2015 - DIŞİŞLERİ BAKANLIĞI.pdf

DIġĠġLERĠ BAKANLIĞI 2015 YILI SAYIġTAY DENETĠM RAPORU Ağustos 2016

ĠÇERĠK DIġĠġLERĠ BAKANLIĞI 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 1 DIġĠġLERĠ BAKANLIĞI ANKARA PALAS DEVLET KONUKEVLERĠ DÖNER SERMAYE ĠġLETMESĠ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 29

DIġĠġLERĠ BAKANLIĞI 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ......................... 1
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................... 3
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................... 3
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI .......................................................... 4
5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI ........................................................................................... 6
6. DENETĠM GÖRÜġÜ ................................................................................................................................... 9
7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ......................... 10
8. EKLER ........................................................................................................................................................ 25

KISALTMALAR BAKANLIK DıĢiĢleri Bakanlığı BE Büyükelçilik BK BaĢkonsolosluk SGK Sosyal Güvenlik Kurumu SUT Sağlık Uygulama Tebliği

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 1

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ Mali Yapı DıĢiĢleri Bakanlığı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu‟na ekli I sayılı cetvelde yer alan genel bütçeli idarelerden olup, faaliyetlerini merkezi yönetim bütçe kanunlarıyla verilen ödeneklerle gerçekleĢtirmektedir. 2015 yılı Bütçesiyle DıĢiĢleri Bakanlığına 2.080.968.000 Türk Lirası ödenek tahsis edilmiĢ olup, bu tutar Merkezi Yönetim Bütçesinin ‰ 3,9 üne tekabül etmektedir. Bakanlıkça sunulan Bütçe Giderleri ve Ödenekler Tablosuna göre Bakanlığın 2015 yılı bütçe gideri ve ödenek kullanımı Türk Lirası olarak aĢağıda belirtilmiĢtir. BaĢlangıç Ödeneği Ek Ödenek Toplam Ödenek Bütçe Gideri Ġptal Edilen Ödenek 2.080.968.000 637.439.235,41 2.718.407.235,41 2.573.328.933,25 145.078.302,16 2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun'un E ĠĢaretli Cetveli' nin 11‟nci maddesi kapsamında, 2014 yılından devreden ödenekle birlikte toplam 14.183.322,58 Türk Lirası ödenek aktarılmıĢ olup, yıl içinde bu tutarın 8.438.506,52 Türk Lirası harcanarak, geri kalan 5.744.816,06 Türk Lirası 2016 yılına aktarılmıĢtır. Muhasebe ve Raporlama Sistemi Bakanlık mali iĢlemlerini 5018 sayılı Kanun ile belirlenmiĢ muhasebeleĢtirme ve raporlama kurallarına göre gerçekleĢtirmektedir. 5018 sayılı Kanunun 49‟uncu maddesinin ilk iki fıkrasında; “Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak şekilde kurulur ve yürütülür. Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.” denilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 2 Çerçeve hesap planı ile düzenlenecek mali raporların Ģekil, süre ve türleri Kanun‟un 49 ve 80‟inci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenmiĢtir. Bu düzenlemelere göre; muhasebe sistemi tahakkuk esaslıdır. Mali yıl esasına göre tutulmaktadır. Kamu Ġdaresinin bütün varlık ve yükümlülükleri, gelir ve giderleri ile garantileri gibi tüm mali iĢlemlerini kapsar. Mali raporlamanın amacı; yöneticilere, kamuoyuna ve denetim yetkililerine bilgi sunmaktır. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nin Amaç baĢlıklı 1‟inci maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, hesap ve kayıt düzeninde saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerinin kayıt dışında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde muhasebeleştirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun, yönetimin ve ilgili diğer kişilerin bilgi ihtiyaçlarını karşılayacak ve kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak şekilde hazırlanması ve yayımlanması ile mali istatistiklerin hazırlanması ve yayımlanmasına ilişkin usul, esas, ilke ve standartların belirlenmesidir.” hükmü yer almaktadır. Bu amacın gerçekleĢtirilmesi için; iĢlemlerin kayıt dıĢında kalmasının önlenmesi ile birlikte muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüĢ muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun olarak hazırlanan mali tabloların belirlenen sürelerde yönetim ve ilgililerin bilgisine sunulması gerekmektedir. Yönetmeliğin 310‟uncu maddesinde kendi adına ekonomik varlık edinebilen, yükümlülük üstlenebilen, diğer kamu idareleri veya üçüncü Ģahıslarla ekonomik iliĢkilere girebilen kapsama dâhil her kamu idaresinin bir kurumsal birim ve her kurumsal birimin bir mali raporlama birimi olduğu; 311‟inci maddesinde kapsama dâhil kamu idarelerinin mali hizmetler birim yöneticilerinin, mali raporlama kapsamındaki mali tabloların belirlenen standartlara uygun olarak hazırlanmasından, üst yöneticilerin de bu hususları gözetmekten ve belirlenen süreler içinde yayımlanmasından sorumlu olduğu; 312‟nci maddesinde kamu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 3 idarelerince, detaylı hesap planlarında yer alan hesaplardan aylık mizan ve yıllık olarak geçici ve kesin mizanların düzenleneceği; 313‟üncü maddesinde kamu idarelerince hazırlanacak temel mali tabloların Bilanço, Faaliyet Sonuçları Tablosu ve Nakit AkıĢ Tablosu olduğu; 314- 316‟ncı maddelerinde bu tabloların mahiyetleri ve nasıl düzenleneceği; 327‟nci maddesinde de mali tabloların hangi dönemlerde hazırlanıp yayımlanacağı belirtilmiĢtir. Bakanlığın muhasebe hizmetleri merkezde Merkez Saymanlık Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde hazırlanarak kamuoyunun bilgisine ve denetim yetkililerine zamanında sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolardan yararlanacak olanlara makul güvence vermek amacıyla mali raporların güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, kaynakların etkili ve ekonomik ve mevzuatına uygun kullanılmasının sağlanması amacıyla kurulup iĢletilmesi gereken mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 4 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetim, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanması amacıyla; kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla tasarlanmıĢtır. Kamu zararı iddialarına iliĢkin hususlara bu raporda değil yargılamaya esas raporda yer verilmektedir. DıĢiĢleri Bakanlığı mali iĢlemlerini, 5018 sayılı Kanun‟un 49 ve 80‟ inci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenen esaslara uygun olarak raporlamak zorunda olup, denetim, mali tablolar dikkate alınarak gerçekleĢtirilmektedir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar‟a 8/12/2013 tarih ve 28845 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan değiĢiklik ile eklenen geçici madde ile kurumsal mali tabloların SayıĢtaya gönderilmesi 2013, 2014 ve 2015 yıllarını kapsamak üzere 2016 yılına kadar üç yıl ötelenmiĢ iken, Maliye Bakanlığınca kamu idarelerine ait mali tabloların düzenlenebilmesine esas olmak üzere Say2000i muhasebe otomasyon programı ve muhasebe yönetmeliklerinde yapılan düzenlemeler çerçevesinde ilk defa 2015 yılı sonu itibarıyla kamu idaresi mali tablolarının sunulabilmesi zemini hazırlanmıĢ ve KBS üzerinden kamu idarelerine sunulmaya baĢlanmıĢtır. Bu kapsamda, Usul ve Esaslar‟ın 5‟inci maddesine göre hesap dönemi sonunda verilecek olan cetvel ve mali tablolardan daha önce sunulabilen bütçe giderleri ve ödenekler

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 5 tablosu ve taĢınır kesin hesap cetveli ile taĢınır hesabı icmal cetveline ilave olarak;

• Geçici ve kesin mizan,
• Bilanço,
• Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırması tablosu,
• Faaliyet sonuçları tablosu, kurumsal bazda SayıĢtaya gönderilmiĢtir. 6085 sayılı Kanun uyarınca kamu idaresi esasına göre denetim yapılabilmesi ve denetim görüĢü verilebilmesi için, anılan Usul ve Esaslar‟ın 5‟inci maddesinde belirtilen yıl sonu kamu idaresi mali rapor ve tablolarının; kamu idaresince muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü birimlerden alınacak kayıtlarla ve gerektiğinde envanter iĢlemleri de yapılarak kamu idaresinin varlık ve yükümlülükleri ile mali yıla iliĢkin faaliyet sonuçlarının Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nde belirlenen standartlarda sunulması gerekmektedir.
  Kamu idareleri, KBS üzerinden alınan verileri kendi kayıtları ile teyit ederek tasarrufu altındaki varlık ve yükümlülükleri ile mali yıla iliĢkin faaliyet sonuçlarına iliĢkin bilgileri, Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nde belirlenen raporlama esaslarına uygun olarak hazırlaması gerekirken kamu idaresi bazında ilk defa mali tablo düzenlenmesi ve 2015 yılının geçiĢ süreci olması sebebiyle sadece KBS üzerinden alınan mali tabloları sunmuĢtur. Denetim çalıĢmaları, bu çerçevede hazırlanan mali tablolarla birlikte DıĢiĢleri Bakanlığının muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü muhasebe birimlerindeki cetvel, belgeler, yevmiye kayıtları, yevmiye kayıtlarına esas belgeler ve bunlara dayanak oluĢturan ilgili harcama birimleri arĢivlerinde muhafaza edilen kanıtlayıcı belgeler esas alınarak bu belgelerin tamlık, doğruluk, tutarlılık ve tabi olduğu mevzuatına uygunluğu açısından yürütülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 6 5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: Bakanlığın Mülkiyetinde, Yönetiminde veya Kullanımında Bulunan Yurtiçi ve YurtdıĢı TaĢınmazların Ġlgili Yönetmelik Hükümlerine Göre Kaydedilmemesi, Tahsis ĠĢlemlerinin Yapılmaması ve Bu TaĢınmazların Bakanlığın Mali Tablolarında Doğru ġekilde Gösterilmemesi Bakanlığın yurtdıĢı temsilciliklerin mülkiyetinde bulunan 431 adet taĢınmazın Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik hükümlerine göre kaydedilmediği, Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Tahsis ve Devri Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre tahsis iĢleminin yapılmadığı, Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ve ilgili muhasebe tebliğleri hükümlerine göre muhasebeleĢtirilip, mali tablolara doğru bir Ģekilde yansıtılmadığı tespit edilmiĢtir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun TaĢınır ve TaĢınmaz Edinme baĢlıklı 45‟inci maddesinde yer alan; “Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri, kamu hizmetlerinin zorunlu kıldığı durumlarda gereken nicelikte ve nitelikte taşınır ve taşınmazları, yurt içinde veya yurt dışında, bedellerini peşin veya taksitle ödeyerek veya finansal kiralama suretiyle edinebilirler. ... Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin edindiği taşınmazlar Hazine adına, diğer kamu idarelerine ait taşınmazlar ise tüzel kişilikleri adına tapu sicilinde tescil olunur. Hazine adına tescil edilen taşınmazlar Maliye Bakanlığı tarafından yönetilir. …” hükmü uyarınca Devlet tüzel kiĢiliğine dahil olan kamu idareleri adına tapuda taĢınmaz tescil edilmesi mümkün değildir. Bu taĢınmazlar Hazine adına tescil olunur ve mülkiyetten doğan haklar Maliye Bakanlığı tarafından kullanılır. Ayrıca 5018 sayılı Kanunun TaĢınmaz Tahsisi baĢlıklı 47 inci maddesi: “Kamu idareleri, kanunlarında belirtilen kamu hizmetlerini yerine getirebilmek için mülkiyetlerindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri, birbirlerine ve köy tüzel kişiliklerine bedelsiz olarak tahsis edebilirler. Tahsis edilen taşınmaz, amaç dışı kullanılamaz. Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri tahsis etmeye, kamu ihtiyaçları için gerekli olmayanların tahsisini kaldırmaya Maliye

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 7 Bakanlığı; diğer taşınmazları tahsis etmeye ve tahsisini kaldırmaya ise maliki kamu idaresi yetkilidir. Bu maddenin uygulanmasına ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.” hükmü ve yine 5018 sayılı Kanunun 45 ve 47‟inci maddelerine istinaden yayınlanan Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Tahsis ve Devri Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre, yurtdıĢı temsilciliklerin kullanımında olan taĢınmazların Bakanlığa tahsisi gerekirken, mevcut 431 adet ( 218 adeti hizmet binası ve resmi konut, 213 adeti ise lojman) taĢınmazdan 216 adetinin Hazine kayıtlarında olmadığı ve 431 adet taĢınmazın tamamı için ise herhangi bir tahsis iĢlemi yapılmadığı görülmüĢtür. Ayrıca Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelikte 03.06.2014 tarihinde yapılan değiĢiklik ile mevcut taĢınmazların kayda alınması düzenlenmiĢtir. Ġlgili düzenleme ile idarenin taĢınmazlarının fiili envanterinin emlak vergi değerleri üzerinden kayıt ve kontrol iĢlemleriyle görevli birimlerince, mevcut kullanım Ģekilleri esas alınarak en geç 30.09.2014 tarihine kadar tamamlanması ve fiili envanteri yapılan taĢınmazlara ait bilgilerin muhasebe kayıtları yapılmak üzere ilgili muhasebe birimlerine verilmesi, muhasebe birimlerinin, kayıtlı taĢınmazları ilgili hesaplardan 01.10.2014 tarihi itibarıyla çıkarması ve aynı tarihte fiili envanter bilgileri üzerinden muhasebe kayıtlarına alması öngörülmüĢtür. Yapılan incelemede, yönetmelikte bahsi geçen fiili envanter çalıĢmasının yapılmadığı fakat 30.09.2014 tarihinde kayıtlı taĢınmazların kayıtlardan çıkarıldığı ve fiili envanter bilgisine dayanarak tekrar muhasebe kayıtlarına alınmadığı tespit edilmiĢtir. Bununla beraber Bakanlık taĢınmazlarına iliĢkin muhasebe iĢlemleri incelendiğinde, Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği, Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ve Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliği (Sıra no: 47 Amortisman ve Tükenme Payları) hükümlerine uygun olmayan iĢlemlerin yapıldığı görülmüĢtür. 258 nolu hesapta takip edilen yapılmakta olan yatırımların (hizmet binası inĢaatı gibi) kesin kabulü sonrası ilgili hesaba (252 nolu binalar hesabı gibi) devredilmediği tespit edilmiĢtir. Ayrıca yıl içerisinde 252 nolu hesaba borç kaydı (bina alımı veya değer artırıcı iĢlem gibi) yapılan tüm tutarın aynı yıl içerisinde, tamamına ve tek seferde amortisman ayrılmak suretiyle iĢlem tesis edildiği görülmüĢtür. Bu uygulamalar Bakanlığın 2015 yılı mali tablolarında 252, 257 ve 258 nolu hesapların tam ve doğru görünmesini engellemiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 8 Yukarıda sayılan nedenlerden dolayı Bakanlığın taĢınmazlarına iliĢkin iĢlemlerin 5018 sayılı Kanun ve bu Kanun dayanak gösterilerek yayımlanan yönetmelik hükümlerine uygun yapılmasının gerektiği değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; Bakanlık yurtiçi teĢkilatı tarafından kullanılmakta olan taĢınmazlara ait ayrıntılı bilgilere ihtiyaç duyulduğu 25.04.2016 tarih ve 2016/25563001/10828139 sayılı yazı ile Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü‟ne iletildiği,
Aynı yazıda anılan Genel Müdürlük tarafından yürütülmekte olan Milli Emlak Otomasyon Projesi (MEOP) kapsamında Bakanlık yurtiçi teĢkilatı tarafından kullanılmakta olan taĢınmazlara iliĢkin veri giriĢi yapılabilmesini teminen taraflarına kullanıcı adı ve Ģifre tanımlanması talep edildiği, Bu çerçevede, Bakanlık yurtiçi teĢkilatı için anılan sisteme veri giriĢi yapılabilmesini teminen anılan Genel Müdürlükçe yetki tanımlaması yapıldığında ve taĢınmazlara iliĢkin talep edilen bilgiler Bakanlığa iletildiğinde bulguda bahse konu eksikliklerin tamamlanabileceği, Öte yandan, Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmeliğin 5‟inci maddesi uyarınca, Bakanlığın yurtdıĢında kullanılan taĢınmazların muhasebe kayıtlarına alınabilmesini teminen, Bakanlıktan talep edilen bilgilerden, fiili envanteri yapılan ve güncelliğini koruyan 46 taĢınmaza ait bilginin 27.04.2016 tarih ve 2016/25563001/10833095 sayılı yazı ile DıĢiĢleri Bakanlığı Merkez Saymanlık Müdürlüğü'ne iletildiği, Ġlaveten, muhasebe kayıtlarının tamamlanabilmesini teminen söz konusu taĢınmazlara ait ayrıntılı ve güncel bilgilere ihtiyaç duyulduğu 27.04.2016 tarih ve 2016/25563001/10843298 sayılı yazı ile Milli Emlak Genel Müdürlüğü‟ne iletildiği, Milli Emlak Genel Müdürlüğü‟ne iletilen yazıda özetle, Bakanlık kayıtlarında halihazırda mevcut bulunan ve 2010, 2013, 2014 ile 2015 yıllarında Milli Emlak Genel Müdürlüğü‟ne resmi yazı yoluyla da iletilmiĢ olan verilerin güncelliği konusunda oluĢan tereddüdün giderilebilmesini teminen Bakanlık yurtdıĢı teĢkilatından genelge yoluyla verilerin kontrolü ve eksikliklerin giderilmesinin talep edileceği, güncellemelerin sağlıklı bir Ģekilde yapılabilmesi adına MEOP ‟tan istifade edilmek istendiği, bu bağlamda taĢınmazlara iliĢkin veri giriĢi yapacak misyon görevlilerine yetki tanımlaması yapılması gerektiğinin iletildiği ifade edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 9 Sonuç olarak Konu ile ilgili bulgu ve önerilerimizde Bakanlık ile mutabık olunduğu değerlendirilmektedir. Bakanlığın taĢınmazlarına iliĢkin kayıt, tahsis ve muhasebe iĢlemlerinin 5018 sayılı Kanun ve bu Kanun dayanak gösterilerek yayımlanan yönetmelik hükümlerine uygun yapılmasının gerektiği değerlendirilmektedir. Bakanlıkça yurtiçi ve yurtdıĢı teĢkilatı tarafından kullanılmakta olan taĢınmazlara iliĢkin tam ve doğru verilerin elde edilmesi amacı ile bir takım idari ve hukuki giriĢimlerde bulunulduğu anlaĢılmaktadır. Bununla beraber rapor düzenlenme tarihi itibari ile bu giriĢimler nihayete ermediğinden, mevcut muhasebe sisteminde kayıtlı taĢınmazlar Bakanlığın gerçek taĢınmaz miktarını göstermemektedir. 6. DENETĠM GÖRÜġÜ DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve “Denetimin Dayanağı, Amacı, Yöntemi ve Kapsamı” bölümünde açıklanan çerçevede ekte sunulan mali rapor ve tablolarının “Denetim GörüĢünün Dayanakları” bölümünde açıklanan nedenlerden dolayı “252 Binalar Hesabı”, “257 BirikmiĢ Amortismanlar Hesabı” ve “258 Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı” hariç doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 10 7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesinin ÖdenmiĢ Sermayesinin Bakanlar Kurulu Kararı Olmaksızın Artırılması ve Bakanlık Bütçesinden ĠĢletmeye Her Yıl Düzenli Olarak Kaynak Aktarılması Yapılan incelemede, Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesinin ödenmiĢ sermayesinin 2011 yılında Bakanlar Kurulu Kararı olmaksızın artırıldığı görülmüĢtür. Söz konusu sermaye artırımının 2011 yılı Bakanlık bütçesine tefrik edilen 500.000 TL ödeneğin Döner Sermaye ĠĢletmesine aktarılması suretiyle yapıldığı tespit edilmiĢtir. Ayrıca yine her yıl düzenli olarak Bakanlık bütçesine konulan belli bir miktar ödeneğin Döner Sermaye ĠĢletmesine aktarılması ile iĢletmenin genel bütçe ödenekleri ile finanse edildiği görülmüĢtür. 2012-2015 yılları arasında yapılan aktarmalar aĢağıda gösterilmiĢtir 2012 yılı: 250.000 Türk Lirası
2013 yılı: 300.000 Türk Lirası 2014 yılı: 400.000 Türk Lirası
2015 yılı: 550.000 Türk Lirası 2012-2015 yılları arasında toplam 1,5 milyon Türk Lirası kaynak aktarılmıĢtır. Ayrıca 2016 yılında da 650.000 Türk Lirası kaynak aktarılması planlanmaktadır. 6004 sayılı DıĢiĢleri Bakanlığının KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanunun 20‟nci maddesinin 8‟nci fıkrasında Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesine yönelik olarak: "Devlet konukevi olarak kullanılacak binaların kullanılması ve döner sermaye işletmeleri şeklinde işletilmesi görev, yetki ve sorumluluğu Bakanlığa aittir. Döner sermaye işletmeleri için kendi kaynaklarından karşılanmak üzere 500.000 Türk Lirası sermaye tahsis edilmiştir. Bu miktar Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakanlar Kurulunca beş katına kadar artırılabilir. Ödenmiş sermaye tutarı tahsis edilen sermaye tutarına ulaşıncaya kadar, elde edilen dönem sonu kârları ödenmiş sermayeye eklenir. Ödenmiş sermaye tutarı tahsis edilen sermaye tutarına ulaştıktan sonra elde edilen kârlar, hesap dönemini izleyen

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 11 Nisan ayının sonuna kadar genel bütçeye gelir kaydedilmek üzere ilgili muhasebe birimi hesabına yatırılır. Döner sermaye işletmelerinin yönetimi, faaliyet alanları, işleyişi, sermaye kaynakları, idari ve mali işlemleri ile gelirlerine ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığının da görüşü alındıktan sonra yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir. Bakanlıkça gerekli görüldüğü takdirde, Devlet konukevinin kullanma ve işletme görev, yetki ve sorumluluğu, ihtisas alanları da göz önünde tutularak kısmen resmi veya özel diğer kuruluşlara devredilebilir." hükmü yer almaktadır. Ayrıca yine 6004 sayılı Kanun'un "Yönetmelikler ve TeĢkilata ĠliĢkin GeçiĢ Süreci" baĢlıklı Geçici 1‟inci maddesinde: “Bu Kanunda öngörülen yönetmelikler, bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren altı ay içinde Bakanlık tarafından hazırlanarak yürürlüğe konulur. Bu yönetmelikler yürürlüğe girinceye kadar, mevcut yönetmeliklerin bu Kanuna aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasına devam olunur.” hükmü yer almaktadır.
Söz konusu hükümlere göre, Döner Sermaye ĠĢletmesine 500.000 Türk Lirası sermaye tahsis edildiği, bu sermayenin de ĠĢletmenin kendi kaynaklarından karĢılanacağı belirtilmiĢtir. Bu miktar, Maliye Bakanlığının uygun görüĢü üzerine Bakanlar Kurulunca beĢ katına kadar artırılabilecektir. Ancak, 2011 yılında genel ödenekten tahsis edilen 500.000 Türk Lirası ödenek ile Kanunda 500.000 Türk Lirası ile sınırlandırılmıĢ kayıtlı sermaye tutarı, Bakanlar Kurulu Kararı olmaksızın 842.000 Türk Lirasına yükseltilmiĢtir. Bu nedenle, Döner Sermaye ĠĢletmesine 500.000 Türk Lirası sermaye tahsis edilmesine ve bu sermayenin de ĠĢletmenin kendi kaynaklarından karĢılanması öngörülmesine rağmen, Bakanlık bütçesinden aktarılan ödenekle Maliye Bakanlığının uygun görüĢü ve Bakanlar Kurulu Kararı olmaksızın ödenmiĢ sermayenin artırılmasının yasal dayanaktan yoksun olduğu değerlendirilmektedir. Bununla beraber, 6004 sayılı Kanunda Döner Sermaye ĠĢletmesine Bakanlık bütçesinsinden sermaye tahsis edileceğine dair de herhangi bir hüküm yer almamaktadır. “Döner Sermaye İşletmelerinin sermaye ihtiyacı Genel Bütçeye konulacak ödeneklerle karşılanır.” hükmü 4009 sayılı DıĢiĢleri Bakanlığı'nın KuruluĢ ve Görevleri Hakkındaki mülga Kanunda yer almaktadır. Bu haliyle, 6004 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği 13.08.2010 tarihinden itibaren, Döner Sermaye ĠĢletmesine yapılan sermaye tahsisi mevzuata uygun değildir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 12 Ayrıca, her yıl Bakanlık bütçesine tefrik edilen ödeneklerin Döner Sermaye ĠĢletmesine aktarılmak suretiyle ĠĢletmenin finanse edilmesinin yasal zemininin olmadığı değerlendirilmektedir. 6004 sayılı Kanunun 20‟nci maddesinin 8‟nci fıkrasında, Ankara Palas Devlet Konukevi Döner Sermaye ĠĢletmesine dair düzenlemeler yapılmıĢ ve fakat ödenek aktarmasına izin veren herhangi bir hükme yer verilmemiĢtir. Bu haliyle, 6004 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği 13.08.2010 tarihinden itibaren, Döner Sermaye ĠĢletmesine yapılan ödenek aktarımları mevzuata uygun değildir. Kamu idaresi cevabında; Ankara Palas Devlet Konukevi ĠĢletmesi‟nin sürdürülebilir, gelir-gider dengesi kurulmuĢ ve kendi kaynaklarına dayalı bir mali yapıya kavuĢturulması temel hedef olmakla birlikte, Devletimiz açısından özel öneme sahip bu ĠĢletmenin mevcut mali zorluklarının aĢılması amacıyla Hazine yardımı almasına imkan tanıyacak mevzuat değiĢikliğinin gerçekleĢtirilmesine yönelik çalıĢmalar sürdürüldüğü, Bakanlık bütçesinde öngörülen tutarda bir miktarın kamu yararı gözetilerek yardım olarak aktarılması sağlanarak, mevcut yapının iĢlerliğinin sürdürülmesine çalıĢıldığı, Bu bağlamda, 6004 sayılı DıĢiĢleri Bakanlığının KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanunda gerekli değiĢikliğin yapılmasının hedeflendiği, Ayrıca, Ankara Palas Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesinin ödenmiĢ sermayesinin iki katına çıkarılması konusunda Maliye Bakanlığı nezdinde çalıĢmalara baĢlanarak, alınacak olumlu görüĢü müteakip Bakanlar Kurulu Kararı için müracaatta bulunulacağı ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak Konu ile ilgili bulgu ve önerilerimizde Bakanlık ile mutabık olunduğu değerlendirilmektedir. 6004 sayılı Kanunda Döner Sermaye ĠĢletmesine Bakanlık bütçesinden sermaye tahsis edileceğine dair de herhangi bir hüküm yer almamaktadır. Bu haliyle, 6004 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği 13.08.2010 tarihinden itibaren, Döner Sermaye ĠĢletmesine yapılan sermaye tahsisi mevzuata uygun değildir. Ayrıca, her yıl Bakanlık bütçesine tefrik edilen ödeneklerin Döner Sermaye ĠĢletmesine aktarılmak suretiyle ĠĢletmenin finanse edilmesinin yasal zemininin olmadığı değerlendirilmektedir. 6004 sayılı Kanunun 20‟nci maddesinin 8‟nci fıkrasında, Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesine dair düzenlemeler yapılmıĢ ve fakat ödenek aktarmasına izin veren herhangi bir hükme yer verilmemiĢtir. Bu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 13 haliyle, 6004 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği 13.08.2010 tarihinden itibaren, Döner Sermaye ĠĢletmesine yapılan ödenek aktarımları mevzuata uygun değildir. BULGU 2: Konsolosluk ĠĢlemlerinde Uygulanacak Harç Tarife Bedellerinin Küsuratlarının Tama Ġblağ Edilmesi Konsolosluklar tarafından tahsil edilecek harç tarife bedellerinin mahalli para cinsinden belirlenmesinde; küsuratlı kısımların, 492 sayılı Harçlar Kanunu ve diğer yasal düzenlemeler ile herhangi bir yetki verilmediği halde “verginin yasallığı” ilkesine aykırı olarak yukarıya doğru tama iblağ edilerek belirlendiği ve uygulandığı tespit edilmiĢtir. Bakanlık Merkez Saymanlık Müdürlüğünün 31.12.2014 tarih ve 2014.85660613.7305981 sayılı yazısı ile Büyükelçilik Konsolosluk ġubeleri, ve BaĢkonsolosluklardan, yapacakları iĢlemlerde döviz cinsinden alınacak harç tarife bedellerini mahalli para cinsinden hesaplanmasına esas döviz kuru ve emsal katsayılarını dikkate alarak belirlemeleri istenmiĢtir. Belirlenen harç tarifeleri, Büyükelçilik Konsolosluk ġubeleri, BaĢkonsolosluklar ve Fahri Konsolosluklar tarafından Merkez Saymanlık Müdürlüğüne bildirilmiĢ ve söz konusu tarife bedelleri 01.01.2015 tarihinden itibaren uygulanmaya baĢlanmıĢtır. Harç tarife bedellerinin mahalli para cinsinden hesaplanması sırasında ortaya çıkan küsuratlı kısmı(ondalık kesirlerinin), ufak veya madeni para azlığı veya yokluğu, iĢlemlerin hızlandırılması ve benzeri nedenlerle Büyükelçilik Konsolosluk ġubeleri ve BaĢkonsolosluklar tarafından yukarıya doğru tama iblağ edilerek belirlenmiĢ ve uygulamaya konulmuĢtur. 492 sayılı Harçlar Kanunun 79 uncu maddesi ile yabancı para ile tahsil edilecek harçların hesabının ne Ģekilde yapılacağı belirlenmiĢtir. Buna göre konsolosluk harçları ile Türkiye Cumhuriyeti Muvazzaf ve Fahri Konsolosluklarının yaptıkları her türlü iĢlemlere ait harçlar Maliye Bakanlığınca tespit ve ilan edilecek döviz kurlarına göre ve bu iĢlemlerle ilgili tarifelere ayrı ayrı veya birlikte emsal uygulanmak suretiyle hesap edilerek tespit edilecektir. 2015 yılı için söz konusu belirleme 30.12.2014 tarih ve 29221 sayılı Resmi Gazete „de yayınlanan 74 Seri Nolu Harçlar Kanunu Genel Tebliği ile yapılmıĢtır. Bununla beraber yabancı para ile tespit ve tahsil edilecek harç tarife bedellerinin hesaplanmasında ortaya çıkacak ve tahsilât sırasında dikkate alınmayacak küsuratlara iliĢkin herhangi bir düzenleme yapılmamıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 14 Emsal katsayı ve döviz kuru uygulanması sonucunda ortaya çıkacak tarife bedellerinin küsuratlarının konsolosluk iĢlemlerinin yapılmasını zorlaĢtıracağı hususu açıktır. Ancak, söz konusu küsuratları tama iblağ etme (aĢağıya ya da yukarıya doğru) uygulamasının da yasal bir zemine kavuĢturulması gerekmektedir. Fiili durumda olduğu gibi tama iblağ etme yetki ve sorumluluğunun, Büyükelçilik Konsolosluk ġubeleri, BaĢkonsolosluklar ve Fahri Konsoloslukların uhdesinde bırakılmıĢ olması kanunun açıkça tanımadığı bir yetkinin adı geçen birimler eliyle kullanılması anlamına gelmekte olup kanuni dayanaktan yoksundur. Anayasanın 73 üncü maddesi, "Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir, kaldırılır" Ģeklindeki verginin yasallığı ilkesi gereğince vergi, resim, harç ve benzeri yükümlülüklerin yasayla düzenlenmesi zorunluluğunu öngörmektedir. Tarife bedellerinin herhangi bir yasal dayanak olmadan ve değiĢiklik anlamına gelebilecek Ģekilde yukarı doğru tama iblağ edilmesi verginin yasallığı ilkesine aykırılık teĢkil etmektedir. Bu husus 2013 ve 2014 yılı denetim raporlarında konu edilmiĢ ancak bir ilerleme sağlanamamıĢ ve hatalı uygulama 2015 yılında da devam etmiĢtir. Kamu idaresi cevabında; Konsolosluk iĢlemlerinde uygulanan harç tarife bedellerinin tama iblağ edilmesi ile ilgili olarak uygulamanın yasal zemine kavuĢturulması hususu Merkez Saymanlık Müdürlüğümüzce 03.03.2013 tarih ve 86437/24 sayılı yazımız ile Maliye Bakanlığına bildirildiği, 2013 yılı Denetim Raporuna istinaden konu yeniden 07.05.2014 tarih ve 89 sayılı yazı ile Maliye Bakanlığına iletilmiĢ olup düzenleme yapılması beklendiği, ancak konunun yasal düzenleme ile çözüme kavuĢturulması ve sürüncemede kalmaması için Maliye Bakanlığı (Gelir Ġdaresi BaĢkanlığı) nezdinde giriĢimlerin devam ettiği ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak konu ile ilgili bulgu ve önerilerimizde Bakanlık ile mutabık olunduğu değerlendirilmektedir. Bu husus, 2013 ve 2014 yılı denetim raporunda konu edilmiĢ, ancak bir ilerleme sağlanamamıĢ ve hatalı uygulama 2015 yılında da devam etmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 15 BULGU 3: Yabancı Para Cinsinden Tahsil Edilecek Değerli Kâğıt Bedellerinin Hesaplanmasına Dair Yasal BoĢluk Bulunması Konsolosluklar tarafından tahsil edilecek Değerli Kâğıt bedellerinin mahalli para cinsinden hesaplanmasına esas emsal katsayılar ve uygulanacak döviz kurunun belirlenmediği ve uygulamaya yön verecek Ģekilde baĢka yasal bir düzenlemeye de atıfta bulunulmadığı görülmüĢtür. 210 sayılı Değerli Kâğıtlar Kanunun 1‟inci Maddesi ile bu Kanunun kapsamına giren veya diğer kanunlarla kapsama alınacak olan değerli kâğıtların basımı, dağıtımı ve bedellerinin tahsili ile ilgili usul ve esasları ve bu kâğıtların bedellerini tespite Maliye Bakanlığı yetkili kılınmıĢtır. 2015 yılı içinde uygulanacak olan değerli kâğıt bedelleri 31.12.2014 tarih ve 29222 sayılı Resmi Gazete ‟de yayınlanan Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliği (Sıra No:40 Değerli Kağıtlar) ile belirlenmiĢ ancak yabancı para ile tahsil edilecek değer kâğıt bedellerinin hesaplanmasına esas emsal katsayılar ve uygulanacak döviz kuru belirlenmemiĢ ve uygulamaya yön verecek Ģekilde baĢka yasal bir düzenlemeye de atıfta bulunulmamıĢtır. Ayrıca, yabancı para ile tahsil edilecek değerli kâğıt bedellerinin hesaplanmasında ortaya çıkacak ve tahsilat sırasında dikkate alınmayacak küsuratlara iliĢkin de herhangi bir düzenleme yapılmamıĢtır. Yabancı para ile tahsil edilecek değerli kâğıt bedellerinin hesaplanmasına esas döviz kuru belirlenmediğinden, hesaplamaların günlük döviz kuru alınarak yapılması gibi bir durum ortaya çıkmaktadır. Günlük döviz kuru alınmasının konsolosluk iĢlemlerinin yapılmasını zorlaĢtıracağı hususu açıktır. Uygulamada, mevzuatta herhangi bir hüküm olmamasına rağmen harçlar için belirlenmiĢ olan döviz kuru değerli kâğıtlar için de uygulanmakta ve emsal katsayı 1 olarak alınmaktadır. Yabancı para ile tahsil edilecek değerli kâğıt bedellerinin harç tarifeleri için öngörülmüĢ olan döviz kuru alınarak hesaplanması sonucu ortaya çıkacak küsuratlar da harç tarifelerinde olduğu gibi tama tamamlanmaktadır. Değerli kâğıt bedellerinin küsuratlı kısımlarının tama tamamlama yetki ve sorumluluğu, Büyükelçilik Konsolosluk ġubeleri ile BaĢkonsoloslukların uhdesinde bırakılmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 16 Anayasanın 73 üncü maddesi "Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir, kaldırılır." düzenlemesini içermekte olup öğreti ve uygulamada verginin yasallığı ilkesi olarak adlandırılan bu ilke vergi, resim, harç ve benzeri kamusal erke dayalı bütün yükümlülüklerin yasayla düzenlenmesi zorunluluğunu öngörmektedir. Bu anlamda, tarife bedellerinin herhangi bir yasal dayanak olmadan sabit bir döviz kuruna tabi tutulması ve hesaplamalar sonucu ortaya çıkan küsuratların yukarı doğru tama iblağ edilmesi “verginin yasallığı” ilkesine aykırılık teĢkil etmektedir. Bu husus 2013 ve 2014 yılı denetim raporlarında konu edilmiĢ ancak bir ilerleme sağlanamamıĢ ve hatalı uygulama 2015 yılında da devam etmiĢtir. Kamu idaresi cevabında; Yabancı para cinsinden yapılacak değerli kağıt bedellerinin hesaplanması iĢlemlerine dair yasal boĢluğun giderilmesi hususu Merkez Saymanlık Müdürlüğümüzce 07.06.2013 tarih ve 116 sayılı yazı ile Maliye Bakanlığına bildirildiği,
2013 yılı Denetim Raporuna istinaden konu yeniden 07.05.2014 tarih ve 88 sayılı yazı ile Maliye Bakanlığına iletilmiĢ olup düzenleme yapılması beklendiği, ancak konunun yasal düzenleme ile çözüme kavuĢturulması ve sürüncemede kalmaması için Maliye Bakanlığı nezdinde giriĢimlerin devam ettiği ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak Konu ile ilgili bulgu ve önerilerimizde Bakanlık ile mutabık olunduğu değerlendirilmektedir. Bu anlamda, tarife bedellerinin herhangi bir yasal dayanak olmadan sabit bir döviz kuruna tabi tutulması ve hesaplamalar sonucu ortaya çıkan küsuratların yukarı doğru tama iblağ edilmesi “verginin yasallığı” ilkesine aykırılık teĢkil etmektedir. Bu husus, 2013 ve 2014 yılı denetim raporunda konu edilmiĢ, ancak bir ilerleme sağlanamamıĢ ve hatalı uygulama 2015 yılında da devam etmiĢtir. BULGU 4: Bakanlık Merkez TeĢkilatında Görevli Olan ve YurtdıĢı Tayine Tabi Olmayan Personelin Düzenli Dönemler ve Süreler Halinde YurtdıĢına Geçici Görevlendirilmesi Bakanlığın, merkez teĢkilatında çalıĢan ve yurtdıĢı tayine tabi olmayan personelini düzenli ve dönemler halinde yurtdıĢı temsilciliklerde ortaya çıkan ihtiyaçlardan bağımsız olarak yurtdıĢına geçici görevlendirdiği tespit edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 17 2015 yılı yolluk harcamalarının Bakanlığın bütçesinde ciddi bir ağırlığının olduğu görülmüĢtür. 03 ekonomik kodu ile iĢlem gören mal ve hizmet alımlarının % 14‟ü yolluk harcamalarından oluĢmaktadır. Yolluk harcamalarının içinde ise yurtdıĢı geçici görev yolluklarının yoğun olduğu (% 58) tespit edilmiĢtir. YurtdıĢı geçici görev yolluklarının incelenmesinde, Bakanlığın merkez teĢkilatında çalıĢan ve bakanlık terminolojisinde merkez memuru Ģeklinde ifade edilen memur, Ģoför, mütercim, hizmetli, iĢçi, bekçi, hizmetli, bilgisayar iĢletmeni vs. gibi kadrolarda çalıĢan ve asli iĢi Bakanlığın merkez teĢkilatında görev yapmak olan personele iliĢkin yoğun bir yurtdıĢı geçici görevlendirmenin olduğu dikkati çekmektedir. 2015 yılında 700 civarında merkez memurunun (yukarıda saydığımız kadrolar da çalıĢanlar gibi) yaklaĢık 20 ila 40 gün arasında (ortalama 26 gün) yurtdıĢında geçici görevlendirildikleri tespit edilmiĢtir. Geçici görevlendirmelerde, görevlendirilme ihtiyacı duyulan birimlerde yerine getirilmesi gerekli bir hizmetin veya yapılması zaruri bir iĢin veya ivedilik arz eden bir durumun var olması; bu iĢ, durum veya hizmetin yerel imkanlar ile sürdürülmesinin mümkün olmaması; görevlendirme konusu ile görevlendirilen personel arasında eğitim, tecrübe, kadro vs gibi konularda uyum olması; görevlendirme süresinin yapılacak görev ile uyumlu ve sınırlı olması bu görevlendirmelerin doğal gereğidir. Bu nokta itibariyle görevlendirilen misyonlarda, görevlendirme tarihindeki iĢ yoğunluğu (konsolosluk iĢlemleri, ağırlama, izin durumu, toplantı vs. üzerinden) ve görevlendirilen personelin eğitim ve tecrübesi beraber değerlendirildiğinde, yapılan görevlendirmelerin misyonlarda yürütülen kamu hizmeti ile ilgili olarak ortaya çıkan mevcut bir ihtiyaçtan ziyade, merkez memurların yılda en az bir defa olmak üzere düzenli aralıklar ve süreler ile yurtdıĢına çıkarılma amacına dönük olduğu anlaĢılmaktadır. Bu tür görevlendirmeler sonucunda 2013, 2014 ve 2015 yıllarında bütçeden yapılan harcama tutarı sırası ile 5,2 milyon Türk Lirasını, 4,3 milyon Türk Lirasını ve 7,1 milyon Türk Lirasını aĢmıĢtır.
Bu tür bir uygulama; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun, Kamu Maliyesinin Temel Ġlkeleri baĢlık 5‟inci maddesinin g bendinde; “Kamu idarelerinin mal ve hizmet üretimi ile ihtiyaçlarının karşılanmasında, ekonomik veya sosyal verimlilik ilkelerine uygun olarak maliyet-fayda veya maliyet-etkinlik ile gerekli görülen diğer ekonomik ve sosyal analizlerin yapılması esastır.”

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 18 hükmü ve aynı Kanunun Üst Yönetici baĢlıklı 11‟inci maddesinde; “Üst Yöneticiler ... sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden ... sorumludur.” hükmü ve yine konuya iliĢkin 17/01/2007 tarih ve 2007/3 sayılı Tasarruf Tedbirleri konulu BaĢbakanlık Genelgesinin; “… yurtdışı geçici görevlendirmelerin zorunlu hallerde yapılacağı, görev süresi ve görevli sayısının en az seviyede tutulacağı …” açıklaması ile çeliĢmektedir. Bu husus 2014 yılı denetim raporunda da konu edilmiĢse de, uygulama 2015 yılında da devam etmiĢtir. Bu itibarla yurtdıĢı geçici görevlendirmelerin zorunlu bir ihtiyaç üzerine ve uygun eğitimli ve tecrübede personel ile yapılması gerektiği değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; YurtdıĢındaki temsilcilik sayısının 2000 yılında 162 iken 2016 yılında 234‟e yükseldiğini, personel sayısının ise çeĢitlenen görev yelpazesi de dikkate alındığında dıĢ temsilcilik sayısındaki artıĢa paralel olmadığını, ilave sözleĢmeli personel pozisyonu ihtiyacının hiçbirinin ilgili kurum ve kuruluĢların onay vermemesi neticesinde karĢılanamadığını, YurtdıĢı sözleĢmeli personelin “Hastalık, doğum ve süt izni” gibi özlük haklarını kullanmalarının ve BaĢbakanlığın 16 Nisan 2014 tarihli, 2014/5 sayılı ve „Fazla ÇalıĢma‟ baĢlıklı Genelgesi doğrultusunda her 8 saatlik fazla mesai için bir gün izin verilmeye baĢlanmasının ilave personel ihtiyacını arttırdığını, geçici görevlendirme taleplerinin büyük ölçüde özellikle vatandaĢlarımızın yoğun olarak bulunduğu ülkelerde faaliyet gösteren dıĢ temsilciliklerimizin konsolosluk iĢlemlerindeki artıĢtan kaynaklandığını, mevzuat değiĢikliklerinin ve vize rejimi güncellemelerinin de dönemsel artıĢa yol açtığını, yurtdıĢındaki vatandaĢlarımıza ülkemizdeki seçimlerde dıĢ temsilciliklerimizde oy kullanma imkanı tanınmasının, dövizle askerlik hizmetinden yararlanma Ģartlarının vatandaĢlarımız lehine değiĢtirilmesinin ve Suriye-Irak vatandaĢlarına ülkemize girebilmeleri için yeniden vize alma zorunluluğu getirilmesinin de geçici görevlendirme taleplerinde artıĢa neden olduğunu,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 19 Bu kapsamda, 80‟i aĢkın temsilciliğin 2015 yılı baĢında, farklı gerekçelerle, ihtiyaç duydukları unvan grubu (bilgisayar iĢletmeni, Ģoför, hizmetli vb.) ve geçici görevlendirmenin aralığı belirterek ilettikleri yazılı talepleri üzerine, geçtiğimiz yıl 14 ila 34 gün arasında değiĢen toplam 765 geçici görevlendirme yapıldığını, mevcut personel sayısının arttırılmasına yönelik kalıcı çözümler geliĢtirilmediği sürece hizmetin aksamaması için önümüzdeki yıllarda da merkez teĢkilatından düzenli olarak geçici görevlendirme yapılmasının gerekeceği ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak konuya iliĢkin Kamu Ġdaresi cevabının ilgili bulgu ve öneriyi karĢılamadığı değerlendirilmektedir. Zira Kamu Ġdaresi cevabında zikredilen farklı gerekçelerin konuyu tam olarak açıklamadığı değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında, Suriye-Irak vatandaĢlarına ülkemize girebilmeleri için yeniden vize alma zorunluluğu getirilmesini ilave geçici görevlendirme gerekçeleri arasında bildirmiĢse de, bulgu kapsamında bahsedilen 765 merkez memuru görevlendirmesinin sadece 4 tanesi bu misyonlara ait görevlendirmelerden oluĢmakatadır. Yine ilave geçici görevlendirme gerekçeleri arasında sayılan “yurtdıĢındaki vatandaĢlarımıza ülkemizdeki seçimlerde dıĢ temsilciliklerimizde oy kullanma imkanı tanınması” durumu ve görevlendirmeler arasında da anlamlı bir iliĢki kurulamamıĢtır. Zira 7 Haziran genel seçimlerinden sonra, yaz aylarında da görevlendirme yoğunluğunun aynı hızda devam ettiği görülürken, bir diğer seçim tarihi olan Kasım ayı, görevlendirmelerin en düĢük gerçekleĢtiği aylardan biri olmuĢtur. Ayrıca konsolosluk iĢlemlerindeki artıĢın ilave personel ihtiyacı doğurduğu bildirilmekte ise de, görevlendirilen 79 hizmetlinin hangi konsolosluk hizmetlerini yerine getirdiği / getirebildiği tartıĢmalıdır. Ayrıca bu görevlendirmelere iliĢkin harcırah beyannameleri incelendiğinde, görev yerlerinin farklı, görevlendirilenlerin memuriyet dereceleri farklı ve söz konusu ihtiyaç duyulan hizmetler farklı olmasına rağmen, beyannamelerdeki uçak biletleri hariç tutulduğunda kiĢilere ödenen tutarın yaklaĢık aynı olması dikkat çekmiĢtir. Bu husus yapılan görevlendirmelerin iĢ, görev veya hizmet odaklı olmaktan ziyade zaman içerisinde iĢlevsellikten uzaklaĢarak çalıĢan lehine ekonomik fayda sağlamaya yönelik bir yapıya dönüĢtüğü iddiasını desteklemektedir. Bu husus 2014 yılı SayıĢtay Denetim Raporunda konu edilmiĢ ancak bir ilerleme sağlanamamıĢ ve hatalı uygulama 2015 yılında da devam etmiĢtir. Bu itibarla, yurtdıĢı geçici

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 20 görevlendirmelerin bir kısmının personel lehine ekonomik fayda sağlamaktan ziyade, zorunlu bir ihtiyaç üzerine, uygun eğitim ve tecrübede personel ile yapılmasının gerektiği değerlendirilmektedir. BULGU 5: YurtdıĢı Tedavi Giderlerinin Ödenmesinde, Mevcut Mevzuatın Uygulamadaki Sorunları Gidermede Yetersiz Kalması YurtdıĢı temsilciliklerde görev ifa eden Bakanlık personeli ile bakmakla yükümlü oldukları aile fertlerinin tedavi giderlerinin ödenmesinde, mevcut mevzuatın uygulamadaki sorunları gidermede yetersiz kaldığı görülmüĢtür. Sağlık yardımları Sosyal Güvenlik Kurumunca (SGK) karĢılanan genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kiĢilerin yurt dıĢındaki tedavi iĢlemleri, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 66‟ncı ve ek 4‟üncü maddesi, Genel Sağlık Sigortası Uygulamaları Yönetmelik‟in 5‟inci bölümü ile Sağlık Uygulama Tebliğ‟in (SUT) 2.5‟inci maddesi hükümlerine göre yürütülmektedir. Bu hükümlere göre, yurtdıĢında sağlanan sağlık hizmeti giderleri, öncelikle iĢveren tarafından ödendikten sonra tedavi belgelerine dayanılarak iĢverence SGK‟dan talep edilmektedir. SGK tarafından karĢılanacak tutar, yurtiçinde sözleĢmeli sağlık hizmeti sunucularına tedavinin yapıldığı tarihte ödenen en yüksek tutarı geçemeyecektir. Bu tutarı aĢan kısım, iĢveren tarafından karĢılanacaktır. Kamu kurumlarınca bedeli ödenecek sağlık hizmetlerinin kapsamı, 5510 sayılı Kanun ve bu Kanuna istinaden yayımlanan yönetmelikler ve SUT‟a göre SGK tarafından ödenen sağlık hizmetleri ile sınırlıdır. Anılan mevzuata istinaden uygulamada, yurtdıĢı tedavi ödemelerine ait evraklar önce Bakanlık bünyesindeki Tedavi ġubesince mevcut SUT hükümleri çerçevesinde incelenerek, kiĢi bazında tedavi bedellerinin ödenmesi mümkün olan kısmı tahakkuka bağlanmaktadır. Bu defa aynı tedavi evrakı 5510 sayılı Kanun‟ un 66‟ıncı maddesi uyarınca Türkiye rayici ödemelerinin (SGK bütçesinden karĢılanacak tutarların belirlenmesi iĢleminin) yapılabilmesini teminen SGK‟ya gönderilmektedir. SGK tarafından aynı tedavi evrakı aynı amaca yönelik olarak tekrar incelendikten sonra rayiç bedel karĢılıkları toplu ve tek bir tutar olarak Bakanlığın bütçesine gelir kaydedilmek üzere gönderilmektedir. YurtdıĢı tedavi gideri karĢılığı SGK tarafından ödenen bir yıllık rayiç bedel toplamı, tedavi bütçesinin yaklaĢık

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 21 yüzde % 5 veya 6‟ sına tekabül etmektedir. Geri kalan tedavi giderlerinin tamamı Bakanlık bütçesinden ödenmektedir. Mevcut mevzuat hükümleri çerçevesinde yürütülen yurtdıĢı tedavi giderlerinin ödenmesinde, uygulamada aĢağıda sayılan bazı sorunlarla karĢılaĢılmaktadır: A) SUT Kapsamında Yurtiçi Tedaviler Ġçin ÖngörülmüĢ Olan Tedavi Usullerinin Aynı ġekilde YurtdıĢında Uygulanmasının Mümkün Olmaması Kamu kurumlarınca bedeli ödenecek sağlık hizmetlerinin kapsamı, 5510 sayılı Kanun ve bu Kanuna istinaden yayımlanan yönetmelikler ve SUT‟a göre SGK tarafından ödenen sağlık hizmetleri ile sınırlıdır. Ancak ülkemizdeki sağlık uygulamalarına göre hazırlanmıĢ olan SUT esasları, görev yapılan ülkelerin mevzuatlarıyla ve ülke uygulamaları ile örtüĢmemektedir. Temsilciliklerimizin bulunduğu ülkelerin sağlık mevzuatı, tedavi ve ilaç uygulamaları ile bu uygulamalara ait belge dokümantasyonunda ciddi farklılıklar bulunmaktadır. Örneğin, SUT‟a göre bedeli ödenecek ilaçlar listesinde yer almayan bir ilacın bedelinin ödenmesi mümkün değildir. Fakat görev ifa edilen ülkenin sağlık mevzuatındaki ilaç uygulamalarındaki farklılıklar ve ilaç etkin madde vb sınıflandırmalarının ülkemizdeki ilaç sınıflandırmasıyla örtüĢmemesinden kaynaklanan sebepler yüzünden bazı ilaç bedelleri ödenememektedir. Aynı Ģekilde, SUT‟a göre ayaktan tedavilerde hastanın aynı sağlık kurumuna acil servis baĢvuruları hariç olmak üzere 10 gün içindeki aynı uzmanlık dalına baĢvurusu faturalandırılamaz iken görev ifa edilen ülkenin sağlık mevzuatında böyle bir hükmün bulunmaması tedavi giderinin ödenmesinde sıkıntı yaratmaktadır. B) Bakanlık ve SGK arasında, YurtdıĢı Tedavi Evrakının Ġncelenmesi ve Tedavi Giderlerinin Ödenmesi Süreçlerinde EĢgüdümü Mümkün Kılacak Bir Mekanizmanın KurulmamıĢ Olması Bakanlıkça kiĢi bazında yapılan tedavi ödemelerinin rayiç bedel karĢılıklarının Bakanlığın bütçesine gelir kaydedilmek üzere SGK tarafından topluca gönderilmesi nedeniyle, SGK‟nın kiĢi bazında hangi sağlık hizmeti için ne miktarda rayiç bedel ödediği tespit edilememektedir. Bu durum, kiĢi bazında hangi sağlık hizmetlerinin karĢılandığı hususunda SGK tarafından ayrıntılı bilgi verilememesi nedeniyle, tedavi yardımından faydalanan kiĢi tarafından ödenmesi gereken bazı sağlık hizmetlerinin Bakanlık tarafından karĢılanabilmesine yol açmaktadır. Bu itibarla, yurtdıĢı tedavi evrakı üzerinde Bakanlık ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 22 SGK tarafından aynı amaca yönelik inceleme yapılmakla birlikte her iki kurum farklı sonuçlar elde edilebilmektedir. Her iki kurum tarafından yapılan ödemelerin SUT hükümleri dahilinde uyumlu olup olmadığının tespitine yönelik çalıĢmalar, aralarında eĢgüdümü sağlayacak bir mekanizmanın mevcut olmaması nedeniyle mümkün bulunmamaktadır. Bu husus 2014 yılı Denetim Raporunda da konu edilmiĢse de, uygulama 2015 yılında da devam etmiĢtir. C) Mevzuatta, YurtdıĢı Tedavi Giderlerinin SGK’nın KarĢıladığı Türkiye Rayici Tutarını AĢan Kısmının Tamamının ĠĢveren Tarafından KarĢılanmasına Ġzin Verildiği Halde, Tedavi Giderlerinin Yukarı Doğru Kontrolsüz ArtıĢını Önleyici Tedbirlerin Bulunmaması Mevcut mevzuata göre, yurtdıĢında sağlanan sağlık hizmetlerinin SGK tarafından karĢılanacak bedelleri, yurtiçinde sözleĢmeli sağlık hizmeti sunucularına tedavinin yapıldığı tarihte ödenen en yüksek tutarı geçemeyecektir. Bu tutarı aĢan kısım, iĢveren tarafından karĢılanacaktır. Bu tür bir düzenleme, SGK tarafından karĢılanacak bedeli aĢan kısmın, üst tavan olmaksızın ilgili kurum tarafından ödenmesi sonucunu doğurduğu gibi aynı ülke için dahi benzer tedaviler için birbirinden çok farklı tedavi faturalarının ödenmesine yol açabilmektedir. Yapılan incelemede, örneğin doğum giderlerinin karĢılanmasında, aynı dıĢ temsilcilikte farklı hastanelerin seçilmesi nedeniyle 6 kata varan fiyat farklarının oluĢtuğu görülmüĢtür. Mevzuatta, ülkeler bazında tedavi giderleri ile ilgili parasal üst limit konulması veya kiĢilerden yüzdelik bazda katılım payı alınması gibi tedavi giderlerinin yukarı doğru kontrolsüz artıĢını ortadan kaldırmaya yönelik önleyici tedbirlerin bulunmaması, Bakanlığın tedavi giderlerinin artıĢına sebep olmaktadır. YurtdıĢı tedavi uygulamalarıyla ilgili olarak ortaya çıkan eksikliklerin giderilebilmesinin ancak ilgili mevzuatta değiĢiklikler yapılmak suretiyle düzeltilebileceği düĢünülmektedir. 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu‟na 23.07.2010 tarihinde eklenen Ek 4‟üncü Maddesi „YurtdıĢı Tedavi Yönetmeliği‟nin çıkarılmasına cevaz vermekte ve bu yönetmeliğin Maliye Bakanlığı‟nın koordinatörlüğünde, DıĢiĢleri Bakanlığı, Milli Savunma Bakanlığı ve Sosyal Güvenlik Kurumu BaĢkanlığı tarafından müĢtereken çıkarılması gerektiği hükmü yer almaktadır. Bununla birlikte, aradan

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 23 geçen 5 yıllık süre zarfında ilgili kurumların bir araya gelmeleri suretiyle bir çalıĢma yürütmedikleri görülmüĢtür. Mevcut mevzuat hükümleri çerçevesinde yürütülen yurtdıĢı tedavi giderlerinin ödenmesinde, uygulamada karĢılaĢılan yukarıda zikredilen sorunların giderilmesini teminen, gerekiyorsa Kanunda da değiĢiklikler yapılarak, yurtdıĢı tedavi yönetmeliğinin düzenlenmesi gerektiği düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; Bulguda yer alan hususların kabul edildiği, YurtdıĢı tedavi evrakının yerel uygulamalar dikkate alınmadan mutlak SUT hükümleri çerçevesinde incelenmesinin ve tahakkuka bağlanmasının ciddi bir sorun teĢkil ettiğini, Bakanlıkça kiĢi bazında yapılan tedavi ödemelerinin rayiç bedel karĢılıklarının SGK tarafından topluca gönderilmesi yerine kiĢi bazında yapılması yönünde SGK nezdinde müteaddit giriĢimlerde bulunulduğunu, ancak bugüne kadar olumlu bir yanıt alınamadığını, esasen SGK‟nın yaptığı ödemeleri kiĢi bazında bildirmiĢ olsa dahi, bu defa ödemenin tedavi evrakında yer alan hangi sağlık hizmetine karĢılık geldiğinin ve sağlık hizmeti bazında yapılan ödemeler bakımından iki kurum arasında uyuĢmazlık bulunup bulunmadığının tespitinin mümkün olmadığını, dolayısıyla eĢgüdümü sağlayacak sağlıklı bir uygulamanın gerçekleĢtirilmesinin pratikte mümkün olmadığını, Aynı temsilcilikte benzer tedaviler için birbirinden çok farklı tedavi faturalarının ödenmesi hususunda, mevzuatımızda sağlık kuruluĢunun / hekiminin seçimini kısıtlayıcı bir hükmün bulunmadığını, ancak tedavi giderlerinin yukarı doğru kontrolsüz artıĢını ortadan kaldırmaya yönelik önleyici tedbirlerin söz konusu giderlerin azalmasına katkı sağlayacağını, Bulguda tespit edilen mevzuat kaynaklı sorunların giderilebilmesinin, ancak 5510 sayılı Kanun‟da yapılacak değiĢiklikle ve yurtdıĢı tedavi yönetmeliğinin düzenlenmesi suretiyle mümkün olabileceğini, yurtdıĢı tedavi yönetmeliğinin çıkarılması için müteaddit giriĢimlerde bulunulduğunu, son olarak 10.12.2015 tarihli yazılarıyla ilgili kurumların katılımıyla bir çalıĢma grubu oluĢturulması için Maliye Bakanlığı nezdinde giriĢimde bulunulduğunu, Mevzuat kaynaklı sorunların çözüme kavuĢturulması bağlamında, 5510 sayılı Kanun‟un 66‟ncı maddesindeki, SGK tarafından yurtdıĢı tedavi giderleri karĢılığında rayiç

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 24 bedel ödenmesine iliĢkin hükmün kaldırılarak, tedavi giderlerinin münhasıran kurumların kendi bütçelerinden karĢılamasına imkan verecek bir düzenleme yapılmasının uygun olacağının düĢünüldüğünü ifade etmiĢtir. Sonuç olarak bulgumuzda yer alan hususların kabul edildiği, Konu ile ilgili bulgu ve önerilerimizde Bakanlık ile mutabık olunduğu değerlendirilmektedir. Mevcut mevzuat hükümleri çerçevesinde yürütülen yurtdıĢı tedavi giderlerinin ödenmesinde, bulguda bahsedilen ve Bakanlık ile mutabık olunan sorunların giderilmesine yönelik düzenleme yapılmasına ihtiyaç olduğu düĢünülmektedir. Öneri: 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununda da değiĢiklikler yapılarak, yurtdıĢı tedavi yönetmeliğinin 5510 sayılı Kanunun ek 4 üncü maddesine istinaden Maliye Bakanlığı‟nın koordinatörlüğünde, DıĢiĢleri Bakanlığı, Milli Savunma Bakanlığı ve Sosyal Güvenlik Kurumu BaĢkanlığı tarafından müĢtereken çıkarılması gerektiği düĢünülmektedir

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 25 8. EKLER Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 26 Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 27

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 28 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

DIġĠġLERĠ BAKANLIĞI ANKARA PALAS DEVLET KONUKEVLERĠ DÖNER SERMAYE ĠġLETMESĠ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ....................... 29
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................. 30
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 30
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ........................................................ 31
5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI ......................................................................................... 32
6. DENETĠM GÖRÜġÜ ................................................................................................................................. 33
7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ......................... 34
8. EKLER ........................................................................................................................................................ 44

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 29

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi, iĢ ve iĢlemleri ile bütçesinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması, muhasebesi, kontrol ve denetimi ile muhasebe yetkililerinin niteliklerine iliĢkin usul ve esaslar bakımından Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği hükümlerine tabidir. Söz konusu Yönetmelik hükümleri gereğince bu iĢletmede Tekdüzen Hesap Planı ve Muhasebe Sistemi uygulanmaktadır. ĠĢletmenin muhasebe hizmetleri, Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 16‟ncı maddesi ile Devlet Konukevleri Döner Sermaye Yönetmeliğinin 10‟ uncu maddesi gereğince Maliye Bakanlığınca atanan muhasebe yetkilisi tarafından yürütülmektedir. 31.12.2015 tarihli bilançoya göre, ĠĢletmenin aktif toplamı 271.073 Türk Lirasıdır. ĠĢletmenin ödenmiĢ sermayesi 842.055 Türk Lirası olmakla birlikte, geçmiĢ yıl zararlar toplamı 871.658 Türk Lirası ve 2015 yılı dönem zararı 311.403 Türk Lirasıdır. ĠĢletmenin 2015 yılı Gelir Tablosuna göre, toplam gelir 2.241.736 Türk Lirası, toplam gider 2.553.139 Türk Lirasıdır. ĠĢletmeye 2015 yılında Bakanlık bütçesinden 550.000 Türk Lirası ödenek aktarılmıĢ olup, ĠĢletmenin gelirleri arasında "Diğer Gelirler" hesabında yer almaktadır. Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar'ın 5'inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda SayıĢtaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aĢağıda yer alanlar denetime sunulmuĢ olup, denetim bunlar ile usul ve esasların 8'inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıĢtır. BirleĢtirilmiĢ veriler defteri, Geçici ve kesin mizan, Bilanço,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 30 Kasa sayım tutanağı, Banka mevcudu tespit tutanağı, Alınan çekler sayım tutanağı, Menkul kıymet ve varlıklar sayım tutanağı, Teminat mektupları sayım tutanağı, Değerli kağıtlar sayım tutanağı, TaĢınır Sayım ve Döküm Cetveli, Bütçe giderleri ve ödenekler tablosu, Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırılması tablosu, Gelir tablosu. Denetim görüĢü, kamu idaresinin temel mali tabloları olan bilanço ve gelir tablosuna verilmiĢtir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmıĢ olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 31 sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüĢtür. Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluĢturan hesap ve iĢlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleĢtirilmiĢtir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiĢtir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüĢü oluĢturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 32 5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesinin ÖdenmiĢ Sermayesinin Bakanlar Kurulu Kararı Olmaksızın Artırılması 6004 sayılı DıĢiĢleri Bakanlığının KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanun ile Döner Sermaye ĠĢletmesine ödenmiĢ sermaye olarak 500.000 Türk Lirası tahsis edilmesine ve bu sermayenin de ĠĢletmenin kendi kaynaklarından karĢılanması öngörülmesine rağmen Bakanlık bütçesinden aktarılan ödenekle, Maliye Bakanlığının uygun görüĢü ve Bakanlar Kurulu Kararı olmaksızın, yasal dayanaktan yoksun olarak ödenmiĢ sermayenin 342.000 Türk Lirası artırıldığı görülmüĢtür. 6004 sayılı DıĢiĢleri Bakanlığının KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanunun 20 nci maddesinin 8‟nci fıkrasında Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesine yönelik olarak; "Devlet konukevi olarak kullanılacak binaların kullanılması ve döner sermaye işletmeleri şeklinde işletilmesi görev, yetki ve sorumluluğu Bakanlığa aittir. Döner sermaye işletmeleri için kendi kaynaklarından karşılanmak üzere 500.000 Türk Lirası sermaye tahsis edilmiştir. Bu miktar Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakanlar Kurulunca beş katına kadar artırılabilir. Ödenmiş sermaye tutarı tahsis edilen sermaye tutarına ulaşıncaya kadar, elde edilen dönem sonu kârları ödenmiş sermayeye eklenir. Ödenmiş sermaye tutarı tahsis edilen sermaye tutarına ulaştıktan sonra elde edilen kârlar, hesap dönemini izleyen Nisan ayının sonuna kadar genel bütçeye gelir kaydedilmek üzere ilgili muhasebe birimi hesabına yatırılır. Döner sermaye işletmelerinin yönetimi, faaliyet alanları, işleyişi, sermaye kaynakları, idari ve mali işlemleri ile gelirlerine ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığının da görüşü alındıktan sonra yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir. Bakanlıkça gerekli görüldüğü takdirde, Devlet konukevinin kullanma ve işletme görev, yetki ve sorumluluğu, ihtisas alanları da göz önünde tutularak kısmen resmi veya özel diğer kuruluşlara devredilebilir." hükmü yer almaktadır. Buna göre, Döner Sermaye ĠĢletmesine 500.000 Türk Lirası sermaye tahsis edildiği, bu sermayenin de ĠĢletmenin kendi kaynaklarından karĢılanacağı belirtilmiĢtir. Bu miktar Maliye Bakanlığının uygun görüĢü üzerine Bakanlar Kurulunca beĢ katına kadar artırılabilir. Ancak, 2011 yılında genel bütçeden tahsis edilen 500.000 Türk Lirası yedek ödenek ile Kanunda 500.000 Türk Lirası ile sınırlandırılmıĢ kayıtlı sermaye tutarı Bakanlar Kurulu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 33 Kararı olmaksızın 842.000 Türk Lirasına yükseltilmiĢtir. Dolayısıyla Döner Sermaye ĠĢletmesine 500.000 Türk Lirası sermaye tahsis edilmesine ve bu sermayenin de ĠĢletmenin kendi kaynaklarından karĢılanması öngörülmesine rağmen Bakanlık bütçesinden aktarılan ödenekle, Maliye Bakanlığının uygun görüĢü ve Bakanlar Kurulu Kararı olmaksızın, ödenmiĢ sermayenin 342.000 Türk Lirası artırılması yasal dayanaktan yoksun bulunmaktadır. Kamu idaresi cevabında; Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesinin ödenmiĢ sermayesinin iki katına çıkarılması konusunda Maliye Bakanlığı nezdinde çalıĢmalara baĢlanarak, alınacak olumlu görüĢü müteakip Bakanlar Kurulu Kararı için müracaatta bulunulacağı ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak Konu ile ilgili bulgu ve önerilerimizde Bakanlık ile mutabık olunduğu değerlendirilmektedir.
Ġlgili idarenin, iĢletme ödenmiĢ sermayesinin yetki çerçevesinde artırılması gerekmektedir. Mevcut hali ile ödenmiĢ sermaye hesabında kayıtlı tutardan 342.000 Türk Lirasına karĢılık gelen tutarın bu hesaba kayıt edilmesinin yasal dayanağı bulunmamaktadır. 6. DENETĠM GÖRÜġÜ
DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve ekte yer alan mali rapor ve tabloların "Denetim GörüĢünün Dayanakları" bölümünde açıklanan nedenlerden dolayı "50 ÖdenmiĢ Sermaye" hesabı hariç doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 34 7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesinin Sürdürülebilir Bir Mali Yapıya KavuĢması Ġçin Tedbir Alınmaması 2015 yılı incelemelerinde Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesinin mali verileri değerlendirildiğinde, ĠĢletmenin kendi gelirleri ile giderlerini finanse edemediği, genel bütçeden ödenek aktarıldığı halde her yıl zarar ettiği ve dolayısıyla mali yapısının sürdürülebilir olmadığı tespit edilmiĢtir. Döner sermaye iĢletmesine 2012, 2013, 2014 ve 2015 yıllarında sırasıyla 250.000, 300.000, 400.992 ve 550.000 Türk Lirası olmak üzere toplam 1.502.377 Türk Lirası Bakanlık bütçesinden ödenek aktarılmıĢtır. 2016 yılı için DıĢiĢleri Bakanlığı bütçesine, ĠĢletme bütçesine aktarılmak üzere konulan ödenek tutarı 650.000 Türk Lirasıdır. Diğer taraftan, Bakanlık bütçesinden yapılan desteğe rağmen, Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2012, 2013, 2014 ve 2015 yıllarında sırasıyla, 5.924, 289.683, 121.744 ve 311.554 Türk Lirası zarar etmiĢtir. ĠĢletmenin bilançosunda görünen toplam geçmiĢ yıllar zararı 871.658 Türk Lirasıdır. Zararın oluĢmasında önemli bir faktör olarak, genel bütçeye gayrisafi hasılatından elde edilen tutarın %15‟i oranındaki hazine payı olarak aktarılan 1.054.748 Türk Lirası tutar dikkat çekicidir. Döner Sermaye ĠĢletmesi bir taraftan Bakanlık bütçesinden ödenek alarak giderlerini finanse etmeye çalıĢmakta, diğer taraftan elde ettiği hasılatın %15'ini tekrar genel bütçeye hazine payı olarak aktarmaktadır. Mevcut durumun, genel bütçeden yardım alarak ĠĢletme kaynaklarını bir kanaldan beslerken, genel bütçeye hazine payı aktarmak suretiyle diğer kanaldan boĢaltan bir sisteme dönüĢtüğü değerlendirilmektedir. ĠĢletmenin devamlı bir Ģekilde zarar etmekten kurtulmasının yolu, gelirlerinin artırılması ve buna karĢın gereksiz giderlerinin azalması yolu ile gider ve gelir arasında anlamlı bir dengenin kurulmasına bağlıdır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 35 ĠĢletmenin otelcilik gelirleri, konaklama gelirleri hariç tutulduğunda, iĢletmenin nerede ise gelirinin tamamını oluĢturmaktadır. Otelcilik gelirleri ise yıllar itibarı ile sabit kalmıĢtır ya da önemli ölçüde artırılamamıĢtır. ĠĢletme, gelirlerini hizmet vermiĢ olduğu hedef kitle olan kamu ve kamu dıĢı gerçek ve tüzel kiĢilerden sağlamaktadır. Kamu kurumlarına sağlanan hizmetler içerisinde baĢlıca hizmet alıcısı DıĢiĢleri Bakanlığıdır. Bakanlığa sağlanan bu hizmetin tutarı, ancak sunulan hizmete Bakanlığın duymuĢ olduğu ihtiyaç kadar artmakta ya da sabit kalmaktadır. Bu açıdan iĢletmenin Bakanlığa sunmuĢ olduğu hizmetten elde edebileceği gelir doğal sınırına ulaĢmıĢtır. ĠĢletmenin diğer kamu kurumlarına ve özel kiĢilere hizmet sunma potansiyelini artırmadan gelirlerini artırmasının mümkün bulunmadığı düĢünülmektedir. ĠĢletmenin diğer bir gelir grubu konaklama gelirleridir. Bu gelir grubu iĢletmenin mevcut konaklama potansiyeline göre çok önemsiz kalmaktadır. ĠĢletme 2015 yılı içerisinde konaklama geliri olarak sadece 33,005 Türk Lirası gelir elde etmiĢtir. Oysa iĢletmenin 30 tane konaklama imkânı bulunan odası mevcuttur. ĠĢletmenin sahip olduğu odaların tüm yıl kullanıma açık olması durumunda toplam 10950 gece konaklama imkânı bulunmaktadır. Konaklama geliri hasılatı, mevcut yıllık oda konaklama kapasitesi sayısına bölündüğünde gecelik oda baĢına hasıla sadece 3 Türk Lirası gibi mütevazi bir rakamda kalmaktadır. Konaklama gelirinin otelcilik gelirine oranla çok sembolik kalmasının ve iĢletme gelirlerine katkı yapamamasının çeĢitli sebepleri bulunmaktadır. Bu sebepler, konaklama hizmetinin öncelikli hizmetler olarak görülmemesi sonucu pazarlamaya yönelik çaba gösterilmemesi, odaların demirbaĢlarının eskimiĢ olması ve yenileme maliyetinin iĢletme kaynakları ile karĢılanma ihtimalinin çok düĢük olması, oda hizmeti verilmesi durumunda odanın kullanımı ile artabilecek maliyetlerle hasılat arasında ne gibi bir iliĢkinin ortaya çıkabileceğine iliĢkin bir değerlendirmenin yapılmamıĢ olması, mevcut personel sayısının bu hizmeti sağlayabilecek sayıda bulunmaması, fiyatlama konusunda piyasa Ģartlarına göre uygun bir denge kurulmaması gibi nedenlerle talebin az olması olarak sıralanabilir. ĠĢletmenin mevcut kapasitesini kullanarak konaklama gelirlerini artırması gelir kalemlerinde artıĢa yol açarak iĢletmenin mali yapısını güçlendirebileceği düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 36 ĠĢletmenin en önemli gider kalemi mal ve hizmet alımı giderinden sonra gelmek üzere personel giderlerdir. 2015 yılının nisan ayından itibaren iĢletmenin personel giderlerini artıracak Ģekilde iĢletmeye hizmet alımı yöntemi ile toplamda 116.000 Türk Lirası ödenmek sureti ile halkla iliĢkiler uzmanı alınmıĢtır (fiilen iĢletme müdürü olarak görev yapmak üzere). Bu tür bir hizmet alımı iĢletmenin mevcut gelirlerinde gözle görülür bir artıĢ sağlamadığı gibi 2014 yılı zararı olan 211.000 Türk Lirası zararı 2015 yılında 311.000 Türk Lirasına çıkmıĢtır. Anılan hizmet alımı tutarı tek baĢına iĢletme zararında ilgili olduğu dönemde % 37 oranında bir artıĢa yol açmıĢtır. 2016 yılı içinde yine aynı hizmet alımı iĢi için vergiler ve asgari ücretteki artıĢlarla birlikte 188.000 Türk Lirası üzerinden sözleĢme imzalanmıĢtır. ĠĢletmenin gelirlerinde önemli bir oranda artma beklenmediği gibi, giderlerinde de azaltma yönünde tedbir alınmadığından, Bakanlık bütçesinden yapılan katkıya rağmen, zararın daha çok artması beklenmektedir. ĠĢletmenin 2016 yılı bilançosunda dönen varlıklar tutarı olarak 237.689 Türk Lirası, hazır değerler olarak 146.803 Türk Lirası, bankalar hesabı olarak 146.571 Türk Lirası olmak üzere likit değer olarak toplam 531.063 Türk Lirası bulunmasına rağmen bilançonun pasifinde kısa vadeli yabancı kaynaklar olarak 612.080 Türk Lirası, ticari borçlar olarak 470.135 Türk Lirası, satıcılar hesabı olarak 468.194 Türk Lirası olmak üzere toplam 1.550.000 Türk Lirası iĢletmenin borcu bulunmaktadır. Bu tutara diğer borç mahiyetindeki hesaplar eklendiğinde iĢletmenin borçluluk düzeyi çok daha artmaktadır. Bu durum iĢletmenin sürekliliğini tehlikeye atan bir durumdur. ĠĢletmede görev yapan aĢçı, garson gibi personel sık sık yurt dıĢında yurt dıĢı temsilciliklerinin ihtiyacı için geçici görevle gönderilmektedir. Geçici görevle ilgili giderler iĢletmeye doğrudan bir maliyet yüklemeden Bakanlık tarafından karĢılanmaktadır. Fakat geçici görevli personel geçici görevde bulunduğu sürede iĢletmeye hizmet verememektedir. Bu sürede iĢletmenin duyduğu ilave garson ve aĢçı ihtiyacı dıĢarıdan doğrudan hizmet alımı yöntemi ve ilave maliyet üstlenmek suretiyle karĢılanmaktadır. Bu durum iĢletmenin iĢçilik gideri olarak maliyet üstlendiği bir personelden hizmet almak suretiyle üretim yapamaması, aksine aynı hizmeti karĢılamak üzere dıĢarıdan hizmet satın almak sureti ile ilave maliyet

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 37 üstlenmesi anlamına gelmektedir. Bu durum iĢletme maliyetlerini artırıcı dolayısı ile zararını artırıcı bir etki doğurmaktadır. 2015 yılı için bu tür yurt dıĢı görevlendirmelerin toplam süresi 905 gündür. Bu durum tek bir iĢçinin 2,5 yıl iĢletmeye hiç hizmet sunamaması anlamına gelmekte ve bu görevlilik 2,5 yıllık ücreti kadar bir ücretin hizmet alamadan maliyet unsuru olarak üstlenilmesi anlamına gelmektedir. KiĢi bazında bu Ģekilde bir takvim yılında 106, 86, 84 günlük görevlendirmeler dahi mevcut bulunmaktadır. ĠĢletmenin gelecekte karĢılaĢabileceği giderler açısından risk oluĢturan bir durumda, ĠĢletmede geçmiĢ yıllarda hizmet etmiĢ bulunan sözleĢmeli personelden baĢka kurumlara geçmiĢ olan personelin emekli olması durumunda yaĢanmaktadır. Emekli olan bu tür personel ilgili kanun gereği talep edebileceği iĢ sonu tazminatının ĠĢletmede geçen süresine iliĢkin tutarı iĢletmeden talep etme hakkına sahiptir. GeçmiĢ dönemlere iliĢkin bu tazminatla ilgili olarak gelecekteki muhtemel ödemeleri karĢılamak amacı ile karĢılık ayrılmasına iliĢkin kanuni bir zorunluluk bulunmadığından muhasebede bir kaynakta ayrılması gerekmemiĢtir. Talep edilmesi durumunda baĢka bir kurumdan emekli olmuĢ bir personelin iĢ sonu tazminatı iĢletmenin gelirlerinden karĢılanacağından, iĢletmenin giderlerini beklenmedik bir Ģekilde artırma yönünden büyük bir risk oluĢturmaktadır. Bu açıdan iĢletmenin mali yapısının bu tür tazminatları karĢılayabilecek derecede güçlü olması gerekmektedir. Özetle mali veriler değerlendirildiğinde, Döner Sermaye ĠĢletmesinin, kendi gelirleri ile giderlerini finanse edemediği, genel bütçeden ödenek aldığı halde her yıl zarar ettiği ve mali yapısının sürdürülebilir olmadığı anlaĢılmaktadır. 2015 yılında genel bütçeden yapılan bağıĢ ve yardım tutarı olan 550.000 Türk Lirası çıkarıldığında, ĠĢletmenin toplam zararı 861.000 Türk Lirasına yükselmektedir. Genel bütçeden yardım alan ĠĢletmenin, zarar etmesine rağmen gayrisafi hasılatının %15'ini genel bütçeye hazine payı olarak ödemesi, önemli bir maliyet kalemi olarak iĢletmenin yılsonu zararlarının daha da artmasına neden olmaktadır. Yukarıda açıklanan nedenlerle, ĠĢletmenin döner sermaye yapısına uygun olarak gelirleri ile giderlerini karĢılayabilecek bir yapıya kavuĢturulması için;

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 38 -Fiyat ve hizmet politikasının gözden geçirilmesi, -ĠĢletme giderlerini artıran ve iĢletme maliyetleri ile ilgili olmayan gider unsurlarının ortadan kaldırılması için gerekli tedbirlerin alınması, -Mali yardım almadan döner sermaye iĢletmesi olarak faaliyetlerine devam edememesi durumunda statüsünün yeniden belirlenmesi,

• 6004 sayılı Kanunda öngörülen ĠĢletmenin yönetimi, faaliyet alanları, iĢleyiĢi, sermaye kaynakları, idari ve mali iĢlemleri ile gelirlerine iliĢkin usul ve esaslara iliĢkin yönetmeliğin çıkarılmasının ĠĢletmenin yasal çerçevesinin net bir Ģekilde çizilmesi için gerekli olduğu, değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; Ankara Palas Devlet Konukevi'nin faaliyet gösterdiği binanın erken Cumhuriyet döneminin ilk yapılarından biri olarak inĢa edilen ve dönemin devlet ricali ve yabancı konukların ağırlanması amacıyla tefriĢ edilerek kullanılagelen müze niteliğinde bir yapı olduğu, Ulu önder Mustafa Kemal Atatürk'ün de bir süre Ġkamet ettiği Ankara Palas, taĢıdığı manevi değerin yanı sıra, tarihi ve mimari özellikleri itibarıyla ülkemizin tanıtımı açısından da bugüne kadar önemli bir değer olarak mevcudiyetini sürdürdüğü, bahse konu özellikleriyle bir prestij yapı konumundaki Ankara Palas günümüzde de ağırlama hizmetleri sunmakla. Devletimizce düzenlenen ikili ve uluslararası etkinliklere ev sahipliği yapmakta, yabancı resmi heyetlerin konaklaması amacıyla kullanılmakta, Ankara Palastan ayrıca, özel Ģahıs ve kuruluĢlar da muhtelif organizasyon ve etkinlikler için ücreti karĢılığında istifade edebildiği, Ankara Palas Devlet Konukevi'nin Cumhuriyet dönemin devlet ricali ve yabancı konukların ağırlanması amacıyla tefriĢ edilerek kullanılagelen müze niteliğinde bir yapı olduğu, günümüzde de Devletimizce düzenlenen ikili ve uluslararası etkinliklere ev sahipliği yaptığı, yabancı resmi heyetlerin konaklaması amacıyla kullanıldığı, ayrıca Konukevinden

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 39 özel Ģahıs ve kuruluĢların da muhtelif organizasyon ve etkinlikler için ücreti karĢılığında istifade edebildiği, Ankara Palas Devlet Konukevi ĠĢletmesi'nin sürdürülebilir, gelir-gider dengesi kurulmuĢ ve kendi kaynaklarına dayalı bir mali yapıya kavuĢturulması temel hedefi oluĢturmakla birlikle, faaliyet gösterdikleri sektör nedeniyle kayda değer gelir sağlayabilen ve sundukları hizmet nedeniyle özel sektör iĢletmeleriyle rekabet edebilen diğer Döner Sermaye iĢletmelerinden farklı olarak Ankara Palas Devlet Konukevinin özgün yapısı ve sunduğu hizmetlerin niteliği itibariyle gelir-gider dengesi kurulacak düzeyde gelir elde edilebilecek, emsal konaklama ve ağırlama mekanları ile rekabet edebilecek alt yapı ve konuma sahip olmadığı, nitekim gelir elde etme amacıyla her türlü hizmet talebine olumlu cevap verilmesi halinde yapının tarihi ve kültürel dokusunun bozulması riskinin mevcut bulunduğu, Bakanlığın bu hassasiyetleri göz önünde bulundurarak, Ankara Palas'ın özellikli durumunu bozmayacak bir yönetim tarzı ve arayıĢı içerisinde bulunduğu, bu bağlamda Maliye Bakanlığı ile gelirler üzerinden ödenen %15 payın kaldırılması, görevli personelin Bakanlığımız kadrolarına alınması, elektrik, su ve yakıt giderlerinin Bakanlığımız bütçesinden karĢılanması gibi birçok hususun kalıcı ve yasal bir zemine kavuĢturulması için görüĢmeler yapıldığı, ancak bugüne kadar sonuç alınamamıĢ olduğu, Devletimiz için son derece değerli bu kültür varlığının devam ettirilmesi için Bakanlığın bütçesinde öngörülen tutarda bir miktarın kamu yararı gözetilerek yardım olarak aktarılması sağlanarak, iĢlerliği sürdürülmeye çalıĢılmıĢ olunduğu. Ankara Palas Devlet Konukevi'nin gelir elde eden döner sermaye iĢletmesi sisteminden ziyade, mimari yapısı ve bir dönemi temsil eden kültür mirası kimliğinin dikkate alınmasının yerinde olacağı ifade edilmiĢ ve öte yandan, bugüne kadar yapılan hazine yardımı aktarımlarının mevzuata uygun hale getirilmesine yönelik çalıĢmaların sürdürüldüğü, bu çerçevede, 6004 sayılı DıĢiĢleri Bakanlığının KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanunda gerekli değiĢikliğin yapılması ve konuya kalıcı çözüm bulunmasının hedeflendiği ifade edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 40 Sonuç olarak Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesinin tarihsel, kültürel değeri ve ülkemizin tanıtımı konusunda yüklenmiĢ olduğu misyon öncelikli olmakla beraber bu değerlerin korunması ve taĢımıĢ olduğu misyonun yerine getirebilmesi ancak döner sermaye olarak gelir gider dengesinin anlamlı bir Ģekilde kurularak sürdürülebilir bir mali yapıya kavuĢması ile mümkün olabilecektir. ĠĢletmenin mali yapısındaki dengesizlik 2014 yılı denetim raporunda da konu edilmiĢtir. Ġlgili idare 2014 yılı raporuna konu ile ilgili vermiĢ olduğu cevapta yapmıĢ olduğumuz tespitlerle aynı mahiyette tespitlerde bulunmuĢtur. Verilen cevapta aynen “Devletimiz ve Bakanlık için önemli bir iĢlevi yerine getiren Ankara Palas‟ın sürdürülebilir bir mali yapıya kavuĢturulması, söz konusu hizmetlerde aksama yaĢanmaması açısından zaruret taĢıdığını, ĠĢletme‟nin gelir olarak elde ettiği maddi değerin yaklaĢık %40‟lık gibi büyük bir bölümü Hazine kesintisi ve diğer vergiler sebebiyle Hazine‟ye iade ettiğini, anılan kesintiler sebebiyle, Ankara Palas‟ın piyasadaki rekabet imkanını koruyamadığını, personel maaĢları, emeklilik tazminatları ve cari giderlerden sonra bilançosunun aktif ve pasif değerleri ya baĢabaĢ gelmekte ya da bütçesinin açık verdiğini, Döner Sermaye ĠĢletmesi olması sebebiyle Bakanlık bütçesinden de herhangi bir maddi destek sağlayamadığını, öte yandan, her yıl ilave Hazine yardımı sağlansa da, son derece mütevazı boyutlardaki bu katkının Ankara Palas‟ın mali dengesini sürdürmesini sağlayamadığını, sayılan gerekçeler sebebiyle, Ankara Palas‟ın kendisiyle aynı hizmeti veren diğer özel ve resmi iĢletmelerle rekabet edemediğini, bu hususun ise mali açıdan bir kısırdöngü yarattığını” ifade etmiĢtir. 2015 yılı raporuna verilen cevapta ise Ankara Palas Devlet Konukevi'nin gelir elde eden döner sermaye iĢletmesi sisteminden ziyade, mimari yapısı ve bir dönemi temsil eden kültür mirası kimliğinin dikkate alınmasına vurgu yapılmıĢ olup öte yandan, bugüne kadar yapılan hazine yardımı aktarımlarının mevzuata uygun hale getirilmesine yönelik çalıĢmalar sürdürüldüğü, bu çerçevede, 6004 sayılı DıĢiĢleri Bakanlığının KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanunda gerekli değiĢikliğin yapılması ve konuya kalıcı çözüm bulunmasının hedeflendiği ifade edilmiĢtir. Bulgu kısmında yapılan çeĢitli tespitler iĢletmenin hangi sebeplerle mali yapısının sürdürülemez olduğuna iliĢkin özet değerlendirmeleri içermektedir. ĠĢletmenin mali yapısının

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 41 düzelmesini sağlayabilecek iĢletmecilikle ilgili idari tedbirlerin alınması ve mevzuat yönünden iĢletmenin misyonunu yerine getirebilecek bir hukuki yapıya kavuĢturmasının gereğine inanılmaktadır. Öte yandan Ankara Palas Devlet Konukevinin tarihsel, kültürel ve devletin temsil fonksiyonuna hizmet etme yönündeki sürekliliğinin sağlanmasının ancak içinde faaliyet gösteren tek iĢletme olan döner sermaye iĢletmesinin mali gücü ölçüsünde, mevcut binanın fiziki kalitesine ve kapasitesini iyileĢtirmeye yönelik yapabileceği katkı ile mümkün olabileceği değerlendirilmektedir. BULGU 2: Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesine ĠliĢkin Yönetmeliğin ÇıkarılmamıĢ Olması 6004 sayılı DıĢiĢleri Bakanlığının KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanunda öngörülen ĠĢletmenin yönetimi, faaliyet alanları, iĢleyiĢi, sermaye kaynakları, idari ve mali iĢlemleri ile gelirlerine iliĢkin usul ve esaslara iliĢkin yönetmeliğin henüz çıkarılmadığı görülmüĢtür. 6004 sayılı Kanun‟un 20‟nci maddesinin 8‟nci fıkrasında Döner Sermaye ĠĢletmesine yönelik olarak; "" Devlet konukevi olarak kullanılacak binaların kullanılması ve döner sermaye işletmeleri şeklinde işletilmesi görev, yetki ve sorumluluğu Bakanlığa aittir. Döner sermaye işletmeleri için kendi kaynaklarından karşılanmak üzere 500.000 Türk Lirası sermaye tahsis edilmiştir. Bu miktar Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakanlar Kurulunca beş katına kadar artırılabilir. Ödenmiş sermaye tutarı tahsis edilen sermaye tutarına ulaşıncaya kadar, elde edilen dönem sonu kârları ödenmiş sermayeye eklenir. Ödenmiş sermaye tutarı tahsis edilen sermaye tutarına ulaştıktan sonra elde edilen kârlar, hesap dönemini izleyen Nisan ayının sonuna kadar genel bütçeye gelir kaydedilmek üzere ilgili muhasebe birimi hesabına yatırılır. Döner sermaye işletmelerinin yönetimi, faaliyet alanları, işleyişi, sermaye kaynakları, idari ve mali işlemleri ile gelirlerine ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığının da görüşü alındıktan sonra yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir. Bakanlıkça gerekli görüldüğü takdirde, Devlet konukevinin kullanma ve işletme görev, yetki ve sorumluluğu,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 42 ihtisas alanları da göz önünde tutularak kısmen resmi veya özel diğer kuruluşlara devredilebilir." hükmü, Aynı Kanunun “Yönetmelikler ve teĢkilata iliĢkin geçiĢ süreci” baĢlıklı geçici 1‟nci maddesinde ise, “ Bu Kanunda öngörülen yönetmelikler, bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren altı ay içinde Bakanlık tarafından hazırlanarak yürürlüğe konulur. Bu yönetmelikler yürürlüğe girinceye kadar, mevcut yönetmeliklerin bu Kanuna aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasına devam olunur.” hükmü, yer almaktadır. Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesinin yönetimi, faaliyet alanları, iĢleyiĢi, sermaye kaynakları, idari ve mali iĢlemleri ile gelirlerine iliĢkin usul ve esasların Maliye Bakanlığının da görüĢü alındıktan sonra yürürlüğe konulacak yönetmelikte düzenlenmesi gerekmektedir. 6004 sayılı DıĢiĢleri Bakanlığının KuruluĢ ve Görevleri Hakkında Kanun 13.07.2010 tarih ve 27640 sayılı Resmi Gazete ‟de yayımlanmasına ve anılan yönetmeliğin de Kanun‟un yayımı tarihinden itibaren altı ay içinde Maliye Bakanlığının da görüĢü alındıktan sonra Bakanlık tarafından hazırlanarak yürürlüğe konulması öngörülmüĢ olmasına rağmen, bu yönetmelik henüz yayımlanmamıĢtır. ĠĢletmenin mali yapısı da dikkate alındığında, söz konusu yönetmeliğin hazırlanarak yürürlüğe konulması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi Yönetmeliğine iliĢkin taslağın Bakanlıkça hazırlanarak Maliye Bakanlığına iletildiği, Maliye Bakanlığından alınan görüĢler uyarınca gözden geçirilen metin anılan Bakanlığın nihai onayına sunulacağı ve yürürlüğe konulması sürecinin en kısa sürede tamamlanacağı belirtilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 43 Sonuç olarak Konu ile ilgili bulgu ve önerilerimizde Bakanlık ile mutabık olunduğu değerlendirilmektedir.
Bakanlığın Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesinin yönetimi, faaliyet alanları, iĢleyiĢi, sermaye kaynakları, idari ve mali iĢlemleri ile gelirlerine iliĢkin usul ve easslarını düzenleyen Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi Yönetmeliğinin tamamlanarak yürürlüğe konulması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 44 8. EKLEREk 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 45

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı DıĢiĢleri Bakanlığı Ankara Palas Devlet Konukevleri Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 46 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr