmamıĢtır. Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esasların 5 inci maddesinin 2 nci fıkrası (d) bendinde sayılanlar dıĢındaki diğer bilgi, defter, mali tablo ve belgeler 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa tabi olsun veya olmasın 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu kapsamına giren tüm kamu idareleri tarafından verilmesi gereken bilgi ve belgeler olduğundan, bulgu metninde bahsedilen, taĢınır kesin hesap cetveli ile taĢınır hesabı icmal cetveli veya envanter defteri ve faaliyet sonuçları tablosunun kamu idaresi tarafından denetime sunulması gerekmektedir. 6. DENETĠM GÖRÜġÜ A-) MFĠB Özel Hesabına ĠliĢkin Mali Rapor ve Tablolarına Dair Denetim GörüĢü Merkezi Finans ve Ġhale Birimi Özel Hesabı 2015 yılına iliĢkin mali rapor ve tabloları hakkında, denetim görüĢü oluĢturabilmek için gerekli faaliyet sonuçları tablosu kamu idaresi yönetimi tarafından sağlanamadığı için görüĢ bildirilememektedir. B-) MFĠB’in Kullandırdığı IPA Fonlarına ĠliĢkin Mali Rapor ve Tablolarına Dair Denetim GörüĢü Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi'nin Kullandırdığı IPA Fonlarına dair 2015 yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve ekte yer alan mali rapor ve tablolarının tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 121 7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: Merkezi Finans ve Ġhale Birimi Özel Hesabından Yapılan Mal ve Hizmet Alımlarında Kamu Ġhale Mevzuatına Uyulmaması Birim giderlerinin karĢılanması için genel bütçeden Merkezi Finans ve Ġhale Birimi Özel Hesabına aktarılan ödeneğin kullanımında Kamu Ġhale Mevzuatına uyulmadığı görülmüĢtür. 5671 sayılı Merkezi Finans ve Ġhale Biriminin Ġstihdam ve Bütçe Esasları Hakkında Kanunun 4 üncü maddesinde aynen; “(1) Birimin bütün giderleri, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası veya muhabiri olan Ziraat Bankası nezdinde Birim adına açılacak özel hesaba yatırılır. (2) Birim giderlerini karşılamak amacıyla Birim hesabına aktarılması gereken tutar genel bütçeden karşılanır. (3) Söz konusu özel hesaptan yapılacak harcamalarda Harcama yetkilisi Birim Başkanıdır.” denilmektedir. Kamu kaynağının kullanımı ile ilgili olarak Kamu Ġhale Kanununun “Amaç” ve “Kapsam” baĢlıklı 1 inci ve 2 nci maddelerinde ise; “ Madde 1- Bu Kanunun amacı, kamu hukukuna tâbi olan veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde uygulanacak esas ve usulleri belirlemektir. Madde 2- Aşağıda belirtilen idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülür: a) (Değişik: 1/6/2007-5680/1 md.) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı; döner sermayeli kuruluşlar, birlikler (meslekî kuruluş şeklinde faaliyet gösterenler ile bunların üst kuruluşları hariç), tüzel kişiler…” denilmektedir. Belirtilen hükümlerden anlaĢılacağı üzere; 5671 sayılı Kanun uyarınca Merkezi Finans ve Ġhale Biriminin birim giderleri genel bütçeden yani kamu kaynağından karĢılanmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 122 Kamu kaynağı kullanan kamu idaresinin ise yapacağı mal ve hizmet alımlarını Kamu Ġhale Kanunu hükümleri doğrultusunda gerçekleĢtirmesi gerekmektedir. Ancak; yapılan incelemede, mal ve hizmet alımlarının 4734 sayılı Kanun hükümlerine göre yapılmadığı gibi hangi mevzuata göre yapıldığının da ihale dokümanlarında belirtilmediği görülmüĢtür. Merkezi Finans ve Ġhale Birimince kamu kaynağı kullanarak özel hesaptan yapılan mal ve hizmet alımlarında 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanunu hükümlerinin uygulanması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "MFĠB “uluslararası anlaĢma” ile kurulmuĢ özel statülü bir kurum olup; Mutabakat Zaptı‟nın (1 No.lu Ek ile değiĢik) 5(2) maddesi uyarınca “idari, maaĢ ve diğer tüm iĢletme giderleri”nin Türk Hükümetince karĢılanması gerekmektedir. Dolayısıyla MFĠB özel hesabına Hazine MüsteĢarlığınca transfer edilen tutar, “uluslararası anlaĢmadan kaynaklanan bir yükümlülüğün ifası” kapsamında olup; bu tutarın harcanması da yine uluslararası anlaĢma hükümlerine tabidir. Bilindiği üzere 5018 sayılı Kanun kapsamındaki kuruluĢlar, yine aynı Kanuna ekli listelerde gösterilmiĢ olup; MFĠB bu listelerde yer almadığı gibi, yılı bütçe kanunlarına ekli “Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu Ġdareleri” listesinde de yer almamaktadır. 10.05.2007 tarihinde TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu‟nda Merkezi Finans ve Ġhale Biriminin Ġstihdam ve Bütçe Esasları Hakkında Kanun Tasarısının görüĢme tutanaklarında yer alan madde gerekçeleri incelendiğinde Birimin giderlerine iliĢkin 4 ün madde için “Madde 4- Birimin bütçe ve harcama esasları düzenlenmekte, özerkliğini temin edecek mali imkanlara kavuĢturulması amaçlanmaktadır.” ġeklinde mali özerkliğe vurgu yapılmıĢtır. Raporda yer alan KARġI OY incelendiğinde ise “…Ek Mutabakat Zaptında; Hazine MüsteĢarlığı ile idari iliĢki, bütçe, personelin statüsü ve malî hakları gibi konuların kapsam ve detaylarının uygun bir yasal düzenleme ile tanzim edilmesi öngörüldüğünden, Merkezi Finans ve Ġhale Biriminin denetiminin, tereddütlere ve belirsizliğe yol açmayacak Ģekilde düzenlenmesi gerekir. Merkezi Finans ve Ġhale Biriminin iç denetiminin Hazine MüsteĢarlığınca, dıĢ denetiminin ise SayıĢtay tarafından uluslararası denetim standartlarına uygun bir Ģekilde yapılacağının açıkça belirtilmesi 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi Kontrol Kanununun getirdiği ilkelerle de uyumlu olacağından bu biçimdeki düzenleme, AB yöntem

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 123 ve kurallarına da uygun olacaktır.” denilmek suretiyle Birimin aslında 5018 sayılı Kanun‟a tabi olacağı yönünde açık bir düzenleme olmadığı vurgulanmıĢtır. 4734 sayılı Kanun amaç değil kapsam maddesi Kanun‟a tabi kurumları belirlemektedir. AĢağıdaki kapsam maddesinde uluslararası anlaĢmayla kurulan Birimin statüsüne uygun bir tanımlama yapılmamıĢtır. Genel tanımlamalar bakılacak olursa genel bütçeli veya özel bütçeli idarelerin sayıldığı 5018 sayılı Kanun‟a ekli cetvellerde ismi geçmemekte, özel kanunla kurulmuĢ ve kamu görevi yüklenmiĢ kurum kabul edilebilse de tüzel kiĢiliğe sahip olmadığı savunulmaktadır. Dolayısıyla, raporda 4734 sayılı Kanun‟un kapsam maddesine detaylı atıf yapılmadıkça Birimin 4734 sayılı Kanun‟a tabi olacağı bulgusu yasayla desteklenmemektedir. 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanununun, “Kapsam” baĢlıklı 2 nci maddesinde ise, “AĢağıda belirtilen idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karĢılanan mal veya hizmet alımları ile yapım iĢlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülür” denildikten sonra söz konusu idareler tek tek tanımlanmıĢ, bunlar arasında -MFĠB gibi- “uluslararası anlaĢmalarla kurulmuĢ idareler”e yer verilmemiĢtir. Mutabakat Zaptının 2(1) maddesinde “1 No.lu Ek” ile yapılan değiĢiklik sonucunda, MFĠB “Türk idari yapısının tamamlayıcı bir parçası” olmaktan çıkarılmıĢ, “idari açıdan” Hazine MüsteĢarlığı ile iliĢkilendirilmiĢtir. Bu değiĢikliğin bir sonucu olarak, MFĠB MüsteĢarlık teĢkilatına dahil edilmemiĢ; teĢkilat Ģemasının NAO ve AB Komisyonunun eĢ onayına tabi olması esası benimsenmiĢtir. Bu statüdeki bir kurumun idari açıdan genel bütçeli bir kuruluĢla iliĢkilendirilmiĢ (administratively linked) oluĢundan hareketle 4734 sayılı Kanuna tabi olması gerektiği Ģeklindeki görüĢ yasal dayanaktan yoksun olduğu görülmektedir." Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, Mutabakat Zaptına göre MFĠB özel hesabına Hazine MüsteĢarlığınca transfer edilen tutarın, “uluslararası anlaĢmadan kaynaklanan bir yükümlülüğün ifası” kapsamında olduğu; bu tutarın harcanmasının da yine uluslararası anlaĢma hükümlerine tabi olacağı belirtilmiĢse de, özel hesaba transfer edilen tutarın

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 124 harcanmasına iliĢkin usul ve esaslara Mutabakat Zaptında yer verilmediği görülmektedir. Mutabakat Zaptı uyarınca Birimin idari giderlerinin 30 Eylül 2007 tarihine kadar hibe sözleĢmesi kapsamında karĢılandığı, alımlarda Prag kurallarının uygulandığı, Avrupa Birliği Komisyonu tarafından da denetiminin yapıldığı, 30 Eylül 2007 tarihinden itibaren ise birimin idari, maaĢ ve diğer tüm iĢletme giderlerinin 5671 sayılı Merkezi Finans ve Ġhale Biriminin Ġstihdam ve Bütçe Esasları Hakkında Kanun uyarınca Türk Hükümetinin ulusal bütçesinden karĢılandığı ancak bu tarihten itibaren yapılan alımlarda, 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanunu hükümleri uygulanmadığı gibi, baĢka bir düzenleme de yapılmadığından, alımların önceden belirlenmiĢ kurallar çerçevesinde gerçekleĢtirilmediği görülmektedir. Belirtilen nedenlerle, MFĠB tarafından idari, maaĢ ve diğer tüm iĢletme giderleri için kullanılan kaynağın kamu kaynağı olması ve MFĠB‟in 4734 sayılı Kanuna tabi olmadığına dair Kamu Ġhale Kurumunun görüĢünün de bulunmaması nedeniyle, mal ve hizmet alımlarının 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanunu hükümlerine göre gerçekleĢtirilmesi gerekmektedir. BULGU 2: Gelir Vergisi Matrahının Eksik Hesaplanması Merkezi Finans ve Ġhale Biriminde istihdam edilen personele ödenen sözleĢme ücretlerinde gelir vergisi matrahının eksik hesaplandığı görülmüĢtür. 5671 sayılı Merkezi Finans ve Ġhale Biriminin Ġstihdam ve Bütçe Esasları Hakkında Kanunun “Ġstihdam Esasları” baĢlıklı 3 üncü maddesinin dördüncü fıkrasında; Merkezi Finans ve Ġhale Birimi personeline MüsteĢarlıkta görev yapan emsal personele yapılan her türlü ödemeler dâhil ödenmekte olan tutarı aĢmamak üzere belirlenen ve sözleĢmede gösterilen tutarın ücret olarak ödeneceği belirtilmiĢtir. Hizmet sözleĢmelerinde brüt ücretin hesaplanmasında, MüsteĢarlıkta görev yapan emsal personele yapılan ücret ve tazminat gösterge karĢılıklarının esas alınacağı ifade edilmektedir. SözleĢmelerde, 5671 sayılı Kanun hükümlerinde yer almamasına rağmen net ücretin MüsteĢarlıkta uygulanacak usul ve esaslara göre hesaplanacağı belirtilmiĢtir. Bu kapsamda sözleĢme ile belirlenen brüt ücret unsurlarından ücret, gelir ve damga vergisi matrahına dâhil edilmiĢ ancak tazminat sadece damga vergisi matrahına dâhil edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 125 MüsteĢarlıkta görev yapan emsal personele yapılan ödemelerin düzenlendiği 666 sayılı KHK‟nın 1 inci maddesi ile 375 sayılı KHK‟ya eklenen Ek 10‟uncu maddesinde; Bu Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (II) ve (III) sayılı Cetvellerde yer alan unvanlı kadrolarda bulunanlardan, aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre almakta olanlara anılan Cetvellerde kadro unvanlarına karĢılık gelen gösterge rakamlarının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarlarda ücret ve tazminat verileceği, ödenecek olan tazminatların ise damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmayacağı hüküm altına alınmıĢtır. Belirtilen 666 sayılı KHK‟ye göre, tazminatların damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmayacağına dair hüküm aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre almakta olanlar içindir. Bu nedenle söz konusu istisna hükmü, MüsteĢarlıkta görev yapan emsal personel için geçerlidir. Birim personeli ise ücretlerini 5671 sayılı Kanuna istinaden düzenlenen hizmet sözleĢmesine göre almaktadır. SözleĢme ile belirlenecek brüt ücret tek bir ödeme unsuru olup hizmet sözleĢmelerinde MüsteĢarlıkta görev yapan emsale yapılan atıflar ise ücretin hesaplanması için geçerlidir. 5671 sayılı Kanuna istinaden çıkarılan Merkezi Finans ve Ġhale Birimi Personel Yönetmeliğine göre hizmet sözleĢmesi çerçevesinde ücret alan personelin, sözleĢme ücretinin tamamının gelir vergisi matrahına dâhil edilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu'nun "Ücretin tanımı" baĢlıklı 61 inci maddesinde; "Ücret, işverene tabi ve belirli bir işyerine bağlı olarak çalışanlara hizmet karşılığı verilen para ve ayınlar ile sağlanan ve para ile temsil edilebilen menfaatlerdir. Ücretin ödenek, tazminat, kasa tazminatı (Mali sorumluluk tazminatı), tahsisat, zam, avans, aidat, huzur hakkı, prim, ikramiye, gider karşılığı veya başka adlar altında ödenmiş olması veya bir ortaklık münasebeti niteliğinde olmamak şartı ile kazancın belli bir yüzdesi şeklinde tayin edilmiş bulunması onun mahiyetini değiştirmez…” Hükmü yer almıĢ olup, 666 sayılı KHK‟nın 1 inci maddesi ile 375 sayılı KHK‟ya eklenen Ek 10 uncu maddede “…Tazminat damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmaz.”

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 126 5671 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin 4 üncü fıkrasında ise, "Sözleşmeli olarak çalışan personelden Birim Başkanına Müsteşarlıkta görev yapan Genel Müdür; ara yöneticilerden Kıdemli Finans ve Kıdemli İhale Yöneticilerine Müsteşarlıkta görev yapan Genel Müdür Yardımcısı, diğerlerine Müsteşarlıkta görev yapan Daire Başkanı; Uzman personele Müsteşarlıkta 1 inci dereceli kadroda görev yapan Hazine uzmanı; destek personeline ise Müsteşarlıkta görev yapan emsali personele her türlü ödemeler dahil ödenmekte olan tutarı geçmemek üzere ücret ödenir. Bu personele ödenecek ücret Birim ile aralarında imzalanacak hizmet sözleşmesinde belirlenir.” Denilmek suretiyle personele yapılacak ödemeler MüsteĢarlıkta görev yapan emsali personelin maaĢına endekslenmiĢ; ücretin her türlü ödeme unsurlarını kapsadığı hükme bağlanmıĢtır. Maddede geçen “ücret” ifadesinin “maaĢ” anlamında kullanıldığı açıktır. Eğer aksi olsaydı aynı maddelerde “her türlü ödemeler dahil” ifadesine yer verilmez, hizmet sözleĢmelerinde hesaplamanın “MüsteĢarlıkta uygulanan yöntemlere göre” yapılacağı belirtilmezdi. MüsteĢarlıkta “tazminat” olarak yapılan ve dolayısıyla gelir vergisine tabi tutulmayan bir ödemenin MFĠB‟de tazminat olarak değerlendirilip vergiye tabi tutulması, 375 sayılı KHK hükümlerine aykırılık teĢkil edecektir. MFĠB personeline ödenecek ücretin hesabına esas teĢkil eden ücret ve tazminat göstergeleri Kanunun 3 üncü maddesindeki sınırları aĢmayacak Ģekilde belirlenmiĢ; ödemeler de onaylanmıĢ göstergeler üzerinden yapılmıĢtır. Halihazırda MüsteĢarlıkta yapılan maaĢ ödemelerinde de ücret göstergesi karĢılığı yapılan ödemeler gelir vergisine tabi tutulurken, tazminat göstergesi karĢılığı yapılan ödemelerden gelir vergisi kesilmemektedir. MFĠB uygulaması da aynı yönde olup, salt 5671 sayılı Kanunda “maaĢ” değil de “ücret” sözcüğü kullanıldığı için tazminatların vergiye tabi tutulmasını istemek, aynı Kanunun MüsteĢarlık personeline endeksli ücret rejime aykırılık teĢkil edecektir. OnaylanmıĢ göstergelerin üzerinde bir ödeme yapılmadığına göre, söz konusu tazminatların tabi olduğu 375 sayılı KHK hükümlerine ve MüsteĢarlık tatbikatına uygun olarak gelir vergisi kesilmemiĢ olmasında mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 127 Yukarıda da bahsedildiği üzere, Birim personeline tek bir kalem olarak ücret ödenmesi ve tazminatlardan bu kalem altında gelir vergisi kesilmesi halinde bu ücretin belirlenmesinde Hazine MüsteĢarlığında çalıĢan hangi personelin emsal alınacağı, özellikle maaĢ unsurlarından olan aile yardımı, çocuk yardımı, yabancı dil tazminatı gibi kiĢiden kiĢiye değiĢen ödemelerinin neye göre yapılacağı hususlarında belirsizlik söz konusu olacaktır. Aynı Ģekilde ödemenin emsali personele yapılan ödeme unsurlarıyla hesaplama yapılmaksızın gerçekleĢtirilmesi, Birim personelinin tüm kamu rejimlerinde istifade edilebilen bu unsurlardan yararlanamaması ve/veya personel arasında adaletsizliğe yol açacaktır.
Diğer taraftan, Birimimizde emeklilik primleri hesaplama açısından (Emekli Sandığı, SSK) farklı statüde personel çalıĢmasından dolayı, bu durum Birim personeli arasında yine büyük ölçüde maaĢ farklılaĢmasına sebep olacaktır. 666 Sayılı KHK‟nın “Tazminat Göstergesi damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulamaz” hükmüne aykırı olarak tazminat göstergesinden gelir vergisi kesilmesi halinde maaĢ hesaplama yöntemi açısından Birimimiz uygulaması ile bağlı bulunduğumuz Hazine MüsteĢarlığı uygulaması arasında Birimimiz personeli aleyhine farklılık oluĢacaktır. Bu itibarla, 5671 Sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin 4 üncü fıkrasında geçen “ücret” ifadesinin “maaĢ” ve “maaĢın unsurlarının” yapılacak ödemenin hesaplanmasında dikkate alınması Ģeklinde yorumlanması, bu haliyle ödemenin tek bir ücret üzerinden değil, 5671 Sayılı Kanunun ruhuna uygun olarak emsali Hazine MüsteĢarlığı personeline yapılan ödemelerdeki hesaplama unsurlarıyla belirlenmesi gerektiği değerlendirilmektedir. Benzer Ģekilde 666 Sayılı KHK‟nın da ruhu açısından bakıldığında “eĢit iĢe eĢit ücret” prensibiyle kamuda uzman personele yapılan ödemelerin eĢitlenmesi amaçlandığı dikkate alındığında, istihdam açısından zorluklar yaĢayan Birimimizin personeline her ay yaklaĢık 500,00 TL civarında düĢük ödeme yapılması KHK‟nın da amacına aykırı olacaktır. Keza, 2012 yılı Denetim Raporunun 55 numaralı bulgusuna verilen cevap üzerine “Değerlendirme ve Sonuç” Bölümünde “... tazminat tutarlarının kesinlikle ödenemeyeceği değil, sözleĢmede belirtilmediği müddetçe ödenemeyeceğidir. Sonuçta tazminat tutarının sözleĢmede belirtilmediği ve sözleĢme metninin farklı yorumlara açık olduğu düĢünüldüğünden, bulgu ve önerinin aynen korunarak öneriye yukarıda gösterildiği üzere,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 128 “yeni yapılacak personel hizmet sözleĢmelerinde de ödenecek tüm ücret unsurlarının tam olarak belirtilmesi ve ödemelerin buna göre yapılması” ifadesinin eklenmesi gerektiği düĢünülmektedir.” Tespiti üzerine “tip hizmet sözleĢmeleri” 24.10.2013 tarihli Makam oluruyla değiĢtirilmiĢ ve “...ücret göstergesi + ... tazminat göstergesi karĢılığı” ücret ödeneceği sözleĢmede belirtilmiĢtir." Denilmektedir. Sonuç olarak; T.C. Anayasası‟nın 73 üncü maddesinde, vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin kanunla konulacağı, değiĢtirileceği veya kaldırılacağı; söz konusu yükümlülüklerin muaflık, istisna ve indirimleriyle oranlarına iliĢkin hükümlerinde belirli sınırlar içinde değiĢiklik yapma yetkisinin Bakanlar Kuruluna verilebileceği hükmü yer almaktadır. 375 sayılı KHK‟nın Ek 10 uncu maddesinde ise; aylıklarını yalnızca 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre almakta olanlara ödenecek tazminatın, damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmayacağı hükmü yer almaktadır. Bu nedenle kamu idaresi cevabında belirtilenin aksine, söz konusu KHK‟nin kapsamının geniĢletilerek, ücretlerini hizmet sözleĢmesi çerçevesinde alan MFĠB personeline ödenecek ücret unsurlarından yapılacak kesintilere sözleĢme ile istisna getirilmesi mümkün değildir. Bulgu metninde belirtildiği üzere, 5671 sayılı Kanun‟un 3 üncü maddesinin 4 üncü fıkrasında, MFĠB personeline yalnızca ödenecek ücretlerin üst sınırı bakımından Hazine MüsteĢarlığında görevli personel emsal olarak alınmıĢtır. Fıkrada geçen “…her türlü ödemeler dahil ödenmekte olan tutarı geçmemek üzere ücret ödenir” ibaresinden ücretlerin MüsteĢarlık personelinin maaĢının tüm unsurlarına birebir endekslenmesi yerine, üst sınırın hesaplamasında MüsteĢarlık personeline yapılan ödemelerin tümünün dikkate alınması ve bu üst sınırı geçmemek üzere hizmet sözleĢmesinde belirtilen ücretin MFĠB personeline ödenmesi gerektiği anlaĢılmaktadır. SözleĢme ile belirlenen ücretin ise yürürlükte bulunan vergi kanunlarına göre vergilendirilmesi gerekmektedir. Bulgu konusu edilen asıl husus; “maaĢ” ve “ücret” kavramlarından ziyade, ödenen ücretin yasal dayanağıdır. Zaten 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu'nun "Ücretin tanımı" baĢlıklı 61 inci maddesinde de ücretin baĢka adlar altında ödenmiĢ olmasının onun mahiyetini değiĢtirmeyeceği ifade edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 129 MFĠB personeli 5671 sayılı Kanun hükümlerine göre istihdam edilmektedir. Anılan Kanunda da MFĠB personeline ödenen ücretlerin damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmayacağına dair hüküm bulunmamaktadır. Bu nedenle, 375 sayılı KHK‟nın Ek 10 uncu maddesi uyarınca, aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre almakta olanlara uygulanan damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmayacağına iliĢkin hükmün MFĠB personeline ödenen ücretlere uygulanması mümkün bulunmamaktadır. Diğer yandan, hizmet sözleĢmelerine buna iliĢkin hüküm konulmuĢ olması, ödenecek ücretin gelir vergiden istisna edilmesi sonucunu doğurmamaktadır. MFĠB personeline ödenen ücretlerden bir kısmının vergi matrahı dıĢında tutulabilmesi için yasal düzenlemeye ihtiyaç bulunmaktadır. Dolayısıyla, hizmet sözleĢmesi çerçevesinde ücret alan MFĠB personelinin sözleĢme ücretinin tamamının gelir vergisi matrahına dâhil edilmesi gerekmektedir BULGU 3: Kalite Güvence ve Kontrol Bölümü Yöneticisi ile Hukuk MüĢaviri Ġçin Mevzuatta Belirtilen Ücret Üst Sınırının AĢılması Merkezi Finans ve Ġhale Birimi (MFĠB) Kalite Güvence ve Kontrol Bölümü Yöneticisi ile Hukuk MüĢaviri için Merkezi Finans ve Ġhale Birimi Personel Yönetmeliğinde öngörülen ücret üst sınırının aĢıldığı görülmüĢtür. AB Birliği Komisyonu ile Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti arasında Ġmzalanan Mutabakat Zaptının 1 nolu Ek ile değiĢik 4 üncü maddesinde; “Merkezi Finans ve İhale Birimi’nin teşkilat şeması Ulusal Yetkilendirme Görevlisi ve Türkiye’ deki Avrupa Komisyonu Delegasyonu’ nun eş onayına tabi olacaktır. Program Yetkilendirme Görevlisi Ulusal Yetkilendirme Görevlisinin ilgili düzenlemeleri ve onayına bağlı olarak Merkezi Finans ve İhale Birimi’ne uygun personel alımını sağlayacaktır. Türk Hükümeti tüm personel masraflarını karşılayacaktır. Merkezi Finans ve İhale Birimi’nin personeli ile ilgili esas ve usuller Türk Mevzuatı çerçevesinde düzenlenecektir” denilmektedir. Merkezi Finans ve Ġhale Biriminin Hazine MüsteĢarlığı ile idarî iliĢkisini, istihdam ve bütçe esaslarını düzenlemek amacıyla 5671 sayılı Merkezi Finans ve Ġhale Biriminin Ġstihdam ve Bütçe Esasları Hakkında Kanun çıkarılmıĢtır. Bu Kanunla, birim personelinin çalıĢma usul ve esasları, izinleri, hakları, yükümlülükleri ve hangi hallerde iĢlerine son verileceği ile

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 130 yabancı uzmanlara ödenecek ücretler Maliye Bakanlığı ile Devlet Personel BaĢkanlığının görüĢü alınmak suretiyle çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmıĢtır. Merkezi Finans ve Ġhale Birimi Personel Yönetmeliği ise 20.10.2007 tarihli 26676 sayılı Resmi Gazete‟ de yayınlanmıĢtır. Merkezi Finans ve Ġhale Birimi Personel Yönetmeliğinin 22 nci maddesinde; “Sözleşmeli olarak çalışan personelden; Birim Başkanına Müsteşarlıkta görev yapan Genel Müdür; ara yöneticilerden Kıdemli Finans ve Kıdemli İhale Yöneticilerine Müsteşarlıkta görev yapan Genel Müdür Yardımcısı, diğerlerine Müsteşarlıkta görev yapan Daire Başkanı; Uzman personele Müsteşarlıkta kazanılmış hak aylığı 1 inci derecenin 1 inci kademesinde bulunan Hazine uzmanı; destek personeline ise Müsteşarlıkta görev yapan emsali personele ikramiyeler dahil yapılan her türlü ödeme dikkate alınarak ödenmekte olan tutarı geçmemek kaydıyla, Birim Başkanının teklifi üzerine Ulusal Yetkilendirme Görevlisi tarafından belirlenen ve hizmet sözleşmesinde gösterilen ücret ödenir.” denilmektedir. Belirtilen Yönetmelik hükmünden de anlaĢılacağı üzere, Merkezi Finans ve Ġhale Biriminde sözleĢmeli olarak çalıĢan personel için MüsteĢarlıkta görev yapan emsal personele yapılan ikramiyeler dahil her türlü ödemeler üst sınır olarak belirlenmiĢ, bu sınırı aĢmamak üzere hizmet sözleĢmesinde gösterilen tutarın personele ücret olarak ödeneceği belirtilmiĢtir. Ancak Yönetmelikte, Kıdemli Finans ve Kıdemli Ġhale Yöneticileri dıĢında kalan ara yöneticilere ödenecek ücret için müstakil daire baĢkanı-daire baĢkanı ayrımı yapılmadan daire baĢkanına yapılan her türlü ödeme toplamı üst sınır olarak belirlenmiĢken uygulamada, müstakil daire baĢkanı- daire baĢkanı ayrımına gidilerek Hukuk MüĢaviri, Kalite Güvence ve Kontrol Bölümü ile Ġnsan Kaynakları Bölümü Yöneticilerine (bu kadro boĢ bulunmaktadır), MüsteĢarlıkta görev yapan daire baĢkanı yerine müstakil daire baĢkanı emsal alınarak ödeme yapılmaktadır. Dolayısıyla, belirtilen personele ücret ödenirken yönetmelikte öngörülen üst sınırın aĢıldığı görülmektedir. Merkezi Finans ve Ġhale Birimi Personel Yönetmeliğinde Kontrol Bölümü Yöneticisi ile Hukuk MüĢavirine ücretlerinin ödenmesinde MüsteĢarlıkta görev yapan müstakil daire baĢkanı yerine Daire BaĢkanı emsal personel olarak belirlendiğinden belirtilen personelin ücretlerinin ödenmesinde üst sınır olarak Daire BaĢkanına yapılan her türlü ödeme toplamının esas alınması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 131 Kamu idaresi cevabında; "MFĠB Personel Yönetmeliğinin 22. Maddesinde; Kıdemli Ġhale Yöneticisi ve Kıdemli Finans Yöneticisi dıĢındaki ara yöneticilere Hazine MüsteĢarlığındaki “Daire BaĢkanı”na ödenmekte olanı geçmemek üzere maaĢ ödenmesi öngörülmüĢtür. Mutabakat Zaptının (1 No.lu Ek ile değiĢik) 4 üncü maddesi uyarınca, IPA akreditasyonu kapsamında Ulusal Yetkilendirme Görevlisi ve AB Komisyonu tarafından onaylanan MFĠB teĢkilat Ģemasında söz konusu ara yöneticilerden “Kalite Güvence ve Kontrol Bölümü”, “Hukuk MüĢaviri” ve “Ġnsan Kaynakları ve Ġdari iĢler Bölümü” doğrudan MFĠB BaĢkanına bağlı olarak görev yapmaktadır. Dolayısıyla her üç Bölüm‟ün yöneticilerine de Hazine MüsteĢarlığındaki -doğrudan MüsteĢara bağlı olan- “müstakil daire baĢkanları”na (Personel Dairesi BaĢkanı, Ġdari ve Mali ĠĢler Dairesi BaĢkanı) ödenmekte olan tutarı geçmemek üzere ücret ödenmesi, 5671 sayılı Kanunun 3(4) maddesi ile Yönetmeliğin 22(1) maddesi uyarınca uygun görülmüĢtür. 666 sayılı KHK ile birlikte yeniden düzenlenen ücret tablosunda da doğal olarak aynı ücret düzeyi (ücret göstergesi + tazminat göstergesi Ģeklinde) muhafaza edilmiĢtir. Açıklanan nedenlerle, söz konusu Bölüm Yöneticilerine ödenecek ücret “MüsteĢarlıkta görev yapan “müstakil daire baĢkanı”na endekslenmiĢtir. 375 sayılı KHK‟ya ekli (II) Sayılı Cetvel‟de (Sıra No 7) ise müstakil daire baĢkanlıkları için 54.300 ücret göstergesi öngörülmüĢ olup, hesaplamalar da aynı gösterge rakamı üzerinden yapıldığından herhangi bir fazla ödeme söz konusu değildir. Rapora konu edilen Birimin hiyerarĢik yapısı içerisinde doğrudan BaĢkanlığa bağlı olarak görev ifa eden yardımcı hizmet birimi veya danıĢma denetim birimleridir. 5671 sayılı Kanun‟un ruhu Hazine MüsteĢarlığı‟nda görev yapan emsali personele yapılan ödemelerle aynı koĢulda ödeme yapılması olduğu dikkate alındığında, benzer Ģekilde kurulan yapılanma içerisinde birbirlerine karĢılık gelen unvanlara aynı Ģekilde ödeme yapılması gerekmektedir. Hazine MüsteĢarlığı personelinin unvanları ise 4059 sayılı Hazine MüsteĢarlığı‟nın TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun‟da belirtilmiĢ olup müstakil veya müstakil olmayan bir daire baĢkanı Ģeklinde bir ayrım bulunmamaktadır. 4059 sayılı Kanun‟un 2. Bölümünde “MüsteĢarlığın DanıĢma, Denetim ve Yardımcı Birimleri” 5 inci madde altında sayılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 132 Bir genel müdürlük altında görev yapan veya Personel Dairesine BaĢkanlık eden yöneticiler kanunda Daire BaĢkanı olarak anılmaktadır. Dolayısıyla 4059 sayılı Kanunda Daire BaĢkanı olarak tanımlanan personelin Birim mevzuatında yer alan Daire BaĢkanı‟ndan farklı olduğuna dair bir düzenleme bulunmamaktadır. Keza, Daire BaĢkanı‟nın hangi daire baĢkanı olacağı konusunda takdir Birimimizde değildir. Personel Yönetmeliğinin 22 inci maddesinde ödenecek ücretin takdiri konusu da Birime bırakılmamıĢ bu konudaki nihai kararın Ulusal Yetkilendirme Görevlisi sıfatını haiz Hazine MüsteĢarı tarafından verileceği belirtilmiĢtir. Bu doğrultuda söz konusu personele yapılan ödemeler MüsteĢarlık Makamından alınan olurlara uygun olarak gerçekleĢtirilmektedir. Diğer taraftan, Kanunun ve/veya Personel Yönetmeliğinin düzenlenmesi safhasında Birimin teĢkilat yapısının henüz belirli olmaması, Avrupa Birliği tarafından sağlanan fonların yönetilmesi süreçlerinde ortaya çıkan gereklilikler ve ihtiyaçlar doğrultusunda bu yapının değiĢtirilebilecek olması hususları da dikkate alındığında, unvan belirtmek suretiyle Kanun veya ilgili mevzuatta ara yöneticilere yapılacak ödemeler iliĢkin düzenleme yapılması mümkün olmamıĢ, bunun yerine konuyla ilgili takdir yetkisi MüsteĢarlık Makamı‟na verilmiĢtir. Bir baĢka deyiĢle 5671 sayılı Kanun‟un düzenlenmesi sırasında Birim teĢkilat yapısı düzenlenmemiĢ, örneğin Strateji GeliĢtirme Dairesi BaĢkanlığı kurulmamıĢ olmasına rağmen, ilerde AB tarafında fonların yönetilmesi sürecinde gerekli hale gelebileceği değerlendirilmek suretiyle tanımlar yapılırken 4059 sayılı Kanun‟daki emsal esas alınmak üzere Daire BaĢkanı Ģeklinde geniĢ bir tanım kullanılmıĢtır. Örneğin Hukuk MüĢavirliği de aynen bu açıklamada olduğu gibi kuruluĢ aĢamasında mevcut değilken 2015 yılında kurulmuĢtur. Bu haliyle Birimi mevzuatında emsali personele yapılan ödemenin temel prensibi ve müstakil daire baĢkanına yapılan ödemenin yapılamayacağına iliĢkin bir düzenleme olmaksızın Daire BaĢkanı ibaresinin kullanılmasının sebebi, emsali olarak esas alınan 4059 sayılı Kanun‟da da müstakil daire baĢkanı ibaresinin geçmemesidir. Konuyla ilgili gelen düzenlemeler içeren Bakanlıkların KuruluĢ ve Görev Esasları konulu 3046 sayılı Kanun‟a bakıldığında ise Daire BaĢkanı unvanı için sadece 16 maddede kuruluĢ ve bağlılık açısından müstakil daire baĢkanlığı için ayrım yapılmıĢtır. Onun dıĢında Kanunun baĢka bir yerinde müstakil daire baĢkanlığı Ģeklinde tanımlama bulunmamaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 133 Müstakil Daire BaĢkanlıklarının Daire baĢkanlıklarından ayırt etmeye yarayan en önemli kriter teĢkilat mevzuatında hizmet birimi olarak tanımlanmıĢ olmalarıdır. Bu açıdan değerlendirildiğinde ise, söz konusu raporda adı geçen Bölümler de Doğrudan BaĢkanlığa bağlı hizmet birimi (danıĢma/denetim/yardımcı) olarak kurulduğundan bu Ģartı yerine getirmektedir. Bu değerlendirmeler, Birim BaĢkanına Genel Müdür, Kıdemli Ġhale Yöneticisi ve Kıdemli Finans Yöneticisine Genel Müdür Yardımcısı maaĢı ödenmesi ve hiyerarĢik olarak Kıdemli Ġhale Yöneticisi ve Kıdemli Finans Yöneticisine altında görev yapan birimlerin yöneticilerine MüsteĢarlık Hizmet birimlerinde görev yapan Daire BaĢkanı maaĢı ödenirken, doğrudan BaĢkana bağlı olan danıĢma, denetim ve yardımcı hizmet birimlerine de 4059 sayılı Kanundaki emsallerinin maaĢının ödenmesini mümkün kılmaktadır. Diğer taraftan Raporda ödeme esaslarına atıf yapılan 3 numaralı bulgu da dahi “emsal personele yapılan ödeme” değerlendirmesi kullanılmıĢ, Kanun‟un ruhunun emsali personele yapılan ödeme olduğu tespiti yapılmıĢtır. Dolayısıyla Birimimizin yaptığı yorumla, 5671 sayılı Kanunla kastedilen müstakil olan veya olmayan Daire BaĢkanlarıdır ve uygulamada farklılık, bağlılık (doğrudan BaĢkana bağlı danıĢma/denetim yardımcı birimler) ve konuyla ilgili takdir yetkisi mevzuatla tanınan MüsteĢarlık Makamı Oluruyla ayrıĢtırtılmaktadır. Özetle 5671 sayılı Kanunda kastedilenin örneğin Personel veya Strateji Dairesi BaĢkanı olamayacağına iliĢkin bir açık bir yasaklama söz konusu olmayıp önemli olan hizmet birimleri altındaki daire baĢkanlarına denk gelen unvanlı personele müstakil daire baĢkanlarına yapılan ödemenin yapılmamasıdır ki böyle bir Ģey de söz konusu değildir." Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında; müstakil daire baĢkanlığı ile ilgili bir ayrımın 4059 sayılı Hazine MüsteĢarlığı‟nın TeĢkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanunda olmadığı belirtilmekte ise de; söz konusu ayrım 3046 sayılı Bakanlıkların KuruluĢ ve Örgütlenmesi Hakkında Kanunda yer almaktadır. 3046 sayılı Kanunun “HiyerarĢik kademeler ve birim unvanları” baĢlıklı 15 inci maddesinde; Bakanlık merkez, bağlı ve ilgili kuruluĢlarının hiyerarĢik kademelerinin hizmetin özelliklerinden kaynaklanan farklılıklar dikkate alınmak

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 134 kaydıyla, a) Bakanlık merkez teĢkilatında:

1. MüsteĢarlık,
2. MüsteĢarlığa bağlı Genel Müdürlük, Kurul BaĢkanlığı veya Daire BaĢkanlığı,
3. Genel Müdürlük veya Kurul BaĢkanlığına bağlı Daire BaĢkanlığı, ġeklinde bir örgütlenme yapısı belirlendiği hüküm altına alınmıĢtır. Bu yapıya göre, müstakil daire baĢkanları MüsteĢarlığa, diğer daire baĢkanları ise genel müdürlüklere bağlı olarak görev yapmaktadırlar. MüsteĢarlığa bağlı Genel Müdürlük ile MüsteĢarlığa bağlı daire baĢkanlığı aynı hiyerarĢik grupta yer almakta, Genel Müdürlüğe bağlı daire baĢkanlığı ise aynı grupta yer almamaktadır. 5671 sayılı Kanunda yer alan MFĠB BaĢkanının “harcama yetkilisi” olarak belirlenmiĢ olmasından MFĠB‟ in Genel Müdürlük benzeri bir yapılanmasının olduğu, diğer bir ifadeyle MFĠB baĢkanına bağlı olarak görev yapan ara yöneticilerin müstakil daire baĢkanı statüsünde olmadığı görülmektedir.
   Kaldı ki, 375 sayılı KHK‟nin (II) sayılı Cetvelinde de, MüsteĢarlıklarda hizmet birimi olarak tanımlanmıĢ birimlerin müstakil daire baĢkanlıkları olduğu dikkate alınarak, müstakil daire baĢkanlarına ödenecek ücret ve tazminat göstergeleri daire baĢkanlarından farklı belirlenmiĢtir. Dolayısıyla, 5671 sayılı Kanunla doğrudan MüsteĢarlığa bağlı müstakil daire baĢkanlığı kastedilmiĢ olsaydı, anılan Kanunda “Daire BaĢkanı” yerine müstakil daire baĢkanına atıf yapılırdı. Belirtilen nedenlerle, MFĠB‟ de görev yapan ara yöneticilere, MüsteĢarlığa doğrudan bağlı müstakil daire baĢkanı yerine daire baĢkanının ücret ve tazminat tutarlarının esas alınarak ödeme yapılması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 135 8. EKLER Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları A-) MFĠB Özel Hesabına ĠliĢkin Mali Rapor ve Tablolar

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 136 B-) MFĠB’in Kullandırdığı IPA Fonlarına ĠliĢkin Mali Rapor ve Tablolar

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 137

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Merkezi Finans ve Ġhale Birimi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 138 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

HAZĠNE MÜSTEġARLIĞI ULUSAL FON 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ..................... 143
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ........................................... 145
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU........................................................................................................... 145
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ...................................................... 145
5. DENETĠM GÖRÜġÜ ............................................................................................................................... 147
6. EKLER ...................................................................................................................................................... 148

KISALTMALAR IPA Katılım Öncesi Yardım Aracı IPARD Kırsal Kalkınma Katılım Öncesi Yardım Aracı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 143

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ Mali Yapı Ulusal Fon, Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı (IPA) çerçevesinde sağlanacak yardımların mali yönetimi ile görevlidir. Bu kapsamda özellikle; banka hesaplarının düzenlenmesi, Komisyondan ve ulusal makamlardan fonların talep edilmesi, temin edilen fonların Uygulama Birimlerine tahsis edilmesi ve Komisyona mali raporların sunulmasından sorumludur. Kaynakların mali yönetimi, Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı (IPA) Türkiye Program Uygulama Rehberlerinden Ulusal Fona ĠliĢkin “I – Mali Yönetim” baĢlıklı rehberine göre yürütülmektedir. Sektörel AnlaĢmanın 9 uncu maddesi gereğince IPA I, II, III ve IV üncü bileĢenler ile IPA V inci bileĢen fonları (IPARD) ayrı ayrı raporlanmaktadır. A- 2015 yılsonu itibariyle dönem baĢı bakiyesi ile birlikte IPA I, II, III ve IV üncü bileĢenleri için Ulusal Fonun kullanımına verilen ve buradan aktarılan kaynaklar aĢağıda yer almaktadır. Tablo 1: IPA I-II-III-IV üncü BileĢenler Fonlarının Tahsis Durumu (Avro) Dönem BaĢı Bakiyesi ile birlikte 2015 Yılı Ġçinde Ulusal Fona Tahsis Edilen Kaynaklar Ulusal Fonun Tahsis Ettiği Kaynaklar 2016 Yılına Devir AB Katkısı(Avro) 641.066.890,60 533.375.732,42 107.691.158,18 Ulusal Katkı(Avro) 207.108.018,15 135.481.797,03 71.626.221,12 Toplam 848.174.908,75 668.857.529,45 179.317.379,30 B- 2015 yılsonu itibariyle dönem baĢı bakiyesi ile birlikte IPA V için Ulusal Fonun kullanımına verilen ve buradan aktarılan kaynaklar aĢağıda yer almaktadır. Tablo 2: IPA V inci BileĢen Fonlarının Tahsis Durumu
   Dönem BaĢı Bakiyesi ile birlikte 2015 Yılı Ġçinde Ulusal Fona Tahsis Edilen Kaynaklar Ulusal Fonun Tahsis Ettiği Kaynaklar 2016 Yılına Devir Avro Hesabı 199.250.382,84 197.390.120,08 1.860.262,76 TL Hesabı 158.093.082,37 79.146.509,00 78.946.573,37

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 144 Muhasebe ve Raporlama Sistemi Ulusal Fon muhasebeleĢtirme ve raporlama iĢlemlerini Ulusal Fonun kurulmasına iliĢkin Mutabakat Zaptının “Muhasebe” baĢlıklı 15 inci maddesine göre yürütmektedir. MuhasebeleĢtirme iĢlemleri, IPA Uygulama Tüzüğü gereği, kabul edilmiĢ muhasebe standartları referans alınarak IPA ve IPA V (IPARD) için ayrı ayrı hazırlanan muhasebe uygulama rehberlerine göre yapılmakta ve Sektörel AnlaĢmanın 9 uncu maddesi gereğince de IPA ve IPA V Fonlarının muhasebesi ayrı ayrı tutulmaktadır. Muhasebe iĢlemleri, Ulusal Fon Dairesi bünyesinde görev yapan muhasebe yetkilisince yürütülmektedir. Ulusal Fon tarafından Katılım Öncesi Yardım Araçlarından IPA ve IPA V için özel mevzuatı çerçevesinde oluĢturulan mali tablolara iliĢkin bilgiler aĢağıdaki Ģekildedir. A- Katılım Öncesi Yardım Araçlarından IPA I, II, III ve IV üncü bileĢenler için oluĢturulacak mali tablolar Türkiye Program Uygulama Rehberlerinden Ulusal Fona ĠliĢkin “J – Muhasebe” baĢlıklı rehberde belirtilmektedir. Buna göre IPA I, II, III ve IV üncü bileĢenler için mali tablolar aĢağıda yer almaktadır: -Bilanço, -Gelir tablosu, -Nakit akım tablosu, -Mali tablo dipnotları. Denetim görüĢü kamu idaresinin temel mali tabloları olan bilanço, gelir tablosu ve nakit akım tablosuna verilmiĢtir. B- Katılım Öncesi Yardım Araçlarından IPA V (IPARD Kırsal Kalkınma BileĢeni) için oluĢturulacak mali tablolar Program Uygulama Rehberlerinden Ulusal Fona ĠliĢkin “J – Muhasebe” baĢlıklı rehberde belirtilmiĢtir. Buna göre IPA V için Mali tablolar aĢağıda yer almaktadır: -Bilanço, -Ekonomik verim hesabı, -Net varlıklar/borçlardaki değiĢikliklerin beyanı,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 145 -Nakit akım tablosu, -Mali tablo dipnotları. Denetim görüĢü kamu idaresinin temel mali tablolarından bilanço, ekonomik verim hesabı ve nakit akım tablosuna verilmiĢtir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmıĢ olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 146 Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluĢturan hesap ve iĢlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleĢtirilmiĢtir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiĢtir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda, mali tabloları ayrı ayrı üretilen; A- IPA I, II, III ve IV üncü bileĢenler, B- IPA V inci bileĢen (IPARD), Fonları için denetim görüĢü oluĢturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 147 5. DENETĠM GÖRÜġÜ A-) Ulusal Fon’un IPA I, II, III ve IV üncü BileĢenleri Kapsamında OluĢturulan Mali Tablolarına ĠliĢkin Denetim GörüĢü Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon'un IPA I, II, III ve IV üncü BileĢenleri kapsamında oluĢturulan, 2015 yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve ekte yer alan mali rapor ve tablolarının tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır. B-) Ulusal Fon’un IPA V inci BileĢeni Kapsamında OluĢturulan Mali Tablolarına ĠliĢkin Denetim GörüĢü Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon'un IPA V inci BileĢeni kapsamında oluĢturulan, 2015 yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve ekte yer alan mali rapor ve tablolarının tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 148 6. EKLER Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları A-) Ulusal Fon’un IPA I, II, III ve IV üncü BileĢenleri Kapsamında OluĢturulan Mali Tablolar

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 149

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 150

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 151

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 152

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 153 B-) Ulusal Fon’un IPA V inci BileĢeni Kapsamında OluĢturulan Mali Tablolar

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 154

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 155

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 156

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 157

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı Ulusal Fon 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 158 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

HAZĠNE MÜSTEġARLIĞI 2015 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. ÖZET ......................................................................................................................................................... 159
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ........................................... 159
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU........................................................................................................... 160
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ...................................................... 160
5. GENEL DEĞERLENDĠRME ................................................................................................................. 161
6. DENETĠM BULGULARI ........................................................................................................................ 163

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 159

1. ÖZET Bu Rapor, Hazine MüsteĢarlığı‟nın performans denetimi sonuçlarını ve bulgularını içermektedir. 6085 sayılı Kanunun 36 ncı maddesi uyarınca, SayıĢtay “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilen denetim” olarak tanımlanan performans denetimini yapmakla görevli ve yetkilidir. Hazine MüsteĢarlığı‟nın hedef ve göstergeleriyle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının değerlendirmesini sağlamak amacıyla aĢağıdakiler denetlenmiĢtir:  2014-2018 dönemine ait Stratejik Plan,  2015 yılı Performans Programı,  2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu,  Faaliyet sonuçları ölçümü yapan veri kayıt sistemleri. Hazine MüsteĢarlığı‟nda performans yönetimi sisteminin, ilgili mevzuat hükümlerine ve iç kontrol sistemi ilkelerine uygun Ģekilde genel anlamda oluĢturulduğu; hedef ve göstergelerle ilgili olarak veri kayıt sistemlerinin faaliyet sonuçlarını genel olarak ölçtüğü, güvenilirlik açısından örnek olarak incelenen hedef ve göstergelerde ise veri kayıt sisteminin performansı ölçme ve raporlama amacına uygun olduğu değerlendirilmektedir. Ancak; Stratejik Plan, Performans Programı ve Faaliyet Raporunun mevzuat hükümlerine uygun olarak hazırlanmasının, belirtilen belgeler arasındaki ilginin korunmasının, hedef ve göstergelere yönelik gerçekleĢtirilen faaliyet sonuçlarının tümünün ölçülmesi ve raporlanmasının Kurumun performans yönetimi sisteminin geliĢtirilmesine katkı sağlayacağı düĢünülmektedir.
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresi yönetimi, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan Stratejik Plan, Performans Programı ve Ġdare Faaliyet Raporlarının hazırlanmasına iliĢkin yönetmelik ve kılavuzlara uygun olarak hazırlanmıĢ olan performans bilgisi raporlarının doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtay‟a sunulmasından; bir bütün olarak sunulan bu raporların kamu idaresinin faaliyet ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 160 iĢlemlerinin sonucunu tam ve doğru olarak yansıtmasından; kamu idaresinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarının ölçülmesine iliĢkin sistemlerin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden; performans bilgisinin dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, kamu idaresinin raporladığı performans bilgisinin güvenilirliğine iliĢkin değerlendirme yapmak, performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarını ölçen sistemleri değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları ve SayıĢtay ikincil mevzuatıdır. Denetimin amacı, bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında TBMM ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması, kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi ile hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın yerleĢtirilmesi ve yaygınlaĢtırılmasıdır. Denetim, kamu idaresinin faaliyet raporunda yer alan performans bilgilerinin ve bunları oluĢturan kayıt ve belgelerin doğruluğu ve güvenilirliğine iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile gerçekleĢtirilmiĢtir. Bu çerçevede, Hazine MüsteĢarlığı‟nın yayımladığı 2014-2018 dönemine ait Stratejik Plan, 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 161 5. GENEL DEĞERLENDĠRME 2015 yılı performans denetimi kapsamında Hazine MüsteĢarlığının yayımladığı 2014- 2018 dönemine ait Stratejik Plan, 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenerek faaliyet sonuçlarının ölçülmesine yönelik olarak üretilen performans bilgisinin güvenilir olup olmadığı değerlendirilmiĢtir. 2014-2018 dönemine ait Stratejik Planda, Kurumun misyon ve vizyonunu gerçekleĢtirmek üzere 6 stratejik amaç, bu amaçların altında 18 hedef ve bu hedeflere yönelik 42 performans göstergesi belirlenmiĢtir. Stratejik Plan, 2014 yılı performans denetiminde gözden geçirildiği ve eksiklikleri bulgu konusu edildiği için tekrar değerlendirilmemiĢtir. 2015 yılı Performans Programında, Kurumun 6 stratejik amacına yönelik 35 performans hedefi ve 52 performans göstergesi bulunmaktadır. Performans Programının değerlendirilmesine iliĢkin bulgularda yer alan hususlar hariç olmak üzere; Performans Programının mevcudiyet, zamanlılık ve sunum kriterlerine uygun; hedef ve göstergelerin ilgili, ölçülebilir ve iyi tanımlanmıĢ olduğu; 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporunda, Kurumun Performans Programında belirtilen 52 performans göstergesinin Ġdare Faaliyet Raporunda yer almasına rağmen performans hedeflerinin Ġdare Faaliyet Raporunda yer almadığı görülmektedir. Ġdare Faaliyet Raporunun değerlendirilmesine iliĢkin bulgularda yer alan hususlar hariç olmak üzere; Ġdare Faaliyet Raporunun mevcudiyet, zamanlılık ve sunum kriterlerine uygun olduğu, ilgili ve ölçülebilir performans hedef ve göstergelerinin planlama ve raporlama dokümanlarında tutarlı olarak kullanıldığı, raporlanan performans bilgisinin kaynağına kadar izlenerek doğrulanabilir olduğu, hedef ve göstergelerdeki sapma nedenlerinin ele alındığı ve bu nedenlerin inandırıcı ve ikna edici olduğu; Faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve değerlendirilmesinde ise; ilgili ve ölçülebilir olmakla birlikte veri kayıt sisteminin kurulduğu tespit edilen performans göstergelerinden güvenilirlik açısından örnek olarak incelenenlerde, veri kayıt sisteminin performansı ölçme ve raporlama amacına uygun olduğu ve sunulan verinin güvenilir olduğu; Değerlendirilmektedir. Hazine MüsteĢarlığı‟nda özet olarak; performans yönetimi sisteminin, ilgili mevzuat

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 162 hükümlerine ve iç kontrol sistemi ilkelerine uygun Ģekilde genel anlamda oluĢturulduğu; hedef ve göstergelerle ilgili olarak veri kayıt sistemlerinin faaliyet sonuçlarını genel olarak ölçtüğü, güvenilirlik açısından örnek olarak incelenen hedef ve göstergelerde ise veri kayıt sisteminin performansı ölçme ve raporlama amacına uygun olduğu değerlendirilmektedir. Ancak; Stratejik Plan, Performans Programı ve Ġdare Faaliyet Raporunun mevzuat hükümlerine uygun olarak hazırlanmasının, belirtilen belgeler arasındaki ilginin korunmasının, hedef ve göstergelere yönelik gerçekleĢtirilen faaliyet sonuçlarının tümünün ölçülmesi ve raporlanmasının Kurumun performans yönetimi sisteminin geliĢtirilmesine katkı sağlayacağı düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 163 6. DENETĠM BULGULARI A. Stratejik Planın Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular Herhangi bir denetim bulgusu tespit edilmemiĢtir. B. Performans Programının Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 1: Kurumun Misyonuna Uygun Olmayan Amaç ve Hedeflerin Belirlenmesi Performans Programında kurumun misyonuna uygun olmayan amaç ve hedeflerin olduğu görülmüĢtür. Misyon, kurumun ne yaptığını, nasıl yaptığını ve kimin için yaptığını açıkça ifade eden, idarenin varlık sebebini açıklayan temel bir bildirimdir. Amaç, ulaĢmayı hedeflediği sonuçların kavramsal ifadesidir. Performans hedefi ise amaç ve hedeflere ulaĢmak için program döneminde gerçekleĢtirmeyi planladığı çıktı-sonuç odaklı hedeflerdir. Kamu Ġdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzunda, amaçların genel özellikleri ve amaçları oluĢtururken dikkat edilmesi gereken hususlar belirtilmiĢtir. Buna göre amaçlar; ulaĢılmak istenen sonuçları açık bir Ģekilde ifade etmeli, ancak bunlara nasıl ulaĢılacağını ayrıntılı olarak açıklamamalı, hedefler için bir çerçeve çizmeli, kuruluĢ misyonunu yerine getirmek için idarelerin neler yapması gerektiği konusunda açıklayıcı olmalı ve kuruluĢun orta vadede neleri baĢarmayı amaçladığını açıklamalıdır. Her ne kadar Kılavuzda; amaçların, kuruluĢun hizmetlerine iliĢkin politikaların uygulanması ile elde edilecek sonuçları ifade edeceği belirtilmiĢse de, burada kastedilen amaç-araç birlikteliği değildir. Amaca ulaĢmayı mümkün kılacak araçlar "faaliyet ve projeler" baĢlığı altında, amaç ve hedeflere nasıl ulaĢılacağını gösteren kararlar ise "stratejiler" baĢlığı altında Stratejik Planda yer almalıdır. Performans Programı Hazırlama Rehberinde ise, performans hedefleri, idarenin ulaĢmak istediği hedefleri, faaliyetler ise bunların nasıl gerçekleĢtirileceğini ifade etmektedir. Kurumun Performans Programında amaç ve hedeflerin, kurumun misyonuna uygun hazırlanmadığı, belirlenen bu amaçların, Kurumun kendisine yüklenmiĢ varlık amacı yerine

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 164 amaca nasıl ulaĢılacağını gösteren stratejiler olduğu değerlendirilmektedir. Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzu ile Performans Programı Hazırlama Rehberi uyarınca Performans Programında yer alan amaç ve hedeflerin kurumun misyonuna uygun olarak hazırlanması gerekmektedir. Tablo 1: Performans Programı Amaç-Hedef-Misyon Uyumsuzluğu Amaç Hedef Performans Hedefi Amaç 6 Kurumsal Yönetimi Güçlendirmek Hedef 6.1 Ġç Kontrol Sisteminin Stratejik Yönetimin Etkinliğini Artıracak ġekilde GeliĢtirilmesi Performans Hedefi 6.1.1 MüsteĢarlığın Ġç Kontrol Altyapısının Güçlendirilmesi Hedef 6.2 Ġnsan Kaynakları Yönetiminin ve Destek Hizmetlerinin GeliĢtirilmesi Performans Hedefi 6.2.1 Kurum Personelinin Niteliğinin ve Memnuniyet Seviyelerinin Artırılması
Performans Hedefi 6.2.2 Destek Hizmetleri ile Güvenli ve Sağlıklı Fiziki ÇalıĢma KoĢullarının Sağlanması Hedef 6.3 BiliĢim Hizmetlerinin Kurumsal Ġhtiyaçları Etkin, Verimli ve Güvenli Bir ġekilde KarĢılamak ve Kullanıcı Memnuniyetini Artırmak Amacıyla GeliĢtirilmesi Performans Hedefi 6.3.1 Bilgi Güvenliğinin, Kabul Edilebilir Seviyede Tutulması
Performans Hedefi 6.3.2 Bilgi ve iletiĢim Teknolojilerinin Mobil Ortamdan Sağlanması
Performans Hedefi 6.3.3 BiliĢim Taleplerinin KarĢılanma Süresinin Azaltılması Hedef 6.4 Hazine Kontrolörleri Kurulu Denetimlerinde Denetim Standartlarına Uyumun Artırılması Kamu idaresi cevabında; "Tarafımızca MüsteĢarlık Stratejik Planında yer alan amaç ve hedeflerin MüsteĢarlığımız misyonu ile uyumlu olduğu değerlendirilmektedir. Bununla birlikte, stratejik planlar yayımlanmadan önce, oluĢturulan taslak plan Kalkınma Bakanlığına değerlendirilmek üzere gönderilmekte ve anılan Bakanlığın görüĢleri doğrultusunda nihai hale getirilmektedir. Bulguda bahsedilen hususa iliĢkin anılan Bakanlıkça tarafımıza herhangi bir olumsuz bildirimde bulunulmamıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 165 Öte yandan, Kamu Ġdarelerinde Stratejik Planlamaya ĠliĢkin Usul Ve Esaslar Hakkında Yönetmelik‟in 7 nci maddesinde; (1) Stratejik planlar beĢ yıllık dönemi kapsar. (2) Stratejik planlar en az iki yıl uygulandıktan sonra stratejik planın kalan süresi için güncelleĢtirilebilir. GüncelleĢtirme, stratejik planın misyon, vizyon ve amaçları değiĢtirilmeden, hedeflerde yapılan nicel değiĢikliklerdir. Denilmektedir. Bu açıdan stratejik planlarda belirlenen misyon, vizyon, amaç, hedefler değiĢtirilememektedir. Yukarıda bahsedilen Yönetmeliğin ilgili hükümleri çerçevesinde Stratejik Planda yer verilen ve plan dönemi boyunca değiĢtirilemeyen unsurların performans programında değiĢmesi de haliyle mümkün olmamaktadır. Bu çerçevede, MüsteĢarlık Stratejik Planında yer alan amaçlar, hedefler ile bunlara nasıl ulaĢılacağını ifade eden stratejilerin uyumlu olduğu; Performans Programında yer alan amaçlar, hedefler ve hedeflere iliĢkin belirlenen performans hedefleri arasında da uyumun olduğu değerlendirilmektedir. Ancak, bulguda değinilen hususlar bir sonraki plan hazırlık döneminde göz önüne alınacaktır." Denilmektedir. Sonuç olarak; Hazine MüsteĢarlığının kuruluĢ amacı ve görevleri 4059 sayılı Hazine MüsteĢarlığının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanunda düzenlenmiĢtir. Buna göre Hazine MüsteĢarlığının temel görevi özetle, ekonomi politikalarının tespitine yardımcı olmak ve ülkenin finansman politikalarına iliĢkin faaliyetlerin düzenlenmesi, uygulanması, uygulamanın izlenmesi ve geliĢtirilmesine iliĢkin esasları tespit etmek Ģeklinde belirlenmiĢtir. Stratejik Planlama Kılavuzu uyarınca da amaçların; kuruluĢ misyonunu (kuruluĢun varlık sebebini) yerine getirmek için idarelerin neler yapması gerektiği konusunda açıklayıcı olması ve kuruluĢun orta vadede neleri baĢarmayı amaçladığını açıklaması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 166 Belirtilen hükümlere göre, stratejik amaçlarının Kurumun kendisine yüklenmiĢ varlık amacı yerine amaca nasıl ulaĢılacağını gösteren stratejilerin belirlenerek, Performans Programında misyon-amaç-hedef uyumunun sağlanması gerekmektedir. BULGU 2: Performans Programında, Performans Hedefine ĠliĢkin Açıklamalar Kısmına Yer Verilmemesi Performans Programı Hazırlama Rehberi Tablo 1‟e göre her performans hedefinin altında yer alması gereken açıklamalar kısmının Performans Programında yer almadığı görülmüĢtür. Performans Programı Hazırlama Rehberinde, “Performans hedefi tablosu her bir performans hedefi için ayrı ayrı doldurulur. Amaç ve hedef bölümlerinde performans hedefinin ilgili olduğu stratejik amaç ve hedefe yer verilir. Performans hedefi bölümünde ilgili performans hedefine yer verilecektir. Açıklamalar kısmında söz konusu hedeflerin belirlenme amaçlarına ve performans hedefinin gerekçelerine kısaca değinilecektir. Daha kapsamlı açıklamalara ise performans programının metin kısmında yer verilecektir.” denilmektedir. Performans Programının metin kısmında stratejik hedeflerle ilgili açıklamalara yer verilmiĢ olmasına rağmen performans hedefi altında açıklamalar kısmına yer verilmediği görülmektedir. Performans Programı Hazırlama Rehberi Tablo 1‟e göre performans programında her performans hedefinin altında açıklamalar kısmının yer alması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "MüsteĢarlık Performans programında “Amaç ve Hedefler” baĢlığı altında Performans Programına esas teĢkil eden Stratejik Amaçlar ve Hedeflere iliĢkin detaylı açıklamalara yer verilmekte olup, söz konusu açıklamaların bahse konu tespiti karĢıladığı düĢünülmektedir. Bununla birlikte, 2016 yılından itibaren performans hedeflerine iliĢkin açıklamalar kısmına yer verilecektir." Denilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 167 Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında da, performans programında stratejik amaç ve hedeflere iliĢkin detaylı açıklamalar ile performans hedefine iliĢkin açıklamalara 2016 yılında ayrı ayrı yer verileceği belirtilmektedir. Bulgu metninde de belirtildiği üzere, Performans Programı Hazırlama Rehberinde her bir performans hedefi için ayrı ayrı performans hedefi tablosu doldurulacağı belirtilmektedir. Kaldı ki, söz konusu Rehberin Ek-1 bölümünde, performans programının Ģekline iliĢkin olması gereken baĢlıklar ayrıntılı olarak yer almaktadır. Buna göre, II-Performans Bilgileri baĢlığı altında yer alması gereken “Amaç ve hedefler” bölümünde idarenin stratejik planında yer alan amaç ve hedeflere yer verileceği; “Performans hedef ve göstergeleri ile faaliyetler” bölümünde ise, her bir performans hedefi için hazırlanmıĢ Tablo-1‟e (performans hedefi tablosunun) yer verileceği açıklanmaktadır. Tablo-1‟in içeriğinde ise, performans hedefinin belirlenme amaçlarına ve performans hedefinin gerekçelerini içeren açıklamanın yapılması gerekmektedir. BULGU 3: Hedef-Gösterge-Faaliyet Takip Sistematiğinin Bozulması Performans Programında yer alan bir faaliyetin birden fazla performans hedefi ile iliĢkilendirilmesi sonucu hedef-gösterge-faaliyet takip sistematiğinin bozulduğu görülmüĢtür. Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelikte; performans göstergesi, kamu idarelerince performans hedeflerine ulaĢılıp ulaĢılmadığını ya da ne kadar ulaĢıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçları; performans hedefi ise kamu idarelerinin stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerine ulaĢmak için program döneminde gerçekleĢtirmeyi planladıkları çıktı- sonuç odaklı hedefler olarak tanımlanmıĢtır. Ayrıca performans programlarında yer alan hedef ve göstergelerin sade ve anlaĢılır olmasının esas olduğu söz konusu Yönetmelikte ifade edilmektedir. Performans Programı Hazırlama Rehberine göre; bir faaliyetin bir performans hedefi ile iliĢkilendirilmesi tercih edilmelidir. Ancak bir faaliyet birden fazla performans hedefi ile iliĢkilendirilebiliyor ise öncelikle performans hedeflerinin toplulaĢtırılması, bu mümkün olmuyor ise faaliyetin hedeflere uygun olarak bölünerek ayrı faaliyetler olarak yeniden tanımlanması, bu da mümkün olmuyor ise faaliyet maliyetlerinin mükerrerliğe yol açmayacak Ģekilde performans hedefleriyle iliĢkilendirilmesi yoluna gidilmesi gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 168 2015 yılı Performans Programında, amaç-hedef-performans hedefi-gösterge-faaliyet belirlenmesi aĢamasında, bir hedefe yönelik birden fazla performans hedefi belirlendiği ve bu birden fazla performans hedefine yönelik ortak performans göstergeleri belirlenmesi yoluna gidildiği görülmüĢtür. Ortak nitelik taĢımayan performans göstergeleriyle ölçülmeye çalıĢılan birden fazla performans hedefinde, baĢarıyı ölçen takip sisteminin kurulmasının zor olduğu ve hesap verme sorumluluğuna uygun olmadığı değerlendirilmektedir. Bu nedenle, birbirinden ayrılabilecek performans hedeflerinin ayrılmasının, her performans hedefi için ayrı göstergeler belirlenmesinin ve hangi göstergenin hangi hedef için oluĢturulduğunun net olarak ortaya konulması için ayrı ayrı performans hedefi-gösterge birlikteliğinin oluĢturulmasının uygun olacağı düĢünülmektedir. Performans Programı Hazırlama Rehberi uyarınca bir faaliyetin birden fazla performans hedefi ile iliĢkilendirilmeyerek, hedef-gösterge-faaliyet takip sistematiğinin korunması gerekmektedir. Tablo 2: Göstergeleri ve Faaliyetleri Ortak Olan Performans Hedefleri (Performans hedefi 3.2.1’in göstergesi diğerleriyle ortak iken faaliyeti farklı belirlenmiĢtir.) Amaç 3 Sigortacılık Sektörünün ve Özel Emeklilik Sisteminin GeliĢimini Hızlandırmak Hedef 3.2 Gözetim ve Denetim Sisteminin Güçlendirilmesi Performans Hedefi 3.2.1 Temel Sigortacılık Ġlkelerine Uyum Düzeyinin Artırılması (SGM, SDK) Performans Hedefi 3.2.2 Risk Esaslı Gözetim ve Denetim Modellerinin GeliĢtirilmesi (SDK, SGM) Performans Hedefi 3.2.3 Konsolide ve Grup Denetimlerinin YaygınlaĢtırılması (SDK) Performans Hedefi 3.2.4 Gözetim ve Denetime ĠliĢkin Ġnsan Kaynaklarının ve BiliĢim Altyapısının GeliĢtirilmesi (SDK,SGM) Performans Göstergeleri 1 GüncellenmiĢ Temel Sigortacılık Ġlkelerine (ICP) Uyum 2 Yapılan Konsolide ve Grup Denetim Sayısı Performans Hedefi 3.2.1. Sigortacılık Temel Ġlkelerine Uyum Düzeyinin Artırılması Faaliyet Adı 2014 Yılında Tamamlanan Öz Değerlendirme Sonucuna Göre Uyum Düzeyinin Artırılmasına Yönelik Eylem Planının Hazırlanması Performans Hedefi 3.2.2. Risk Esaslı Gözetim ve Denetim Modellerinin GeliĢtirilmesi 3.2.3. Konsolide ve Grup Denetimlerinin YaygınlaĢtırılması 3.2.4. Gözetim ve Denetime ĠliĢkin Ġnsan Kaynaklarının ve BiliĢim Altyapısının GeliĢtirilmesi Faaliyet Adı Sermaye Yeterliliği Sisteminin ve Risk Ölçümünün GeliĢtirilmesi Faaliyet Adı Risk Esaslı Denetim ve Konsolide Denetim Modellerinin GeliĢtirilmesi Faaliyet Adı Denetim Rehberlerinin Tamamlanması ve Güncellenmesi Faaliyet Adı Risk Esaslı Gözetim ÇalıĢmasının Tamamlanması Faaliyet Adı Ġnsan Kaynağı ve BiliĢim Altyapısının GeliĢtirilmesi

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 169 Tablo 3: Göstergeleri ve Faaliyetleri Ortak Olan Performans Hedefleri (Performans hedefi 4.1.3’ün göstergesi diğerleriyle ortak iken faaliyeti farklı belirlenmiĢtir.) Amaç 4 Finansal Ürün ve Hizmetlerde ÇeĢitliliği, Derinliği ve Tabana Yayılmayı Artırmak Suretiyle Finansal Sistemi ve Ġstikrarı Güçlendirmek Hedef 4.1 Finansal Ürün ve Hizmetlerin Etkinliğinin Artırılması, Yeni Ürün ve Hizmetlerin GeliĢtirilmesi Performans Hedefi 4.1.1 BKS Sisteminin Tanınırlığının Artırılması Performans Hedefi 4.1.2 BKS Sisteminin Etkin ve Verimli ĠĢlemesi Performans Hedefi 4.1.3 Alternatif Finansal Araçlar GeliĢtirmek Performans Göstergeleri 1 Bireysel Katılım Alanında Düzenlenen veya Katılım Sağlanan Farkındalık OluĢturma, Tanıtım ve Bilgilendirme Toplantılarının Sayısı 2 Bireysel Katılım Alanında Faaliyet Gösteren Yatırımcı Sayısındaki ArtıĢ 3 Bireysel Katılım Yatırımcılarının ġirketlere Aktardığı Bireysel Katılım Sermaye Tutarı (Yıllık Bazda,TL) 4 Yeni Finansal Ürün ve Hizmetlerin GeliĢtirilmesine Yönelik Yapılan AraĢtırma ve ÇalıĢma Raporu Sayısı Performans Hedefi 4.1.1. BKS Sisteminin Tanınırlığının Artırılması 4.1.2. BKS Sisteminin Etkin ve Verimli ĠĢlemesi Faaliyet Adı BKS Sisteminde Farkındalığın Artırılmasına Yönelik Etkinlikler, Tanıtım ve Eğitim Faaliyetleri Düzenlemesi Performans Hedefi 4.1.3. Alternatif Finansal Araçlar GeliĢtirmek Faaliyet Adı GiriĢim Sermayesi Fonlarını Desteklemek Amacıyla Üst Fonlara Kaynak Aktarılması Tablo 4: Göstergeleri ve Faaliyetleri Ortak Olan Performans Hedefleri Amaç 4 Finansal Ürün ve Hizmetlerde ÇeĢitliliği, Derinliği ve Tabana Yayılmayı Artırmak Suretiyle Finansal Sistemi ve Ġstikrarı Güçlendirmek Hedef 4.2 Finansal Tabana Yayılma Stratejisinin OluĢturulması ve Uygulanması, Bu Alanda Ülkemizin Uluslararası KuruluĢ ve Platformlarda Etkinliğinin Artırılması Performans Hedefi 4.2.1 Finansal Tabana Yayılma Stratejisi Kapsamında Eylemlerin GerçekleĢtirilmesi Performans Hedefi 4.2.2 AFI, OECD Faaliyetleri ile Bu Kapsamda Düzenlenebilecek Diğer Ulusal ve Uluslararası Faaliyetlere Katılım Sağlanması Performans Göstergeleri 1 Finansal Tabana Yayılma Stratejisinin Yayımlanarak Yürürlüğe Girmesi 2 Finansal Tabana Yayılma Stratejisi Kapsamında GerçekleĢtirilen Eylem Sayısı 3 Finansal Tabana Yayılma Konusunda Ülkemizin Aktif Katılım Sağladığı Uluslararası Etkinlik Sayısı Performans Hedefi 4.2.1. Finansal Taban Yayılma Stratejisi Kapsamında Eylemlerin GerçekleĢtirilmesi 4.2.2. AFI, OECD Faaliyetleri ile Bu Kapsamda Düzenlenebilecek Diğer Ulusal ve Uluslararası Faaliyetlere Katılım Sağlanması

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 170 Faaliyet Adı Finansal Tabana Yayılma Stratejisinde Yer Alan Eylemlerin Ġlgili Kurum ve KuruluĢlara GerçekleĢtirilmesi, Ġzleme ve Değerlendirme Raporlarının Hazırlanması ve Finansal Tabana Yayılma Konusunda Ülkemizin Uluslararası Platformlarda Temsili Tablo 5: Göstergeleri Ortak, Faaliyetleri Farklı Olan Performans Hedefleri Amaç 6 Kurumsal Yönetimi Güçlendirmek Hedef 6.2 Ġnsan Kaynakları Yönetiminin ve Destek Hizmetlerinin GeliĢtirilmesi Performans Hedefi 6.2.1 Kurum Personelinin Niteliğinin ve Memnuniyet Seviyelerinin Artırılması Performans Hedefi 6.2.2 Destek Hizmetleri ile Güvenli ve Sağlıklı Fiziki ÇalıĢma KoĢullarının Sağlanması Performans Göstergeleri 1 Personel ve Destek Hizmetlerinde Sunulan Elektronik Hizmet Sayısı 2 Hizmet Ġçi Eğitimin Yaygınlık Oranı 3 Ġnsan Kaynakları Yönetimi Uygulamalarındaki Memnuniyet Seviyeleri 4 Destek Hizmetleri Uygulamalarındaki Memnuniyet Seviyeleri Performans Hedefi 6.2.1. Kurum Personelinin Niteliğinin ve Memnuniyet Seviyelerinin Artırılması Faaliyet Adı Ġnsan Kaynakları Yönetim Faaliyetleri Performans Hedefi 6.2.2. Destek Hizmetleri ile Güvenli ve Sağlıklı Fiziki ÇalıĢma KoĢullarının Sağlanması Faaliyet Adı MüsteĢarlığımız ve Bakanlık ÇalıĢanlarına Daha Verimli, Düzenli ve Güvenli Fiziki Ortamlar OluĢturmak Tablo 6: Göstergeleri Ortak, Faaliyetleri Farklı Olan Performans Hedefleri Amaç 6 Kurumsal Yönetimi Güçlendirmek Hedef 6.3 BiliĢim Hizmetlerinin Kurumsal Ġhtiyaçları Etkin, Verimli ve Güvenli Bir ġekilde KarĢılamak ve Kullanıcı Memnuniyetini Artırmak Amacıyla GeliĢtirilmesi Performans Hedefi 6.3.1 Bilgi Güvenliğinin Kabul Edilebilir Seviyede Tutulması Performans Hedefi 6.3.2 Bilgi ve ĠletiĢim Teknolojilerinin Mobil Ortamdan Sağlanması Performans Hedefi 6.3.3 BiliĢim Taleplerinin KarĢılanma Süresinin Azaltılması Performans Göstergeleri 1 Mobil Ortamda Sunulan Elektronik Hizmet Sayısı 2 Bilgi Güvenliği Testlerinde Yıllık Tespit Edilen Kritik ve Acil Seviyeli Bulgu Sayısı 3 BiliĢim Taleplerinin KarĢılanma Süresi Performans Hedefi 6.3.1. Bilgi Güvenliğinin, Kabul Edilebilir Seviyede Tutulması Faaliyet Adı Bilgi Güvenliği Testlerinin GerçekleĢtirilmesi, Sunucu Sistemlerinin, Veri Depolama Sistemlerinin ve Ağ Altyapısının Güvenliğinin ve EriĢilebilirliğinin Sürdürülmesi ve GeliĢtirilmesi Performans Hedefi 6.3.2. Bilgi ve ĠletiĢim Teknolojilerinin Mobil Ortamdan Sağlanması Faaliyet Adı Ġnternet Üzerinden Verilen Hizmetlerin Mobil Ortama Geçirilmesi Performans Hedefi 6.3.3. BiliĢim Taleplerinin KarĢılanma Süresinin Azaltılması

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 171 Faaliyet Adı Kullanıcı Taleplerinin Ġzlenmesi, ĠĢ Ġhtiyaçlarını KarĢılayacak Bilgisayar ve Destek Ekipmanları ile Yazılımların Sağlanması Tablo 7: Faaliyetleri Ortak BelirlenmiĢken Göstergeleri Farklı Olan Performans Hedefleri Performans Hedefi 1.1.1 Stratejik Ölçütlerin OluĢturulmasına ĠliĢkin Esas Alınan Modelleme Altyapısının ve Risk Yönetimi Enstrümanlarının GeliĢtirilmesi Performans Hedefi 1.2.1 Yeni Enstrümanlar Aracılığıyla Finansman Sağlanması Performans Hedefi 1.3.1 Gelir ve Gider Tahmin Kapasitesinin GeliĢtirilerek Nakit Yönetimi Performansının Artırılması Performans Hedefi 1.4.1 Kredi Derecelendirme Modelinin GeliĢtirilmesi Performans Hedefi 1.5.1 Uluslararası Kurumsal Yönetim Ġlkeleri Çerçevesinde Kamu Pay Sahipliğine ĠliĢkin Genel Çerçevenin Belirlenmesi Performans Hedefi 1.1.1. Stratejik Ölçütlerin OluĢturulmasına ĠliĢkin Esas Alınan Modelleme Altyapısının ve Risk Yönetimi Enstrümanlarının GeliĢtirilmesi 1.2.1. Yeni Enstrümanlar Aracılığıyla Finansman Sağlanması 1.3.1. Gelir ve Gider Tahmin Kapasitesinin GeliĢtirilerek Nakit Yönetimi Performansının Artırılması 1.4.1. Kredi Derecelendirme Modelinin GeliĢtirilmesi 1.5.1. KoĢullu Yükümlülüklerin Ġzlenmesi ve Yönetilmesinde Etkinliğin Sağlanması Faaliyet Adı Kamu Borç, Alacak, Nakit ve Risk Yönetiminin Etkin Bir ġekilde Yapılması Kamu idaresi cevabında; "2016 yılından itibaren, amaç, hedef, performans hedefi ve gösterge sistematiği net bir Ģekilde ortaya konacaktır." denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında; bundan sonraki yıllarda, amaç, hedef, performans hedefi ve gösterge sistematiğinin net bir Ģekilde ortaya konacağı belirtilmektedir. Performans Programı Hazırlama Rehberi uyarınca bir faaliyetin birden fazla performans hedefi ile iliĢkilendirilmeyerek, hedef-gösterge-faaliyet takip sistematiğinin korunması gerekmektedir. BULGU 4: Performans Göstergelerinde Yapılan DeğiĢikliklerin Ġzlenebilirliği Engellemesi Stratejik Plan ile Performans Programının karĢılaĢtırılmasında; Stratejik Plan ile Performans Programı arasında göstergeler düzeyinde uyumsuzluk olduğu görülmüĢtür. Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzu‟na göre stratejik planlar, belli bir izleme sürecine tabi olarak plan dönemi sonunda değerlendirmeye tabi tutulmaktadır. Stratejik plan değerlendirilirken, plan süresince yürütülen izleme ve değerlendirme faaliyetlerinin

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 172 etkinliği ile doğru, tutarlı ve düzenli toplanmıĢ verilerin varlığı, hedeflenen ve ulaĢılan sonuçların karĢılaĢtırılması açısından büyük önem arz etmektedir. Performans Programı Hazırlama Rehberi‟nde performans göstergelerinin, hem geçmiĢ dönemlerin hem de diğer idarelerin benzer göstergeleriyle karĢılaĢtırılabilir olması gerektiği hükme bağlanmıĢtır. Bu hükümlerden, göstergelerin geçmiĢ dönemler ile karĢılaĢtırılabilmesi için süreklilik arz etmesi ve bunun sonucu olarak da istenen hedefe ulaĢılmasında yıllar itibariyle bir izleme ve değerlendirme yapılması gerektiği anlaĢılmaktadır. Performans Programı, kamu idaresinin program dönemine iliĢkin öncelikli stratejik amaç ve hedeflerini, performans hedeflerini, bu hedeflere ulaĢmak için yürütecekleri faaliyetleri ve performans göstergelerini içerir. BeĢ yıllık dönemi kapsayan Stratejik Planın ilgili bütçe yılında ulaĢılması hedeflenen performans hedefleri, o bütçe yılı için hazırlanan Performans Programında gösterilir. Performans programları, stratejik planın yıllık dilimlerini oluĢturur. Her yıl hazırlanan performans programlarında belirlenen performans hedeflerine ulaĢılıp ulaĢılmadığı performans göstergeleri ile ölçülür. Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik hükümleri gereği, kamu idareleri performans programları hazırlıklarında ilgili stratejik planı esas almak zorundadırlar. Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzu ile Performans Programı Hazırlama Rehberi hükümleri uyarınca performans göstergelerinin süreklilik arz etmesi gerekmektedir. Tablo 8: Stratejik Planda Yer Almayıp Performans Programında Yer Alan Ġlave Performans Göstergeleri Performans Hedefi Performans Göstergesi 1.5.1-Uluslararası Kurumsal Yönetim Ġlkeleri Çerçevesinde Kamu Pay Sahipliğine ĠliĢkin Genel Çerçevenin Belirlenmesi 1.5.2-KĠT‟ler Tarafından Ġç Kontrol Sistemi Kurulmasına Yönelik Gerekli Hazırlıkların Yapılması 1.5.3-KĠT‟ler Tarafından Bağımsız Denetime ĠliĢkin Gerekli Alt Yapının OluĢturulmasını Teminen Hazırlıkların Tamamlanması 4- Türkiye Muhasebe Standartları ile Uyumlu Finansal Raporlama Yapma Hususunda Gerekli Kurumsal Altyapıyı OluĢturan KĠT Sayısı 1.6.1-Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali ĠĢbirliği Kapsamında Sağlanan Fonlara ĠliĢkin Ġzleme Faaliyetlerinin Yerine Getirilmesi 1.6.2-Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali ĠĢbirliği Kapsamında IPA II Döneminde Akreditasyonun Alınması 2-Düzenlenen IPA Koordinasyon Toplantı Sayısı 3-Yıllık Güvence Beyanı Raporlarının BaĢarılı Bir ġekilde Hazırlanması 4-AB Fonları ile Finanse EdilmiĢ Projelerin Yerinde ve Masa BaĢı Kontrollerinin GerçekleĢtirilmesi 5-IPA II Dönemi Kapsamında

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 173 Akreditasyonun Alınması Tablo 9: Stratejik Plan ile Performans Programı Arasında Ölçüm Birimi DeğiĢtirilen Performans Göstergesi Performans Hedefi Stratejik Planda Yer Alan Performans Göstergesi Performans Programında Yer Alan Performans Göstergesi 1.7.1-Üretim, Dağıtım ve SatıĢ Etkinliğinin Arttırılması 2-Kamu DıĢına Yapılan SatıĢların (cumhuriyet ve darphane altını hariç) Tutar Olarak Bir Önceki Yıla Göre DeğiĢim Oranı 2-Kamu DıĢına Yapılan SatıĢların (cumhuriyet ve darphane altını hariç) Tutar Olarak Bir Önceki Yıla Göre Arttırılması Kamu idaresi cevabında; "Ġlk bulguda değinilen yönetmeliğin 7. maddesinde stratejik planlarda belirlenen misyon, vizyon, amaç ve hedeflerin değiĢtirilemediği ifade edilmektedir. Bu çerçevede Stratejik Planda yer alan performans göstergeleri performans programları vasıtasıyla takip edilmektedir. Bulguda bahsedilen ve Darphane‟nin göstergesine iliĢkin farklılık 2016 yılı itibari ile Stratejik Plan esas alınarak düzeltilecektir. Öte yandan, bulguda diğer bir husus olarak “Stratejik Planda olmayan ancak performans programında yer verilen göstergeler” gündeme getirilmiĢtir. Maliye Bakanlığınca hazırlanan Performans Programı Hazırlama Rehberinin; Performans Programı Hazırlama Süreci bölümünde; “Performans programı hazırlama süreci kamu idarelerinin üst yöneticisi ve harcama yetkilileri tarafından program dönemine iliĢkin öncelikli stratejik amaç ve hedeflerin, performans hedef ve göstergelerinin, faaliyetlerin ve bunlardan sorumlu harcama birimlerinin belirlenmesi ile baĢlar. Belirlenen hususlar üst yönetici tarafından harcama birimlerine en geç mayıs ayı sonuna kadar yazılı olarak duyurulur.” 2. Performans Hedef ve Göstergeleri ile Faaliyetlerin Belirlenmesi bölümünde; “Performans hedef ve göstergeleri ile faaliyetler belirlenen öncelikler çerçevesinde kamu idarelerinin üst yöneticisi ve harcama yetkilileri tarafından birlikte oluĢturulur. Bu süreçte, idare performans hedefleriyle ilgili harcama birimleri de belirlenir.” Denilmektedir. Bahsedilen kısımlar incelendiğinde, “performans programlarının hazırlanmasında yıllık olarak idarenin üst yöneticisi ile harcama yetkililerinin bir araya gelerek, belirlenen öncelikler çerçevesinde performans hedef ve göstergeleri ile faaliyetlerini belirleyeceği” Ģeklinde bir kurgunun tasarlandığı görülebilmektedir. Bu açıdan performans

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 174 programlarında, Stratejik plandaki göstergelere ilave olarak yeni gösterge tanımlanmasının rehbere herhangi bir aykırılık teĢkil etmediği değerlendirilmektedir. Öte yandan ilave göstergeler izleyen yıllarda kesintisiz olarak izlenecekse bu durumun, kamuoyunu bilgilendirme açısından oldukça faydalı olacağı da açıktır." Denilmektedir. Sonuç olarak; Stratejik planda yer almayıp performans programında yer alan ilave performans göstergelerinin (Tablo-8) performans hedefine uygun olduğundan bahisle konuyla ilgili kamu idaresi cevabının yerinde olduğu değerlendirilmektedir. Ancak, performans programında yer alan ve Tablo-9 da belirtilen 1.7.1. nolu performans göstergesinin ölçüm Ģeklinin stratejik plana uygun olması gerekmektedir. BULGU 5: Performans Gösterge Değerlerinin Performans Hedefine UlaĢılıp UlaĢılmadığını Ölçmeye Yönelik Belirlenmemesi Performans göstergelerine iliĢkin hedef değerlerinin somut ve hedefe ulaĢılıp ulaĢılamadığını ölçecek Ģekilde belirlenmesi yerine belirli bir değerin altında ya da üstünde olarak belirlendiği görülmüĢtür. 05.07.2008 tarihli ve 26927 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan “Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmeliğin “Tanımlar” baĢlıklı 3 üncü maddesinde; performans göstergesi, kamu idarelerince performans hedeflerine ulaĢılıp ulaĢılmadığını ya da ne kadar ulaĢıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçlar olarak tanımlanmıĢtır. Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan Performans Programı Hazırlama Rehberinde ise; performans göstergelerinin performans hedeflerine ulaĢılıp ulaĢılamadığını ölçebilmesi gerektiği belirtilmiĢtir. Kurumun Performans Programının incelenmesi sonucunda; performans göstergelerine iliĢkin hedef değerlerinin bir değer veya aralık yerine belirli bir değerin altında veya üstünde olarak belirlendiği, diğer bir ifadeyle hedef değerlerin somut olmaması sonucu performans hedefine ulaĢılıp ulaĢılamadığının ölçülemediği tespit edilmiĢtir. Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 175 Performans Programı Hazırlama Rehberi uyarınca performans göstergelerine iliĢkin hedef değerlerinin somut ve hedefe ulaĢılıp ulaĢılamadığını ölçecek Ģekilde belirlenmesi gerekmektedir. Tablo 10: Hedef Değeri Net Belirlenmeyen Performans Göstergeleri Performans Hedefi Kodu Performans Hedefi Performans Göstergesi Performans Göstergesi Hedef Değeri 1.4.1. Kredi Derecelendirme Modelinin GeliĢtirilmesi Hazine Garantili Borç Stoku ve Vadesi GelmemiĢ DıĢ Borç Ġkraz Stokunun Toplamı Ġçerisinde Kredi Notu DüĢük Olan (D-E-F) KuruluĢların Payı < 10 1.6.1. Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali ĠĢbirliği Kapsamında Sağlanan Fonlara ĠliĢkin Ġzleme Faaliyetlerinin Yerine Getirilmesi Türkiye‟nin Fon Kullanım Oranı ≥ 86 6.2.1. Kurum Personelinin Niteliğinin ve Memnuniyet Seviyelerinin Artırılması Hizmet Ġçi Eğitimin Yaygınlık Oranı ≥ 59 6.3.1. Bilgi Güvenliğinin, Kabul Edilebilir Seviyede Tutulması Bilgi Güvenliği Testlerinde Yıllık Tespit Edilen Kritik ve Acil Seviyeli Bulgu Sayısı ≤ 6 6.3.3. BiliĢim Taleplerinin KarĢılanma Süresinin Azaltılması BiliĢim Taleplerinin KarĢılanma Süresi ≤ 8 Kamu idaresi cevabında; "Bulguya iliĢkin değerlendirmelerimize aĢağıda yer verilmiĢtir. Performans hedefi 1.4.1 (KAF): Hâlihazırda “< 10” olan değerinin, “≥ 0, < 10” Ģeklinde değiĢtirilebileceği değerlendirilmektedir. Performans hedefi 1.6.1 (DEİ): Söz konusu hedef, her ne kadar AB fonlarının yöneticisi konumunda olan Ulusal Yetkilendirme Görevlisi (NAO) Ofisi için belirlenmiĢ olsa da hedefin gerçekleĢmesine NAO‟nun yanında faydalanıcı program otoriteleri ve onların aracılığıyla fonlardan yararlanan tüzel ve özel kiĢiler de katkı sağlamaktadır. Bu bağlamda, söz konusu fon kullanım oranı, dönemler itibarıyla program otoritelerinin harcama tahminleri, fon talepleri ve NAO tarafından gerçekleĢtirilen finansal iĢlemlere göre belirlenmektedir. Bunun yanında Genel Müdürlüğümüz, “köprü finansman” gibi araçların kullanımı ile yaĢanacak fon kayıplarının önüne geçerek fon kullanım oranının artıĢına doğrudan katkı sağlanmaktadır. Ayrıca, hâlihazırda Avrupa Komisyonundan yapılacak fon taleplerinde

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 176 kullanılmak üzere, aylık harcama tahminlerinin olduğu yıllık fon harcama tahmini yapılmakta ve bu tahminler ile geçmiĢte yapılan harcamalar kapsamında söz konusu hedef belirlenmekte ve dönem sonunda gerçekleĢmeler raporlanmaktadır. Performans hedefi 6.2.1 (PER): Bu kapsamda MüsteĢarlığımız personelinin niteliğinin ve memnuniyetinin arttırılabilmesi amacıyla MüsteĢarlığımız personelinin yarıdan fazlasının (en az yüzde 59‟unun) en az bir eğitime katılacağı öngörüsü ile hesaplanan bir gösterge olup, bu gösterge ile makul bir tahmin yapmak suretiyle hedefe daha doğru yaklaĢılabilmesi amaçlanmıĢtır. Ancak, 2016 yılında Personel Dairesi BaĢkanlığınca hizmet içi eğitim çalıĢmalarının iyileĢtirmesine iliĢkin yürütülen çalıĢmaların tamamlanmasını müteakiben söz konusu gösterge ve ölçüm yöntemi tekrar değerlendirilecektir. Performans hedefi 6.3.1 ve 6.3.3 (EKA): Bilindiği üzere, Genel Müdürlüğümüzce MüsteĢarlık kullanıcılarına biliĢim hizmetleri verilmektedir. Bu tip biliĢim hizmetlerinin, hizmeti veren ve alan kiĢi/kurumlar arası nitelik ve niceliği, servis seviyesi anlaĢmaları ile belirlenmektedir. Servis seviyesi anlaĢmalarında ise servisin niteliğini belirleyici unsurun (hız, bant geniĢliği, kesinti sayısı vb.) belli bir seviyenin altında veya üstünde olması performans göstergesi olarak belirlenmektedir. Bu çerçevede, Genel Müdürlüğümüzce MüsteĢarlık personeline verilen biliĢim hizmetleri için “Bilgi güvenliği Testlerinde Yıllık Tespit edilen Kritik ve Acil seviyeli Bulgu Sayısı” performans göstergesi 6 ve daha düĢük olarak; “BiliĢim Taleplerinin KarĢılanma Süresi” performans göstergesi ise 8 iĢ saatinden az olarak belirlenmiĢtir. “Bilgi güvenliği Testlerinde Yıllık Tespit edilen Kritik ve Acil seviyeli Bulgu Sayısı”, bilgi güvenliği açısından mümkün olan en düĢük sayı olmalıdır. Somut olarak 6 ve daha düĢük sayıdaki ciddi bilgi güvenliği açığı tolere edilebilir bir seviye olarak belirlenmiĢtir. Bu sayıdan fazla bir bilgi güvenliği açığı ise bilgi güvenliği konusunda yeterli bir performans gösterilmediğini somut olarak ifade etmektedir. “BiliĢim Taleplerinin KarĢılanma Süresi” ise kullanıcı memnuniyeti açısından mümkün olan en kısa süre olmalıdır. Somut olarak ortalamada 8 iĢ saatinin altındaki bir karĢılama süresi uygun bir seviye olarak belirlenmiĢtir. Bu süreden fazla bir ortalama karĢılama süresi ise biliĢim taleplerinin karĢılanması konusunda yeterli bir performans gösterilmediğini somut olarak ifade etmektedir."

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 177 Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında özetle, bulgu eki tabloda yer alan performans hedefleri için performans programında tolere edilebilir bir seviyenin öngörüldüğü, bu seviyenin altında veya üstünde bir aralık belirlenerek performans hedefinin ölçüldüğü belirtilmiĢtir. Ancak, Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik ve Performans Programı Hazırlama Rehberi uyarınca performans göstergelerine iliĢkin hedef değerlerinin somut ve hedefe ulaĢılıp ulaĢılamadığını ölçecek Ģekilde belirlenmesi gerekmektedir. BULGU 6: Performans Hedefi Tablosunda GerçekleĢme Verilerine Yer Verilmemesi Performans Programı Hazırlama Rehberine göre, performans hedefi tablosunda (Tablo

1. bulunması gereken önceki yıl gerçekleĢme verilerinin yer almadığı görülmüĢtür. Performans Programı Hazırlama Rehberinde yer alan Açıklama-1‟de, “Performans göstergelerine ilişkin kısımda söz konusu performans hedefini ölçmek için belirlenen göstergelere yer verilir. Bir önceki yıl gerçekleşme verileri (t-1), içinde bulunulan yıla ilişkin tahmin verileri (t) ve program dönemine ilişkin tahmin verileri (t+1) sütunlarında gösterilir. Açıklamalar kısmında ise performans göstergelerinin belirlenme amaçlarına ve gerek görülen diğer hususlara yer verilecektir…” denilmektedir. Rehbere göre; 2015 yılı Performans Programı için (t-1)‟in bir önceki yıl yani 2013 yılına ait gerçekleĢme verilerini, (t)‟nin Performans Programının hazırlandığı ve içinde bulunulan 2014 yılına ait tahmini verilerini, (t+1)‟in program dönemi olan 2015 yılına ait tahmini verilerini içermesi gerekmektedir. Ancak yapılan incelemede (t-1) dönemine iliĢkin gerçekleĢme verilerinin 2015 yılı Performans Programında yer almadığı anlaĢılmaktadır. Performans Programı Hazırlama Rehberi hükümleri uyarınca Performans Hedefi Tablosunda performans göstergelerine iliĢkin gerçekleĢme verilerine (t-1) yer verilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "2016 yılından itibaren, Performans Hedefi tablosunda gerçekleĢme verilerine yer verilecektir." denilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 178 Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında; Performans Hedefi tablosunda gerçekleĢme verilerine bundan sonraki yıllarda yer verileceği belirtilmektedir. Performans Programı Hazırlama Rehberi hükümleri uyarınca Performans Hedefi Tablosunda performans göstergelerine iliĢkin gerçekleĢme verilerine (t-1) yer verilmesi gerekmektedir. BULGU 7: Yılı Ġçinde Yapılması Planlanmayan Faaliyetlerin Performans Programında Yer Alması 2015 yılında yapılması planlanmayan faaliyetlere 2015 yılı Performans Programında yer verildiği görülmüĢtür. Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmeliğin “Tanımlar” baĢlıklı 3 üncü maddesinin (g) ve (ğ) bendinde; “(g) Performans göstergesi: Kamu idarelerince performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılmadığını ya da ne kadar ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçları, (ğ) Performans hedefi: Kamu idarelerinin stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerine ulaşmak için program döneminde gerçekleştirmeyi planladıkları çıktı-sonuç odaklı hedefleri, ifade eder.” Denilmektedir. Aynı Yönetmeliğin “Performans programlarının hazırlanması” baĢlıklı 4 üncü maddesinin birinci fıkrasında; Performans Programlarının; idarenin program dönemine iliĢkin performans hedef ve göstergelerini içerecek Ģekilde hazırlanacağı belirtilmiĢtir. Yukarıda yer alan hükümler uyarınca; idarenin stratejik planlarında yer alan hedef ve göstergelerin bütçe ile iliĢkisi yıllık hazırlanan performans programlarında kurulmaktadır. Bu nedenle, yalnızca ilgili yılda yapılması planlanan hedef ve göstergelerin Performans Programlarında yer alması gerekmektedir. Kurumun Performans Programının incelenmesi sonucunda; 1.5.2. ve 4.2.1. performans hedeflerine iliĢkin 2015 yılında herhangi bir faaliyet yapılması planlanmadığı halde, Programda yer verildiği görülmüĢtür. Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik uyarınca ilgili yılda yapılması planlanmayan faaliyetlere Performans Programında yer verilmemesi gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 179 Tablo 11: 2015 Yılında Yapılması Planlanmadığı Halde Performans Programında Yer Alan Faaliyetler Performans Hedefi Kodu Stratejik Amaç Performans Hedefi Performans Göstergesi Performans Programında Yapılması Planlanan Faaliyetler 1.5.2. Kamu Mali Varlık ve Yükümlülüklerini Etkin Biçimde Yönetmek KĠT‟ler Tarafından Ġç Kontrol Sistemi Kurulmasına Yönelik Gerekli Hazırlıkların Yapılması Ġç Kontrol Sistemi Tesis Edilmesine Yönelik Eylem Planı Hazırlayan KĠT Sayısı 2014 yılında hedef gerçekleĢmiĢ olup 2015 yılı için hedef belirtilmemiĢtir. 4.2.1. Finansal Ürün ve Hizmetlerde ÇeĢitliliği, Derinliği ve Tabana Yayılmayı Artırmak Suretiyle Finansal Sistemi Ve Ġstikrarı Güçlendirmek Finansal Tabana Yayılma Stratejisi Kapsamında Eylemlerin GerçekleĢtirilmesi Finansal Tabana Yayılma Stratejisinin Yayımlanarak Yürürlüğe Girmesi 2014 yılında hedef gerçekleĢmiĢ olup 2015 yılı için hedef belirtilmemiĢtir. Kamu idaresi cevabında; "2016 yılından itibaren, bulguda bahsedilen husus göz önünde bulundurulacaktır." denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında; yılı içinde yapılması planlanmayan faaliyetlerin Performans Programında yer almaması gerektiği konusuna bundan sonra dikkat edileceği belirtilmektedir. Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik uyarınca ilgili yılda yapılması planlanmayan faaliyetlere Performans Programında yer verilmemesi gerekmektedir. C. Faaliyet Raporunun Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 8: Ġdare Faaliyet Raporunun Sunum Kriterlerini Tam Olarak KarĢılamaması Ġç denetim ve dıĢ denetim raporlarında yer alan tespit ve değerlendirmelere iliĢkin özet bilgiler ile “Öneri ve Tedbirler” bölümünün Ġdare Faaliyet Raporunda yer almadığı görülüĢtür. 17.03.2006 tarih ve 26111 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin “Birim ve idare faaliyet raporlarının kapsamı” baĢlıklı 18 inci maddesinde; idare faaliyet raporlarında yer alması gereken bölümler

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 180 ve bu bölümlerde olması gereken bilgiler ayrıntılı olarak belirtilmiĢtir. Buna göre, “genel bilgiler” bölümünde iç ve dıĢ denetim raporlarında yer alan tespit ve değerlendirmelere kısaca yer verilmesi gerektiği, “öneri ve tedbirler” bölümünde ise faaliyet yılı sonuçları ile genel ekonomik koĢullar, bütçe imkânları ve beklentiler göz önüne alınarak, idarenin gelecek yıllarda faaliyetlerinde yapmayı planladığı değiĢiklik önerilerine, hedeflerinde meydana gelecek değiĢiklikler ile karĢılaĢabileceği risklere ve bunlara yönelik alınması gereken tedbirlere iliĢkin bilgilere yer verilmesi gerektiği belirtilmektedir. MüsteĢarlığın Ġdare Faaliyet Raporunun incelenmesi sonucunda; “Genel Bilgiler” bölümü altında iç ve dıĢ denetim raporlarında yer alan tespit ve değerlendirmelere iliĢkin özet bilgiler ile “Öneri ve Tedbirler” bölümünün Raporda yer almadığı görülmektedir. Ġdare Faaliyet Raporunun Yönetmelikte belirtilen Ģekil ve kapsamda hazırlanması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "Bulguda değinilen iç ve dıĢ denetim sonuçları ile ilgili bilgiler, raporun 3.1.4.1. Ġç Denetim Sonuçları ile 3.1.4.2. DıĢ Denetim Sonuçları bölümlerinde yer almaktadır. Diğer bir husus olan “Öneri ve Tedbirler” bölümü 2016 yılından itibaren rapora derç edilecektir." Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında; “Öneri ve Tedbirler” bölümüne 2016 yılından itibaren yer verileceği belirtilmektedir. Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin “Birim ve idare faaliyet raporlarının kapsamı” baĢlıklı 18 inci maddesinde; iç ve dıĢ denetim raporlarında yer alan tespit ve değerlendirmelere idare faaliyet raporlarında kısaca yer verilmesi gerektiği belirtilmektedir. Ancak, MüsteĢarlığın Ġdare faaliyet raporunda yalnızca iç denetime iliĢkin denetimin konusu, hangi birimde gerçekleĢtiği ve denetimin tamamlanıp tamamlanmadığı bilgisi; dıĢ denetimle ilgili ise SayıĢtay tarafından dıĢ denetimin yapıldığı bilgisi yer almaktadır. Diğer bir ifadeyle; iç ve dıĢ denetim raporlarında yer alan tespit ve değerlendirmelere iliĢkin bilgiler idare faaliyet raporunda bulunmamaktadır. Belirtilen nedenlerle, Ġdare Faaliyet Raporunun Yönetmelikte belirtilen Ģekil ve kapsamda hazırlanması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 181 BULGU 9: Stratejik Yönetim Süreci ile Bütçe Uygulama Sürecinin Birbirinden Bağımsız ĠĢlemesi Kurumun bütçe uygulama süreçlerinin izlenmesi sonucunda, harcama ve muhasebe süreçlerinin stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporundan bağımsız bir Ģekilde yürütüldüğü, dolayısıyla stratejik yönetim süreci ile bütçe bağının kurulmadığı tespit edilmiĢtir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile performans esaslı bütçeleme sistemi benimsenmiĢtir. Performans esaslı bütçeleme sisteminin temel unsurlarını stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporları oluĢturmaktadır. Stratejik plan ve performans programları vasıtasıyla kamu idarelerinin temel politika hedefleri ile bunların kaynak ihtiyaçları arasında bağlantı kurulmakta; söz konusu belgelerde öngörülen hedeflere iliĢkin gerçekleĢmeler ise, hesap verebilirliğin ve mali saydamlığın sağlanması amacıyla faaliyet raporları aracılığıyla kamuoyuna açıklanmaktadır. 2015 yılı Performans Programı incelendiğinde, Stratejik Planda yer alan amaç ve hedeflerin gerçekleĢtirilmesine yönelik yılı içinde yürütülecek faaliyetlere ve ulaĢılmak istenen performans hedeflerine kaynak tahsis edildiği görülmüĢtür. Ancak performans hedeflerine ve dolayısıyla faaliyetlere iliĢkin bütçe gerçekleĢmelerini takip edecek bir sistemin kurulmadığı ve dolayısıyla 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporunda hangi faaliyet için ne kadar harcama yapıldığının raporlanmadığı tespit edilmiĢtir. Bu durum performans esaslı bütçeleme sisteminin temelini oluĢturan “plan-program-bütçe bağı” nın etkin bir Ģekilde kurulamamasına yol açmaktadır. Bu itibarla, bütçenin uygulanması ve muhasebeleĢtirilmesi aĢamalarının performans yönetim sistemine entegre edilmesi için gerekli tedbirlerin alınması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "Bulguda bahsedilen hususa katılmakla birlikte, anılan husus kurumların Strateji geliĢtirme birim yetkilileri tarafından çeĢitli platformlarda birçok defa dile getirilmiĢtir. Ancak, bilindiği üzere söz konusu sistem Maliye ve Kalkınma Bakanlıkları tarafından tesis edilmiĢ olup, herhangi bir değiĢiklik bahse konu Bakanlıkların yetkisi ve sorumluluğundadır. Bu noktadan hareketle, tüm kamu kurumları için proje/faaliyet bazlı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 182 maliyet takibine imkân veren bir bütçe sisteminin bütüncül bir yaklaĢımla ele alınması gerektiği değerlendirilmektedir." Denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, performans esaslı bütçeleme sisteminin temelini oluĢturan “plan-program-bütçe bağı” nın etkin bir Ģekilde kurulamadığı tespitine katılınmıĢ olsa da, bu sorunun Kalkınma Bakanlığı ve Maliye Bakanlığıyla ortak çözülmesi gerektiği belirtilmektedir.
Bütçenin uygulanması ve muhasebeleĢtirilmesi aĢamalarının performans yönetim sistemine entegre edilmesi için ilgili idarelerce gerekli tedbirlerin alınması gerekmektedir. BULGU 10: Performans Hedeflerinin Ġdare Faaliyet Raporunda Yer Almaması Performans hedeflerinin Ġdare Faaliyet Raporunda gösterilmemesi sonucu amaç-hedef- gösterge iliĢkisinin kurulamadığı görülmüĢtür. 17.03.2006 tarih ve 26111 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin; “Tanımlar” baĢlıklı 3 üncü maddesinin (i) fıkrasında; kamu idarelerinin stratejik hedeflerine ulaĢmak için bir mali yılda gerçekleĢtirmeyi amaçladıkları performans seviyelerini gösteren hedefler performans hedefi olarak tanımlanmıĢtır. Anılan Yönetmeliğin “Birim ve idare faaliyet raporlarının kapsamı” baĢlıklı 18 inci maddesinde, faaliyetlere iliĢkin bilgi ve değerlendirmeler baĢlığı altında idarenin performans programında yer alan performans hedef ve göstergelerinin gerçekleĢme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, diğer performans bilgilerine ve bunlara iliĢkin değerlendirmelere yer verileceği belirtilmektedir. Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri uyarınca; idareler beĢ yıllık stratejik planlarında belirledikleri amaçları gerçekleĢtirebilmek için yıllık olarak belirledikleri performans hedeflerine ulaĢmak amacıyla performans göstergeleri belirlemektedirler. Faaliyet raporlarında ise söz konusu performans hedefleri ile bu hedeflere ulaĢma düzeyini raporlamaktadırlar. MüsteĢarlığın Performans Programı ile Ġdare Faaliyet Raporunun incelenmesi sonucunda; idare faaliyet raporunda performans hedeflerinin yer almadığı, bu nedenle hedef- gösterge bağlantısının kurulamadığı görülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 183 Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik uyarınca Performans Programında gösterilen performans hedeflerinin Ġdare Faaliyet Raporunda yer alması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "2016 yılından itibaren, bulguda bahsedilen husus göz önünde bulundurulacaktır." denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında, performans hedeflerinin Ġdare Faaliyet Raporunda yer alması hususunun bundan sonraki yıllarda göz önüne alınacağı belirtilmektedir. Performans programında gösterilen performans hedeflerinin Ġdare Faaliyet Raporunda yer alması gerekmektedir. BULGU 11: Temel Mali Tablolar ile Bu Tablolara ĠliĢkin Açıklamaların Ġdare Faaliyet Raporunda Yer Almaması Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinde genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için temel mali tablo olarak sayılan bilanço ve faaliyet sonuçları tablosu ile bu tablolara iliĢkin açıklamaların Ġdare Faaliyet Raporunda yer almadığı görülmüĢtür. 17.03.2006 tarih ve 26111 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin: “Birim ve idare faaliyet raporlarının kapsamı” baĢlıklı 18 inci maddesinde; idare faaliyet raporlarında temel mali tablolara ve bu tablolara iliĢkin açıklamalara yer verilmesi gerektiği belirtilmiĢtir. 27.12.2014 tarihli ve 29218 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “Mizan cetveli ve düzenlenecek temel mali tablolar ile diğer mali tablolar” baĢlıklı 539 uncu maddesinde ise; genel bütçe kapsamındaki kamu idaresi tarafından hazırlanması gereken temel mali tabloların, bilanço ve faaliyet sonuçları tablosu olduğu belirtilmektedir. MüsteĢarlığın Ġdare Faaliyet Raporunun incelenmesi sonucunda; bilanço ve faaliyet sonuçları tablosunun idare faaliyet raporunda yer almadığı görülmektedir. Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik uyarınca Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinde sayılan temel mali tablolar ile bu tablolara

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 184 iliĢkin açıklamaların Ġdare Faaliyet Raporunda yer alması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "2016 yılından itibaren, bulguda bahsedilen husus göz önünde bulundurulacaktır." denilmektedir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında; temel mali tablolar ile bu tablolara iliĢkin açıklamaların Ġdare Faaliyet Raporunda yer alması gerektiği hususunun bundan sonraki yıllarda dikkate alınacağı belirtilmektedir. Temel mali tablolar ile bu tablolara iliĢkin açıklamaların Ġdare Faaliyet Raporunda yer alması gerekmektedir. BULGU 12: Ġdare Faaliyet Raporunda Bütçe GerçekleĢmelerinden Sapmalara ĠliĢkin Bilgilere Yer Verilmemesi Ġdare Faaliyet Raporunda bütçe gerçekleĢmelerinden sapmalara iliĢkin bilgilere yer verilmediği görülmüĢtür. 17.03.2006 tarih ve 26111 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin “Birim ve idare faaliyet raporlarının kapsamı” baĢlıklı 18 inci maddesinde; idare faaliyet raporlarında yer alması gereken bölümler ve bu bölümlerde olması gereken bilgiler ayrıntılı olarak belirtilmiĢtir. Buna göre “Faaliyetlere iliĢkin bilgi ve değerlendirmeler” bölümünde bütçe hedef ve gerçekleĢmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerine iliĢkin bilgilerin bulunması gerekmektedir. MüsteĢarlığın Ġdare Faaliyet Raporunun incelenmesi sonucunda; 03-Mal ve hizmet alım giderleri için ayrılan ödeneğin %87,17‟sinin kullanıldığı, 06-Yatırım giderleri için ayrılan ödeneğin %22,32‟sinin kullanıldığı ve 08-Borç verme tertibi için ayrılan ödeneğin ise %92,86‟sının kullanıldığı halde, bütçe hedef ve gerçekleĢme arasında meydana gelen sapma nedenlerinin Raporda açıklanmadığı görülmektedir. Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik uyarınca, bütçe hedef ve gerçekleĢmeleri arasında meydana gelen sapma nedenlerinin Ġdare Faaliyet Raporunda açıklanması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "Ġdare Faaliyet Raporunda bütçe gerçekleĢmelerinden sapmalara yer verilmiĢ olup, 2016 yılından itibaren, bütçe gerçekleĢmelerinden sapmalara daha detaylı bir Ģekilde yer verilecektir." denilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 185 Sonuç olarak; Her ne kadar kamu idaresi cevabında bütçe gerçekleĢmelerinden sapmalara Ġdare Faaliyet Raporunda yer verildiği belirtilmiĢse de, söz konusu sapma nedenleri yalnızca 04-Faiz giderleri ve 07-Sermaye transferleri tertibi için açıklanmıĢtır. Oysa ki, bulgu metninde de belirtildiği üzere 03-Mal ve hizmet alım giderleri, 06-Yatırım giderleri ve 08- Borç verme tertibi için ayrılan ödeneğin tamamı kullanılmadığı halde, söz konusu sapma nedenleri Ġdare faaliye raporunda yer almamaktadır. Ġdare Faaliyet Raporunda bütçe gerçekleĢmelerinden sapmalara iliĢkin bilgilere yer verilmesi gerekmektedir. BULGU 13: Performans Gösterge Değerlerinden Meydana Gelen Sapma Nedenlerinin Açıklanmaması Performans göstergelerine iliĢkin hedef ve gerçekleĢme arasında fark olduğu halde sapma nedenlerinin Ġdare Faaliyet Raporunda açıklanmadığı tespit edilmiĢtir. 17.03.2006 tarih ve 26111 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin 18 inci maddesinde; performans programında yer alan performans hedef ve göstergelerinin gerçekleĢme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerine idare faaliyet raporunda yer verileceği belirtilmektedir. Kurumun Performans Programı ve Ġdare Faaliyet Raporunun incelenmesi sonucunda; performans göstergelerine iliĢkin hedef ve gerçekleĢme arasında fark olmasına rağmen sapma nedenlerinin idare faaliyet raporunda açıklanmadığı görülmektedir. Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik uyarınca performans göstergelerine iliĢkin hedef değerler ile gerçekleĢme değerleri arasında fark olması durumunda, söz konusu sapma nedenlerinin Ġdare Faaliyet Raporunda açıklanması gerekmektedir. Tablo 12: Ġdare Faaliyet Raporunda Hedef ve GerçekleĢme Değerleri Arasında Fark Olduğu Halde Sapma Nedeni Açıklanmayan Performans Hedef ve Göstergeleri Performans Hedefi Kodu Performans Hedefi Performans Göstergesi Tanımı Hedef Değeri GerçekleĢme Değeri 1.5.1. Uluslararası Kurumsal Yönetim Ġlkeleri Çerçevesinde Kamu Pay Sahipliğine ĠliĢkin Genel Çerçevenin Belirlenmesi Pay Sahipliği Politika Belgesinin Yayımlanması 1 0

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 186 1.5.2. KĠT'ler Tarafından Ġç Kontrol Sistemi Kurulmasına Yönelik Gerekli Hazırlıkların Yapılması Ġç Kontrol Sistemi Tesis Eden KĠT Sayısı 1 0 1.5.3. KĠT'ler Tarafından Bağımsız Denetime ĠliĢkin Gerekli Alt Yapının OluĢturulmasını Teminen Hazırlıkların Tamamlanması Türkiye Muhasebe Standartları ile Uyumlu Finansal Raporlama Yapma Hususunda Gerekli Kurumsal Altyapıyı OluĢturan KĠT Sayısı 18 17 2.1.1. Ülkemizin Uluslararası Ekonomik Platformlarda Etkinliğinin Artırılması Ülkemizde Düzenlenen G-20 Etkinlik Sayısı 15 18 4.1.3. Alternatif Finansal Araçlar GeliĢtirmek Yeni Finansal Ürün ve Hizmetlerin GeliĢtirilmesine Yönelik Yapılan AraĢtırma ve ÇalıĢma Raporu Sayısı 2 3 4.2.2. AFI, OECD Faaliyetleri ile Bu Kapsamda Düzenlenebilecek Diğer Ulusal ve Uluslararası Faaliyetlere Katılım Sağlanması Finansal Tabana Yayılma Konusunda Ülkemizin Aktif Katılım Sağladığı Uluslararası Etkinlik Sayısı 13 16 5.1.1. DDBS'ye 40 Kurumdan/Birimden Destek Programlarına ĠliĢkin Veri AkıĢının Sağlanması ve Ġlgili Kurumlar ile Bilgi PaylaĢımının Sağlanması Hedeflenmektedir. DDBS‟ye Düzenli Olarak Veri Aktarımı Yapan Kurum Sayısı 36 38 DDBS‟ye Düzenli Olarak Aktarılan Destek Programı Sayısı 173 267 6.1.1. MüsteĢarlığın Ġç Kontrol Altyapısının Güçlendirilmesi P.G.2.Kamu Ġç Kontrol Standartları Kapsamında Risk Değerlendirme Standartlarına Uyum Düzeyi (KarĢılanan ġart Sayısı) 5 8 P.G.3.Kamu Ġç Kontrol Standartları Kapsamında Kontrol Faaliyetleri Standartlarına Uyum Düzeyi (KarĢılanan ġart Sayısı) 9 11 6.2.2. Destek Hizmetleri ile Güvenli ve Sağlıklı Fiziki ÇalıĢma KoĢullarının Sağlanması P.G.3. Destek Hizmetleri Uygulamalarındaki Memnuniyet Seviyeleri %60 %72,14 6.3.1. Bilgi Güvenliğinin, Kabul Edilebilir Seviyede Tutulması Mobil Ortamda Sunulan Elektronik Hizmet Sayısı 2 3 Kamu idaresi cevabında; "Olumlu yöndeki bir sapma; idarenin performans programında ulaĢılmasını öngördüğü gösterge değerine ulaĢmıĢ, hatta bu değeri de aĢmıĢ olması ilgili hedefe iliĢkin idarenin üstün performans sergilediğinin iĢareti olarak dikkate alınmalıdır. Bu açıdan tarafımızca, performans gösterge değerlerinde meydana gelen olumlu yöndeki sapmalara iliĢkin ilave bir açıklamaya gerek olmadığı değerlendirilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 187 Diğer taraftan olumsuz yöndeki sapmanın gerçekleĢtiği tüm göstergelere iliĢkin açıklamalara yer verilmesi hususu 2016 yılından itibaren göz önünde bulundurulacaktır." Denilmektedir. Sonuç olarak; Bulgu metninde de ifade edildiği üzere, Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin 18 inci maddesinde; performans programında yer alan performans hedef ve göstergelerinin gerçekleĢme durumu ile hedef ve gerçekleĢme arasında meydana gelen sapmaların nedenlerine idare faaliyet raporunda yer verileceği belirtilmektedir. Performans göstergelerinde hedeflenen değer ile gerçekleĢen durum arasında fark olması halinde, bu farkın nedeninin idare faaliyet raporunda belirtilmesi gerekmektedir. Kaldı ki, olumlu sapma ve/veya olumsuz sapma kavramları Yönetmelikte yer almamaktadır. Belirtilen nedenlerle, idare performans göstergelerine iliĢkin hedeflenen değerin üstünde bir performans göstermiĢ olsa da, söz konusu fark/sapma nedenlerinin idare faaliyet raporunda belirtilmesi gerekmektedir. D. Faaliyet Sonuçlarının Ölçülmesi ve Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular Herhangi bir denetim bulgusu tespit edilmemiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Hazine MüsteĢarlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 188 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr