2015 - ÇEVRE VE ŞEHİRCİLİK BAKANLIĞI.pdf

ÇEVRE VE ġEHĠRCĠLĠK BAKANLIĞI 2015 YILI SAYIġTAY DENETĠM RAPORU Ağustos 2016

ĠÇERĠK ÇEVRE VE ġEHĠRCĠLĠK BAKANLIĞI 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 1 ÇEVRE VE ġEHĠRCĠLĠK BAKANLIĞI DÖNER SERMAYE ĠġLETMESĠ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 67 ÇEVRE VE ġEHĠRCĠLĠK BAKANLIĞI DÖNÜġÜM PROJELERĠ ÖZEL HESABI 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 81 ÇEVRE VE ġEHĠRCĠLĠK BAKANLIĞI 2015 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU 119

ÇEVRE VE ġEHĠRCĠLĠK BAKANLIĞI 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ......................... 1
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................... 4
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................... 4
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI .......................................................... 5
5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI ........................................................................................... 8
6. DENETĠM GÖRÜġÜ ................................................................................................................................. 21
7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ......................... 22
8. EKLER ........................................................................................................................................................ 62

KISALTMALAR AB Avrupa Birliği ÇED Çevresel Etki Değerlendirmesi IPA Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı KBS Kamu Harcama ve Muhasebe BiliĢim Sistemi KĠK Kamu Ġhale Kanunu KĠSK Kamu Ġhale SözleĢmeleri Kanunu KÖY KiĢilik Öğrenci Yurdu TOKĠ Toplu Konut Ġdaresi BaĢkanlığı YĠGM Yapı ĠĢleri Genel Müdürlüğü YĠGġ Yapım ĠĢleri Genel ġartnamesi YTS Yatırım Takip Sistemi VRHĠB Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Belgesi TABLOLAR Tablo 1 Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Bütçe GerçekleĢmesi Tablo 2 Proje DeğiĢikliği Nedeniyle Süre Uzatımı Verilen ĠĢler Ġcmali Tablo 3 ĠĢlerde Yapılan Toplam DeğiĢiklik Tutar ve Oranı Tablo 4 Ecrimisil Dosyaları ile Tespit, Tahakkuk ve Tahsilatlar

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 1

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ Mali Yapı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu‟na ekli I sayılı Cetvelde yer alan genel bütçeli idarelerden olup, faaliyetlerini merkezi yönetim bütçe kanunlarıyla verilen ödeneklerle gerçekleĢtirmektedir. 2015 yılı Bütçesiyle Çevre ve ġehircilik Bakanlığına 1.358.916.000,00 TL ödenek tahsisi yapılmıĢtır. 2015 yılı içerisinde Bakanlığın baĢlangıç ödeneğine 378.225.511,82 TL revize ödenek ile diğer kurumlardan aktarılan 734.863.430,96 TL yatırım ödeneği eklenmiĢ ve yılsonu ödeneği 2.472.004.942,78 TL olmuĢtur. Bu tutar Merkezi Yönetim Bütçesinin % 0,47‟sine tekabül etmektedir. Bakanlıkça, bütçeyle verilen ödenekler dıĢında, uluslararası antlaĢmalar gereğince Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı (IPA) kapsamında 2015 yılında sağlanan fonlarından 143.294.138,00 EUR kaynak kullanılmıĢtır. GeçmiĢ yıllarda oluĢan kullanılamayan fon tutarı ise Suriyeli mülteciler için oluĢturulmuĢ Avrupa Birliği Güvence Fonuna aktarılması için AB katkı payı hesabından 61.035.899,00 EUR, Ulusal katkı payı hesabından 10.771.042,00 EUR olmak üzere toplam 71.806.941,00 EUR Hazine MüsteĢarlığı hesaplarındaki Ulusal Fona aktarılmıĢtır. Bakanlık bünyesinde faaliyetleri yürütülen Kentsel DönüĢüm Özel Hesabının Gelirleri 780.085.007,20 TL olarak gerçekleĢmiĢtir. Ayrıca Bakanlık faaliyetlerinin finansmanında, bütçe dıĢında kalan döner sermaye iĢletmesinden aktarılan kaynaklar da dahil diğer yerlerden temin edilen 420.325.435,56 TL kaynak kullanılmıĢtır.
   Bakanlıkça sunulan Bütçe Giderleri ve Ödenekler Tablosuna göre Bakanlığın 2015 yılı bütçe gideri ve ödenek kullanımı aĢağıda belirtilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 2 Tablo 1 Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Bütçe GerçekleĢmesi AÇIKLAMA 2015 BAġLANGIÇ ÖDENEĞĠ - TL 2015 REVĠZE ÖDENEĞĠ - TL 31.12.2015 Ġtibariyle HARCAMA - TL Gerç. % PERSONEL GĠDERLERĠ 601.346.000,00 618.898.400,00 616.667.499,90 99,6 SGK’ya DEVLET PRĠMĠ GĠDERLERĠ 100.562.000,00 103.842.600,00 103.466.657,12 99,6 MAL VE HĠZMET ALIM GĠDERLERĠ 71.118.000,00 96.156.390,00 92.696.868,06 96,4 CARĠ TRANSFERLER 199.522.000,00 388.064.200,00 386.877.366,68 99,7 SERMAYE GĠDERLERĠ 218.100.000,00 1.048.951.352,78 716.602.580,47 68,3 Bakanlık Yatırım Programı 201.300.000,00 283.592.921,82 220.011.840,53 77,6 Bakanlık KamulaĢtırma Ödeneği 16.800.000,00 30.495.000,00 30.495.000,00 100,0 Diğer Kurumların Yatırım Ödeneği 0,00 734.863.430,96 466.095.739,94 63,4 SERMAYE TRANSFERLERĠ 142.537.000,00 182.553.000,00 177.875.178,59 97,4 Bakanlık Yatırım Programı 36.140.000,00 37.156.000,00 32.478.179,40 87,4 Çevre Katkı Payı Ödeneği 106.397.000,00 145.397.000,00 145.396.999,19 100,0 BORÇ VERME 25.731.000,00 33.539.000,00 32.706.065,00 97,5 TOPLAM 1.358.916.000,00 2.472.004.942,78 2.126.892.215,82 86,0 Muhasebe ve Raporlama Sistemi Bakanlık mali iĢlemlerini 5018 sayılı Kanun ile belirlenmiĢ muhasebeleĢtirme ve raporlama kurallarına göre gerçekleĢtirmektedir. 5018 sayılı Kanunun 49‟uncu maddesinin ilk iki fıkrasında; “Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 3 sağlayacak ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak şekilde kurulur ve yürütülür. Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.” denilmektedir. Çerçeve hesap planı ile düzenlenecek mali raporların Ģekil, süre ve türleri Kanun‟un 49 ve 80‟inci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenmiĢtir. Bu düzenlemelere göre; muhasebe sistemi tahakkuk esaslıdır. Mali yıl esasına göre tutulmaktadır. Kamu Ġdaresinin bütün varlık ve yükümlülükleri, gelir ve giderleri ile garantileri gibi tüm mali iĢlemlerini kapsar. Mali raporlamanın amacı; yöneticilere, kamuoyuna ve denetim yetkililerine bilgi sunmaktır. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nin “Amaç” baĢlıklı 1‟inci maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, hesap ve kayıt düzeninde saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerinin kayıt dışında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde muhasebeleştirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun, yönetimin ve ilgili diğer kişilerin bilgi ihtiyaçlarını karşılayacak ve kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak şekilde hazırlanması ve yayımlanması ile mali istatistiklerin hazırlanması ve yayımlanmasına ilişkin usul, esas, ilke ve standartların belirlenmesidir.” hükmü yer almaktadır.
Bu amacın gerçekleĢtirilmesi için; iĢlemlerin kayıt dıĢında kalmasının önlenmesi ile birlikte muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüĢ muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun olarak hazırlanan mali tabloların belirlenen sürelerde yönetim ve ilgililerin bilgisine sunulması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 4 Yönetmeliğin 310‟uncu maddesinde kendi adına ekonomik varlık edinebilen, yükümlülük üstlenebilen, diğer kamu idareleri veya üçüncü Ģahıslarla ekonomik iliĢkilere girebilen kapsama dâhil her kamu idaresinin bir kurumsal birim ve her kurumsal birimin bir mali raporlama birimi olduğu; 311‟inci maddesinde kapsama dâhil kamu idarelerinin mali hizmetler birim yöneticilerinin, mali raporlama kapsamındaki mali tabloların belirlenen standartlara uygun olarak hazırlanmasından, üst yöneticilerin de bu hususları gözetmekten ve belirlenen süreler içinde yayımlanmasından sorumlu olduğu; 312‟nci maddesinde kamu idarelerince, detaylı hesap planlarında yer alan hesaplardan aylık mizan ve yıllık olarak geçici ve kesin mizanların düzenleneceği; 313‟üncü maddesinde kamu idarelerince hazırlanacak temel mali tabloların Bilanço, Faaliyet Sonuçları Tablosu ve Nakit AkıĢ Tablosu olduğu; 314- 316‟ncı maddelerinde bu tabloların mahiyetleri ve nasıl düzenleneceği; 327‟nci maddesinde de mali tabloların hangi dönemlerde hazırlanıp yayımlanacağı belirtilmiĢtir. Bakanlığın muhasebe hizmetleri merkezde Merkez Saymanlık Müdürlüğü, taĢrada ise defterdarlıklar tarafından yürütülmektedir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde hazırlanarak kamuoyunun bilgisine ve denetim yetkililerine zamanında sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 5 gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolardan yararlanacak olanlara makul güvence vermek amacıyla mali raporların güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, kaynakların etkili ve ekonomik ve mevzuatına uygun kullanılmasının sağlanması amacıyla kurulup iĢletilmesi gereken mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetim, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanması amacıyla; kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla tasarlanmıĢtır. Kamu zararı iddialarına iliĢkin hususlara bu raporda değil yargılamaya esas raporda yer verilmektedir. Çevre ve ġehircilik Bakanlığı mali iĢlemlerini, 5018 sayılı Kanun‟un 49 ve 80‟ inci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenen esaslara uygun olarak raporlamak zorunda olup, denetim, mali tablolar dikkate alınarak gerçekleĢtirilmektedir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar‟a 8/12/2013 tarih ve 28845 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan değiĢiklik ile eklenen geçici madde ile kurumsal mali tabloların SayıĢtaya gönderilmesi 2013, 2014 ve 2015 yıllarını kapsamak üzere 2016 yılına kadar üç yıl

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 6 ötelenmiĢ iken, Maliye Bakanlığınca kamu idarelerine ait mali tabloların düzenlenebilmesine esas olmak üzere Say2000i muhasebe otomasyon programı ve muhasebe yönetmeliklerinde yapılan düzenlemeler çerçevesinde ilk defa 2015 yılı sonu itibarıyla kamu idaresi mali tablolarının sunulabilmesi zemini hazırlanmıĢ ve KBS üzerinden kamu idarelerine sunulmaya baĢlanmıĢtır. Bu kapsamda, Usul ve Esaslar‟ın 5‟inci maddesine göre hesap dönemi sonunda verilecek olan cetvel ve mali tablolardan daha önce sunulabilen bütçe giderleri ve ödenekler tablosu ve taĢınır kesin hesap cetveli ile taĢınır hesabı icmal cetveline ilave olarak;

• Geçici ve kesin mizan,
• Bilanço,
• Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırması tablosu,
• Faaliyet sonuçları tablosu kurumsal bazda SayıĢtaya gönderilmiĢtir. 6085 sayılı Kanun uyarınca kamu idaresi esasına göre denetim yapılabilmesi ve denetim görüĢü verilebilmesi için, anılan Usul ve Esaslar‟ın 5‟inci maddesinde belirtilen yıl sonu kamu idaresi mali rapor ve tablolarının; kamu idaresince muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü birimlerden alınacak kayıtlarla ve gerektiğinde envanter iĢlemleri de yapılarak kamu idaresinin varlık ve yükümlülükleri ile mali yıla iliĢkin faaliyet sonuçlarının Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nde belirlenen standartlarda sunulması gerekmektedir.
  Kamu idareleri, KBS üzerinden alınan verileri kendi kayıtları ile teyit ederek tasarrufu altındaki varlık ve yükümlülükleri ile mali yıla iliĢkin faaliyet sonuçlarına iliĢkin bilgileri, Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nde belirlenen raporlama esaslarına uygun olarak hazırlaması gerekirken kamu idaresi bazında ilk defa mali tablo düzenlenmesi ve 2015 yılının geçiĢ süreci olması sebebiyle sadece KBS üzerinden alınan mali tabloları sunmuĢtur. Birimlere ait faaliyet sonuçları konsolide edilmeden birleĢtirildiği için bilançoda, aynı anda olumlu ve olumsuz faaliyet sonucu ortaya çıkmaktadır. Farklı muhasebe birimleri tarafından gerçekleĢtirilen iĢlemler yıl sonu itibariyle konsolide edilemediğinden, verilen tablolar farklı birimlerce hazırlanan veri setlerinin alt alta toplamlarından oluĢmaktadır. Bu nedenle yukarıda SayıĢtaya verildiği belirtilen tablolar, farklı muhasebe birimlerince

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 7 oluĢturulan yevmiye kayıtlarının bir araya getirilmiĢ halidir. Denetim çalıĢmaları, bu çerçevede hazırlanan mali tablolarla birlikte Çevre ve ġehircilik Bakanlığının muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü muhasebe birimlerindeki cetvel, belgeler, yevmiye kayıtları, yevmiye kayıtlarına esas belgeler ve bunlara dayanak oluĢturan ilgili harcama birimleri arĢivlerinde muhafaza edilen kanıtlayıcı belgeler esas alınarak bu belgelerin tamlık, doğruluk, tutarlılık ve tabi olduğu mevzuatına uygunluğu açısından yürütülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 8 5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: Bakanlığa Tahsisli veya Bakanlığın Kullanımında Bulunan TaĢınmazların Envanter ve Kayıt ÇalıĢmasının Yapılmaması Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine tahsisli veya idarelerin kullanımında bulunan taĢınmazların kaydına ve icmal cetvellerinin düzenlenmesine iliĢkin usul ve esasları düzenleyen “Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik” hükümlerine uygun taĢınmaz kayıtları yapılmadığı anlaĢılmıĢtır. “Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik”in “Kayıt ve kontrol iĢlemleri” baĢlıklı 5‟inci maddesinde; “(1) Taşınmaz kayıt ve kontrol işlemleri, kamu idarelerine ait taşınmazların mevcutlarla birlikte içinde bulunulan yılda çeşitli yollarla edinilenlerin ve elden çıkarılanların miktar ve değer olarak takip edilmesi amacıyla kayıt altına alınmasıdır. Kayıtların belgeye dayanması esastır. (2) (Ek: 3/6/2014-2014/6455 K.) Ek 1‟deki Kayıt Planının “Tapuda Kayıtlı Olan Taşınmazlar” başlığı altında yer alan taşınmazlar maliyet bedeli üzerinden, bu taşınmazlardan maliyet bedeli belirlenemeyenler ise rayiç değerleri üzerinden kayıtlara alınır. … (3) (Ek: 3/6/2014-2014/6455 K.) Taşınmazların rayiç değeri; maliki kamu idaresince, başka bir kamu idaresinin yönetiminde veya kullanımında olanlar ise bu idarelerce tespit edilir.”, “Mevcut taĢınmazların kaydına iliĢkin iĢlemler” baĢlıklı geçici 1‟inci maddesinde; “(1) Yönetmeliğin 5 inci maddesinin ikinci fıkrasına göre maliyet bedeli veya rayiç değerleri üzerinden muhasebe kayıtlarına alınması gereken taşınmazlar bu değerler üzerinden kayıtlara alınıncaya kadar emlak vergi değerleri üzerinden ve aşağıdaki şekilde kayıtlara alınır: a) Taşınmazların fiili envanteri emlak vergi değerleri üzerinden kayıt ve kontrol işlemleriyle görevli birimlerince, mevcut kullanım şekilleri esas alınarak en geç 30/9/2014 tarihine kadar tamamlanır ve bu Yönetmelik ekinde yer alan formlara ve icmal cetvellerine

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 9 kaydedilir. b) Fiili envanteri yapılan taşınmazlara ait bilgiler muhasebe kayıtları yapılmak üzere ilgili muhasebe birimlerine verilir. Muhasebe birimleri, kayıtlı taşınmazları ilgili hesaplardan 1/10/2014 tarihi itibarıyla çıkarır ve aynı tarihte fiili envanter bilgileri üzerinden muhasebe kayıtlarını yapar. (2) Yönetmeliğin 5 inci maddesine göre yapılması gereken işlemler 31/12/2016 tarihine kadar tamamlanır.” denilmektedir. TaĢınmaz kayıt ve kontrol iĢlemleri; Kamu idarelerine ait taĢınmazların mevcutlarla birlikte içinde bulunulan yılda çeĢitli yollarla edinilenlerin ve elden çıkarılanların miktar ve değer olarak takip edilmesi amacıyla kayıt altına alınması olarak tanımlanmıĢtır. Tapuda kayıtlı olan taĢınmazların maliyet bedeli üzerinden, maliyet bedeli belirlenemeyenlerin ise rayiç değerleri üzerinden 31.12.2016 tarihine kadar kayıtlara alınması hüküm altına alınmıĢtır. Bununla birlikte, maliyet bedeli veya rayiç değerleri üzerinden muhasebe kayıtlarına alınması gereken taĢınmazların, bu değerler üzerinden kayıtlara alınıncaya kadar emlak vergi değerleri üzerinden, mevcut kullanım Ģekilleri esas alınarak en geç 30.09.2014 tarihine kadar Yönetmelik ekinde yer alan formlara ve icmal cetvellerine kaydedilmesi, fiili envanteri yapılan taĢınmazlara ait bilgilerin muhasebe kayıtları yapılmak üzere ilgili muhasebe birimlerine verilerek, 01.10.2014 tarihi itibarıyla muhasebe kayıtlarının yapılması gerekmektedir. Yapılan incelemede, yönetmelikte istenen bilgileri karĢılayacak nitelikte kayıt ve envanter çalıĢması yapılmadığı görülmüĢtür. Bu durum taĢınmazlara iliĢkin 250.Arazi ve Arsalar Hesabı ile 252.Binalar Hesabı‟nın olması gerekenden az görünmesine neden olmaktadır. Bakanlığa tahsisli veya Bakanlığın kullanımında bulunan taĢınmazların kaydı ve icmal cetvellerinin düzenlenmesi iĢlemlerinin Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik hükümleri çerçevesinde yapılmasının uygun olacağı düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 10 Kamu idaresi cevabında; Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik‟in 2006 yılında yürürlüğe girmesini müteakip gerekli envanter çalıĢmaları yapılmıĢ, 2014 yılında yönetmelikte yapılan değiĢiklik sonrasında da yönetmelik eki formların yeniden düzenlenmesi ilgili birimlerden talep edilmiĢtir. Ayrıca, Bakanlık envanter kayıtlarının güncel formlara uygun yeniden tanzim edilebilmesi, elektronik veri paylaĢımı imkanları kullanılarak Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü ile veri paylaĢımı sağlanabilmesi ve kayıtların takip edilmesine yönelik olarak “TaĢınmaz Envanter Sistemi” üzerinde güncelleme yapılması, Bakanlık Coğrafi Bilgi Sistemleri Genel Müdürlüğü‟nden talep edilmiĢtir. Konu ile ilgili yazılım çalıĢmaları devam etmekte olup, kısa süre içerisinde tamamlanması öngörülmektedir. Sonuç olarak; Bakanlık gerekli çalıĢmaları baĢlattığını bildirmekle beraber, yönetmelik hükmü gereği söz konusu çalıĢmaların 30.09.2014 tarihine kadar tamamlanmıĢ olması gerekmektedir. Bu haliyle Bakanlığın 2015 yılı mali tablolarında taĢınmazlara iliĢkin 25 maddi duran varlıklar hesap grubu, Bakanlığa tahsisli veya Bakanlığın kullanımında bulunan taĢınmazların değerini içermemektedir. BULGU 2: TaĢınmaz Varlıklar Ġçin Mevzuatta Yazılı Limitler Dikkate Alınmadan Amortisman Ayrılması 252.Binalar Hesabına kaydedilen taĢınmazların tümü için, mevzuatta yazılı limitlere iliĢkin değerlendirme yapılmadan, %100 oranında amortisman ayrılmaktadır.
4.11.2015 tarihli Resmi Gazete‟de yayımlanarak yürürlüğe giren Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliği (Sıra No:47) Amortisman ve Tükenme Payları adlı Tebliğ‟in; “Amortisman ve tükenme payına tabi tutulan varlıkların değeri” baĢlıklı 4‟üncü maddesinde; “(1) Duran varlıkların amortisman ve tükenme payına tabi değerleri maliyet bedelidir. Maliyet bedeli ise, bir varlığın satın alınması, üretilmesi veya değerinin artırılması için yapılan harcamalar veya verilen kıymetlerin toplamıdır.”,
“Amortisman ve tükenme payı ayırma yöntemi” baĢlıklı 5‟inci maddesinde; “(1) Duran varlıklar için amortisman ve tükenme payı ayrılmasında normal amortisman yöntemi uygulanır. Bu yönteme göre varlıklar için amortisman ve tükenme payı, varlığın yararlanma süresine göre Ek-1‟de yer alan Amortisman ve Tükenme Payı Süre ve Oranları Listesinde

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 11 belirlenen oranlarda her yıl eşit olarak ayrılır.”, “Amortisman ve Tükenme Payı Süre ve Oranları” baĢlıklı 6‟ncı maddesinde “(2) Ancak, maliyet bedeli, 28/12/2006 tarihli ve 2006/11545 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Taşınır Mal Yönetmeliğinin eki listede yer alan dayanıklı taşınırların her biri için 14.000 TL‟yi, 13/9/2006 tarihli ve 2006/10970 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelikte yer alan taşınmazlar için 34.000 TL‟yi aşmayan duran varlıklar ile tutarına bakılmaksızın Maddi Olmayan Duran Varlıklar ve Özel Tükenmeye Tabi Varlıklar hesap gruplarında izlenen varlıklar için amortisman oranı % 100 olarak belirlenmiştir. Diğer bir ifadeyle maliyet bedeli bu tutarlara kadar olan duran varlıklar, hesaplara alındığı yılın sonunda tamamen amorti edilir. (3) Hesaplarda kayıtlı duran varlıklar için yapılan harcamalardan yukarıda belirtilen limitleri aşanlar değer artırıcı harcama olarak kabul edilir.” denilmektedir. Buna göre; Duran varlıkların satın alınması, üretilmesi veya değerinin artırılması için yapılan harcamaların toplamı üzerinden, Tebliğ‟e ait Ek 1‟de belirtilen süre ve % 2 oranında amortisman ayrılması gerekmektedir. Ancak, 34.000 TL‟yi aĢmayan taĢınmaz varlıklar için hesaplara alındıkları yılın sonunda % 100 amortisman ayrılmalıdır. Duran varlıklara iliĢkin muhasebe kayıtları oluĢturulurken “Kamu Harcama ve Muhasebe BiliĢim Sistemi” (KBS) sisteminde, edinilen varlığın maliyet bedeline bakılmaksızın, „limit altı‟ seçeneği iĢaretlenmektedir. Çünkü „limit üstü‟ olarak veri giriĢi yapıldığında „Duran Varlıklar Amortisman ve Yeniden Değerleme Defteri‟ sayfası açılmakta, ancak bu ekrana veri giriĢi yapılabilmesi için duran varlıklara ait sicil numarası verilmiĢ olması gerekmektedir. 1 nolu bulguda yer aldığı üzere Bakanlık tarafından envanter ve kayıt iĢlemleri yapılmadığından taĢınmazlara iliĢkin sicil bilgisi bulunmamaktadır.
Bu durumda sicil numarası verilmemiĢ taĢınmaz varlıklar için Tebliğde belirlenen süre ve oranlarda amortisman ayrılması imkanı ortadan kalkmakta, limit altı taĢınmazlarda olduğu gibi aktife alındığı yılda % 100 amortisman ayrılmaktadır. Bu suretle 257.BirikmiĢ Amortismanlar Hesabı alacak kalanı ve 630.Giderler Hesabı borç kalanı 27.013.394,71 TL olması gerekenden fazla görünmektedir. Tebliğ‟de yer alan limiti aĢan tutarlı iĢlemler için, Tebliğ ekinde belirtilen oranlar

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 12 üzerinden amortisman ayrılmasının uygun olacağı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; Bulguda belirtilen hesap hatalarının giderilmesi amacıyla Bakanlık tarafından bilgilendirme yazısı yazıldığı bildirilmiĢtir. Sonuç olarak Bakanlık her ne kadar hesap hatalarının giderilmesi amacıyla gerekli çalıĢmaların baĢlatıldığını bildirse de, bu haliyle Bakanlığın 2015 yılı mali tablolarında 257.BirikmiĢ Amortismanlar Hesabı alacak kalanı ile 630.Giderler Hesabı borç kalanı 27.013.394,71 TL olması gerekenden fazla görünmektedir. BULGU 3: Yapılmakta Olan Yatırımlara ĠliĢkin Tutarların 258.Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında Ġzlenmemesi ve Geçici Kabulü Yapılan ĠĢlere ĠliĢkin Tutarların Bu Hesapta Ġzlenmeye Devam Edilmesi Yapılmakta olan inĢaat, bina onarımı, büyük onarım, tadilat ve güçlendirme iĢlerine iliĢkin tutarların 258.Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında izlenmediği, 630.Giderler Hesabı ile doğrudan gider kaydedildiği veya 252.Binalar Hesabına kaydedildiği, ayrıca, geçici kabulü yapılmasına rağmen bu hesapta izlenmeye devam edilen tutarlar bulunduğu görülmüĢtür. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nin 258.Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı baĢlıklı 187‟nci maddesinde; “Yapılmakta olan yatırımlar hesabı; kamu idarelerine ait yapımı süren maddi duran varlıklar için yapılan her türlü madde ve malzeme ile işçilik ve genel giderlerin, geçici ve kesin kabul usulüne tabi olan hâllerde geçici kabulün yapıldığını gösteren tutanağın idarece onaylandığı tarihte, diğer hâllerde işin fiilen tamamlandığını gösteren belgenin düzenlendiği tarihte, ilgili maddi duran varlık hesabına aktarılıncaya kadar izlenmesi için kullanılır.” 188‟inci maddesinde “(1) Yapılmakta olan yatırımlar hesabına ilişkin borç ve alacak kayıtları aşağıda gösterilmiştir: a) Borç

1. Gerek yılı içinde gerekse yıllara sari olarak yapımı süren ve tamamlandığında ilgili maddi duran varlık hesabına aktarılacak tutarlar, bir taraftan bu hesaba borç, kesintiler ilgili

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 13 hesaplara, ödenecek tutar 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabı, 325-Nakit Talep ve Tahsisleri Hesabı veya ilgili diğer hesaplara alacak; diğer taraftan 830-Bütçe Giderleri Hesabına borç, 835-Gider Yansıtma Hesabına alacak kaydedilir. … b) Alacak

1. Tamamlanıp geçici kabulü yapılan işlere ilişkin tutarlar bu hesaba alacak, ilgili maddi duran varlık hesabına borç kaydedilir.
2. Henüz tamamlanmadan satış, devir ve benzeri yollarla elden çıkarılan tutarlar, bir taraftan kayıtlı değeri bu hesaba, elden çıkarma bedeli ile kayıtlı değeri arasındaki olumlu fark 600-Gelirler Hesabına alacak, elden çıkarma bedeli 102-Banka Hesabı veya ilgili diğer hesaplara, elden çıkarma bedeli ile kayıtlı değeri arasındaki olumsuz fark 630-Giderler Hesabına borç; diğer taraftan elden çıkarma değeri 800-Bütçe Gelirleri Hesabına alacak, 805-Gelir Yansıtma Hesabına borç kaydedilir.” denilmektedir. Bu hükümler doğrultusunda yapımı süren ve tamamlandığında ilgili maddi duran varlık hesabına aktarılacak yatırım harcamalarına iliĢkin tutarların bu hesapta izlenmesi gerekmektedir. 2015 yılı içinde merkez ve taĢra teĢkilatınca ödemesi yapılan ve 258.Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında takip edilmesi gereken inĢaat, bina onarımı, büyük onarım, tadilat ve güçlendirme iĢlerine iliĢkin toplam 476.694.999,99 TL ödemenin varlık hesaplarıyla iliĢkilendirilmeyerek 630.Giderler hesabı ile doğrudan gider kaydedildiği, 19.531.727,36 TL ödemenin ise hatalı varlık hesabı kullanılarak 252.Binalar hesabına kaydedildiği görülmüĢtür. Bu durum, 258.Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı bakiyesinin 496.226.727,35 TL az, 630.Giderler Hesabı bakiyesinin 476.694.999,99 TL fazla ve 252.Binalar Hesabı bakiyesinin 19.531.727,36 TL fazla görünmesine neden olmaktadır. Ayrıca 258.Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabının 2015 yılı açılıĢ kayıtlarında, geçici kabulü önceki yıllarda yapılarak Bakanlıkça veya yatırımcı kuruluĢlarca kullanılmaya baĢlanmıĢ inĢaat, bina onarımı, büyük onarım, tadilat ve güçlendirme iĢlerine iliĢkin tutarların bulunduğu ve bu tutarlardan yıl içinde çıkıĢ yapılmadığı görülmüĢtür. Bu tutarların bir

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 14 kısmının, idarenin kendi nam ve hesabına yaptırdığı iĢlere, bir kısmının diğer idareler hesabına yaptırdığı iĢlere ait olduğu, bir kısmının da Çevre ve Orman Bakanlığı‟nın bazı birimlerinin 2011 yılında Bayındırlık Bakanlığı ile birleĢtirilmesi sürecinde hesaba kaydedilen tutarlardan oluĢtuğu anlaĢılmıĢtır. Yukarıya alınan mevzuat hükümleri doğrultusunda, Bakanlığın 258.Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında izlediği yatırımlardan, tamamlanıp geçici kabulü yapılanlara iliĢkin tutarların bu hesaba alacak kaydedilerek bu hesaptan çıkarılması,
Ġdarenin kendi nam ve hesabına yaptırdığı iĢlere ait tutarlar ile Çevre ve Orman Bakanlığı‟ndan devralınan tutarların geçici kabul sonrası ilgili varlık hesaplarına aktarılması, Diğer idareler hesabına yaptırılan iĢlere ait tutarların genel kabul görmüĢ muhasebe ilkelerinden kiĢilik kavramı gereğince ilgili idarenin mali tablolarında izlenmek üzere Bakanlığın mali tablolarından çıkarılması gerekmektedir. Geçici kabulü yapılmasına rağmen bu hesapta izlenmeye devam olunan tutarlar neticesinde, 258.Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabının borç kalanı olması gerekenden fazla, 630.Giderler Hesabı ile 252.Binalar Hesabının borç kalanı olması gerekenden az görünmektedir. Ġdarenin kendi hesabına veya baĢka idareler hesabına yapmakta olduğu ĠnĢaat, Bina Onarımı, Büyük Onarım, Tadilat ve Güçlendirme iĢlerine iliĢkin ödemelerin, iĢin geçici kabulü yapılana kadar, 258.Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında izlenmesi, 258.Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında izlenen yatırımlardan geçici kabulü yapılanların 258.Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabına alacak; Bakanlık nam ve hesabına olanlara iliĢkin tutarların 252.Binalar Hesabına, Bakanlık namına diğer idareler hesabına olanlara iliĢkin tutarların 630.Giderler Hesabına borç kaydedilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; Bulguda belirtilen hesap hatalarının giderilmesi amacıyla Bakanlık tarafından bilgilendirme yazısı yazıldığı bildirilmiĢtir. Sonuç olarak Bakanlık her ne kadar hesap hatalarının giderilmesi amacıyla gerekli çalıĢmaların baĢlatıldığını bildirse de, bu haliyle Bakanlığın 2015 yılı mali tablolarında 258.Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı borç bakiyesi 496.226.727,35 TL az, 630.Giderler

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 15 Hesabı borç bakiyesi 476.694.999,99 TL fazla ve 252.Binalar Hesabı borç bakiyesi 19.531.727,36 TL fazla görünmektedir. BULGU 4: TOKĠ ile Yapılan Protokol Kapsamında Satın Alınması KararlaĢtırılan Konutlara ĠliĢkin Ödemelerin Varlık Hesaplarında Ġzlenmemesi TOKĠ ile yapılan protokol kapsamında iskan amaçlı satın alınması kararlaĢtırılan konutlara iliĢkin ödemeler ilgili taĢınmaz varlık hesaplarında izlenmeyerek, 630.Giderler Hesabı ile doğrudan gider kaydedilmektedir. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “Temel Kavramlar” baĢlıklı 5‟inci maddesine göre; “(1) Genel yönetim muhasebesi, muhasebe ilke ve kurallarının dayanağını oluşturan ve aşağıda belirtilen kavramlara göre yürütülür: … d) Sosyal sorumluluk kavramı: Muhasebe sisteminin yapısında, muhasebe uygulamalarının yürütülmesinde, mali tabloların düzenlenmesinde, sunulmasında, toplumun çıkarlarının gözetilmesi ve bilgi üretiminde gerçeğe uygun, tarafsız ve dürüst davranılması esastır. … g) Tam açıklama: Mali tablolar, bu tablolardan yararlanacak olanların doğru karar vermelerine yardımcı olacak ölçüde yeterli, açık ve anlaşılır şekilde düzenlenir...” Aynı yönetmeliğin “Tanımlar” baĢlıklı 4 üncü maddesine göre; “Bu yönetmeliğin uygulanmasında; … o) Gider: İlk defa hesaplara alınacak yükümlülükler dışında, öz kaynakta azalışa neden olan her türlü işlemi, ... hh) Varlık: Geçmişteki işlem ve olayların bir sonucu olan, gelecekte ekonomik yarar sağlaması beklenen ve kamu idareleri tarafından kontrol edilen değerleri,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 16 … ifade eder.” Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nin “259.Yatırım avansları hesabı” baĢlıklı 189‟uncu maddesinde; “(1)Yatırım avansları hesabı, yurtiçinden veya yurtdışından sözleşmeye dayanılarak edinilen maddi duran varlıklarla ilgili olarak verilen yatırım avanslarının izlenmesi için kullanılır.” denilmektedir. Bakanlık ile TOKĠ arasında yapılan 23.12.2015 tarihli protokol ile; TOKĠ mülkiyetindeki Bitlis Ġli Ahlat Ġlçesi Sosyal Konutları Projesi ve Erzincan Ġli Üzümlü Ġlçesi ve Geyikli, Bayırbağ Projeleri kapsamında 667 adet konutun 77.238.000,68 TL‟ye Bakanlığa satılması hususunda mutabakata varılmıĢtır. Protokol ile TOKĠ, 667 adet taĢınmazı satmayı, Bakanlık ise bu taĢınmazları almayı birbirlerine karĢı borçlanmıĢlardır. Bu kapsamda konut bedeli olarak 2015 yılı içinde toplam 28.737.689,76 TL ödeme yapılmıĢtır. Ancak ödeme yapıldığı tarihte ve mali yıl sonu itibariyle ilgili taĢınmazların hazine adına tapuya tescili yapılmamıĢtır. Bu aĢamada, TOKĠ‟nin protokole konu taĢınmazları teslim etme yükümlülüğü ve Bakanlığın ise bu edimin ifasını isteme hakkı ve kalan borcunu ödeme yükümlülüğü vardır. Bu itibarla yapılan ödemeler, gelecekte ekonomik yarar sağlaması beklenen ve kamu idaresi tarafından kontrol edilebilen bir hakka dönüĢmektedir. Ancak yapılan ödemelerin doğrudan doğruya giderleĢtirilmek suretiyle muhasebeleĢtirilmesi sonucunda, sözleĢme kapsamındaki taĢınmazların satıcı tarafından yapımı tamamlandıktan sonra Bakanlığa teslim edileceği bilgisi mali tablolarda yer almamaktadır. ĠnĢaat henüz tamamlanmadan ya da hazine adına tapuya tescili yapılmadan önce yapılan protokol kapsamında yapılan ödemeler avans niteliği taĢımaktadır. Mevcut uygulamada, 2015 yılı mali tabloları protokol kapsamında gerçekleĢtirilen avans niteliğindeki ödemeler hakkında bilgi sunmamaktadır. Bu durum 259.Yatırım Avansları Hesabının olması gerekenden 28.737.689,76 TL az, 630.Giderler Hesabının bu tutar kadar fazla görünmesine yol açmaktadır. Yapılan ödemeler ile bu ödemeler karĢılığında elde edilecek değerlerin; gerçeğe uygun bir Ģekilde mali tablolara yansıtılması amacıyla, ilgili taĢınmazların Hazine adına tapuya tescili yapılana kadar ödenen tutarların doğrudan gider hesaplarına alınmak yerine

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 17 259.Yatırım Avansları Hesabına alınmak suretiyle muhasebeleĢtirilmesinin uygun olacağı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; Bulguda belirtilen hesap hatalarının giderilmesi amacıyla Bakanlık tarafından bilgilendirme yazısı yazıldığı bildirilmiĢtir Sonuç olarak; Bakanlık her ne kadar hesap hatalarının giderilmesi amacıyla gerekli çalıĢmaların baĢlatıldığını bildirse de, bu haliyle Bakanlığın 2015 yılı mali tablolarında 259.Yatırım Avansları Hesabı olması gerekenden 28.737.689,76 TL az, 630.Giderler Hesabı bu tutar kadar fazla görünmektedir. BULGU 5: Döner Sermayeli KuruluĢlara Taahhüt Edilen ve Yatırılan Sermayelerle Ġlgili Kayıtların Doğru Yapılmaması Bakanlık tarafından döner sermaye iĢletmesine taahhüt edilen 200.000.000,00 TL sermayenin sadece ödenen 33.401.507,03 TL tutarı 242.Döner Sermayeli KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabında izlenmektedir. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nde 242.Döner Sermayeli KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabı ile ilgili, “Hesabın niteliği ” baĢlıklı 162‟inci maddesinde; “Döner sermayeli kuruluşlara yatırılan sermayeler hesabı; kamu idarelerinin bütçelerine konulan ödeneklere dayanarak, döner sermayeli kuruluşlara verdikleri ayni ve nakdi sermayelerin izlenmesi için kullanılır.”, “Hesabın iĢleyiĢi ” baĢlıklı 164‟üncü maddesinde; “(1) Döner sermayeli kuruluşlara yatırılan sermayeler hesabına ilişkin borç ve alacak kayıtları aşağıda gösterilmiştir: a) Borç

1. Döner sermayeli kuruluşlara taahhüt edilen sermaye tutarları bu hesaba borç, 247- Sermaye Taahhütleri Hesabına alacak kaydedilir.”, 247.Sermaye Taahhütleri Hesabı ile ilgili “Hesabın niteliği” baĢlıklı 165‟inci maddesinde; “Sermaye taahhütleri hesabı, kamu idarelerinin malî kuruluşlar, mal ve hizmet üreten kuruluşlar ve döner sermayeli kuruluşlarla ilgili sermaye taahhütlerinin izlenmesi için kullanılır.”,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 18 “Hesabın iĢleyiĢi” baĢlıklı 166‟ncı maddesinde; “(1) Sermaye taahhütleri hesabına ilişkin alacak ve borç kayıtları aşağıda gösterilmiştir: a) Alacak

1. Sermaye taahhüt tutarları bu hesaba alacak, ilgili malî duran varlık hesabına borç kaydedilir. … b) Borç
2. Yerine getirilen sermaye taahhüt tutarları bir taraftan bu hesaba borç, taahhüdün yerine getirilme şekline göre ilgili hesaplara alacak; diğer taraftan 830-Bütçe Giderleri Hesabına borç, 835-Gider Yansıtma Hesabına alacak kaydedilir.” denilmektedir. Döner sermaye iĢletmesinin 2015 yılı dönem sonu bilançosunda 500.Sermaye hesabı 200.000.000 TL, 501.ÖdenmemiĢ sermaye hesabı 166.598.492,97 TL ve ödenmiĢ sermayesi 33.401.507,03 TL‟dir. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği gereği döner sermayeli kuruluĢlara taahhüt edilen sermaye tutarları 242.Döner Sermayeli KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabına borç, 247.Sermaye Taahhütleri Hesabına alacak kaydedilmelidir. Yerine getirilen sermaye taahhüt tutarları 247.Sermaye Taahhütleri Hesabına borç kaydı yapılması gerekmektedir.
   Bakanlığın 2015 yılı mali tabloları incelendiğinde anılan yönetmelik hükümleri gereğince yapılması gereken muhasebe kayıtlarının yapılmaması sonucu Bakanlık yılsonu mali tablolarında 242.Döner Sermayeli KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabı ile 247.Sermaye Taahhütleri Hesabı 166.598.492,97 TL eksik olarak yer almıĢtır. Bakanlıkça ilgili kayıtların yönetmelik çerçevesinde doğru ve zamanında yapılmasının uygun olacağı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; Söz konusu bulguya iliĢkin Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Merkez Saymanlık Müdürlüğünce Bakanlığımıza iletilen yazıda, muhasebe kayıtlarının düzeltildiği belirtilmiĢtir. Sonuç olarak; Bakanlık cevabında belirtilen muhasebe kayıtlarına göre; 05.05.2016 tarih ve 12146 nolu muhasebe iĢlem fiĢiyle 242.Döner Sermayeli KuruluĢlara Yatırılan

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 19 Sermayeler Hesabına 166.598.492,97 TL borç, 247.Sermaye Taahhütleri Hesabına 166.598.492,97 TL alacak kaydı yapıldığı anlaĢılmaktadır. Ancak, Bakanlık yılsonu mali tablolarında 242.Döner Sermayeli KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabı ile 247.Sermaye Taahhütleri Hesabı 166.598.492,97 TL eksik olarak görünmektedir. BULGU 6: Diğer Ġdareler Hesabına Kabulü Yapılan Yatırım Harcamalarına ĠliĢkin Tutarların Bakanlığın Varlık Hesaplarında Ġzlenmesi Neticesinde 252.Binalar Hesabı Bakiyesinin Gerçeği Yansıtmaması Mali tablolar üzerinde yapılan incelemede, diğer idareler hesabına yaptırılan inĢaat, bina onarımı, büyük onarım, tadilat ve güçlendirme iĢlerine iliĢkin ödemelerin bir kısmının 252.Binalar Hesabında izlendiği görülmüĢtür. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nin “252.Binalar hesabı” baĢlıklı 175‟inci maddesinde; “Binalar hesabı, eklenti ve bütünleyici parçaları dâhil olmak üzere, kamu idarelerinin mülkiyetinde bulunan binalar ile bunlardan tahsise konu edilenlerin izlenmesi için kullanılır.” 176‟nci maddesinde; “(1) Binalar hesabına ilişkin borç ve alacak kayıtları aşağıda gösterilmiştir: a) Borç

1. Bütçeye gider kaydıyla satın alınan binaların maliyet bedeli bir taraftan bu hesaba borç, … kaydedilir.
2. Bütçeye gider kaydıyla gerçekleştirilip yapılmakta olan yatırımlar hesabında izlenen bina yapımına ilişkin tutarlar binanın geçici kabulün yapılması ile birlikte, bu hesaba borç, …kaydedilir.
3. Binalar hesabında kayıtlı binaların iyileştirilmesi, ömrünün uzatılması veya veriminin arttırılmasına ilişkin olarak bütçeye gider kaydıyla yapılan harcama tutarları, bir taraftan bu hesaba borç, … kaydedilir.
4. Bu Yönetmeliğin yürürlük tarihinden önce mevcut olup, hesaplarda yer almayan

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 20 binalardan envanteri yapılanlar, tespit edilen değerleri üzerinden bu hesaba borç, …kaydedilir. … b) Alacak … 3) Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerince genel bütçe dışı idare veya kuruluşlara, kapsama dâhil diğer kamu idarelerince diğer idare veya kuruluşlara bedelsiz olarak devredilen binalar kayıtlı değerleri üzerinden bu hesaba alacak, … kaydedilir.” denilmektedir. 2015 yılı içinde 252.Binalar Hesabına kaydedilen tutarlardan 281.922,48 TL‟nin, diğer idareler hesabına yapılan inĢaat, bina onarımı, büyük onarım, tadilat ve güçlendirme iĢlerinden kabulü yapılmıĢ olanlara ait olduğu görülmüĢtür. 2015 yılı açılıĢ kaydında yer alan tutarları oluĢturan önceki yıllara ait kayıtlarda da bu tür hataların varlığı tespit edilmekle birlikte, denetim yılına ait olmayan bu iĢlemlerin toplam tutarı hesaplanamamıĢtır. Genel kabul görmüĢ muhasebe ilkelerinden kiĢilik kavramı gereği, diğer kamu idarelerince Bakanlığa gönderilen yatırım ödenekleriyle yaptırılan inĢaat, bina onarımı, büyük onarım, tadilat ve güçlendirme iĢlerinden kabulü yapılarak yatırımcısına devredilen iĢlere iliĢkin tutarların Bakanlık mali tablolarındaki varlık hesaplarında izlenmemesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; Bulguda belirtilen hesap hatalarının giderilmesi amacıyla Bakanlık tarafından bilgilendirme yazısı yazıldığı bildirilmiĢtir. Sonuç olarak; Bakanlık her ne kadar hesap hatalarının giderilmesi amacıyla gerekli çalıĢmaların baĢlatıldığını bildirse de, bu haliyle Bakanlığın 2015 yılı mali tablolarında 252.Binalar Hesabı olması gerekenden 281.922,48 TL fazla, 630.Giderler Hesabı bu tutar kadar az görünmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 21 6. DENETĠM GÖRÜġÜ Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve „„Denetimin Dayanağı Amacı, Yöntemi ve Kapsamı” bölümünde açıklanan çerçevede ekte sunulan mali rapor ve tablolarının “Denetim GörüĢünün Dayanakları” bölümünde açıklanan nedenlerden dolayı Mali Duran Varlıklar ve Maddi Duran Varlıklar hesap alanları hariç doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 22 7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: Uygulama Projesi ile Anahtar Teslim Götürü Bedel Ġhale Edilen Yapım ĠĢlerinde Uygulama Sırasında Birçok Proje DeğiĢikliği Yapılması Uygulama projesi ile ihale edilen yapım iĢlerinde sözleĢmenin uygulaması sırasında projelerde önemli ölçülerde değiĢiklik yapıldığı görülmüĢtür. Bu değiĢiklikler iĢin sözleĢme süresinde bitirilmesine engel olduğu gibi, iĢin devamı sırasında meydana gelen iĢ artıĢları ve bunların bedellerinin belirlenme yöntemi nedeniyle, rekabet koĢulları ortadan kalkmaktadır.
Uygulama projesi 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanunu‟nun “Ġdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” baĢlıklı 62‟nci maddesinde “Yapım işlerinde arsa temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamaz.” denilmektedir. “Tanımlar” baĢlıklı 4‟üncü maddesinde “Uygulama projesi: belli bir yapının onaylanmış kesin projesine göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği proje” olarak tanımlanmıĢtır. Uygulama projesiyle ihaleye çıkılan iĢlerde, iĢin yapılacağı yere iliĢkin zemin etüdü, inĢaatta kullanılacak her türlü malzemenin niteliğini gösteren teknik Ģartnameler ve bu malzemelerin nerede ve ne kadar kullanılacağını gösteren mahal listeleri projeye eklenerek ihale dokümanı oluĢturulur. Bu suretle ihale öncesinde yapıya iliĢkin en ince ayrıntıların dahi netleĢmesi sağlanarak, sözleĢme süresi sonunda yapının anahtar teslimi neticesinde her Ģeyi ile eksiksiz ve kullanılabilir halde teslim alınması beklenir. 4735 sayılı Kamu Ġhale SözleĢmeleri Kanunu‟nun “SözleĢme kapsamında yaptırılabilecek ilave iĢler, iĢ eksiliĢi ve iĢin tasfiyesi” baĢlıklı 24‟üncü maddesinde; “Mal ve hizmet alımlarıyla yapım sözleşmelerinde, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde, artışa konu olan iş; a) Sözleşmeye esas proje içinde kalması, b) İdareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmaması,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 23 Şartlarıyla, anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım işlerinde sözleşme bedelinin % 10'una, …, kadar oran dahilinde, süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabilir. … İşin bu şartlar dahilinde tamamlanamayacağının anlaşılması durumunda ise artış yapılmaksızın hesabı genel hükümlere göre tasfiye edilir. Ancak bu durumda, işin tamamının ihale dokümanı ve sözleşme hükümlerine uygun olarak yerine getirilmesi zorunludur.” denilmektedir Bu hüküm çerçevesinde, anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım iĢlerinde iĢ artıĢı yapılabilmesi için; -ĠĢ artıĢı baĢlangıçta öngörülemeyen nedenlere dayalı olarak ortaya çıkmalı, -ArtıĢa konu iĢlerin yaptırılmasında zorunluluk bulunmalı, -Ġlave iĢler sözleĢmeye esas proje içinde kalmalı, -Ġdareyi külfete sokmaksızın asıl iĢten ayrılması teknik veya ekonomik olarak mümkün olmamalı, -ĠĢ, sözleĢme bedelinin % 10‟una kadar oran dahilinde iĢ artıĢlarıyla tamamlanıyor olmalıdır. Ġhale sürecinde rekabet ve yarıĢma konusu, yaptırılacak iĢtir. ĠĢin her türlü ayrıntısının isteklilerce bilinmesi, bir baĢka ifadeyle ihale dokümanında tarif edilen iĢle fiilen gerçekleĢtirilecek iĢin aynı olması rekabet, saydamlık, ihtiyaçların uygun Ģartlarla karĢılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin gereğidir. Esas itibariyle Kanun‟un yapım iĢleri açısından getirdiği proje disiplini, ihale dokümanının idarece eksiksiz hazırlanma gereği, ihale dokümanı içerisinde iĢi hiçbir tereddüde mahal bırakmayacak biçimde tarif eden teknik içerikli belgenin (proje, teknik Ģartname, mahal listesi gibi) bulunma zorunluluğu, ihale dokümanının taĢıdığı eksiklik ve yanlıĢlıkları gidermeye yönelik zeyilname mekanizması gibi iĢ ve iĢlemler bu amaca yöneliktir.
Dolayısıyla iĢin devamı sırasında meydana gelen iĢ artıĢları ve bunların bedellerinin

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 24 belirlenme yöntemi, ihaleye katılan diğer isteklilerin bilgisine sunulmadığından rekabet Ģartlarını ortadan kaldırmaktadır. Özel durumlar haricinde, yapım iĢlerinin uygulama projesi yapılmadan ihale edilememesinin ve bu iĢlerde iĢ artıĢının sözleĢme bedelinin %10‟uyla sınırlandırılmasının temel gerekçesi de rekabetin, sözleĢmenin uygulanması sırasında ortadan kalkmasının engellenmesidir.
Hal böyle olunca, idarenin, ihale sürecinde gerekli özeni göstererek Kanun‟un öngördüğü her türlü iĢ ve iĢlemi eksiksiz yerine getirmesi, bu çalıĢmalar çerçevesinde öngörülebilir durumda olan tüm ihtiyacını ihale dokümanına yansıtması ve Kanun‟un 24‟üncü maddesiyle getirilen imkanı da yine maddede belirtilen hükümlere uygun kullanması gerekmektedir. Tabloda, 2015 yılında devam etmekte olan veya geçici/kesin kabulü yapılan yapım ve onarım iĢlerinden, süre uzatım kararları incelenmiĢ toplam 63 iĢin, iĢ artıĢı veya proje değiĢikliği nedenleriyle süre uzatım kararı verilmiĢ olanlarına iliĢkin icmali yer almaktadır. Tablo 2 Proje DeğiĢikliği Nedeniyle Süre Uzatımı Verilen ĠĢler Ġcmali Ġhale Yeri Süre Uzatımı Kararı Verilen ĠĢ Sayısı Proje DeğiĢikliği Nedeniyle Süre Uzatımı Kararı Verilen ĠĢ Sayısı Proje DeğiĢikliği Nedeniyle Süre Uzatımı Kararı Verilen ĠĢ Oranı (%) Merkez 46 33 72 Ġl müdürlükleri 17 16 94 Toplam 63 49 78 Tablodan anlaĢılacağı üzere; süre uzatımı kararları incelenen 63 iĢin % 78‟indeki süre uzatımının gerekçesi proje değiĢikliği ve iĢ artıĢlarıdır. Bu oran taĢrada % 94‟e çıkmaktadır. Projelerin uygulanması sırasındaki değiĢiklikler yukarıda değinildiği üzere rekabet koĢullarını ortadan kaldırdığı gibi, iĢlerin zamanında teslim alınmasını da engelleyen en önemli etkendir. ĠĢ artıĢları yapılırken, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iĢ artıĢının zorunlu olması Ģartının aranmadığı, iĢin % 10‟luk iĢ artıĢı ile tamamlanamayacağı anlaĢılmasına rağmen iĢ artıĢı yapılarak iĢe devam edildiği ve iĢ bitim tarihi geçmesine rağmen esaslı proje değiĢiklikleri yapıldığı görülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 25 A. Proje değiĢiklikleri ile iĢ artıĢlarının öngörülebilir veya zorunlu olmayan nedenlerle yapılması Proje değiĢiklikleri yapılırken, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iĢ artıĢının zorunlu olması Ģartı aranmamakta, öngörülebilir veya zorunlu olmayan nedenlerle iĢ artıĢları yapılmaktadır. SözleĢme kapsamında yaptırılabilecek ilave iĢler ve iĢ eksiliĢine iliĢkin genel çerçeve, yukarıya da alınan 4735 sayılı Kanun‟un 24‟üncü maddesinde açıklanmıĢtır. Yapım ĠĢleri Genel ġartnamesinin “Projelerin uygulanması” baĢlıklı 12‟nci maddesinde; “(1) Sözleşme konusu işler, idare tarafından yükleniciye verilen veya yüklenici tarafından hazırlanıp idarece onaylanan uygulama projelerine uygun olarak yapılır. … (4) İdare, sözleşme konusu işlerle ilgili proje v.b. teknik belgelerde, değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkansız olduğu hallerde, işin sözleşmede belirtilen niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde gerekli değişiklikleri yapmaya yetkilidir.” denilmektedir. Bu hükümler çerçevesinde; proje değiĢikliklerinin, sözleĢme konusu iĢlerle ilgili proje vb. teknik belgelerde, değiĢiklik yapılmaksızın iĢin tamamlanmasının fiilen imkansız olduğu hallerde, iĢ artıĢlarının, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iĢ artıĢının zorunlu olması halinde yapılması gerekmektedir. Ancak, yukarıda anılan Kanun ve YĠGġ hükümlerine aykırı olarak uygulama projelerinin “izolasyon için sürme yalıtım yapılması daha sağlam, dıĢ cephe yalıtımının taĢyünü üzerine alçıpanel olması daha sağlıklı, asansör sövesinin ceviz kaplamalı ahĢap yerine mermer olması daha dayanıklı, konferans koltuğunun daha özellikli olması, elektrik tesisatında kapasite artırımı, peyzaj imalatlarında değiĢiklik, sabit mobilya eklenmesi” gibi gerekçelerle defalarca değiĢtirildiği görülmektedir. Söz konusu değiĢikliklerin “öngörülemeyen durum veya değiĢiklik yapılmaksızın iĢin tamamlanmasının fiilen imkansız olduğu hal” kapsamında değerlendirilemeyeceği düĢünülmektedir. Birçok projede onlarca kalem iĢ değiĢikliği yapılması, iĢlerin sözleĢme süresinde teslim alınmasına engel olduğu gibi, yapılan değiĢikliklerde yeni fiyat oluĢturma uygulaması nedeniyle 4734 sayılı Kanun‟un temel ilkelerinden olan “rekabetin sağlanması” ilkesinin zarar

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 26 gördüğü değerlendirilmektedir. Nitekim aĢağıda yer alan tabloda görüleceği üzere; projedeki değiĢiklikler nedeniyle yapılan net iĢ artıĢı sözleĢme bedelinin % 10‟unu geçmemesine rağmen, iĢ artıĢ ve eksiliĢleriyle birlikte toplam değiĢiklik tutarı sözleĢme bedelinin % 63‟üne ulaĢabilmektedir. Bu yoğunluktaki değiĢiklikler ihale dokümanında tarif edilen ve ihale sürecinde rekabet ve yarıĢmaya konu olan iĢle fiilen gerçekleĢtirilen iĢ arasındaki bağlantıyı koparmakta, bunların fiyatlarının belirlenme yöntemi nedeniyle de, ihaleye katılan diğer isteklilerin bilgisine sunulmayan ve üzerinde rekabet edilmeyen imalatlar olarak karĢımıza çıkmaktadır. Tablo 3 ĠĢlerde Yapılan Toplam DeğiĢiklik Tutar ve Oranı ĠĢin Adı SözleĢme Bedeli (TL) Toplam ĠĢ ArtıĢı (TL) Toplam ĠĢ AzalıĢı (TL) SözleĢmede Toplam DeğiĢiklik (TL) SözleĢmede DeğiĢiklik Oranı (%) Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Hizmet Binası 137.900.000 50.319.000 36.541.000 86.860.000 63 ĠĢ-Kur Genel Müdürlüğü 17.371.013 5.312.803 3.615.699 8.928.502 51 Mersin 3500 KÖY 67.435.000 13.179.213 6.515.926 19.695.139 29 Karabük Tarım Ġl Müdürlüğü 2.550.000 363.000 363.000 726.000 28 Manisa ĠĢ-Kur Ġl Müdürlüğü 3.998.000 438.066 332.627 770.693 19 Uygulama projesi ile ihale edilen iĢlerde sözleĢme bedelinin % 63‟üne varan değiĢiklik yapılması, uygulama projelerinin gereken nitelikte hazırlanmadığının göstergesidir. Kanun koyucu, yapım iĢlerinde uygulama projesi yapılmadan ihaleye çıkılmamasına, iĢ artıĢlarına yalnızca öngörülemeyen durumlarda baĢvurulmasına ve öngörülemeyen

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 27 durumlarda dahi iĢ artıĢının %10 ile sınırlanmasına hükmederken, uygulama projelerinin değiĢmezliğine vurgu yapmıĢ ve bu projelere büyük önem atfetmiĢtir. Ön veya kesin projeden farklı olarak uygulama projelerinin, ciddi çalıĢmalar neticesinde, yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği nitelikte hazırlanması gerekmektedir. Proje değiĢikliklerinin sebep olacağı sorunların giderilmesi için Bakanlıkça 02.08.2013 tarihinde “Ġlave ĠĢ ArtıĢı” konulu Genelge yayımlanmıĢtır. Bu genelgede, idarenin proje üzerinde değiĢiklik yapabilmesine iliĢkin mevzuat hükümlerinin yanlıĢ yorumlanması nedeniyle, illerde keyfi değiĢikliklerin yapıldığı ve bu nedenle yukarıda bahsedilen olumsuz durumların meydana geldiği belirtilmiĢtir. Bu olumsuz durumların önlenmesi için; iĢ artıĢı ve proje değiĢikliklerinde mevzuat hükümleri doğrultusunda hareket edilmesi gerektiği vurgulanarak, keyfi değiĢiklikler için (dıĢ cephe, döĢeme ve duvar kaplamalarının değiĢtirilmesi, peyzaj imalatları, sabit mobilya, çevre tanziminde ek istinat duvarı, elektrik tesisatında kapasite artırımı, v.s.) ihale tarihinden önce yayınlanmıĢ genelgelere, yönetmeliklere atıfta bulunularak iĢ artıĢı talebinde bulunulmaması istenilmiĢtir. Ġdarenin, ihale sürecinde gerekli özeni göstererek Kanun‟un öngördüğü her türlü iĢ ve iĢlemleri eksiksiz yerine getirmesinin, bu çalıĢmalar çerçevesinde öngörülebilir durumda olan tüm ihtiyacını ihale dokümanına yansıtmasının, projelerin, projede değiĢiklik yapılmaksızın iĢin tamamlanmasının fiilen imkansız olduğu hallerde değiĢtirilmesinin, iĢ artıĢlarının öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iĢ artıĢının zorunlu olması hallerinde yapılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir. B. ĠĢin % 10’luk iĢ artıĢı ile tamamlanamayacağı anlaĢılmasına rağmen iĢ artıĢı yapılarak iĢe devam edilmesi ĠĢin % 10 iĢ artıĢı ile tamamlanamayacağı anlaĢılmasına rağmen ikmal ihalesi ile birlikte iĢ artıĢı da yapılmıĢtır.
4735 sayılı Kanun‟un 24‟üncü maddesine göre anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım iĢlerinde öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iĢ artıĢının zorunlu olması halinde, artıĢa konu olan iĢ sözleĢme bedelinin % 10'una kadar oran dahilinde aynı yükleniciye yaptırılabilir. ĠĢin bu Ģartlar dahilinde tamamlanamayacağının anlaĢılması durumunda ise artıĢ yapılmaksızın hesabın genel hükümlere göre tasfiye edilmesi gerekmektedir. Anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen Bakanlık hizmet binası inĢaatı iĢinde 30.09.2014 tarihli iĢ artıĢı oluru ile 137.900.000 TL‟lik iĢte 36.541.000 TL iĢ eksiliĢi, 50.319.000 TL iĢ artıĢı olmak üzere, artan ve azalan imalatlar neticesinde net % 9,99 iĢ artıĢı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 28 yapılmıĢtır. Ancak, bu iĢ artıĢı yapılırken % 10 artıĢ limiti kapsamında kalmak amacıyla inĢaatın mütemmim cüzü niteliğindeki konferans salonu zemini, koltukları, asansör sövesi, mutfak ekipmanları vb. bazı imalatlar 1. ihale kapsamından çıkarılarak bazı değiĢikliklerle ikmal ihalesi kapsamına alınmıĢtır. Ayrıca, yine iĢin mütemmim cüzü niteliğindeki ısıtma kazanı ve müĢtemilatı, yangın perdesi vb. bazı imalatlar %10‟luk sınır nedeniyle iĢ artıĢı kapsamında yaptırılamayacağı için ikmal ihalesi kapsamında ihale edilmiĢtir. Kalan iĢler için ikmal ihalesi onayı 16.09.2014 tarihinde alınmıĢ olup, iĢ artıĢı oluru ise 30.09.2014 tarihinde alınmıĢtır. Yukarıya alınan mevzuat hükümleri çerçevesinde “iĢin % 10 iĢ artıĢı ile tamamlanamayacağının anlaĢılması durumunda, artıĢ yapılmaksızın hesabın genel hükümlere göre tasfiye edilmesi gerekirken iĢ artıĢı ile devam edilmiĢtir. ĠĢ artıĢ ve eksiliĢlerinin yukarıda da ifade edilen kanuni limitler çerçevesinde yapılması, limitlerin aĢılması halinde de Kanunda yer aldığı Ģekliyle artıĢ yapılmaksızın hesabın genel hükümlere göre tasfiye edilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir. C. SözleĢmeye göre iĢ bitim tarihi geçmesine rağmen proje değiĢiklikleri yapılması ĠĢ bitim tarihinden sonra veya iĢ bitim tarihine yakın tarihlerde esaslı proje değiĢiklikleri yapılmaktadır.
Yapım ĠĢleri Genel ġartnamesinin 14‟üncü maddesinde; "Yüklenici, kendisine verilen projelerin ve/veya şartnamelerin, teslim edilen işlerinin veya malzemenin veyahut talimatın, sözleşme ve eklerinde bulunan hükümlere aykırı olduğu veya fen ve sanat kurallarına uymadığı hususlarındaki karşı görüşlerini teslim ediliş veya talimat alış tarihinden başlayarak on beş gün içinde (özelliği bakımından incelenmesi uzun sürebilecek işlerde, yüklenicinin isteği halinde bu süre idarece artırılabilir) hem yapı denetim görevlisine, hem de idareye yazı ile bildirmek zorundadır. Bu sürenin aşılması halinde yüklenicinin itiraz hakkı kalmaz…", 12‟nci maddesinde; “Sözleşme konusu işler, idare tarafından yükleniciye verilen veya yüklenici tarafından hazırlanıp idarece onaylanan uygulama projelerine uygun olarak yapılır. ….İdare, sözleşme konusu işlerle ilgili proje v.b. teknik belgelerde, değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkansız olduğu hallerde, işin sözleşmede

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 29 belirtilen niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde gerekli değişiklikleri yapmaya yetkilidir...” denilmektedir. ĠĢ bitim tarihinden sonra veya iĢ bitim tarihine yakın tarihlerde; kalorifer kazan sistemi değiĢtirilmesi, dıĢ cephede değiĢiklik yapılması, asansör kuyusuna çelik konstrüksiyon yapılması gibi esaslı proje değiĢiklikleri yapıldığı görülmüĢtür. Söz konusu sorunun giderilmesi için Bakanlıkça 02.08.2013 tarihinde “Ġlave ĠĢ ArtıĢı” konulu Genelge yayımlanmıĢtır. Bu genelgede, proje değiĢiklerinin Bakanlıkça uygun görülmesi halinde projelerinin tamamı incelenerek tek seferde ve en geç iĢin sözleĢmesine göre verilen sürenin % 80'lik kısmı tamamlanmadan önce fiyat anlaĢması yapılmak üzere Bakanlığa (Yapı ĠĢleri Genel Müdürlüğü) intikal ettirilmesi istenilmiĢtir.
Proje değiĢiklikleri ile iĢ artıĢ ve eksiliĢlerinin 02.08.2013 tarihli genelge hükümleri çerçevesinde, makul bir süre içinde yapılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; Özetle; “Projelerin yükleniciler tarafından ihale aĢamasında incelenmesi gerekirken, eksikliklerin iĢin yapılması aĢamasında görülmesi ve yatırımcı kuruluĢların iĢin yapılması aĢamasında yeni taleplerde bulunmaları nedenleriyle gereken imalatlar iĢ artıĢı kapsamında aynı yükleniciye yaptırılmaktadır. 29.11.2012 tarih ve 2012/22 sayılı Genelgemiz ile Yatırımcı KuruluĢlar uyarılarak; tasdikli proje ve mahal listelerinde maliyeti artırıcı yönde imalat değiĢikliği ve ihtiyaç programı dıĢında ilave imalat taleplerinden kaçınılması istenmiĢtir. ĠĢin %10‟luk iĢ artıĢı ile tamamlanamayacağının anlaĢılmasına rağmen iĢ artıĢı yapılmasına iliĢkin olarak; hizmet binamızın ilk ihale kapsamında tüm ihtiyaçlarını karĢılamak amacıyla iĢ artıĢı yapılarak bina daha fonksiyonel hale getirilmiĢtir. Geri kalan kısmında ilk ihale dıĢındaki ihtiyaçları karĢılamak maksadıyla yeni bir yapım ihalesi yapılması söz konusu olmuĢtur. Bunun neticesinde binanın ilk ihalede düĢünülemeyen ihtiyaçlar da 2. Ġhale kapsamında yaptırılmıĢtır. SözleĢmeye göre iĢ bitim tarihi geçmesine rağmen proje değiĢiklikleri yapılmasına iliĢkin olarak 02.08.2013 tarih ve 2013/29 sayılı Genelgemiz ile proje değiĢikliği iĢlemlerinin en geç iĢin sözleĢmesine göre verilen sürenin %80'lik kısmı tamamlanmadan önce fiyat anlaĢması yapılmak üzere Bakanlığımıza intikal ettirilmesi istenmiĢtir. Ancak iĢ artıĢ ve azalıĢ

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 30 hesapları iĢin süresinin bitimine yakın veya iĢ bitiminden sonra Bakanlığımıza gönderilmektedir.” denilmektedir. Sonuç olarak; Proje değiĢiklikleri ile iĢ artıĢlarının öngörülebilir veya zorunlu olmayan nedenlerle yapılmasına iliĢkin Bakanlık cevabında, yüklenicilerin tip idari Ģartname gereği ihaleye teklif vermeden önce, projeleri inceleyip tekliflerin hazırlanmasını veya iĢin gerçekleĢtirilmesini etkileyebilecek maddi veya teknik hatalar veya eksiklikleri idareye bildirmesi gerekirken, projelerin iĢe baĢlandıktan sonra incelenip, gerekli değiĢikliklerin iĢin devamı sırasında iletilmesinden dolayı iĢ artıĢı ve proje değiĢiklikleri yapıldığı bildirilmiĢtir. Ġdare yapılan iĢlemin mevzuata aykırı olduğunu kabul etmekte ancak sorunun çözümü için çalıĢma yapmamaktadır. Ayrıca, yüklenicilerin projeleri iĢe baĢladıktan sonra incelemesi neticesinde projelerde yapılması zorunlu değiĢikliklerin tespit edilmesi halleri YĠGġ‟de düzenlenmiĢtir. YĠGġ‟nin “ĠĢlerin denetimi” baĢlıklı 14 üncü maddesine göre; yüklenici, üstlenmiĢ olduğu iĢleri, sorumlu bir meslek adamı olarak fen ve sanat kurallarına uygun olarak yapmayı kabul etmiĢ olduğundan, kendisine verilen projeye ve/veya teknik belgelere göre iĢi yapmakla, bu projenin ve/veya teknik belgelerin iĢ yerinin gereklerine, fen ve sanat kurallarına uygun olduğunu, ayrıca iĢin yapılacağı yere, kullanılacak her türlü malzemenin nitelik bakımından yeterliliğini incelemiĢ, kabul etmiĢ ve bu suretle iĢin teknik sorumluluğunu üstlenmiĢ sayılır. Bununla birlikte yüklenici, kendisine verilen projelerin ve/veya Ģartnamelerin, teslim edilen iĢyerinin veya malzemenin veyahut talimatın, sözleĢme ve eklerinde bulunan hükümlere aykırı olduğunu veya fen ve sanat kurallarına uymadığı hususundaki karĢı görüĢlerini teslim ediliĢ veya talimat alıĢ tarihinden baĢlayarak on beĢ gün içinde (özelliği bakımından incelenmesi uzun sürebilecek iĢlerde, yüklenicinin isteği halinde bu süre idarece artırılabilir) idareye yazı ile bildirmek zorundadır. Bu sürenin aĢılması halinde yüklenicinin itiraz hakkı kalmaz. Ayrıca Bakanlık cevabında, bir kısım proje değiĢikliklerinin de yatırımcı kuruluĢların sonradan farkettiği bazı ihtiyaçların, yeniden ihale yapılmasının süreci uzatması nedeniyle mevcut sözleĢme kapsamında iĢ artıĢı olarak yaptırılması nedeniyle oluĢtuğu ifade edilmiĢtir. Bu durumun önlenmesi amacıyla 2012 yılında bir genelge yayınlanarak yatırımcı kuruluĢların uyarıldığı bildirilmiĢtir. ĠĢ artıĢı yapılabilecek haller 4735 sayılı Kanunun 24‟üncü maddesinde açıkça sayılmıĢtır. Bu Ģartlar oluĢmadan iĢ artıĢı yapılması, Ġhale Kanunun rekabet, saydamlık,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 31 ihtiyaçların uygun Ģartlarla karĢılanması ve kaynakların verimli kullanılması gibi temel ilkelerine aykırıdır. ĠĢin devamı sırasında meydana gelen iĢ artıĢları ve bunların bedellerinin belirlenme yöntemi, ihaleye katılan diğer isteklilerin bilgisine sunulmadığından rekabet Ģartlarını ortadan kaldırmaktadır. Gerek idarenin gerekse yatırımcı kuruluĢların ihtiyaçlarını yürürlükteki mevzuat hükümleri çerçevesinde karĢılaması gerekmekte olup, planlamalarını buna göre yapmalıdırlar. ĠĢ artıĢı yapılabilecek haller bulguya da alınan 4735 sayılı Kanunun 24‟üncü maddesinde açıkça sayılmıĢtır. Bu Ģartlar oluĢmadan iĢ artıĢı yapılması, Ġhale Kanunun rekabet, saydamlık, ihtiyaçların uygun Ģartlarla karĢılanması ve kaynakların verimli kullanılması gibi temel ilkelerine aykırıdır. Bu konu Bakanlığın 2012-2013 yılı raporunda da ele alınmıĢtır. Ġdarenin, ihale sürecinde gerekli çalıĢmayı göstererek öngörülebilir durumda olan tüm ihtiyacını ihale dokümanına yansıtması, iĢ artıĢlarının da Kanun‟un 24‟üncü maddesinde sayılı nedenlerle sınırlı tutulması gerektiği değerlendirilmektedir. ĠĢin %10‟luk iĢ artıĢı ile tamamlanamayacağının anlaĢılmasına rağmen iĢ artıĢı yapılmasına iliĢkin Bakanlık cevabında, Bakanlık hizmet binasının tamamlanabilmesi için zorunlu olan, binanın mütemmim cüzü niteliğindeki imalatların baĢka bir ihale kapsamında yapıldığı kabul edilmiĢtir. ĠĢ artıĢ ve eksiliĢlerinin yukarıda da ifade edilen kanuni limitler çerçevesinde yapılması, limitlerin aĢılması halinde de Kanunda yer aldığı Ģekliyle artıĢ yapılmaksızın hesabın genel hükümlere göre tasfiye edilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir. SözleĢmeye göre iĢ bitim tarihi geçmesine rağmen proje değiĢiklikleri yapılmasına iliĢkin Bakanlık cevabında; gerek yapı denetim elemanları gerekse yatırımcı kuruluĢ tarafından gelen proje değiĢikliği taleplerinin geç gelmesi nedeniyle proje değiĢikliklerinin geç yapıldığı ifade edilmektedir. Bu değiĢikliklerin iĢin süresinin bitimine yakın ve hatta süre bitiminden sonra yapılması neticesinde yatırımlar zamanında tamamlanamamakta olup, öğrencilerin yurtlara daha geç yerleĢmesine veya vatandaĢın hizmet alacağı binaların daha geç kullanıma alınmasına neden olunmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 32 Konu Bakanlığın 2012 ve 2013 SayıĢtay Denetim Raporu ile Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasına rağmen Bakanlık cevaplarında aynı genelgelerden bahsedilmiĢ ancak herhangi bir geliĢme sağlanamamıĢtır. Proje değiĢiklikleri ile iĢ artıĢ ve eksiliĢlerinin 02.08.2013 tarihli genelge hükümleri çerçevesinde, makul bir süre içinde yapılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir. BULGU 2: Ġdareden veya Mücbir Sebepten Kaynaklanan Gecikmeler ile ĠĢ ArtıĢları Ġçin Verilen Ġlave Sürelerin Hesaplanmasında Hataların Yapılması Bakanlık süre uzatım kararları alınması konusundaki görevleri zamanında yerine getirmemekte, süre uzatım kararları alınırken ve verilecek süreler hesaplanırken, yüklenicinin iĢ programına göre durumu ve süre uzatım gerekçesinin iĢ akıĢına etkisi gözardı edilmektedir. Yapım ĠĢleri Genel ġartnamesi‟nin “Tanımlar” baĢlıklı 4‟üncü maddesinde; “İş programı: Yüklenicinin, işin süresi ve varsa iş kısımlarına ait bitirme tarihleri ile yıllık ödeme miktarlarını da dikkate alarak, yapım işine ait iş kalemlerini/gruplarını, aylık imalatı ve iş miktarlarını, ihzarat ödemesi öngörülen işlerde ihzaratı, yıllık ödenek dilimlerini ve bunların aylara dağılımını ayrıntılı olarak gösterdiği programını, …ifade eder.” Ģeklinde tanımlanmıĢtır. YĠGġ‟nin “ĠĢin süresi ve sürenin uzatılması” baĢlıklı 29‟uncu maddesinde; “(5) Öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olduğu hallerde ilave işin gerektirdiği ek süre Yükleniciye verilir. (6) Mücbir sebepler ve/veya idarenin sebep olduğu hallerden dolayı, işte sorumluluğu yükleniciye ait olmayan gecikmelerin meydana gelmesi halinde, durum idarece incelenerek işi engelleyici sebeplere ve yapılacak işin niteliğine göre işin bir kısmına veya tamamına ait süre uzatılır.” denilmektedir. Bu ifadelerden anlaĢılacağı üzere; bu düzenlemelerin temel amacı, yükleniciden kaynaklanmayan ve mevzuatta yazılı diğer Ģartları taĢıyan durumlardaki gecikmelerin telafi edilerek, yüklenicinin süre açısından zor duruma düĢmesinin ve gecikme cezası ve fesih hükümlerine maruz kalmasının önlenmesidir. Bu konudaki inceleme ve hesaplamaların dikkatle yapılarak yükleniciden kaynaklanan gecikmelerin telafi edilmemesi önemlidir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 33 ĠĢteki gecikmenin tespit edilebilmesi için, öncelikle usulüne uygun hazırlanmıĢ bir iĢ programı gerekmektedir. Nitekim hangi imalatın hangi tarihlerde yapılacağı iĢ programında gösterilmektedir. Bir inĢaatın yapılabilirlik süresi içindeki seyrini, iĢ kalemlerini, aylık imalatı, yılık ödenek dilimlerini ve bunların aylara dağılımını göstermek üzere iĢin baĢlangıcında düzenlenen çizelge olarak tarif edilebilen iĢ programı, iĢin belli bir disiplin içinde seyrinin takibi ve ödenek dilimlerinin aylık gerçekleĢme durumlarının izlenmesinde önemli bir belge niteliğindedir. Mücbir sebepten veya idareden kaynaklanan gecikmelerin iĢe etkisi ancak gerekli özen gösterilerek hazırlanmıĢ ve uygulanmıĢ bir iĢ programı üzerinden tespit edilebilir. Böyle bir iĢ programında geciktirici nedenlerin etki ettiği imalatlar, bu imalatların iĢ programındaki yeri ile bu nedenlerin iĢ akıĢına etki derecesi, gecikmeye neden olan olayın vuku bulduğu veya etkisinin devam ettiği tarihler birlikte değerlendirilerek, iĢin bir kısmında veya tamamında meydana gelen gecikmenin tespit edilmesi ve iĢin süresinin kısmen veya tamamen uzatılmasına karar verilmesi gerekir. ĠĢ programlarının usulüne uygun hazırlanmaması veya süre uzatım kararlarının önemli ölçüde geç alınması nedenleriyle iĢin iĢ programıyla bağı kopmakta ve iĢ programına göre takibinin yapılması imkansızlaĢmaktadır. Bu itibarla gecikmenin ne kadarının idareden ne kadarının ise yükleniciden kaynaklandığının tespiti mümkün olamamaktadır. Ayrıca, iĢin sadece bir kısmını etkileyecek nitelikteki gecikme nedenleri için iĢin tamamına ait süreler uzatılmakta veya ilave imalatlar için gereken sürelerin hesaplanmasında yüklenicinin iĢ programının önemli ölçüde gerisinde çalıĢtığı dikkate alınmadan süreler verilmektedir.
Süre uzatım kararlarının doğru olarak hesaplanabilmesi, sorumluluğu yükleniciye ait olmayan gecikmelerin telafisi veya ilave iĢin gerektirdiği sürelerin verilebilmesi için aĢağıda açıklanan iĢlemler yerine getirilmelidir. A. YĠGġ’de sayılan hallerin iĢte gecikmeye neden olduğunun ispat edilebilmesi için proje değiĢikliklerinin iĢ programlarına yansıtılması gerekmektedir. ĠĢin baĢından itibaren, ihale dokümanında yer alan proje ve sözleĢme ödeneklerine göre hazırlanan iĢ programına göre imalat yapılması, her türlü proje değiĢikliğinde, değiĢikliklerin revize iĢ programının ilgili kısımlarına derç edilerek proje değiĢikliği ile iĢ programı bağlantısının kurulması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 34 Gerekli özen gösterilerek hazırlanmıĢ iĢ programının bulunmadığı veya proje değiĢikliği ile iĢ programı bağlantısının kurulmadığı iĢlerde süre uzatımı kararlarına iliĢkin sağlıklı değerlendirmelerin yapılması beklenemez. Özellikle iĢ programına uygun imalat yapılmayan bir iĢte, iĢi geciktirici nedenlerin iĢ akıĢına etki derecesinin tespitinin belgelere dayandırılabilmesi mümkün görünmemektedir. Bakanlık tarafından, iĢin süresi boyunca yapılmıĢ birçok proje değiĢikliği, tek bir iĢ artıĢ ve eksiliĢ oluru çerçevesinde ele alınmıĢ, bu iĢ artıĢ ve eksiliĢi neticesinde de, ilave imalatlar için gereken sürelerin sözleĢme süresine eklenmesine karar verilmiĢtir. Ancak, iĢin temelinde zemin güçlendirmeleri dahil olmak üzere, iĢin devamında yapılmıĢ birçok değiĢikliği içeren bu iĢ artıĢına dahil imalatlar, revize iĢ programında, imalatların yapıldığı veya yapılması gerektiği aylara değil iĢin sonuna eklenmiĢtir. Bu haliyle iĢ programında yer alan aylık imalatlara ve tutarlarına iliĢkin bilgi gerçeği yansıtmamaktadır. Bununla birlikte gerçeği yansıtmadığı değerlendirilen bu iĢ programları baz alınarak baĢka süre uzatım kararları da alınmıĢtır. Bu Ģekilde özen gösterilmeden hazırlanmıĢ iĢ programları üzerinden, mücbir sebep veya idareden kaynaklanan sebeplerin iĢin yürütülmesine olan etkisini sağlıklı değerlendirmenin mümkün olmadığı açıktır. Yapılan iĢle uyumlu olmayan iĢ programı üzerinden yapılan değerlendirmeler neticesinde verilen süre uzatımı kararının açıklanabilir gerekçelere dayandırılmadığı düĢünülmektedir. B. Bakanlığın süre uzatım kararı alma konusundaki görevlerini zamanında yapması gerekmektedir. Süre uzatım kararları, iĢin iĢ programı ile bağlantısını koparacak ölçüde geç alınmaktadır. YĠGġ‟nin 17‟nci maddesinde; “(7) İşte idarece onaylanan bir süre uzatımı bulunduğu takdirde, yüklenici bu hususun kendisine tebliği tarihinden başlamak üzere yedi gün içinde yeni süreye göre revize iş programı düzenleyerek idarenin onayına sunmak zorundadır.” “ĠĢin süresi ve sürenin uzatılması” baĢlıklı 29‟uncu maddesinde; “(5) Öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olduğu hallerde ilave

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 35 işin gerektirdiği ek süre Yükleniciye verilir. (6) Mücbir sebepler ve/veya idarenin sebep olduğu hallerden dolayı, işte sorumluluğu yükleniciye ait olmayan gecikmelerin meydana gelmesi halinde, durum idarece incelenerek işi engelleyici sebeplere ve yapılacak işin niteliğine göre işin bir kısmına veya tamamına ait süre uzatılır.”denilmektedir. Bakanlık tarafından iĢ programlarına gereken önem verilmemekte, iĢ programına iliĢkin 10 nolu bulguda ayrıntısıyla açıklandığı üzere süre uzatımları sonrasında düzenlenmesi gereken revize iĢ programlarını idareye zamanında teslim etmeyen veya hiç teslim etmeyen ve adına resen iĢ programı düzenlenen yüklenicilerle, iĢ programının oldukça gerisinde çalıĢan yüklenicilere uyarı ve ceza iĢlemleri uygulanmamaktadır. Ancak yüklenicinin iĢ programına uygun çalıĢmasının beklenmesi için idarenin de üzerine düĢen görevleri zamanında yapması gerekmektedir. Süre uzatım kararları, iĢin gecikmesine neden olduğu iddia edilen olayın son bulmasından epey bir zaman sonra verilmektedir. Bazı iĢlerde süre uzatımı kararının çok geç verilmesi nedeniyle, iĢin tamamı hatalı iĢ programıyla takip edilmiĢ, iĢin süresinin bitimi sonrasında verilen karar neticesinde de artık revize iĢ programı düzenlenmesine gerek kalmamıĢtır. SözleĢmesine göre süresi 400 gün olan bir iĢte, iĢin bitmesi gereken tarihten yaklaĢık 3 hafta sonra, iĢ yerinin geç teslim edilmesi ve vaziyet planındaki uyuĢmazlıklar nedenleriyle iĢe baĢlanamaması nedenleriyle iĢin süresine (32+46) 78 gün ek süre verilmiĢtir. Yani iĢin baĢından beri uygulanması gereken iĢ programı, aslında hiç bu iĢe ait olmamıĢ ve iĢin süresi olan 400 gün boyunca tüm kontrol teĢkilatı 78 gün sapmalı bu belge üzerinden inĢaatın seyrini takip etmiĢ, fiyat farkı ödemesi yapılmıĢtır. ĠĢin tüm hakediĢlerine esas aylık ve yıllık ödenek dilimleri hatalı olduğundan, ödenen fiyat farkları da hatalı hesaplanmaktadır. Yukarıda açıklandığı üzere iĢ programları iĢin belli bir disiplin içinde seyrinin takibi ve ödenek dilimlerinin aylık gerçekleĢme durumlarının izlenmesinde önemli bir belge niteliğindedir. Süre uzatımına neden olan bir olay neticesinde yeni süre verilip bu sürenin revize iĢ programına yansıtılmaması halinde iĢin eski iĢ programı ile sağlıklı bir Ģekilde takibi mümkün olmadığı gibi, iĢin gecikmesine neden olayın üstünden uzun zaman geçtikten sonra verilen süreler nedeniyle de iĢ ile iĢ programı arasındaki bağlantı kopmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 36 C. ĠĢin tamamını etkilemeyecek nitelikteki nedenler için iĢin bir kısmına ait sürenin uzatılması gerekmektedir. ĠĢin tamamına etki etmeyen geciktirici nedenler için iĢin tamamına ait süreler uzatılmaktadır. YĠGġ‟nin yukarıya da alınan 29‟uncu maddesi hükmü gereğince mücbir sebepler veya idarenin sebep olduğu hallerden dolayı, iĢte sorumluluğu yükleniciye ait olmayan gecikmelerin meydana gelmesi halinde, durum idarece incelenerek iĢi engelleyici sebeplere ve yapılacak iĢin niteliğine göre iĢin bir kısmına veya tamamına ait sürenin uzatılması gerekir. ĠĢin sözleĢmede belirtilen Ģartlarla yapılmasını engelleyen her olay, iĢin tamamına etki etmez. Bu olayların bazısı iĢin sadece bir kısmına ait imalatların yapımını engelleyerek, iĢin kalan kısmında imalatın durdurulmasını gerektirmeyebilir. Bu gibi durumlarda süre uzatımının iĢin tamamı için değil, geciktirici olaydan etkilenen kısım için verilmesi gerekir. Yapılan incelemede; iĢin gecikmesine neden olduğu iddia edilen bazı hallerin iĢin tamamında değil ancak bir kısmına etki etmesine ve hatta iĢten tamamen bağımsız olarak da değerlendirilebilmesine rağmen, iĢin tamamının süresinin uzatıldığı, bu suretle iĢin genelindeki yükleniciden kaynaklı gecikmelerin telafi edildiği görülmüĢtür. SözleĢmesine göre süresi 540 gün (18 ay) olan bir iĢte, iĢin bitmesi gereken tarihte iĢ programına göre halen yapılması gereken yaklaĢık 7 aylık imalatın bulunduğu görülmüĢ, buna rağmen, çevre tanzimi ile bina kaba inĢaatının cüzi bir kısmını etkileyebilecek nitelikteki iĢlerin, idareden kaynaklanan sebeplerle yapılamadığı gerekçesiyle iĢin tamamına iliĢkin süre toplam 205 gün (yaklaĢık 7 ay) uzatılmıĢtır. Bu kararla yükleniciden kaynaklı gecikmelerin telafi edildiği değerlendirilmektedir. ĠĢin tamamını etkilemeyecek nitelikteki gecikme nedenleri için iĢin tamamına değil ilgili kısmına ait sürenin uzatılmasının uygun olacağı düĢünülmektedir. D. Ġlave imalatların gerektirdiği sürenin iĢ programı ve inĢaatın fiili durumu gözönüne alınarak verilmesi gerekmektedir. Ġlave imalatların gerektirdiği süreler, iĢ programı ve yüklenicinin bulunduğu imalat seviyesi dikkate alınmadan hesaplanmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 37 YĠGġ‟nin yukarıya da alınan 29‟uncu maddesi hükmü gereğince öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iĢ artıĢının zorunlu olduğu hallerde ilave iĢin gerektirdiği ek sürenin yükleniciye verilmesi gerekmektedir. Ġlave iĢin gerektirdiği ek süre hesaplanırken, gereken malzemelerin temin süresi, imalatların yapımı için gereken süre ile yeni veya değiĢen imalatlardan sonra yapılması gereken imalatların beklediği sürelerin göz önüne alınması gerektiği açıktır. Süre verilmesindeki temel gerekçe, yükleniciye verilen bu sorumluluğun gerektirdiği ilave sürelerin karĢılanarak, yüklenicinin ilave iĢler nedeniyle süre açısından zor durumda kalmasını önlemektir. Bu değerlendirmelerin yapılabilmesi için de yukarıda da zikredildiği üzere, iĢ programı ile imalat seviyesi kilit rol oynamaktadır. ĠĢ bitim tarihinde sözleĢme fiyatlarıyla yapılan imalat tutarı yaklaĢık %59 seviyesinde olmasına ve iĢ programına göre iĢin bitmesine yaklaĢık 4 ay olmasına rağmen, iĢteki diğer imalatların yapımına bir etkisi olmayan, ilave iĢ için gereken malzemenin temini için yaklaĢık 2 aylık (56 gün) sürenin sözleĢme süresine ilave edildiği görülmüĢtür. Bu süre uzatımı kararı alınırken, yüklenicinin zaten iĢ programına göre 4 aylık imalat yapması gerektiği, yapılacak ilave iĢlerin diğer imalatları etkilemediği göz önüne alınmamıĢ, iĢte yükleniciden kaynaklanmıĢ gecikmeler, bu süre uzatım kararı ile telafi edilmiĢtir. Ġlave iĢler nedeniyle verilecek süre uzatım kararlarında, ilave iĢler için gereken malzemelerin temin süresi, imalatların yapımı için gereken süre ile birlikte yüklenicinin gerçekleĢtirdiği imalat seviyesi ile iĢ programının da dikkate alınmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; Özetle; “YĠGġ‟de sayılan hallerin iĢte gecikmeye neden olduğunun ispat edilebilmesi için proje değiĢikliklerinin iĢ programlarına yansıtılması amacıyla, iĢ programı hazırlama talimatı hazırlanarak merkez ve taĢra teĢkilatımıza duyurulacak ve bundan sonraki çalıĢmalarda gerekli özenin gösterilmesi sağlanacaktır. Süre uzatım kararı alma konusundaki görevlerin zamanında yapılabilmesi amacıyla Bakanlığımızca ihalesi merkezden yapılan denetim hizmetleri taĢra teĢkilatınca yürütülen iĢlerde 24.10.2014 tarih ve 28519 sayılı talimat yazımızla taĢra teĢkilatlarında Süre Uzatım Ve Ödenek Aktarma Komisyonu kurulma yetkisi verilmiĢtir. Böylece süre uzatım kararlarının zamanında alınması sağlanmaktadır. Ayrıca süre uzatımlarına sebebiyet verilmemesi amacıyla

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 38 81 il ve merkez teĢkilatımıza 14.04.2016 tarih ve 9004 sayılı talimat yazımız yazılmıĢ olup, bu doğrultuda iĢlemlerin yürütülmesi sağlanacaktır. Ayrıca, Bakanlığımızca süre uzatım kararı verilirken süre uzatımına sebep olan iĢlerin yapılması için gereken süre iĢ bir bütün olarak kabul edilip sözleĢmesindeki süreye eklenmektedir. Süre sebebi dıĢındaki kalan imalatlar için iĢin sözleĢmesindeki bitim tarihi geçerlidir. Süre kararlarında bu hususun belirtilmesi sağlanacaktır. Bakanlığımızca iĢ artıĢı süre kararı verilirken iĢ programı ve yüklenicinin bulunduğu imalat seviyesi incelenmekte olup, kurum yazıĢmaları, iklim Ģartları, malzeme temini vb. birçok husustan etkilenen bu kapsamdaki değerlendirmelerin daha sağlıklı bir Ģekilde yapılmasına yönelik gereken hassasiyetin gösterilmesi için tespitleriniz doğrultusunda gerekli düzeltmeler yapılacaktır.” denilmektedir. Sonuç olarak; Bakanlıkça iĢ programı hazırlama talimatı hazırlanarak merkez ve taĢra teĢkilatına duyurulacağı bildirilmekle beraber, iĢ programının hazırlanması asıl olarak yüklenicinin görevi olup, yalnızca yüklenici bu görevini yerine getirmediği takdirde idare resen iĢ programı düzenlemektedir. ĠĢ programı, sözleĢmenin sağlıklı uygulanmasının temel bir unsuru olduğu için iĢ programının hazırlanması ve onaylanması ile ilgili gereken özen gösterilmelidir. ĠĢin baĢından itibaren, ihale dokümanında yer alan proje ve sözleĢme ödeneklerine göre hazırlanan iĢ programına göre imalat yapılması, her türlü proje değiĢikliğinde, değiĢikliklerin revize iĢ programının ilgili kısımlarına dercedilerek proje değiĢikliği ile iĢ programı bağlantısının kurulması gerekmektedir. Ayrıca, süre uzatım kararı alma konusundaki görevlerin zamanında yapılabilmesi amacıyla 24.10.2014 tarihli yazıyla taĢra teĢkilatlarında Süre Uzatım Ve Ödenek Aktarma Komisyonu kurulma yetkisi verildiğinden bahsedilmekle birlikte, söz konusu yazıdan sonraki zamanlarda da bulguya esas tespitler bulunmaktadır. Yayınlanan genelgenin etkili olmadığı değerlendirilmektedir. Bakanlığın süre uzatım kararı alma konusundaki görevlerini zamanında yaparak, iĢin iĢ programı ile bağlantısını kopmasının önlenmesi gerekmektedir. Ġlave imalatların gerektirdiği sürenin iĢ programı ve yüklenicinin bulunduğu imalat seviyesi dikkate alınarak verilmesine yönelik gereken hassasiyetin gösterileceği ifade

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 39 edilmekle birlikte, bu konu Bakanlığın 2013 SayıĢtay Denetim Raporu ile Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasına rağmen herhangi bir geliĢme sağlanamamıĢtır. BULGU 3: Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Belgesi (VRHĠB) Kapsamında Yapılan Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Uygulamasının Mevzuat Hükümlerine Uygun Olarak Yürütülmemesi Bakanlık tarafından yürütülen bazı yapım iĢlerine yönelik olarak VRHĠB kapsamında yapılan vergi resim ve harç istisnası uygulaması ilgili mevzuat hükümlerine uygun olarak yürütülmemektedir. 488 sayılı Damga Vergisi Kanunu‟nun Ek-2‟nci maddesinde; "Döviz kazandırıcı faaliyetlere ilişkin işlemlerle ilgili olarak düzenlenen kağıtlar damga vergisinden müstesnadır.…" hükmüne yer verilmiĢtir. Bu hükmün benzerine 492 sayılı Harçlar Kanununun Ek-1 inci maddesinde de yer verilmiĢtir. Belirtilen hükümler çerçevesinde döviz kazandırıcı faaliyetlerle ilgili iĢlem ve kağıtlar yönünden, damga vergisi ve harç istisnası getirilmiĢtir. Damga Vergisi Kanunu‟nun Ek-2 nci maddesi ile Harçlar Kanununun Ek-1 inci maddesinde döviz kazandırıcı faaliyetlerin neler olduğu ve bu maddenin uygulanmasına iliĢkin usul ve esasların Maliye Bakanlığı ile DıĢ Ticaret MüsteĢarlığı tarafından birlikte tespit edileceğine hükmedilmiĢ, bu yetkiye dayanılarak, döviz kazandırıcı faaliyetlere iliĢkin iĢlemlerle ilgili damga vergisi ve harç istisnası uygulamasının usul ve esaslarının belirlenmesi amacıyla hazırlanan 1 Seri No'lu Döviz Kazandırıcı Faaliyetlerde Damga Vergisi ve Harç Ġstisnası Uygulaması Hakkında Tebliğ 27/02/2004 tarih ve 25386 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıĢtır. 1 Seri No‟lu tebliğin „Döviz Kazandırıcı Faaliyetle Ġlgili Ġstisnanın Kapsamı‟ baĢlıklı 3‟üncü maddesinde; “Döviz kazandırıcı faaliyet tanımı, ihracat ile bu Tebliğde sayılan diğer döviz kazandırıcı faaliyetleri kapsar.”, „Diğer Döviz Kazandırıcı Faaliyetler‟ baĢlıklı 3.2‟nci maddesinde; “Diğer döviz kazandırıcı faaliyetler aşağıda sayılmıştır:

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 40 3.2.1. (21/03/2012 tarih ve 28240 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan (5) Seri No.lu Tebliğ ile yeniden düzenlenen bent) Kalkınma Bakanlığınca yayımlanan cari yıl yatırım programında yer alan yatırımlardan … uluslararası ihaleye çıkarılanların (Yerli ve yabancı firmaların ayrı ayrı veya birlikte iştirakine açık olmak üzere) ihalesini kazanan … firmaların, 3.2.1.1. Yerli firma olması halinde, uluslararası ihalelerde tamamı üzerinden, … yapacakları hizmet ve faaliyetler …,” denilmektedir. Bu kapsamda yerli ve yabancı firmaların ayrı ayrı veya birlikte iĢtirakine açık olmak üzere uluslararası ihaleye çıkarılan yatırım projelerini üstlenen firmaların yatırım projeleri çerçevesinde yapacakları faaliyetler diğer döviz kazandırıcı kapsamında sayılarak yapılan faaliyetlere iliĢkin iĢlem ve kağıtlar yönünden, damga vergisi ve harç istisnası öngörülmüĢtür. Aynı tebliğin „Vergi Dairelerince Yapılacak ĠĢlemler ve Yaptırımlar‟ baĢlıklı 6‟ncı maddesinin „ĠĢlem Yapan KuruluĢlara Uygulanacak Yaptırımlar‟ baĢlıklı üçüncü bölümünde; “… 6.3.2. Bu Tebliğ kapsamına girmediği halde bu Kanun ve Tebliğ gerekçe gösterilerek damga vergisi ve harç istisnası tatbik edilen işlemleri yapan kuruluşlar (noter, tapu, gümrük, ihaleyi yapan kurum veya kuruluş vb.), alınmayan damga vergisi ve harç tutarları ile bunlara ilişkin faizlerin ödenmesinden müteselsilen sorumlu olacaklardır. 6.3.3. İstisnaya konu işlemi yaptığı halde gerekli bildirimde bulunmayan kuruluşlar, döviz kazandırıcı faaliyetin gerçekleşmemesi veya belge şartlarına uyulmadığının tespiti halinde, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu hükümleri çerçevesinde ilgililerden ceza ve gecikme faizi ile birlikte tahsil edilmesi gereken damga vergisi ve harç tutarlarından, müteselsilen sorumlu olacaklardır.” hükmüne yer verilmiĢtir. Bu düzenleme ile damga vergisi ve harç istisnası tatbik edilen iĢlemleri yapan kuruluĢlara çeĢitli sorumluluklar getirilmiĢtir. Diğer taraftan; DıĢ Ticaret MüsteĢarlığı tarafından 23/12/1999 tarih ve 99/13812 sayılı Kararname eki Karara istinaden ihracatı arttırmak, ihraç ürünlerine uluslararası piyasalarda rekabet gücü kazandırmak ve ihraç pazarlarını geliĢtirmek amacıyla Ġhracat: 2008/6 No‟lu Ġhracat, Transit Ticaret, Ġhracat Sayılan SatıĢ ve Teslimler Ġle Döviz Kazandırıcı Hizmet ve Faaliyetlerde Vergi, Resim ve Harç Ġstisnası Hakkında Tebliğ hazırlanarak 05/12/2008 tarih ve 27075 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıĢtır. Bu tebliğde; ihracat, ihracat sayılan satıĢ ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 41 teslimler, döviz kazandırıcı hizmet ve faaliyetler ile diğer benzeri faaliyetlere yönelik olarak uygulanacak vergi, resim ve harç istisnalarının kapsamı ile bu istisnalar kapsamında yapılması gereken iĢ ve iĢlemlere yönelik uygulama usul ve esasları düzenlenmiĢtir. 2008/6 No‟lu bu tebliğin „Müracaatların değerlendirilmesi ve belge düzenlenmesi‟ baĢlıklı 7‟nci maddesinde; “(1) Firmaların, vergi resim harç istisnası belgesi almak üzere ek-1‟de belirtilen bilgi ve belgelerle birlikte Müsteşarlığa müracaat etmeleri gerekir. Firmalar tarafından ibraz edilen bilgi ve belgeler, aksi sabit oluncaya kadar doğru olarak kabul edilir…”, „Vergi resim harç istisnası belgesinin iptali‟ baĢlıklı 18‟inci maddesinde; “(2) Bu Tebliğ ve Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasının ilgili genelgeleri hükümlerine uyulmadığının, vergi resim harç istisnası belgesinin düzenlenmesi ve revizesi için ibraz edilen bilgi ve belgeler ile belge kapsamında yapılan işlemlerin gerçek dışı olduğunun ve ilgili belge üzerinde tahrifat yapıldığının tespiti halinde; ilgili belge Müsteşarlıkça iptal edilir ve ilgililer hakkında kanuni işlem yapılır.” denilmektedir. VRHĠB kapsamında uygulanan vergi, resim ve harç istisnalarının, iĢlemi yapan kuruluĢlar tarafından yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine uygun olarak yürütülmesi gerekmektedir. Bakanlık tarafından 4734 sayılı KĠK‟in 21‟inci maddesi kapsamında ilansız pazarlık usulü ile ihale edilen bazı yatırım projeleri ihalelerine, sadece yerli istekli davet edilmesine rağmen, VRHĠB kapsamında vergi, resim ve harç istisnası uygulandığı görülmüĢtür. 4734 sayılı KĠK‟in 28‟inci maddesinin birinci fıkrasına 04/07/2012 tarihinde eklenen cümleye göre; ilan yapılmayan ihalelerde, ihale dokümanının sadece idare tarafından davet edilenlere satılacağı hüküm altına alınmıĢtır. Yukarıda belirtilen Kanun hükümleri ile ilgili tebliğ hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; uluslararası ihaleye çıkarılan yatırım projelerini üstlenen firmaların faaliyetlerinin vergi, resim ve harç istisnasından faydalandırılması, söz konusu ihalelerin yerli ve yabancı firmaların ayrı ayrı veya birlikte iĢtirakine açık olması durumunda mümkün olabilecektir. Çünkü, vergi, resim ve harç istisnalarının genel uygulama amacı uluslararası

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 42 ihaleye teklif sunan yerli firmaların ülkeden döviz çıkıĢını engellemek suretiyle dolaylı olarak döviz kazandırmasının desteklenmesidir. VRHĠB temin sürecinde; öncelikle iĢin ihalesi üzerinde kalan firmalar tarafından Ekonomi Bakanlığına müracaat etmek için ihaleyi gerçekleĢtiren Bakanlıktan ihale sonucu ve iĢe iliĢkin bilgiler ile ihalenin yerli ve yabancı istekliye açık olduğunu bildiren bir yazı talep edilmiĢtir. Bakanlık tarafından firmaya verilen cevabi yazıda istenilen bilgiler ile idari Ģartnamenin 8‟inci maddesinde yer alan düzenlemeye yer verilerek Ģartname hükümlerine göre ihalenin yerli ve yabancı isteklilere açık olduğu bildirilmiĢtir. Ġlgili firmalar bu yazı ve diğer gerekli belgeler ile birlikte Ekonomi Bakanlığına müracaat ederek iĢ kapsamında vergi, resim ve harç istisnasından faydalanmak üzere VRHĠB temin etmiĢtir. Bakanlık tarafından iĢin sözleĢmesinin uygulanması sürecinde ortaya çıkan vergi, resim ve harçlara iliĢkin olarak temin edilen belgeler çerçevesinde istisna uygulanmıĢtır. Yapılan incelemede, Bakanlık tarafından KĠK‟in 21‟inci maddesi (b) bendi kapsamında ilansız pazarlık usulü ile ihale edilen iĢlerde ihale onay belgesi ekindeki davetli listelerinde yer alan firmaların tamamının yerli firma olduğu, yerli firmalar dıĢında yabancı firmaların davet edilmediği ve ihale dokümanının sadece bu firmalar tarafından satın alındığı anlaĢılmıĢtır. Ġhale dokümanları içerisinde yer alan idari Ģartnamelerin 8‟inci maddeleri “İhale, yeterlik kriterlerini taşıyan yerli ve yabancı tüm isteklilere açıktır.” Ģeklinde düzenlenmiĢtir. Her ne kadar belirtilen düzenlemeye idari Ģartnameler de yer verilse de 4734 sayılı KĠK‟in 28‟inci maddesinin birinci fıkrasına göre ilan yapılmayan ihalelere davet edilen firmalar dıĢında herhangi bir firmanın ihale dokümanı satın alma imkânı bulunmamaktadır. Bu nedenle belirtilen ihalelerde davetli listesi ile davet edilen yerli istekliler dıĢında yerli ve yabancı firmaların teklif verebilmeleri mümkün değildir. Buna göre, 4734 sayılı KĠK‟in 21‟inci maddesi kapsamında ilansız olarak pazarlık usulü ile ihale edilen ve sadece yerli firmaların davet edildiği yatırım projeleri ihalelerinde, her ne kadar idari Ģartnamede “ihalenin yerli ve yabancı isteklilere açık” olduğu ifadesi bulunsa da, ihalenin yabancı isteklilerin katılımına açık olmadığı bir gerçektir. Bu kapsamda söz konusu ihalelere sadece yerli isteklilerin katılması isteniyor ise idari Ģartnamelerin buna göre düzenlenmesi ya da Ekonomi Bakanlığına VRHĠB müracaatı için talep edilen bilgi ve belgelere iliĢkin Bakanlık tarafından yazılan yazı ve eklerinde davetli listesinin de bildirilmesi gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 43 Ayrıca, 1 Seri No‟lu tebliğin 6‟ncı maddesinin üçüncü bölümünde yer alan ve iĢlem yapan kuruluĢlara uygulanacak yaptırımların düzenlendiği hükümler ile Ġhracat: 2008/6 No‟lu tebliğin 7‟nci ve 18‟inci maddelerinde belirtilen hükümler birlikte değerlendirildiğinde; VRHĠB kapsamında iĢlem yapanların, bilgi ve belgelerin doğruluğunun sağlanması ve gerekli bildirimlerin yapılması ile vergi, resim ve harç istisnasının usulüne uygun bir Ģekilde uygulanması bakımından dikkat ve özen göstermeleri gerektiği değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; YaklaĢık maliyeti eĢik değere eĢit veya eĢik değerlerin üzerindeki ihalelerde yeterlik kriterlerini taĢıyan yerli ve yabancı tüm isteklilere açık olarak ihalesinin yapılması zorunlu olup, bunun aksine bir uygulama yapılması mümkün bulunmamaktadır. EKAP iĢlemleri sırasında sistem, yukarıda açıklanan bir durumun aksine bir iĢlem yapılmasına imkan vermemektedir. Diğer taraftan “vergi, resim ve harç istisna belgesinin” teminini ile ilgili olarak Ġdaremiz tarafından doğrudan Ekonomi Bakanlığından herhangi bir talepte bulunulmamaktadır. SözleĢme öncesinde yüklenici firmalar Bakanlığımıza (Yapı ĠĢleri Genel Müdürlüğü) dilekçe ile baĢvuruda bulunarak ihalenin uhdelerinde kaldığını ve söz konusu ihalenin yerli ve yabancı isteklilere açık olup olmadığı bilgisini içeren bir iĢ durum belgesinin taraflarına verilmesini talep etmektedirler. ĠĢ durum belgesi doğrultusunda Ekonomi Bakanlığı tarafından tanzim ve imza edilmiĢ bulunan “vergi, resim ve harç istisna belgesinin” idaremize sözleĢme aĢamasında sunmuĢ olduklarından, gerekli muafiyet iĢlemleri uygulanmıĢtır. Bulgu da belirtilen hususlara ek olarak, gerek pazarlık usulü ile gerekse diğer ihale usulleri ile ihale edilen iĢlerde, vergi, resim ve harç istisnası uygulanmasının ciddi anlamda vergi kayıplarına neden olduğu Bakanlığımızca da tespit edilmiĢtir. Ancak, Bakanlığımızın tasarrufunda bulunmayan vergi, resim ve harç istisnası ile ilgili mevzuatın yetkili idarelerce tekrar değerlendirilerek gerekli düzenlemelerin yapılması gerektiği mütalaa edilmektedir. Sonuç olarak; Ġdare tarafından verilen cevapta kendilerine ibraz edilen ve süresi bulunan belgeye uygun olarak iĢlem yapmak mecburiyetinde olduğu belirtilse de; Vergi Resim ve Harç Ġstisnası belgelerinin alt bölümünde “Vergi, Resim ve Harç Tedbirleri, bu belgede belirtilen esas ve şartlara göre Vergi, Resim ve Harç İstisnası Mevzuatı çerçevesinde

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 44 ilgili kuruluşlar tarafından uygulanır.” bilgisine yer verilerek uygulayıcı kuruluĢların ilgili mevzuat çerçevesinde iĢlem yapmaları gerektiği belirtilmiĢtir. Bulgumuzda da belirtildiği üzere 1 Seri No‟lu Tebliğin 6‟ncı maddesinin üçüncü bölümünde yer alan ve iĢlem yapan kuruluĢlara uygulanacak yaptırımların düzenlendiği hükümler ile Ġhracat: 2008/6 No‟lu Tebliğin 7‟nci ve 18‟inci maddelerinde belirtilen hükümlere göre VRHĠB kapsamında iĢlem yapanların gerekli bildirimlerin yapılması ile vergi, resim ve harç istisnasının usulüne uygun bir Ģekilde uygulanması bakımından uygulayıcı kuruluĢ tarafından ilgili mevzuatın gözetilmesi gerekmektedir. Bu nedenle, idare tarafından verilen cevapta, ilgili mevzuat gereği Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Belgesi düzenlemeye, belgenin düzenlenip düzenlenmeyeceğini belirlemeye, ayrıca belgenin geçerlilik süresini tayin etmeye Ekonomi Bakanlığı yetkili olduğu ve idarenin sözleĢmenin tarafı olarak kendilerine ibraz edilen geçerli ve süresi bulunan belgeye uygun olarak iĢlem yapmak mecburiyetinde olduğu belirtilse de, Vergi Resim ve Harç Ġstisnasına iliĢkin mevzuatın uygulayıcı idare tarafından gözetilmesi gerekmektedir. Ġdari Ģartnamelerin 8‟inci maddesinde yer alan düzenleme ile uygulamada yapılan iĢlemler birlikte değerlendirildiğinde; Ģartnamede yer alan düzenleme tek baĢına ihaleye uluslararası ihale niteliği kazandırmaktadır. Ġdare tarafından verilen cevapta da belirtildiği üzere davet usulü ihalelerde davetli olmak ihaleye katılımın ön Ģartıdır. Sadece yerli istekli davet edilen ve pazarlık usulüyle yapılan ilansız ihalelerde; ihaleye davet edilmeyen ve teklif vermeye istekli olan herhangi bir yabancı isteklinin ihale dokümanı satın alabilmesi ve teklif sunabilmesi mümkün değildir. Bu nedenle; idari Ģartnamelerin 8‟inci maddesinde yer alan “İhale, yeterlik kriterlerini taşıyan yerli ve yabancı tüm isteklilere açıktır.” düzenlemesinden hareketle sadece yerli istekli davet edilerek yapılan söz konusu ihalelere uluslararası ihale niteliği kazandırmak mümkün görülmemektedir. Nitekim bulgumuzda belirtilen ve incelenen iĢlere iliĢkin 4734 sayılı Kanunun 21‟inci maddesinin (b) bendine göre ilansız pazarlık usulü ile sadece yerli istekli davet edilerek yapılan ihalelerde yerli istekli dıĢında yabancı istekli davet edilmemiĢtir. Ancak, söz konusu durumda olan iĢlerin ihalelerinde ve sözleĢme uygulamalarında idari Ģartnamelerin 8‟inci maddesinden hareketle uluslararası ihale niteliği kazandırılmak suretiyle Vergi, Resim ve Harç istisnası tatbik edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 45 Bu nedenle; Vergi, Resim ve Harç Ġstisnası uygulamalarında ilgili mevzuata aykırı durumların tespit edilmesi durumunda idare tarafından gerekli bildirimlerin yapılması, vergi, resim ve harç istisnasının usulüne uygun bir Ģekilde uygulanması bakımından ilgili mevzuatın gözetilmesi gerekmektedir. Öneri; 04.07.2012 tarihinde 4734 sayılı Kanunun 28‟inci maddesinde yapılan değiĢiklik çerçevesinde ilan yapılmayan ihalelerde, ihale dokümanının sadece idare tarafından davet edilenlere satılacağı hükmü dikkate alınarak yaklaĢık maliyeti eĢik değere eĢit veya eĢik değerin üzerinde olan ihalelere sadece idare tarafından davet edilenlerin katılabilmesine imkan verecek Ģekilde Kamu Ġhale Kurumunca tip idari Ģartnamelerde düzenleme yapılması gerektiği değerlendirilmektedir. Ayrıca, uygulamada idarelerin yaĢadığı sıkıntılar ile konuyla ilgili yargı kararları dikkate alınarak; Kamu Ġhale Kanunundan bağımsız bir Ģekilde döviz kazandırıcı faaliyetlerin kapsamının gereği olarak, uygulanacak Vergi, Resim ve Harç istisnalarının amacına uygun olacak Ģekilde uluslararası ihale tanımının yapılmasına ihtiyaç olduğu değerlendirilmektedir. BULGU 4: Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün Yetki ve Sorumluluğunda Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin Tespiti, Bu Alanların Korunması ve Gözetimi ile Ecrimisil ve Kiralama ĠĢlemlerinin Takip ve Tahsilinde Aksaklıkların Bulunması Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan; devletin hüküm ve tasarrufu altındaki alanların tespiti, bu alanların korunması ve gözetimi, gerektiğinde kiralanması ile iĢgal altında bulunan alanlarda ecrimisil iĢlemlerinin yürütülmesi hususlarında aksaklıklar olduğu tespit edilmiĢtir. 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu‟nun “Tanımlar” baĢlıklı 2‟nci maddesinin (l) bendinde “devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler” kamu kaynağı olarak sayılmıĢtır. Ülkemizin de içinde bulunduğu Akdeniz havzasında biyolojik çeĢitliliğin korunmasına yönelik çalıĢmalar, 1976 yılında imzalanan Akdeniz‟in Kirliliğe KarĢı Korunması SözleĢmesi kısaca Barcelona SözleĢmesi'nin eki protokollerinden olan “Akdeniz'de Özel Koruma Alanları ve Biyolojik ÇeĢitlilik Protokolü” çerçevesinde sürdürülmektedir. Protokolün ilk hali Akdeniz'de Özel Olarak Korunan Alanlara Ait Protokol‟dür. 1995 yılında revize edilerek adı Akdeniz'de Özel Koruma Alanları ve Biyolojik ÇeĢitlilik Protokolü olarak

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 46 değiĢtirilmiĢtir. Ülkemizin, bu protokole taraf olması nedeniyle uluslararası hukuk kuralları uyarınca özel korunan alanlar için planlama, yönetim, gözetim ve izleme önlemleri alma noktasında sorumlulukları bulunmaktadır. Türkiye, protokol hükümleri gereği ilgili ulusal uygulamalardan sorumlu bir otorite olarak Özel Çevre Koruma Kurumu BaĢkanlığı'nı 1989 yılında tesis etmiĢtir. 17.08.2011 tarihli Resmi Gazete‟de yayımlanan 648 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile adı geçen BaĢkanlığın görevlerini de kapsayacak Ģekilde doğal sit alanları ve tabiat varlıklarını da yönetmek, bu alanların bozulma ve yok olma riski karĢısında korunmasını sağlamak amacıyla Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü kurulmuĢtur. 04.07.2011 tarih ve 644 Sayılı Çevre ve ġehircilik Bakanlığının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A maddesinde Genel Müdürlüğün görevleri arasında; “(Ek: 8/8/2011-KHK-648/ 10 md.) e) Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerine ilişkin olarak; hâlihazır haritaları aldırmak, gerekli görülen projeleri yapmak, yaptırmak ve onaylamak, her türlü araştırma ve inceleme yapmak, yaptırmak, izlemek, eğitim ve bilinçlendirme çalışmaları yürütmek, kullanım yasağı getirilen alanların kamulaştırma veya benzer yollarla kamunun eline geçirilmesini sağlamak, kontrol ve denetim yapmak, gerekli görülen alanların korunması ve kirliliğin önlenmesi amacıyla yatırım yapmak veya ilgili idarelerin yatırım projelerini desteklemek, bu alan ve bölgelerde Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek, korunan alanlara ilişkin insan ve finansman kaynağı sağlamak.” sayılmıĢtır. Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki alanların kiralanması, iĢgalen kullanıldığının tespiti, buna iliĢkin ecrimisil iĢlemlerinin takdir ve tahsili, Maliye Bakanlığı tarafından Milli Emlak Genel Tebliğleri çerçevesinde yürütülmekte iken Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün kurulması ile Genel Müdürlüğün görevleri arasına alınmıĢtır. 02.05.2013 tarih 28635 sayılı Resmi Gazete‟de “Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin Ġdaresi Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıĢtır. Anılan Yönetmeliğin amacı, 1‟inci maddesinde de ifade edildiği üzere “sınırları kesin

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 47 olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan; Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması, ön izin verilmesi, kullanma izni verilmesi, ecrimisil, tahsis, işletme hakkı verilmesi, işletilmesi, işlettirilmesi ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları” düzenlemektir. Bakanlık, yönetmelik hükümleri gereği sorumlu olunan alanlarda kiralama, ön izin ve kullanma izni verme, tahsis etme, iĢletme hakkı verme, iĢletme, iĢlettirme veya tahliye gibi müesseseler yoluyla buraların idaresine iliĢkin yetki ve sorumluluklara haizdir. Yönetmeliğin 67‟nci maddesinde ise “İdarenin tasarrufundaki taşınmazların izinsiz kullanılması halinde ecrimisil işlemleri İdarece yürütülür.” hükmü bulunmaktadır. Hüküm gereği, Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün ecrimisile konu alanların sınır tespitlerinin yapılması, daha önce defterdarlıklar tarafından yürütülen ecrimisile konu alanlarla ilgili dosyaların devirlerinin sağlanıp, bunlar üzerinde gerekli çalıĢmaların yapılması noktasında sorumlulukları bulunmaktadır. Aksi halde bu alanlarda iĢgalci diye nitelendirebileceğimiz unsurların çoğalıp, alanların korunmasız ve kontrolsüz kalması doğaldır. Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünden Ocak 2016 tarihi itibariyle alınan Çevre ġehircilik Ġl Müdürlükleri bazında derlenen verilere göre, Defterdarlıklardan devralınan 1592 adet dosya olduğu, bunlardan yalnızca aĢağıdaki tabloda da özetlendiği üzere %14,6‟sı üzerinde tespitte bulunulduğu görülmüĢtür. Halen dosya devri iĢlemlerinin devam ettiği göz önüne alındığında toplam devredilecek dosya sayısının da henüz netleĢmediği gerçeği mevcuttur. Tablo 4 Ecrimisil Dosyaları ile Tespit, Tahakkuk ve Tahsilatlar Defterdarlık /Malmüdürlüklerinden Alınan Dosya Sayısı Tespit Edilen Ecrimisil Miktarı Takdir Edilen Ecrimisil Miktarı Tahakkuk Edilen Ecrimisil Miktarı Adet Adet Toplam Alan (m²) Adet Takdir Edilen Tutar (TL) Adet Tahsil Edilen Tutar (TL) 1592 233 1.581.842,78 128 11.871.024,93 92 5.759.110,81
Ancak asıl olan Bakanlığın sorumlu olunan alanların durumu konusunda takibi yapmak için defterdarlıklardan alınacak dosyaların tetkik edilmesini beklemeden Kanun

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 48 Hükmünde Kararnamenin kendisine vermiĢ olduğu görev ve sorumluluklar çerçevesinde sorumluluk sahasında gerekli çalıĢmaları yapmasıdır. Bu alanlar ile kullanım durumları tam olarak tespit edilemediği için buraların korunması ve değerlendirilmesi açısından gereken yapılamamaktadır. Netice itibariyle, kamu kaynağı olarak ifade edilen tabiat varlıkları, doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerde sağlıklı bir sistem üzerinden yönetim ve gözetimin sağlanması ve yukarıda ifade edildiği üzere ecrimisil iĢlemlerinin uygulanıp, alanların kontrol altına alınması Genel Müdürlüğün hem ulusal mevzuattan hem de uluslararası protokollerden kaynaklanan yönetsel sorumluluğudur. Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünce sınırları kesin olarak belirlenmiĢ olan tabiat varlıkları, doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan; Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerde iĢgal altındaki alanlar üzerinde çalıĢmaların bitirilip, buralardaki iĢgalcilerin tahliye edilmesi, uygun görülen yerlerin kiralama, tahsis, kullanma izni gibi hukuki müesseseler yoluyla iĢletilmesi yoluna gidilmesi ve Bakanlığın sorumluluk sahasındaki bu alanların koruma ve gözetim altına alınması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; 644 sayılı KHK‟nın 13/A maddesinde Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görevlerinin tanımlandığını ve Doğal Sit Alanları ve Özel Çevre Koruma bölgelerinde yer alan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Alanların yönetiminin Genel Müdürlük uhdesine geçtiğini ifade etmiĢtir. Söz konusu alanların tespiti, korunması, gözetimi ile buralara iliĢkin ecrimisil ve kiralama iĢlemlerinin takip ve tahsili noktasında; ecrimisil dosyalarının devri için Maliye Bakanlığına yazılar yazıldığı, Genel Müdürlük tarafından Ġl Müdürlüklerine konuyla ilgili olarak eğitimler verildiği ve gereken çalıĢmaların hızlandırılması için çeĢitli defalar yazılar yazıldığı belirtilmiĢtir. Sonuç olarak; Tabiat varlıkları, doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerde yönetim ve gözetimin sağlanması ile ecrimisil iĢlemlerinin uygulanıp, alanların kontrol altına alınması Bakanlığın hem ulusal mevzuattan hem de uluslararası protokollerden kaynaklanan yönetsel sorumluluğudur.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 49 Kamu kaynağı niteliğinde olan devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin tespiti, korunması ve gözetimi ile bu alanlardaki ecrimisil ve kiralama iĢlemlerinin takibi için gerekli önlemlerin alınmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir. BULGU 5: Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün Sorumlu Olduğu Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Alanların ĠĢletilmesine ve Yönetilmesine Dair Faaliyetlerin Yerine Getirilmesinde Diğer Kurumların da Sorumluluğunda Bulunan ÇakıĢan Alanlarda Yetki ve Kontrol Birliğinin Sağlanmaması Tabiat varlıkları, doğal, tarihi, arkeolojik ve kentsel sitler ile koruma statüsü bulunan diğer alanların çakıĢtığı yerlerde koruma ve kullanma esaslarının ilgili bakanlıkların görüĢünün alınarak belirlenmemesi ve bu alanların kısmen veya tamamen hangi idarelerce yönetileceğine karar verilmemesi sonucu bu alanların korunması, değerlendirilmesi, kiraya verilmesi ile ecrimisil alınması gibi iĢlemler yapılmamaktadır. 17.08.2011 tarihli Resmi Gazete‟de yayımlanan 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Özel Çevre Koruma Kurumu BaĢkanlığının görevlerini de kapsayacak Ģekilde doğal sit alanları ve tabiat varlıklarını da yönetmek, bu alanların bozulma ve yok olma riski karĢısında korunmasını sağlamak amacıyla Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü kurulmuĢtur. Kararnamenin 13/A maddesinde Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görevleri arasında; “(ç) Tabiat varlıkları, doğal, tarihi, arkeolojik ve kentsel sitler ile koruma statüsü bulunan diğer alanların çakıştığı yerlerde koruma ve kullanma esaslarını ilgili bakanlıkların görüşünü alarak belirlemek ve bu alanların kısmen veya tamamen hangi idarelerce yönetileceğine karar vermek, her tür ve ölçekteki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapmak, yaptırmak ve onaylamak. … (e) Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerine ilişkin olarak; hâlihazır haritaları aldırmak, gerekli görülen projeleri yapmak, yaptırmak ve onaylamak, her türlü araştırma ve inceleme yapmak, yaptırmak, izlemek, eğitim ve bilinçlendirme çalışmaları yürütmek, kullanım yasağı getirilen alanların kamulaştırma veya benzer yollarla kamunun eline geçirilmesini sağlamak, kontrol ve denetim yapmak, gerekli görülen alanların korunması ve kirliliğin önlenmesi amacıyla yatırım yapmak veya ilgili

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 50 idarelerin yatırım projelerini desteklemek, bu alan ve bölgelerde Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek, korunan alanlara ilişkin insan ve finansman kaynağı sağlamak.” sayılmıĢtır. Kararnamenin yukarıya alınan hükmü ile alanların korunması ve kullanımına iliĢkin ilkelerin belirlenmesi ve buralarda çevre düzeni planları, yönetim planları ve ilke kararları doğrultusunda yönetimin tek çatı altında toplanması hedeflenmiĢ olmasına karĢın, bu alanlarda farklı idareler tarafından yönetim ve kullanımların bulunması buraların etkin yönetimi ve içinde bulunan değerlerin muhafazası açısından sorunlara yol açmaktadır. Yapılan incelemelerde, özellikle Orman ve Su ĠĢleri Bakanlığı ile kıyıyla irtibatı olan mesire yerlerinin iĢletilmesinde sorunlar yaĢandığı görülmüĢtür. Kıyı alanında bulunan devletin hüküm ve tasarrufu altındaki alanlarda 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile her türlü yetki ve sorumluluk Çevre ve ġehircilik Bakanlığında iken, kıyı ile bütünlük arz eden mesire alanlarının iĢletilmesi Orman ve Su ĠĢleri Bakanlığı tarafından yapılmaktadır. 11.06.2009 tarihinde Orman Genel Müdürlüğü ile o dönemde mevcut olan Özel Çevre Koruma BaĢkanlığı arasında “Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Yer Alan Denizle Ġrtibatlı Orman Vasfı TaĢıyan Alanlarda Tespit Edilen Günübirlik Mesire Yerlerinin Düzenlenmesi ve ĠĢletilmesine Dair ĠĢbirliği Protokolü" imzalanmıĢtır. Bu protokol ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan denizle irtibatı bulunan orman vasfı taĢıyan alanlarda günübirlik mesire yerlerini iĢletme yetkisi Orman Genel Müdürlüğüne bırakılmıĢtır. Ancak bu genel iĢbirliği protokolü çerçevesinde her bir günübirlik mesire yeri vb. alanlar için iki kurum arasında uygulama ve iĢletmeye yönelik protokol yapılacağı bu ana protokolde kararlaĢtırılmıĢtır. Öte yandan protokolün 7‟nci maddesi, gereği alanların iĢletilmesinden elde edilen yıllık kira bedelinin KDV hariç %30‟unun Özel Çevre Koruma BaĢkanlığı hesaplarına aktarılması gerekmektedir. Bu çerçevede 9 adet alan iĢletilmekte, ancak Bakan oluruyla bu alanlardan 3 tanesi 31.12.2012 tarihi itibariyle Orman Genel Müdürlüğüne devredilmiĢtir. 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Özel Çevre Koruma BaĢkanlığı kaldırılıp, yetkileri Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğüne verilmiĢtir. Alanların iĢletilmesinden elde edilen gelirin %30‟u Orman Genel Müdürlüğü tarafından Bakanlık hesabına yatırılmamakta ve protokolün diğer hükümleri ile ilgili de herhangi bir iĢlem yapılmamaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 51 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin yukarıda ifade edilen hükmü gereği çakıĢan alanlarda oluĢan ihtilafları giderme yetkisi Çevre ve ġehircilik Bakanlığına aittir. Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün yetkisindeki devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerle irtibatlı, içinde farklı koruma statüleri bulunan alanların korunması, iĢletilmesi ve kullanımlarının sağlıklı bir Ģekilde yürütülüp, oluĢan ihtilafların giderilmesi açısından bir düzenleme yapılmasının uygun olacağı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan çakıĢan alanlarda, 644 sayılı KHK‟nın 13/A maddesinin “ç” ve “e” fıkraları doğrultusunda ecrimisil, kiralama, kullanma izni vb. her türlü uygulama yetkisinin Bakanlıkta olduğu belirtilmektedir. Buna rağmen bu alanlardaki ecrimisil iĢlemlerine iliĢkin olarak, Bakanlık ile Orman ve Su ĠĢleri Bakanlığı arasında bazı tereddütler yaĢandığı ifade edilmektedir. Buraların yönetimindeki boĢluk ve belirsizlikleri gidererek kurumlar arası koordinasyonu sağlamak amacıyla 64. Hükümet Eylem Planında yasal düzenleme yapılması, yetki ve sorumluluk çakıĢmasını önleyecek gerekli mevzuat düzenlemesi yapılacağını ifade etmiĢlerdir. Sonuç olarak; Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün yetkisindeki devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerle irtibatlı içinde farklı koruma statüleri bulunan alanların korunması, iĢletilmesi ve kullanımlarının sağlıklı bir Ģekilde yürütülüp, oluĢan ihtilafların giderilmesi önem arz etmektedir. Bu itibarla, söz konusu alanların idaresiyle ilgili tereddütleri giderecek yasal düzenlemenin yapılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir. BULGU 6: Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün Yetki ve Sorumluluğundaki Alanlara Ait Kira ve Ecrimisil Gelirlerinin Genel Bütçe Gelirleri Arasında Yer Alması Gerekirken Döner Sermaye ĠĢletme Müdürlüğüne Gelir Olarak Kaydedilmesi Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerde yürütülen kira ve ecrimisil iĢlemleri sonucu oluĢan bedeller Genel Bütçeye gelir kaydedilmesi gerekirken Döner Sermaye ĠĢletme Müdürlüğü bütçesine gelir kaydedilmektedir. 644 Sayılı Çevre ve ġehircilik Bakanlığının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A maddesinin (e) fıkrasında Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görevleri arasında;

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 52 “Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerine ilişkin olarak; hâlihazır haritaları aldırmak, gerekli görülen projeleri yapmak, yaptırmak ve onaylamak, her türlü araştırma ve inceleme yapmak, yaptırmak, izlemek, eğitim ve bilinçlendirme çalışmaları yürütmek, kullanım yasağı getirilen alanların kamulaştırma veya benzer yollarla kamunun eline geçirilmesini sağlamak, kontrol ve denetim yapmak, gerekli görülen alanların korunması ve kirliliğin önlenmesi amacıyla yatırım yapmak veya ilgili idarelerin yatırım projelerini desteklemek, bu alan ve bölgelerde Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek, korunan alanlara ilişkin insan ve finansman kaynağı sağlamak.” sayılmıĢtır. 02.05.2013 tarih 28635 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan “Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin Ġdaresi Hakkında Yönetmelik”in “Amaç” baĢlıklı 1‟inci maddesinde “… sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan; Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması, ön izin verilmesi, kullanma izni verilmesi, ecrimisil, tahsis, işletme hakkı verilmesi, işletilmesi, işlettirilmesi ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.” hükmü bulunmaktadır. Yönetmelikte söz konusu alanların değerlendirilme yöntemleri açıklanmıĢ olup, alanlarda yürütülen iĢlemlerden elde edilen gelirlerin de genel bütçe geliri olduğu açıktır. Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi Yönetmeliğinin “Tanımlar” baĢlıklı 3‟üncü maddesinin (ç) bendinde Döner Sermaye ĠĢletmesi; “Bakanlığın görevleri ile ilgili olarak ortaya çıkan, fiyatlandırılması mümkün ve uygun nitelikteki mal ve hizmetlerin üretim veya satışını gerçekleştirmek üzere kurulan ve tüzel kişiliği bulunmayan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesini ifade eder.” Ģeklinde tanımlanmıĢtır. Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki alanların kiraya verilmesi veya buralarda yürütülecek ecrimisil iĢlemleri, 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Çevre ve ġehircilik Bakanlığına verilmiĢ bir görev olup, bu iĢlemlerden elde edilen gelirin “fiyatlandırılması mümkün ve uygun nitelikteki mal ve hizmetlerin üretim veya satıĢı” olarak değerlendirilmesi de mümkün değildir. Öte yandan, “Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 53 ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin Ġdaresi Hakkında Yönetmelik” hükümleri gereği kiralama iĢlemlerinde ilgili alanların tahmini kira bedellerinin tespiti, ihale komisyonu kurma, sözleĢme yapma gibi prosedürlerinin yerine getirilmesi Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü tarafından yapılmaktadır. Bakanlık tarafından iĢlemleri yürütülen kiralamalardan elde edilen gelirlerin ĠĢletme gelirleri arasında sayılamayacağı bir gerçektir. Aynı Ģekilde ecrimisil geliri de ĠĢletmenin üretimi sonucu oluĢan bir gelir niteliğinde değil, geçmiĢe dönük bir cezai yaptırım ve tazminat niteliğinde olduğundan Döner Sermaye ĠĢletmesinin geliri olarak değerlendirilmemelidir. Netice itibariyle, 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü tasarrufuna verilen devletin hüküm ve tasarrufu altındaki alanların kiraya verilmesi sonucu elde edilen gelirlerin ve buralarda bulunan fuzuli Ģagillerden elde edilen ecrimisil gelirlerinin Döner Sermaye ĠĢletme Müdürlüğü hesaplarında değil, Genel Bütçe gelir kalemleri arasında takibinin yapılmasının uygun olacağı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; Ecrimisil ve kira geliri iĢlemlerin hatalı yapılmamasını teminen, söz konusu gelirlerin döner sermaye iĢletmesi geliri olarak mı yoksa genel bütçe geliri olarak mı tahsilinin yapılması gerektiği hususunda Maliye Bakanlığından görüĢ talep edildiği, alınacak cevaba göre gerekli iĢlemin tesis edileceği ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak; 644 sayılı KHK ile Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü tasarrufuna verilen devletin hüküm ve tasarrufu altındaki alanların kiraya verilmesi sonucu elde edilen gelirlerin ve buralarda bulunan fuzuli Ģagillerden elde edilen ecrimisil gelirlerinin Döner Sermaye ĠĢletme Müdürlüğü hesaplarında değil, Genel Bütçe gelir kalemleri arasında takibinin yapılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir. BULGU 7: 2872 Sayılı Çevre Kanunu’nun 12’nci Maddesi Gereğince Yetki Devri Yapılan Kurum veya KuruluĢlarca Verilen Çevre Ġdari Para Cezasına ĠliĢkin Gelirlerin Yüzde Ellisinin Genel Bütçeye Gelir Kaydedilmesi ve KarĢılığı Ödeneğin Öngörülmesi ile Ġlgili Görevlerin Yapılmaması 2872 sayılı Çevre Kanununun 12‟nci maddesi gereğince yetki devri yapılan kurum veya kuruluĢlarca verilen çevre idari para cezası gelirlerinin yüzde ellisi genel bütçeye gelir kaydedilmemiĢ ve genel bütçeye gelir kaydedilecek idarî para cezaları karĢılığı gerekli ödenek Bakanlık bütçesinde öngörülmemiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 54 2872 sayılı Çevre Kanununun “Denetim, bilgi verme ve bildirim yükümlülüğü” baĢlıklı 12‟inci maddesinde; “Bu Kanun hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme yetkisi Bakanlığa aittir. Gerektiğinde bu yetki, Bakanlıkça; il özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik Müsteşarlığına, Sahil Güvenlik Komutanlığına, 13/10/1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununa göre belirlenen denetleme görevlilerine (…) devredilir. Denetimler, Bakanlığın belirlediği denetim usûl ve esasları çerçevesinde yapılır. … Denetim, bilgi verme ve bildirim yükümlülüğüne ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” denilmekte, Aynı Kanunun “Ġdari cezalarda yetki” baĢlıklı 24‟üncü maddesinde; “Bu Kanunda öngörülen idarî yaptırım kararlarını verme yetkisi Bakanlığa aittir. Bu yetki, 12 nci maddenin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisinin devredildiği kurum ve merciler tarafından da kullanılır. Bu Kanunda öngörülen idarî yaptırım kararları Bakanlık merkez teşkilâtında genel müdürler, taşra teşkilâtında il çevre ve orman müdürlerince verilir. Bu Kanunun 12 nci maddesinin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisi verilen kurum ve merciler tarafından verilen idarî para cezalarının yüzde ellisi, bu Kanun uyarınca yapılacak denetimlerle ilgili harcamaları karşılamak ve diğer çevre hizmetlerinde kullanılmak üzere bu kurumların bütçesine gelir kaydedilir, yüzde ellisi ise genel bütçeye gelir kaydedilir. Bu Kanun uyarınca yapılacak denetimlerle ilgili harcamaları karşılamak ve diğer çevre hizmetlerinde kullanılmak üzere, Bakanlık bütçesine, genel bütçeye gelir kaydedilecek idarî para cezaları karşılığı gerekli ödenek öngörülür.” denilmektedir. 2872 sayılı Çevre Kanununun 25‟inci maddesine dayanılarak hazırlanan 03.04.2007 tarih ve 26482 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan Çevre Kanununa Göre Verilecek Ġdari Para Cezalarında Ġhlalin Tespiti ve Ceza Verilmesi ile Tahsili Hakkında Yönetmeliğin “Ġdarî para cezalarının gelir kaydı” baĢlıklı 28‟inci maddesinde “(1) 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idareleri tarafından verilen idarî para cezaları genel bütçeye gelir kaydedilir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 55 (2) 5018 sayılı Kanuna ekli (II) ve (III) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerince verilen idarî para cezalarının yüzde ellisi genel bütçeye, yüzde ellisi de cezayı veren kamu idaresinin bütçesine gelir kaydedilir. (3) Sosyal güvenlik kurumları ile mahalli idareler tarafından verilen idarî para cezaları kendi bütçelerine gelir kaydedilir. (4) Diğer kamu kurum ve kuruluşları tarafından verilen idarî para cezaları ise, ilgili kanunlarındaki hükümler saklı kalmak kaydıyla, genel bütçeye gelir kaydedilir.” denilmektedir. Yönetmeliğin 28‟inci maddesinin 3 ve 4‟üncü fıkra hükümleri, 2872 sayılı Kanunun 24‟üncü maddesine aykırı hükümler ihtiva etmektedir. Kanunun 24‟üncü maddesinde, denetim yetkisi verilen kurum ve merciler tarafından verilen idarî para cezalarının yüzde ellisinin genel bütçeye gelir kaydedileceği açıkça belirtilmesine rağmen, Yönetmeliğin 28‟inci maddesinin 3 ve 4‟üncü fıkralarında; sosyal güvenlik kurumları ile mahalli idareler tarafından verilen idarî para cezalarının kendi bütçelerine gelir kaydedileceği, diğer kamu kurum ve kuruluĢları tarafından verilen idarî para cezalarının ilgili kanunlarındaki hükümler saklı kalmak kaydıyla, genel bütçeye gelir kaydedileceği ifade edilmektedir. Normlar hiyerarĢisinde Kanunlardan sonra gelen yönetmelikler ilgili kanunlara aykırı olmamalıdır. Çevre ve Orman Bakanlığınca 03.04.2007 tarihinde yayımlanarak yürürlüğe konulan Yönetmelik, dayanağı olması gereken Çevre Kanununun 24‟üncü maddesi hükümleri yerine “Çevre Kanununun Ġdarî yaptırımların uygulanması, tahsil usûlü ve itiraz” baĢlıklı 25‟inci maddeye dayanarak hazırlanmıĢtır. Kanunun 25‟inci maddesinde geçen “İdarî para cezalarının tahsil usûlü hakkında 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu hükümleri uygulanır.” hükmüne atıfla Kabahatler Kanunu çerçevesinde bir yönetmelik metni oluĢturulmuĢtur. Hâlbuki Çevre Kanunu; bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlamak amacıyla hazırlanan ve çevre ile ilgili hususlarda esas tutulması gereken özel bir kanundur. Bu çerçevede Çevre Kanununun ve ilgili 24‟üncü maddesi hükümlerinin uygulanması gerekmektedir. Bakanlıkça, yetki devri yapılan kurum veya kuruluĢlarca verilen çevre idari para cezasına iliĢkin gelirlerin yüzde ellisinin genel bütçeye gelir kaydedilmesi ve genel bütçeye

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 56 gelir kaydedilecek idarî para cezaları karĢılığı ödeneğin Bakanlık bütçesine öngörülmesi yönünde gerekli iĢlemlerin yerine getirilmesi ve bunu teminen gerekli yönetmelik çalıĢması yapılmasının uygun olacağı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; Yetki devri yapılan kurum veya kuruluĢlarca verilen çevre idari para cezasına iliĢkin gelirlerin yüzde ellisinin genel bütçeye gelir kaydedilmesi ve genel bütçeye gelir kaydedilecek idarî para cezaları karĢılığı ödeneğin Bakanlık bütçesine öngörülmesi yönünde gerekli iĢlemlerin yerine getirilmesi için Yönetmelik çalıĢmaları yapılmakta olduğu, yönetmelik çalıĢmalarının tamamlanmasından sonra, Bulguda belirtilen hususlara iliĢkin gerekli tedbirlerin alınmasının sağlanacağı ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak; Yetki devri yapılan kurum veya kuruluĢlarca verilen çevre idari para cezasına iliĢkin gelirlerin yüzde ellisinin genel bütçeye gelir kaydedilmesi ve genel bütçeye gelir kaydedilecek idarî para cezaları karĢılığı ödeneğin Bakanlık bütçesine öngörülmesi yönünde gerekli yönetmelik çalıĢmasının yapıldığı belirtilmektedir. Yetki devri yapılan kurum veya kuruluĢlarca verilen çevre idari para cezasına iliĢkin gelirlerin yüzde ellisinin Bakanlık gelirleri arasında yer alması amacıyla söz konusu düzenlemenin yapılmasının uygun olacağı düĢünülmektedir. BULGU 8: 2872 Sayılı Çevre Kanunu Gereğince BüyükĢehir Belediyelerinden Tahsil Edilmesi Gereken Çevre Katkı Payı Gelirlerinin Eksik Tahsil Edilmesi ve Yılı Bütçe Gelirleri Ġçerisinde Tahmin Edilen Çevre Katkı Payı Gelirleri KarĢılığı Öngörülen Ödeneğin Eksik GerçekleĢmesi 2872 sayılı Çevre Kanunu gereğince büyükĢehir belediyelerinden tahsil edilmesi gereken çevre katkı payı gelirleri, büyükĢehir belediyelerinin yarısına yakınından eksik olarak tahsil edilmiĢtir. Bu gelirlerin tahsilatına yönelik gereken takip ve kontrol iĢlemleri Bakanlıkça tam ve zamanında yerine getirilmemiĢtir. 2872 sayılı Çevre Kanununun “Çevre katkı payı alınması, diğer gelirler ve bütçe ödenekleri” baĢlıklı 18‟inci maddesinde; “Çevre kirliliğinin önlenmesi, çevrenin iyileştirilmesi ve çevre ile ilgili yatırımların desteklenmesi amacıyla; …

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 57 b) Büyükşehir belediyeleri su ve kanalizasyon idarelerince tahsil edilen su ve kullanılmış suları uzaklaştırma bedelinin yüzde biri, çevre katkı payı olarak tahsil edilir. Tahsil edilen bu tutarlar, ilgililerce en geç ertesi ayın onbeşine kadar ilgili mal saymanlıkları hesaplarına aktarılır ve bütçeye gelir kaydedilir. … Bu maddede sayılan gelirlerin tahsilatında 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümleri uygulanır. Bakanlar Kurulu (a) ve (b) bentlerinde yer alan oranları ayrı ayrı veya topluca sıfıra kadar indirmeye veya kanunî oranına kadar yükseltmeye yetkilidir. …çevre kirliliğinin giderilmesi çalışmaları için Bakanlık bütçesine, yılı bütçe gelirleri içerisinde tahmin edilen yukarıdaki gelirler karşılığı ödenek öngörülür. Yukarıda sayılan gelirlerin tahsili ve bütçede öngörülen ödeneklerin kullanımı ile ilgili usûl ve esaslar, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.” denilmektedir. Yukarıdaki madde hükmüne dayanılarak hazırlanan ve 03.04.2007 tarih ve 26482 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan Çevre Gelirlerinin Takip ve Tahsili ile Tahsilat KarĢılığı Öngörülen Ödeneğin Kullanımı Hakkında Yönetmeliğin “Çevre gelirlerinin tahsili” baĢlıklı 6‟ncı maddesinin birinci fıkrasında; “Tahsil, …b) Büyükşehir belediyeleri su ve kanalizasyon idarelerince; çevre temizlik vergisi, katma değer vergisi dâhil her türlü vergi ve cezadan arındırılmış net metreküp karşılığı su bedeli ve kullanılmış suları uzaklaştırma bedeli olarak tahsil edilen meblağın yüzde biri oranındaki tutar en geç ertesi ayın onbeşine kadar büyükşehir belediyesinin bulunduğu mahaldeki ilgili muhasebe birimi hesaplarına aktarılır ve bütçeye gelir kaydedilir. Büyükşehir belediyelerince ilgili muhasebe birimine yatırılan tutarı gösteren alındı belgesi, tutarın yatırıldığı ayın sonuna kadar ilgili büyükşehir belediyesince Bakanlığa gönderilir.”, “Ödeneğin kullanımı” baĢlıklı 7‟nci maddesinin birinci fıkrasında; ”5 inci maddede belirtilen gelirlerden tahsil edilecek tutarlar karşılığı, ikinci ve üçüncü fıkralarda belirtilen giderler için bütçeye ödenek öngörülür. Bütçede yer alacak bloke ödeneklerin; tahsilât miktarı dikkate alınarak serbest bırakılmasına ilişkin iş ve işlemler Strateji Geliştirme

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 58 Başkanlığınca takip edilir.” denilmektedir. BüyükĢehir belediyeleri su ve kanalizasyon idarelerince çevre temizlik vergisi, katma değer vergisi dâhil her türlü vergi ve cezadan arındırılmıĢ net metreküp karĢılığı su bedeli ve kullanılmıĢ suları uzaklaĢtırma bedeli olarak tahsil edilen meblağın yüzde biri oranındaki tutar, sonraki ayın onbeĢine kadar büyükĢehir belediyelerinin bulunduğu mahaldeki ilgili muhasebe birimi hesaplarına düzenli olarak aktarılmamıĢtır. Bazı aktarımlar 3-5 aylık toplu aktarımlar Ģeklinde yapılmıĢ, bazı büyükĢehir belediyeleri su ve kanalizasyon idarelerince yapılan aktarımlar aylar itibarıyla tam olarak yapılmamıĢtır. Söz konusu eksik aktarımlar nedeniyle Bakanlığın yılı bütçe gelirleri içerisinde tahmin edilen çevre katkı payı gelirleri karĢılığı öngörülen ödenek eksik gerçekleĢmiĢ ve çevre kirliliğinin giderilmesi çalıĢmaları için öngörülen kaynak beklendiği gibi oluĢmamıĢtır. Bakanlıkça çevre ile ilgili çalıĢmalar için kullanılacak olan çevre katkı payı gelirlerinin takip ve kontrolünün yapılması ve çevre kirliliğinin giderilmesi çalıĢmaları için öngörülen kaynağın tahminler ölçüsünde oluĢması için gereken çalıĢmaların zamanında yapılmasının uygun olacağı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; 2872 Sayılı Çevre Kanunu Gereğince BüyükĢehir Belediyelerinden Alınan Yüzde Bir Oranında Çevre Katkı Payı geliri ve bu gelirlerin tahsilatına yönelik gereken takip ve kontrol iĢlemleri yönetmelik çerçevesinde, BüyükĢehir Belediyelerince Yüzde Bir Oranında Çevre Katkı Payı olarak yatırılan ve Bakanlığımıza gönderilen çevre katkı payına iliĢkin banka dekontu izleme tablosuna iĢlenmekte olup, eksik yatıran veya hiç yatırmayan BüyükĢehir Belediyelerinden düzenli olarak bilgi ve belgeleri talep edilmektedir. 2872 sayılı Çevre Kanunu gereğince büyükĢehir belediyelerinden tahsil edilmesi gereken çevre katkı payı gelirlerinin tahsilatına yönelik gereken takip ve kontrol iĢlemleri bulgu da belirtilen hususlar dikkate alınarak gerekli düzenlemeler yapılacaktır. Sonuç olarak; Bakanlıkça sadece, büyükĢehir belediyelerinin gönderdiği (ilgili muhasebe birimine yatırılan tutarı gösteren) alındı belgeleri üzerinden takip yapılmaktadır. Yapılan denetimlerde, büyükĢehir belediyeleri tarafından gönderilen ve Çevre Yönetimi Genel Müdürlüğünce takip edilen alındılar, Bakanlık iĢlemlerinin takip edildiği muhasebe

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 59 üzerinden alınan tahsilat kayıtlarının çok gerisinde kaldığı tespit edilmiĢtir. Ġlgili gelirlerin tahsilat ve takibi mevzuatta yer alan takvime uygun olarak yapılmamakta ve büyükĢehir belediyeleri zamanında uyarılmamaktadır. BüyükĢehir belediyelerinden tahsil edilmesi gereken çevre katkı payı gelirlerinin takip ve kontrolünün mevzuata hükmü çerçevesinde yapılmasının uygun olacağı düĢünülmektedir. BULGU 9: Çevre Ġdari Para Cezalarının Tahakkuk, Tahsil ve Takibi ĠĢlemlerinin Yapılamaması 2872 sayılı Çevre Kanunu‟nun “Ġdari cezalarda yetki” baĢlıklı 24‟üncü maddesi gereği bu kanunda öngörülen idarî yaptırım kararlarını verme yetkisi Çevre ve ġehircilik Bakanlığına aittir. Ġdari yaptırım kararları verilmesini gerektiren haller ise Kanun‟un “Ġdari nitelikteki cezalar” baĢlıklı 20‟nci maddesinde sayılmıĢtır. Yetkiyi düzenleyen 24‟üncü maddenin son fıkrasında ise; “Bu Kanun uyarınca yapılacak denetimlerle ilgili harcamaları karşılamak ve diğer çevre hizmetlerinde kullanılmak üzere, Bakanlık bütçesine, genel bütçeye gelir kaydedilecek idarî para cezaları karşılığı gerekli ödenek öngörülür.” hükmü bulunmaktadır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu‟nun 3‟üncü maddesinin “Kamu geliri” baĢlıklı (i) bendi ile kanunlarına göre toplanan ceza gelirlerinin kamu geliri olduğu tanımlanmıĢtır. Mezkur Kanunun kamu gelir ve giderlerinin yılı ve mahsup dönemini düzenleyen 51‟inci maddesinde “kamu gelir ve giderlerinin tahakkuk ettirildikleri malî yılın hesaplarında gösterileceği” hüküm altına alınmıĢtır. 5018 sayılı Kanun ile birlikte tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçildiğinden bir kamu geliri olan çevre idari para cezalarının da tahakkuk kaydının yapılması esastır. Kanunun mali hizmetler biriminin görevlerini düzenleyen 60‟ıncı maddesinin (e) fıkrasında “ilgili mevzuatı çerçevesinde idare gelirlerini tahakkuk ettirmek, gelir ve alacaklarının takip ve tahsil işlemlerini yürütmek.” hükmü bulunmaktadır. Muhasebat Genel Müdürlüğünün 5018 Sayılı Kanuna Ekli (I) Sayılı Cetvelde Yer Alan Kamu Ġdarelerine, 81 Ġl Valiliğine (Defterdarlık) ve Merkez Saymanlık Müdürlüklerine gönderdiği 27/04/2015 tarih ve 90192509-010.03-4168 sayılı “Gelirlerin Ġdarelerin Kurumsal

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 60 Koduna Kaydı”na iliĢkin yazısında genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin idare hesaplarını SayıĢtaya verebilmeleri için hesap planında yer alan tüm hesaplara kayıt yapılırken kurumsal kodun kullanılması gerektiği, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin vergi mevzuatına göre tahsil edilecek gelirlerin Maliye Bakanlığının kurumsal kodu kullanılarak, kamu idarelerinin kuruluĢ kanunu ya da çeĢitli kanunlar gereğince yürütmüĢ oldukları faaliyetlerinden dolayı tahsil edilen gelirlerin ise ilgili idarenin kurumsal kodu kullanılmak suretiyle muhasebeleĢtirileceği belirtilmiĢtir. Yazının ekli cetvellerine göre tahsil edilen çevre idari para cezalarının 05.03.02.04 Kurumsal koduyla Çevre ve ġehircilik Bakanlığı hesaplarında muhasebeleĢtirilmesi gerekmektedir. 2872 sayılı Kanun gereği yürütülen idari yaptırımlar sonucu tahsil edilen çevre idari para cezalarının; Maliye Bakanlığının da yazısında ifade edildiği üzere bütçeye gelir olarak kaydedilmesi, bunun karĢılığında çevre denetimleri ile ilgili harcamaları karĢılamak ve diğer çevre hizmetlerinde kullanmak üzere Çevre ve ġehircilik Bakanlığı bütçesinde ödenek olarak kaydedilmesi gerekir. Tahakkuk iĢlemleri 5018 sayılı Kanun‟un öngördüğü Ģekilde muhasebe sistemi ile entegre bir Ģekilde yürütülmemekte, ÇED Genel Müdürlüğü tarafından kullanılan e-denetim sisteminde idari yaptırım kararları kayıt altına alınmaktadır. Ancak e-denetim sistemindeki verilerle Bakanlığın mali tablolarına yansıyan rakamlar arasında farklılıklar olduğu görülmüĢtür. Tahsilat konusunda ise muhasebe müdürlükleri ve mal müdürlüklerince tahsil edilen çevre idari para cezaları karĢılığının mali tablolara yansıdığı, ancak vergi daireleri tarafından vergi geliri olarak yapılan tahsilatların Bakanlık gelirleri arasında görünmediği tespit edilmiĢtir. Tahakkuk/Tahsilat bilgileri düzenli ve doğru olarak takip edilemediğinden, gelir kaydının doğru yapılamaması bütçe açısından gelir kaybına neden olurken Bakanlık bütçesine gelir karĢılığı yansıması gereken ödenek tutarı da olması gerekenden az gerçekleĢmektedir.
Yukarıda ifade edilen hususlar 2013 ve 2014 yıllarında da Bakanlığa raporlanmıĢtır. Bakanlık göndermiĢ olduğu cevaplarda sistem kurulumu yapılacağını ve bu konuda Maliye Bakanlığı ile çalıĢıldığını ifade etmesine ragmen, çevre idari para cezalarının Bakanlık nezdinde tahakkuk, tahsilat ve ödenek bağlantısının sağlıklı bir Ģekilde kurulamadığından idari para cezaları gelir olarak bütçeleĢtirilememektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 61 Kamu idaresi cevabında; Tam ve süresinde ödenmemesi durumunda, ödenmeyen idarî para cezası tutarlarının 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre vergi dairelerince takip ve tahsil edileceğinin hüküm altına alındığını ve devlet alacaklarının tahsilini sağlamak ve bu konuda gerekli tedbirleri almak görevinin 5345 sayılı Gelir Ġdaresi BaĢkanlığının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile kurulan Gelir Ġdaresi BaĢkanlığına verildiğini ifade etmiĢtir. Bütçede yer alacak bloke ödeneklerin tahsilât miktarı dikkate alınarak serbest bırakılmasına iliĢkin iĢ ve iĢlemlerin Bakanlık Strateji GeliĢtirme BaĢkanlığınca takip edileceği hükmüne ve cari yıl Merkezi Yönetim Bütçe Kanunlarınca verilen yetkiye istinaden genel bütçe geliri kaydedilecek tutarlar karĢılığı Çevre Kanununun 18‟inci ve 24‟üncü maddeleri gereğince Bakanlık bütçesinde öngörülen ödeneği aĢan yıl içi gelir gerçekleĢme tutarları karĢılığı Bakanlık bütçesinin ilgili tertiplerine Strateji GeliĢtirme BaĢkanlığınca ödenek eklendiği belirtilmiĢtir. Bakanlık ayrıca 01.01.2015 tarihi itibari ile idari yaptırımların E-denetim sisteminde kayıt altına alınmaya baĢlandığını ve idari para cezalarının takibi için E-denetim sistemi ile Maliye Bakanlığı tahsilat sistemi arasında entegrasyon kurulması üzerine Maliye Bakanlığı Gelir Ġdaresi BaĢkanlığı ile görüĢmeler yapıldığını belirtmiĢtir. Sonuç olarak; Tahakkuk iĢlemlerinin 5018 sayılı Kanun‟un öngördüğü Ģekilde muhasebe sistemi ile entegre bir Ģekilde yürütülmemesi nedeniyle E-denetim sistemindeki verilerle Kurumun mali tablolarına yansıyan rakamlar arasında farklılıklar bulunmaktadır. Tahakkuk/Tahsilat bilgileri düzenli ve doğru olarak takip edilemediğinden, gelir kaydının doğru yapılamaması, bütçe açısından gelir kaybına neden olurken Bakanlık bütçesine gelir karĢılığı yansıması gereken ödenek tutarı da olması gerekenden az gerçekleĢmektedir.
Çevre idari para cezalarının takibine iliĢkin hususlar 2013 ve 2014 yıllarında da Bakanlığa raporlanmıĢtır. Belirtilen hususlarla ilgili çalıĢmaların yapıldığı ifade edilmiĢ olsa da henüz olması gereken düzeyde takip yapılamadığı görüldüğünden, Bakanlık nezdinde tahakkuk, tahsilat ve ödenek bağlantısının sağlıklı bir Ģekilde kurulup, çevre idari para cezalarının gelir olarak bütçeleĢtirilmesinin uygun olacağı düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 62 8. EKLER Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 63

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 64

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 65 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 66

ÇEVRE VE ġEHĠRCĠLĠK BAKANLIĞI DÖNER SERMAYE ĠġLETMESĠ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ....................... 67
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................. 68
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 69
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ........................................................ 69
5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI ......................................................................................... 71
6. DENETĠM GÖRÜġÜ ................................................................................................................................. 72
7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ......................... 73
8. EKLER ........................................................................................................................................................ 77

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 67

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi muhasebe iĢlemlerini, 29.06.2011 tarihli ve 644 sayılı Çevre ve ġehircilik Bakanlığının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 28‟inci maddesine dayanılarak hazırlanan Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi Yönetmeliği ile 01.05.2007 tarih ve 26509 sayılı Resmî Gazete‟de yayımlanan Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği hükümlerine göre yerine getirmektedir. ĠĢletme mal ve hizmet alımı ile yapım iĢlerini 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanunu ile 4735 sayılı Kamu Ġhaleleri SözleĢme Kanunu, satıĢ iĢlerini 15.06.1984 tarihli ve 84/8213 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Döner Sermayeli KuruluĢlar Ġhale Yönetmeliği hükümlerine göre yerine getirmektedir. 31.12.2015 tarihli Bilançoya göre, ĠĢletmenin aktif toplamı 51.337.438,58 TL‟dir. Bu rakamın % 85‟ini “Dönen Varlıklar”, % 15‟ini “Duran Varlıklar” oluĢturmaktadır. “Dönen Varlıklar”ın ise % 76‟sını “Hazır Değerler”, % 24‟ünü “Ticari Alacaklar” meydana getirmektedir. Bilançoya göre, ĠĢletmenin pasif toplamı 51.337.438,58 TL‟dir. Bu miktarın % 48‟i “Özkaynaklar”, geri kalanı ise “Kısa Vadeli Yabancı Kaynaklar”dan oluĢmaktadır. “Kısa Vadeli Yabancı Kaynaklar”ın yaklaĢık % 61‟i “Ödenecek Vergi ve Diğer Yükümlülükler”, % 31‟i “Ticari Borçlar” ve % 8‟i “Diğer Borçlar”dan meydana gelmektedir. ĠĢletmenin “ÖdenmiĢ Sermaye”si 33.401.507,03 TL‟dir. 2015 yılı Gelir Bütçesi GerçekleĢmelerine göre; toplam gelir 420.325.435,56 TL‟dir. Bu gelirin 413.558.573,28 TL‟sini (% 98‟ini) “Mal ve Hizmet Gelirleri” oluĢturmaktadır. Mal ve Hizmet Gelirlerinin 223.517.483,70 TL‟si (% 54‟ü) “Belgelendirme ve Ġzin Verme Gelirleri”; 57.718.351,59 TL‟si (% 14‟ü) “Muayene, Ölçüm, Kontrol ve Denetim Gelirleri”; 100.131.315,28 TL‟si (% 24‟ü)“Diğer Mal ve Hizmet Gelirleri”; 30.721.813,14 (% 7‟si) “Ġmalat, YenileĢtirme, Bakım, Onarım ve Kurtarma Gelirleri” kalemlerinden ve diğer gelir kalemlerinden oluĢmaktadır. 2015 yılı Gider Bütçesi GerçekleĢmelerine göre; toplam gider 399.366.283,09 TL‟dir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 68 Bu giderin 73.807.979,40 TL‟si (% 18‟i) “Mal ve Hizmet Alım Giderleri”; 279.731.253,75 TL‟si (% 70‟i) “Cari Transferler”; 44.655.323,44 TL‟si (% 11‟i) “Sermaye Transferleri” 1.171.726,50 TL‟si “Sermaye Giderleri” kalemlerinden oluĢmaktadır. 269.482.234,50 TL ile “Genel Bütçeye Verilen Paylar” “Cari Transferler” in % 96‟sını oluĢturmaktadır. Sermaye Transferlerinin tamamı “Genel Bütçeye Sermaye Transferler” kaleminden oluĢmaktadır. Bu tutarın % 63‟ü olan 28.275.323,44 TL‟si Genel Bütçeye Bakanlık Hizmet Binası ĠnĢaatı için aktarılmıĢtır. Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar'ın 5'inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda SayıĢtaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aĢağıda yer alanlar denetime sunulmuĢ olup denetim bunlar ile usul ve esasların 8'inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıĢtır.  Yevmiye defteri,  Geçici ve kesin mizan,  Bilanço,  Kasa sayım tutanağı,  Banka mevcudu tespit tutanağı,  Alınan çekler sayım tutanağı,  Teminat mektupları sayım tutanağı,  TaĢınır kesin hesap cetveli ile taĢınır hesabı icmal cetveli,  Gelir tablosu. Denetim görüĢü, kamu idaresinin temel mali tabloları olan bilanço ve gelir tablosuna verilmiĢtir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmıĢ olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 69 kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüĢtür. Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluĢturan hesap ve iĢlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleĢtirilmiĢtir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 70 belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiĢtir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüĢü oluĢturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 71 5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: Gider Taahhütleri Hesaplarının Mevzuata Uygun Tutulmaması Yapılan sözleĢmelere dayanarak gerçekleĢtirilen taahhütlerin izlenmesi için kullanılan nazım hesaplar ĠĢletme tarafından kullanılmamaktadır. Döner Sermayeli ĠĢletmeler Detaylı Hesap Planı‟na iliĢkin 1 numaralı Döner Sermayeli ĠĢletmeler Genel Tebliği‟nin 5‟inci maddesinin (b) fıkrasında; “98 Taahhüt hesapları: Bu hesap grubu; yılı için geçerli sözleşmeler ile ertesi mali yıl veya yıllara geçerli olmak üzere yapılan sözleşmelere dayanılarak girişilen taahhütler, mevzuatı gereğince bu tutarlara ilave edilenler ile bunlardan yerine getirilenler veya feshedilenlerin sözleşme fiyatlarıyla izlenmesi için kullanılır ve niteliklerine göre bu grup içinde açılacak aşağıdaki hesaplardan oluşur: 980 Gider Taahhütleri Hesabı 981 Gider Taahhütleri Alacaklı Hesabı a) 980 Gider Taahhütleri Hesabı; yılı için geçerli sözleşmeler ile ertesi mali yıl veya yıllara geçerli olmak üzere yapılan sözleşmelere dayanılarak girişilen ve mevzuatı gereğince bunlara ilave edilen cari ve sermaye nitelikli taahhüt tutarlarının izlenmesi için kullanılır. b) 981 Gider Taahhütleri Alacaklı Hesabı, “980 Gider Taahhütleri Hesabı” ile karşılıklı çalışır.” denilmektedir. Yukarıda belirtilen mevzuat hükmü uyarınca, yılı için geçerli sözleĢmeler ile ertesi mali yıl veya yıllara geçerli olmak üzere yapılan sözleĢmelere dayanılarak giriĢilen taahhütlerin izlenmesi için Gider Taahhütleri Hesapların kullanılması gerekmektedir. 2015 yılı muhasebe iĢlemlerinde 980.Gider Taahhütleri Hesabı ve 981.Gider Taahhütleri Alacaklı Hesaplarının hiç kullanılmadığı görülmüĢtür. ĠĢletme tarafından giriĢilen taahhütlere iliĢkin bilgilerin ilgili nazım hesaplara kaydedilmesinin uygun olacağı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; Bakanlığımız Döner Sermaye ĠĢletme Müdürlüğü tarafından zorunlu olarak kullanılan Döner Sermaye Mali Yönetim Sistemi (DMĠS) yazılımında, Gider taahhütleri hesabında sözleĢme bazında takip yapılamadığından 2015 mali yılında hesaplar kullanılamamıĢtır. 2016 mali yılında ise gider taahhütleri hesabı kullanılmaya baĢlanmıĢ ancak sistem mevcut haliyle sözleĢme bazında takip iĢlemine imkân tanımamaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 72 Konu hakkında, Döner Sermaye Saymanlığı tarafından Maliye Bakanlığına gerekli bildirim yapılmıĢ olup, DMĠS yazılımının düzeltilmesinden sonra gerekli takip iĢlemi yapılabilecektir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında DMĠS yazılımında gider taahhütleri hesabında sözleĢme bazında 2015 mali yılında takip yapılamadığı 2016 mali yılında gider taahhütleri hesabı kullanmaya baĢlandığı ancak sistem mevcut haliyle sözleĢme bazında takibe imkân tanımadığını ifade etmiĢ olup, konu ile ilgili DMĠS yazılımının düzeltilmesi için ilgili idarelerle gereken çalıĢmalar tamamlanmalıdır. 6. DENETĠM GÖRÜġÜ Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve “Denetimin Dayanağı, Amacı, Yöntemi ve Kapsamı” bölümünde açıklanan çerçevede ekte sunulan mali rapor ve tablolarının “Denetim GörüĢünün Dayanakları” bölümünde açıklanan nedenlerden dolayı gider taahhütleri hesap alanı hariç doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 73 7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: ĠĢletme Bütçesinden Genel Bütçe ile Ġlgili Giderlerin Yapılması Genel idare esaslarına göre yürütülen hizmetlere iliĢkin bazı ödemelerin döner sermaye bütçesinden karĢılanması döner sermaye iĢletmelerinin kuruluĢ amaçlarıyla örtüĢmemektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Kanunu‟nun 2003 yılında yürürlüğe girmesiyle birlikte getirilen yeni kamu mali yönetim sisteminin en önemli unsurlarından birisi de bütçe ve muhasebe uygulamalarında birlik ve bütünlük sağlanarak hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesi yönündeki temel düzenlemelerdir. Döner sermaye iĢletmelerinin bu yeni kamu mali yönetim sistemi içerisinde bir zemine oturtulması amacıyla Kanun‟un geçici 11‟inci maddesinde bir düzenleme yapılmıĢ ve önce 31.12.2007 tarihine kadar tasfiye edilmeleri hüküm altına alınmıĢken daha sonra yapılan değiĢiklikler ile döner sermaye iĢletmelerinin tasfiyesinden vazgeçilerek 31.12.2010 tarihine kadar yeniden yapılandırılmalarına karar verilmiĢtir. Yeniden yapılandırma çerçevesinde de Maliye Bakanlığınca 2007 yılı baĢından geçerli olmak üzere Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği yayımlanmıĢtır. Bu yönetmelikle döner sermaye iĢletmelerinin bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması, muhasebesi, kontrol ve denetimi ile muhasebe yetkililerinin niteliklerine iliĢkin usul ve esaslarla ilgili düzenlemeler yapılarak 5018 sayılı Kanun paralelinde uygulamalar getirilmiĢtir. Ancak bu düzenlemeler 5018 sayılı Kanun‟un temel ilkelerinden olan bütçe birliğinin sağlanmasında, kamu kaynaklarının kullanımına iliĢkin olarak belirlenen genel esaslardan mali saydamlığın ve hesap verme sorumluluğunun gerçekleĢtirilmesinde yeterli olmamıĢtır. Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği‟nin “Tanımlar” baĢlıklı 3‟üncü maddesinin (b) fıkrasında Döner sermaye “Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine kanunlarla verilen asli ve sürekli kamu görevlerine bağlı olarak ortaya çıkan ve genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan mal ve hizmet üretimine ilişkin faaliyetlerin sürdürülebilmesi için, kamu idaresine bağlı olarak kurulmuş işletmelere tahsis edilen sermaye” Ģeklinde tanımlanmaktadır. Bu tanımdan da anlaĢılacağı üzere döner sermaye iĢletmelerinin kuruluĢ amacı, genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan fiyatlandırılabilir nitelikteki mal ve hizmet üretimi ve satıĢıdır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 74 Bu kapsamda 644 sayılı Çevre ve ġehircilik Bakanlığının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname‟nin “Döner Sermaye” baĢlıklı 28‟inci maddesinde; Bakanlığın ihtiyaç duyduğu hallerde ve lüzum gördüğü merkezlerde Bakanın onayı ile görev ve hizmetleriyle ilgili döner sermayeli iĢletmeler kurabileceği ve iĢletmelerin görevleri, gelirleri, iĢleyiĢi ve denetimi ile diğer hususların Maliye Bakanlığının uygun görüĢü üzerine yürürlüğe konulan yönetmelikle düzenleneceği belirtilmektedir. Çevre ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi Yönetmeliğinin "Faaliyet Alanı" baĢlıklı 7'nci maddesinde, Döner Sermaye ĠĢletmesinin faaliyet alanları sayılmıĢ ve (z) bendinde; "Bu maddede yazılı faaliyet alanları dışında kalan ve Bakanlığa mevzuatla verilmiş veya verilecek olan diğer her türlü görevle ilgili Bakanlık tarafından belirlenecek iş ve işlemleri yerine getirmek" Ģeklinde belirtilmiĢtir. Ancak, döner sermaye iĢletmesi elde ettiği gelirlerin önemli bir kısmı ile genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olan genel bütçe faaliyetleri için yapılan giderleri karĢılamaktadır. Tablo 1 Döner Sermaye Bütçesinden KarĢılanan Genel Bütçe Giderleri A Ç I K L A M A 2015 BAġLANGIÇ BÜTÇESĠ (TL) 2015 YILI REVĠZE BÜTÇESĠ (TL) HARCAMA TOPLAMI (TL) Akaryakıt ve Yağ Alımları 6.100.000,00 4.300.000,00 3.798.844,44 Seyyar Görev Tazminatları 4.000.000,00 4.000.000,00 2.861.013,43 Temizlik Hizmeti Alım Giderleri 4.000.000,00 2.100.000,00 1.917.951,10 Özel Güvenlik Hizmeti Alım Giderleri 8.000.000,00 9.600.000,00 9.552.802,11 Personel Hizmeti Alım Giderleri 6.800.000,00 9.800.000,00 9.445.580,79 TaĢıt Kiralaması Giderleri 14.000.000,00 12.000.000,00 10.913.898,31 Hizmet Binası Kiralama Giderleri 450.000,00 3.500.000,00 3.026.492,43 Personel Servisi Kiralama Giderleri 3.400.000,00 3.589.000,00 3.588.886,75 Diğer Hizmet Binası Bakım ve Onarım Giderleri 500.000,00 1.010.000,00 1.009.617,33 Belediye Projeleri Destek Payı (Ġller Bankası)* 36.280.000,00 2.195.000,00 1.957.500,00 Uluslararası KuruluĢlara Yapılan Üyelik Ödemeleri 0,00 8.300.000,00 8.291.087,00 Genel Bütçeye Sermaye Transferleri ( Bakanlık ve Diyarbakır il müdürlüğü hizmet binası vd.) 0,00 45.849.000,00 44.655.323,44 YurtdıĢı Geçici Görev Yollukları 0,00 581.000,00 580.791,95
Toplam 101.599.789,08 *Ġlgili gider kalemi genel bütçe kalemleri arasında bulunmamaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 75 31 Aralık 2015 itibarıyla gelir bütçesi 420.325.435,56 TL, gider bütçesi 399.366.283,09 TL olarak gerçekleĢmiĢtir. Yukarıdaki tabloda görülen döner sermaye bütçesinden karĢılanmaması gereken toplam 101.599.789,08 TL tutarındaki gider 2015 yılı bütçe giderlerinin yaklaĢık % 25 seviyesindedir. Bunun yanı sıra Bakanlık Raporunda da belirtildiği üzere; genel bütçe gelirleri arasında yer alması gereken, Bakanlığın yetki ve sorumluluğundaki devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerden elde edilen kira ve ecrimisil gelirleri, döner sermaye bütçesine gelir kaydedilmektedir. Dolayısıyla yeni kamu mali yönetim sistemi kurulurken baĢlangıçta kaldırılması planlandığı için sisteme dahil edilmemeleri, ancak varlıkları devam ederek sistemdeki yerlerinin belirsiz hale gelmesi ve 5018 sayılı Kanun ve yeni kamu mali yönetim anlayıĢı ile tam olarak uyum sağlayamamaları nedeniyle döner sermaye iĢletmelerine amacı ve faaliyet alanı dıĢında gider yapma olanağı verilebilmektedir. Bu durum, döner sermaye bütçelerinin kamu idarelerinin ikinci bir bütçesi gibi kullanılmasına yol açmaktadır. Buna göre, Çevre ve ġehircilik Bakanlığına Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından verilen bütçe yetkisi ve raporlanan bütçe uygulama sonuçları, giderlerin bir kısmını içermektedir. Döner sermaye kaynaklarından karĢılanan giderler Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından verilen bütçe yetkisi dıĢında gerçekleĢmekte ve hesap verme sorumluluğu kamu idaresi temelinde yerine getirilememektedir. Kamu idaresi cevabında; Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği‟nin 3‟üncü maddesinde; “Döner Sermaye: Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine kanunlarla verilen asli ve sürekli kamu görevlerine bağlı olarak ortaya çıkan ve genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan mal ve hizmet üretimine iliĢkin faaliyetlerin sürdürülebilmesi için, kamu idaresine bağlı olarak kurulmuĢ iĢletmelere tahsis edilen sermayeyi,” Ģeklinde tanımlanmıĢtır. Döner sermaye, Ülkemiz mali sisteminde, özellikle kamu kurum ve kuruluĢlarının hizmet kalitesini artırması için ihtiyaç duyulan mal ve diğer hizmetleri alabilmesi ve verebilmesi için kurumlar bazında ilgili kanunla kurulan idareler Ģeklinde yapılanmıĢtır. Maliye Bakanlığı ve SayıĢtay‟ın görüĢü alınarak yürürlüğe konulan “Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi Yönetmeliği‟nin Giderler” baĢlıklı 9‟uncu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 76 maddesinde iĢletmenin giderleri sıralanmıĢtır. Yönetmeliğin 9‟uncu maddesi çerçevesinde; Bulguda belirtilen mal hizmet ve yapım iĢlerine iliĢkin giderler, Yönetmelikte belirtilen gider çeĢitlerine uygun olarak yapılmaktadır. Bakanlığımız faaliyetlerinin yürütülmesi ve hizmet kalitesinin artırılması Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile tahsis edilen sınırlı ödeneklerle her zaman mümkün olmamaktadır. Bu sebeple, hizmet kalitesinin artırılması ve faaliyetlerin etkili yürütülmesi amacıyla Döner Sermaye kaynakları kullanılmaktadır. Ancak; Bulgu da belirtilen hususlar Bakanlığımızca değerlendirilerek, öncelikle genel bütçe kaynaklarının kullanılmasına özen gösterilecektir.
Sonuç olarak; Döner sermaye iĢletmelerinin kuruluĢ amacı, genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan fiyatlandırılabilir nitelikteki mal ve hizmet üretimi ve satıĢıdır. Ancak bulguda ve kamu idaresi cevabında bahsedilen düzenlemeler ile döner sermaye iĢletmelerine amacı ve faaliyet alanı dıĢında gider yapma olanağı verilebilmekte böylece döner sermaye bütçelerinin kamu idarelerinin ikinci bir bütçesi gibi kullanılması söz konusu olabilmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu‟nun bütçe ve muhasebe uygulamalarında birlik ve bütünlük sağlanarak hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesi yönündeki temel prensiplerini ortadan kaldırıcı sonuçlar doğuran söz konusu düzenlemeler, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından verilen bütçe dıĢında giderler yapılmasına sebep olmakta ve bütçe hakkının tam olarak gerçekleĢmesine de engel teĢkil etmektedir. Öneri; 5018 sayılı Kanun ile benimsenen performans esaslı bütçeleme sisteminin temelini oluĢturan plan-program-bütçe bağının etkin bir Ģekilde kurulması için genel bütçe ödeneklerinin yetersiz olması durumunda döner sermaye bütçesi kullanılması yerine ödeneklerin artırılması yoluna gidilmelidir. Döner sermaye iĢletme bütçelerinin ikinci bir bütçe gibi kullanılmasına neden olan düzenlemelerin gözden geçirilmesi gerektiği düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 77 8. EKLER Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Gelir Tablosu A- BRÜT SATIġLAR 415.539.532,98 1- Yurt Ġçi SatıĢlar 376.258.352,64 2- Yurt DıĢı SatıĢlar 0,00 3- Diğer Gelirler 39.281.180,34 B- SATIġ ĠNDĠRĠMLERĠ (-) 13.679.586,18 1- SatıĢtan Ġadeler (-) 2.025.008,00 2- SatıĢ Ġskontoları (-) 0,00 3- Diğer Ġndirimler (-) 0,00 C- NET SATIġLAR 401.859.946,80 D- SATIġLARIN MALĠYETĠ (-) 71.042.034,15 1- Satılan Mamüller Maliyeti (-) 0,00 2- Satılan Ticari Mallar Maliyeti (-) 0,00 3- Satılan Hizmet Maliyeti (-) 71.042.034,15 4- Diğer SatıĢların Maliyeti (-) 0,00 BRÜT SATIġ KARI ve ZARARI 330.817.912,65 E- FAALĠYET GĠDERLERĠ (-) 328.330.782,28 1- AraĢtırma ve GeliĢtirme Giderleri (-) 0 2- Pazarlama, SatıĢ ve Dağıtım Giderleri (-) 0,00 3- Genel Yönetim Giderleri (-) 328.330.782,28 FAALĠYET KARI VEYA ZARARI 2.487.130,37 F- DĠĞER FAAL. OLAĞAN GELĠR ve KAR. 5.147.628,67 1- Faiz Gelirleri 5.129.864,16 2- Konusu Kalmayan KarĢılıklar 0,00 3- Menkul Kıymet SatıĢ Karları 0,00 4- Kambiyo Karları 0,00 5- Reeskont Faiz Gelirleri 0,00 6- Diğer Olağan Gelir ve Karlar 17.764,51 G- DĠĞER FAAL. OLAĞAN GĠDER ve ZAR. (-) 0,00 1- KarĢılık Giderleri (-) 0,00 2 - Menkul Kıymet SatıĢ Zararları (-) 0,00 3- Kambiyo Zararları (-) 0,00 4- Reeskont Faiz Giderleri (-) 0,00 5- Diğer Olağan Gider ve Zararlar (-) 0,00 OLAĞAN KAR VEYA ZARARLAR 7.634.759,04 H- OLAĞANDIġI GELĠR ve KARLAR 103.672,24 1- Önceki Dönem Gelir ve Karları 0,00 2- Diğer OlağandıĢı Gelir ve Karlar 103.672,24

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 78 I- OLAĞANDIġI GĠDER ve ZARARLAR (-) 1.264.867,34 1- ÇalıĢmayan Kısım Gider ve Zararları (-) 0,00 2- Önceki Dönem Gider ve Zararları (-) 0,00 3- Diğer OlağandıĢı Gider ve Zararlar (-) 1.264.867,34 DÖNEM KARI VEYA ZARARI 6.473.563,94 J- DÖNEM KARI VERGĠ ve DĠĞER YASAL YÜK. KARġ. (-) 0,00 DÖNEM NET KARI VEYA ZARARI 6.473.563,94

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 79 Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 31.12.2015 Bilançosu Aktif Pasif DÖNEN VARLIKLAR 38.113.089,19 KISA VADELĠ YABANCI KAYNAKLAR 26.751.604,29 HAZIR DEĞERLER 33.172.221,45 TĠCARĠ BORÇLAR 8.264.259,54 BANKALAR HESABI 33.891.865,51 SATICILAR HESABI 4.139.452,75 103 VERĠLEN ÇEKLER VEE GÖNDERME EMĠRLERġ HESABI (-) -719.644,06 ALINAN DEPOZĠTO VE TEM.HESABI 4.124.806,79 TĠCARĠ ALACAKLAR 10.434.207,83 DĠĞER BORÇLAR 2.111.101,47 ALICILAR HESABI 8.926.325,67 PERSONELE BORÇLAR HESABI 192.777,63 VERĠLEN DEPOZĠTO VE TEM. HESABI 1.507.882,16 DĠĞER ÇEġĠTLĠ BORÇLAR HESABI 1.918.323,84 DĠĞER ALACAKLAR 251,24 ÖDENECEK DĠĞER YÜKÜM. 16.322.592,65 PERSONELDEN ALACAKLAR HESABI 251,24 ÖDENECEK VERGĠ VE FONLAR HESABI 4.155.715,08 STOKLAR 15.627,56 ÖDENECEK SOSYAL GÜV. KES. HESABI 18.770,43 ĠLK MADDE VE MALZEME HESABI 15.627,56 ÖDENECEK DÖNER SER. YÜKÜM.HESABI 10.647.840,60 DĠĞER DÖNEN VARLIKLAR 48.083,30 ÖDENECEK DĠĞER YÜKÜM. HESABI 1.500.266,54 PEġĠN ÖDENEN VERGĠ VE FON. HESABI 48.083,30 ÖZ KAYNAKLAR 24.585.834,29 DURAN VARLIKLAR 7.667.047,20 ÖDENMĠġ SERMAYE 33.401.507,03 TĠCARĠ ALACAKLAR 3.962,73 SERMAYE HESABI 200.000.000,00 VERĠLEN DEPOZĠTO VE TEM. HESABI 3.962,73 ÖDENMEMĠġ SERMAYE HESABI (-) -166.598.492,97 TESĠS, MAKĠNE VE CĠHAZLAR HESABI 853,08 GEÇMĠġ YILLAR ZARARLARI -15.289.236,68 DEMĠRBAġLAR HESABI 78.794,84 GEÇMĠġ YILLAR ZARARLARI HESABI (-) -15.289.236,68 BĠRĠKMĠġ AMORTĠSMANLAR HESABI (-) -78.943,99 DÖNEM NET KARI/ZARARI 6.473.563,94 HAKLAR HESABI 723.853,71 DÖNEM NET ZARARI HESABI (-) 6.473.563,94 BĠRĠKMĠġ AMORTĠSMANLAR HESABI (-) -723.853,71
AKTĠF TOPLAMI 51.337.438,58 PASĠF TOPLAMI 51.337.438,58

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmesi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 80 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

ÇEVRE VE ġEHĠRCĠLĠK BAKANLIĞI DÖNÜġÜM PROJELERĠ ÖZEL HESABI 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ....................... 81
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................. 86
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 87
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ........................................................ 87
5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI ......................................................................................... 89
6. DENETĠM GÖRÜġÜ ............................................................................................................................... 102
7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ....................... 103
8. EKLER ...................................................................................................................................................... 115

KISALTMALAR ARAAD.Net : Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Yazılımı EKGYO : Emlak Konut Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı ĠLBANK : Ġller Bankası Anonim ġirketi TOKĠ : Toplu Konut Ġdaresi BaĢkanlığı TABLOLAR Tablo 1 DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Gelirleri Tablo 2 DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Giderleri Tablo 3 KamulaĢtırma ĠĢlemleri KarĢılığında Yapılan Ödemeler Tablo 4 Proje Bazında Yapılan Ödeme Tutarı ve Bağımsız Bölüm Sayısı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 81

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı; 16.05.2012 tarih ve 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkındaki Kanun‟un “DönüĢüm Gelirleri” baĢlıklı 7‟nci maddesinin dördüncü fıkrası ile oluĢturulan ve Bakanlık Merkez Muhasebe Birimince muhasebe kayıt ve iĢlemlerinin yerine getirildiği özel hükümlere tabi bir hesaptır. DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı; 29.06.2011 tarihli ve 644 sayılı Çevre ve ġehircilik Bakanlığının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname‟nin DeğiĢik 11‟inci maddesine göre, Altyapı ve Kentsel DönüĢüm Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 6306 sayılı Kanun kapsamında yürüttüğü görevleri çerçevesindeki iĢ ve iĢlemleri kapsamaktadır. 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkındaki Kanun‟un “DönüĢüm Gelirleri” baĢlıklı 7‟nci maddesindeki aĢağıda sayılan gelirler, dönüĢüm gelirleri olarak ilgili yıl genel bütçesinin (B) iĢaretli cetvelinde özel gelir olarak öngörülür ve gelir gerçekleĢmesine bağlı olarak gelir kaydedilir: a) 09.08.1983 tarihli ve 2872 sayılı Çevre Kanunu gereğince, çevre katkı payı ve idari para cezası olarak tahsil edilerek genel bütçeye gelir kaydedilecek tutarın yüzde ellisi. b) 31.08.1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu‟nun 2‟nci maddesinin birinci fıkrasının (B) bendine göre Hazine adına orman dıĢına çıkarılan yerlerin satıĢından elde edilen gelirlerin yüzde doksanını geçmemek üzere Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenen orana tekabül eden tutar. c) Ġller Bankası Anonim ġirketi‟nin Hazine gelirleri ve faiz gelirleri dıĢındaki banka faaliyetleri ile 26.01.2011 tarihli ve 6107 sayılı Ġller Bankası Anonim ġirketi Hakkında Kanun‟un 3‟üncü maddesinin birinci fıkrası uyarınca yapacağı faaliyetlerden elde edeceği kârın yüzde ellisi. Ġlgili yıl genel bütçesinin (B) iĢaretli cetvelinde özel gelir olarak tahmin edilen dönüĢüm gelirleri karĢılığı tutar, Bakanlık bütçesinde özel ödenek olarak öngörülür. Bu madde kapsamındaki ödenekler, Bakanlığın merkez muhasebe birimi adına açılacak dönüĢüm projeleri özel hesabına aktarılmak suretiyle kullanılır. 6306 sayılı Kanun‟da öngörülen amaçlar için kullanılmak üzere;

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 82 a) Bu Kanunda öngörülen uygulamalar sonucunda elde edilecek her türlü gelir ve hasılat, b) Bakanlığa tahsis veya devredilen taĢınmazlardan imar uygulamasına tabi tutulması sonucunda tapuda Hazine adına tescil edilenlerin satıĢından elde edilecek gelirler, c) DönüĢüm projeleri özel hesabından kullandırılan krediler kapsamında ilgili kiĢi veya kuruluĢlarca yapılan geri ödemeler ile bu kapsamda tahsil edilen gecikme zamları, ç) Her türlü Ģartlı veya Ģartsız bağıĢ ve yardımlar ile sair gelirler dönüĢüm projeleri özel hesabına gelir olarak kaydedilir. DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı Gelir, Harcama, Kredi ve Kaynak Aktarımı Yönetmeliği‟nin 6‟ncı maddesine göre; AĢağıda yer alan harcamalar özel hesaptan yapılır. a) DönüĢüm hizmetlerine ait danıĢmanlık, yazılım, araĢtırma, her tür ve ölçekte harita, etüt, proje, kadastro, kamulaĢtırma, mikro bölgeleme, risk yönetimi ve sakınım planı çalıĢmaları, envanter belirleme, arsa ve arazi düzenleme, değerleme iĢ ve iĢlemleri, her tür ve ölçekte plan yapımı ve imar uygulaması iĢleri ve müĢavirlik hizmetleri gibi faaliyetlerin gerektirdiği harcamalar. b) Kanun kapsamına giren uygulamalarda, planlar gereğince, gerekli taĢınmazların satın alınması ve kamulaĢtırılması ile ilgili harcamalar. c) Kanun kapsamına giren alanlarda, her türlü konut ve iĢyerleri, alt-yapı ve üst yapı tesisleri, idare binaları, sosyal binalar ve benzeri tesislerin etüt ve projesi, yapımı, bakımı, onarımı ve iĢletilmesi için yapılan her türlü harcamalar. ç) Riskli yapıların tespit, tahliye ve yıktırma iĢlemlerinin gerektirdiği harcamalar. d) Kanun kapsamına giren alanlarda, yer alan binaların yıktırılması, enkazının taĢıtılması ve arsanın yeni inĢaata hazır hale getirilmesi ile ilgili harcamalar. e) AnlaĢma ile tahliye edilen yapıların maliklerine veya malik olmasalar bile kiracı veya sınırlı ayni hak sahibi olarak bu yapılarda ikamet edenlere veya bu yapılarda iĢyeri

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 83 bulunanlara yapılacak kira yardımı. f) Kanun‟un 5‟inci maddesinin ikinci fıkrası kapsamında yapılabilecek yardımlar ile enkaz bedeli ödemesi. g) Bakanlar Kurulunca belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde Bakanlıkça verilebilecek güçlendirme kredisi. ğ) Hak sahiplerince bankalardan kullanılacak kredilere verilebilecek faiz desteği. h) Kanun‟un 8‟inci maddesinin sekizinci fıkrası uyarınca yapılacak ödemeler. ı) Kanun‟un 8‟inci maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca çalıĢtırılacak sözleĢmeli personele ilgili mevzuatı uyarınca yapılması öngörülen giderler ile bunların dıĢında dönüĢüm iĢlerinde çalıĢtırılmak üzere görevlendirilen Bakanlık personelinin görevlendirmeye iliĢkin giderleri. i) DönüĢüm hizmetlerinin gerektirdiği her türlü iĢ makineleri, taĢıt, araç-gereç, ekipman ve benzeri taĢınırların satın alınması, kiralanması, bakımı, onarımı ve iĢletilmesi ile ilgili her türlü harcamalar. j) DönüĢüm hizmetleri için gerekli olan demirbaĢ ve tüketim malzemeleri ile ilgili harcamalar. k) DönüĢüm hizmetlerinin tanıtılmasına yönelik yazılı, görsel basında ve internette yayınlanacak reklam ücretleri ile tanıtım amaçlı her türlü yayın, broĢür, afiĢ, kitapçık vb. doküman bedelleri. l) DönüĢüm hesabının idaresi ile ilgili vergi, resim, harç, faiz, ulaĢtırma ve haberleĢme ücretleri gibi her türlü giderler. m) Bu Yönetmelik uyarınca kullandırılacak krediler. n) Kanun kapsamında yapılması zarurî olan diğer harcamalar. DönüĢüm projelerinde hizmet alımı yöntemi esastır. Bakanlığın izni alınmak Ģartıyla, ilgili idarelerin makine parkının yetersiz olması durumunda ihtiyaç duyulan iĢ makinesi, taĢıt, araç ve gereçler hizmet alımı yöntemi ile temin edilebilir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 84 DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı Gelir, Harcama, Kredi ve Kaynak Aktarımı Yönetmeliği‟nin “DönüĢüm projeleri özel hesabına iliĢkin muhasebeleĢtirme iĢlemleri” baĢlıklı 7‟nci maddesine göre; “(1) Özel Hesaba ilişkin muhasebeleştirme işlemlerinde, malî raporlamaya ilişkin hükümler hariç olmak üzere, 03.05.2005 tarihli ve 2005/8844 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı‟yla yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği uygulanır. (2) Kamu idarelerinin tabi olduğu mevzuatta belirlenmiş Yevmiye Defteri, Büyük Defter ve Yardımcı Hesap Defteri tutulması zorunlu defterlerdir…” Söz konusu yönetmeliğin “Harcamalara ĠliĢkin GerçekleĢtirme Belgelerinin Muhafazası” baĢlıklı 8‟inci maddesinde; “(1) Özel hesaptan kaynak aktarılan idarelerce yapılacak ödemelerde ödemeye ilişkin belgelerin onaylı suretleri, gerektiğinde projenin denetimi ile görevli komisyon üyelerine verilmek üzere proje yürütücüsü harcama birimi tarafından; asılları ise projenin ödemelerini gerçekleştiren muhasebe birimi tarafından, muhasebeleştirme belgesine ekli olarak muhafaza edilir.” hükmü bulunmaktadır. Bakanlık ve Ġdarelerce bu Yönetmelik kapsamında yapılacak harcamalarda; ilgisine göre, 31.12.2005 tarihli ve 26040 3 üncü mükerrer sayılı Resmî Gazete‟de yayımlanan Merkezî Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği ile 15.08.2007 tarihli ve 26614 sayılı Resmî Gazete‟de yayımlanan Mahalli Ġdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği hükümleri uygulanır. Toplu Konut Ġdaresi BaĢkanlığı (TOKĠ) ve Ġller Bankası Anonim ġirketi (ĠLBANK) tarafından bu Yönetmelik kapsamında yapılacak harcamalarda, Merkezî Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği hükümleri uygulanır. DönüĢüm Projeleri Özel Hesabının 2015 yılına ait gelirleri özetle aĢağıda gösterilmiĢtir:

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 85 Tablo 1 DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Gelirleri Gelir Türleri Tutar (TL) Gelir Türü % Genel Bütçeden Aktarılan 322.670.727,02 41,36 Döner Sermayeden Aktarılan 186.949.000,00 23,97 Proje Bitiminde Aktarılan Tutarlar 160.425.092,82 20,57 Ġller Bankası A.ġ. Karı %50'si 43.619.165,94 5,59 Hazineye Tescilli TaĢınmazların SatıĢın Elde Edilen Gelirler 28.700.000,00 3,68 Diğer Gelirler 18.231.850,29 2,34 Faiz Gelirleri 19.489.171,13 2,50 Toplam 780.085.007,20 100 DönüĢüm Projeleri Özel Hesabının 2015 yılına ait giderleri özetle aĢağıda gösterilmiĢtir: Tablo 2 DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Giderleri Gider Türleri Tutar (TL) 2015 Gider Türü % Kira Yardımı 503.414.589,57 64,45 Gayrimenkul Alımları ve KamulaĢtırma Giderleri 104.485.449,28 13,38 Belediyelere Aktarım 131.415.001,74 16,82 Faiz Desteği Ödemeleri 14.043.010,37 1,80 MaaĢ ve Ücret Giderleri 10.807.266,00 1,38 MüĢavirlik Hizmetleri Giderleri 7.490.313,66 0,96 Diğer Giderler 9.485.847,73 1,21 Toplam 781.141.478,35 100

• DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 yılı gelirleriyle karĢılanmayan 1.056.471,15.TL tutarındaki gider, Özel Hesabın geçmiĢ yıllar gelirlerinden karĢılanmıĢtır. Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar‟ın 5‟inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda SayıĢtaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aĢağıda yer

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 86 alanlar denetime sunulmuĢ ve denetim bunlar ile usul ve esasların 8‟inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıĢtır. Yönetim Döneminde Görev Yapan Muhasebe Yetkililerine Ait Liste  Yevmiye Defteri  Banka Mevcudu Tespit Tutanağı  Geçici ve Kesin Mizan  Bilanço  Gelir Tablosu  Teminat Mektupları Sayım Tutanağı Denetim görüĢü, kamu idaresinin temel mali tabloları olan bilanço ve gelir tablosuna verilmiĢtir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmıĢ olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 87 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüĢtür. Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluĢturan hesap ve iĢlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleĢtirilmiĢtir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiĢtir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda aĢağıda belirtilen hususlar hariç denetim görüĢü oluĢturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiĢtir. DönüĢüm projeleri özel hesabından yapılan kira yardımı ve faiz desteği ödemelerinin takip edildiği ARAAD.Net programı üzerinden doğru bilgi ve kapsamlı raporlar elde

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 88 edilemediğinden bu iĢlem ve kayıtlara iliĢkin yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilememiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 89 5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: 6306 Sayılı Kanun Kapsamındaki uygulamaların ARAAD.Net Sistemi Üzerinden Takibinin Gereken Kontrol, Doğruluk ve Tam Kapsama Çerçevesinde Yapılmaması Afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dıĢındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde yapılacak olan dönüĢüm ve kamulaĢtırma iĢlemleri, Türkyaz Yazılım Bilg. Elektr. DanıĢ. San. ve Tic. Ltd. ġti.‟den alınan ARAAD.Net yazılımı üzerinden yürütülmeye baĢlanmıĢtır. Yazılım firması ile yapılan sözleĢme, yalnızca 29.06.2012-31.12.2012 tarihlerini kapsadığı halde, mülkiyeti firmaya ait olan yazılım, sözleĢmede öngörülen hizmet süresi dolduğu halde 2015 yılı Ekim ayına kadar kullanılmıĢtır. ARAAD.Net yazılımının veri tabanının firmanın kontrolünde olduğu bu dönemde, Genel Müdürlüğün bilgi ve onayı dıĢında veri tabanındaki bilgilerde değiĢiklik yapılmasını önlemeye ya da yapılmıĢ değiĢiklikleri tespit etmeye yönelik etkin kontrollerin bulunmaması nedeniyle kiĢisel bilgilerin güvenliğine ve yapılan ödemelerin doğruluğuna yönelik riskler artmıĢtır. Söz konusu dönemde, gerçekte hak sahibi olmayan kiĢiler için sisteme kira yardımı hak sahipliği tanımlaması yapıldığı ortaya çıkmıĢtır. Havelsan desteği ile Çevre ve ġehircilik Bakanlığı Coğrafi Bilgi Sistemleri Genel Müdürlüğü bünyesinde geliĢtirilen bir baĢka yazılım 2015 Kasım ayında kullanıma alınmıĢtır. Türkyaz Yazılım Ltd. ġti.‟nin geliĢtirdiği ARAAD.Net yazılımı bünyesindeki veriler, doğruluk ve güvenilirlik konusunda detaylı ve kapsamlı bir kontrole tabi tutulmadan Bakanlığın Coğrafi Bilgi Sistemleri Genel Müdürlüğü bünyesinde hazırlanan yeni uygulamaya yüklenmiĢtir. Türkyaz Yazılım Ltd. ġti. tarafından hazırlanan ARAAD.Net yazılımı 2015 yılının ilk 10 ayında kullanılmıĢ, geriye kalan iki ay boyunca iĢlemler Havelsan desteği ile Coğrafi Bilgi Sistemleri Genel Müdürlüğü bünyesinde geliĢtirilen yeni yazılım üzerinden yürütülmüĢtür. 07.12.2015 tarihinde, faiz desteği ödemelerinin de sistem üzerinden yapılmasını sağlayacak olan ve otomatik kontrol mekanizmalarını bünyesinde barındıran daha geliĢmiĢ bir yazılımın hazırlanmasına yönelik olarak Gazi Üniversitesi ile protokol imzalanmıĢtır. DönüĢüm uygulamalarında kullanılan yazılımlar ve bu yazılımlar tarafından üretilen

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 90 veriler ile ilgili tespitler Ģunlardır: 1.1. ARAAD.Net sistemine ve Bakanlık bünyesinde geliĢtirilen yeni yazılıma; hisse oranı, hak sahibi, IBAN numarası, bağımsız birim no. gibi bilgilerin hatalı girilmesi veya bu sistemlerden kaynaklanan hatalar nedeniyle bazı hak sahiplerine mükerrer ve yersiz ödemede bulunulmuĢtur. 15.12.2012 tarih ve 28498 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği‟nin 16'ncı maddesinin yedinci fıkrası gereği; “Dönüşüm Projeleri Özel Hesabından aynı kişiye hem kira yardımı ve hem de faiz desteği yapılamaz. Kira yardımından faydalananlar faiz desteğinden, faiz desteğinden faydalananlar ise kira yardımından faydalanamaz.” Buna karĢın, yapılan kontroller sırasında, iki hak sahibine aynı anda hem kira yardımı hem de faiz desteği ödemesi yapıldığı tespit edilmiĢtir. Bir baĢka hak sahibine ise hem faiz desteği hem de kira yardımı ödemesi yapıldığının anlaĢılması sonucunda, hak sahibinin kendisine yersiz ödenen kira yardımı tutarlarını iade ettiği muhasebe kayıtlarından anlaĢılmıĢtır. AnlaĢma ile tahliye edilen yapıların maliklerine veya malik olmasalar bile kiracı veya sınırlı ayni hak sahibi olarak bu yapılarda ikamet edenlere veya bu yapılarda iĢyeri bulunanlara aynı anda kira yardımı ödemesi yapılamaz. Yapılan denetimler sırasında 40 bağımsız bölüm için hem malik hem de kiracıya; bir bağımsız bölüm için ise hem malik hem de sınırlı ayni hak sahibine aynı anda kira yardımı yapıldığı tespit edilmiĢtir. Riskli yapının paylı mülkiyete konu olması durumunda, 6306 sayılı Kanun çerçevesinde ödenecek kira yardımının, yapının maliklerine hisseleri oranında bölüĢtürülmesi gerekir. DönüĢüm uygulamaları kapsamında kira yardımına konu 10 bağımsız bölümden her birinde, malik sıfatıyla birden fazla hak sahibinin her birine tam kira yardımı ödemesi yapıldığı tespit edilmiĢtir. Riskli yapılardaki kira yardımı ödemeleri yalnızca o yapıda ikamet eden hak sahiplerine yapılabilir. Riskli yapıda kiracının ikamet etmesi durumunda, tahliye tarihi itibariyle riskli yapıda ikamet eden kiracı, hak sahibi kabul edilmelidir. Kullanılan bilgisayar yazılımı üzerinde yapılan çalıĢmalar sonucunda, riskli yapılarda bulunan iki bağımsız bölümün her biri için ikiĢer kiracıya kira yardımı ödemesinde bulunulduğu tespit edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 91 Söz konusu kiĢiler ve taĢınmazlara iliĢkin olarak belge üzerinden yapılan kontrollerde, kiracı sıfatıyla kira yardımı ödemesi alan hak sahiplerinin aslında aynı binanın farklı bağımsız birimlerinde ikamet ettikleri anlaĢılmıĢtır. Sisteme hatalı veri giriĢi yapılması durumunda, sistemin hatalı ödemeleri önlemeye yönelik kontrolleri içermediğini göstermektedir. 15.01.2015 tarih ve 13241842-020/342 sayılı Bakan Oluru‟nun 5‟inci maddesinde Riskli yapılardaki kira yardımı ödemelerinin sadece ikamet eden hak sahiplerine yapılması” öngörülmekle birlikte, yapılan denetimlerde, bir hak sahibine malik olduğu 39 bağımsız bölümün herbiri için 5 ay süreyle, bir diğer hak sahibine ise malik olduğu iki bağımsız bölümün herbiri için 6 ay süreyle kira yardımı yapıldığı tespit edilmiĢtir. Yukarıda sıralanan hatalı iĢlemlere ilave olarak gelirler hesabı yardımcı defterinin incelenmesi sırasında 144 hak sahibi tarafından kendilerine yapılan hatalı ve yersiz ödemelerin iade edildiği görülmüĢtür. 1.2. Veri tabanındaki bilgilerin hâkimiyetinin firmada olmasından dolayı Genel Müdürlük bilgisi dıĢında firma tarafınadan bilgilerde düzeltme/değiĢiklik yapılması durumunun bilinememesi nedeniyle kiĢisel bilgilerin güvenliğine ve doğruluğuna iliĢkin riskler ortaya çıkmıĢtır. Buna karĢın, mevcut veriler kapsamlı bir kontrole tabi tutulmadan, Coğrafi Bilgi Sistemleri Genel Müdürlüğü bünyesinde Havelsan‟ın desteği ile geliĢtirilerek 2015 Kasım ayında kullanıma alınan yeni yazılıma aynen aktarılmıĢtır. 1.3. Riskli alanlardaki hak sahipleri ile Ġstanbul ilindeki yetki devri yapılan belediyelerce riskli yapıların hak sahiplerine ödenen kira yardımları ile ilgili bilgiler, ARAAD.Net sistemine yüklenmediği gibi kullanılmaya baĢlanan yeni yazılıma da yüklenmemektedir. Bu nedenle, bu hak sahiplerinin farklı belediyelerden kira yardımı alıp almadıklarının kontrolü sistem üzerinden yapılamamaktadır. 1.4. Programda, riskli alandaki ve alan dıĢındaki riskli yapı hak sahiplerine yapılan faiz desteği için ayrı bir modül tasarlanmadığından, faiz desteği sürecine iliĢkin faaliyetlerin takip ve kontrolü manuel olarak yürütülmektedir. Bu uygulama, faiz desteği iĢlemlerinde hata olasılığını arttırdığı gibi hizmet sunumunda gecikmelere yol açmaktadır. Bakanlıkça; 6306 sayılı Kanun kapsamında oluĢturulan dönüĢüm projeleri özel hesabının etkin ve verimli iĢlemesi, mali iĢlemlerin ve mali raporların güvenilirliğinin ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 92 faaliyetlerin mevzuata uygunluğunun sağlanması ve iç kontrol ortamının iyileĢtirilmesi için kentsel dönüĢüm uygulamalarına yönelik olarak kullanılan mevcut yazılımın iyileĢtirilmesinin uygun olacağı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; 6306 Sayılı Kanunun yürürlüğe girmesinden sonra Kanun kapsamındaki uygulamaların takibi için oluĢturulan ARAAD.Net Sisteminin kontrolü teknik sebeplerle tam olarak sağlanamamıĢtır. Bu sistemin kullanılması safhasında bazı olumsuzluklarla karĢılaĢılmıĢ ise bu olumsuzluklar telafisi imkânsız durumlar yaratmamıĢtır. Sistemden gerekli takip ve kontrolü yapılamadığı için yapılmıĢ olan fazla veya haksız ödemelerin geri alınması yönünde iĢlemler yapılmıĢtır. Ayrıca, geriye dönük olarak daha evvel yapılmıĢ olan iĢlemler kontrol edilmekte olup, bundan sonra da hatalı veya haksız bir ödeme yapıldığının tespit edilmesi durumunda genel hukuk hükümleri çerçevesinde yapılan ödemeler faizi ile birlikte ilgilerinden geri alınabilecektir. Diğer taraftan, Coğrafi Bilgi Sistemleri Genel Müdürlüğü gözetiminde hazırlanan yeni sistem ile daha sağlıklı bir sistem oluĢturulmuĢ olup, gereken kontroller yapılmaktadır. Gazi Üniversitesi ile yapılan protokol kapsamında daha ileri düzeyde hazırlanacak sistem çalıĢmaları da devam etmektedir. Sonuç olarak; Bakanlık cevabında, bulguda yer verilen hususları kabul etmiĢ, daha evvel yapılmıĢ olan iĢlemlerin kontrol edilmekte olduğunu, hatalı veya haksız bir ödeme yapıldığının tespit edilmesi durumunda genel hukuk hükümleri çerçevesinde yapılan ödemelerin faizi ile birlikte ilgililerinden geri alınabileceği belirtilmiĢtir. Bunun yanı sıra, bazı hak sahiplerine mükerrer ve yersiz ödemede bulunulması; 2 hak sahibine aynı anda hem kira yardımı hem de faiz desteği ödemesi yapılması; 40 bağımsız bölüm için hem malik hem de kiracıya, bir bağımsız bölüm için ise hem malik hem de sınırlı ayni hak sahibine aynı anda kira yardımı yapılması; kira yardımına konu 10 bağımsız bölümden her birinde, malik sıfatıyla birden fazla hak sahibinin her birine tam kira yardımı ödemesi yapılması; bir hak sahibine malik olduğu 39 bağımsız bölümün her biri için 5 ay süreyle, bir diğer hak sahibine ise malik olduğu iki bağımsız bölümün her biri için 6 ay

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 93 süreyle kira yardımı yapılması; gelirler hesabı yardımcı defterinin incelenmesi sırasında 144 hak sahibi tarafından kendilerine yapılan hatalı ve yersiz ödemelerin iade edilmesi; riskli alanlardaki hak sahipleri ile Ġstanbul ilindeki yetki devri yapılan belediyelerce riskli yapıların hak sahiplerine ödenen kira yardımları ile ilgili bilgilerin ARAAD.Net sistemine yüklenmemesi nedeniyle bu hak sahiplerinin farklı belediyelerden kira yardımı alıp almadıklarının kontrolü sistem üzerinden yapılamaması; faiz desteği sürecine iliĢkin faaliyetlerin takip ve kontrolü manuel olarak yürütülmesi; kira yardımı tutarlarını hak sahiplerinin banka hesap numaralarına transfer etmek amacıyla Ziraat Bankasında açılan kira yardımı hesabında, hak sahiplerine ulaĢtırılamaması nedeniyle 2015 yılsonu itibariyle 2.467.760,00 TL gün sonu bakiyenin oluĢmasından dolayı yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilemeyen kira yardımı ve faiz desteği ödemeleriyle ilgili iĢlem ve kayıtlara görüĢ bildirilememektedir. Riskli alanlardaki hak sahipleri ile Ġstanbul ilinde yetki devri yapılan belediyelerce riskli yapı hak sahiplerine yapılacak kira yardımı ödemelerine iliĢkin iĢlemlerin mevcut yazılım üzerinden yürütülmesi, 6306 sayılı Kanun kapsamında oluĢturulan dönüĢüm projeleri özel hesabının etkin ve verimli iĢlemesi, mali iĢlemlerin ve mali raporların güvenilirliğinin ve faaliyetlerin mevzuata uygunluğunun sağlanması ve iç kontrol ortamının iyileĢtirilmesi için kentsel dönüĢüm uygulamalarına yönelik olarak kullanılan mevcut yazılımın, kira ve faiz desteği ödemeleri ile ilgili doğru bilgi ve kapsamlı raporları üretecek Ģekilde iyileĢtirilmesinin uygun olacağı düĢünülmektedir. BULGU 2: DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı Mali Tablolarının KamulaĢtırılan Gayrimenkullere ĠliĢkin Bilgi Sunmaması 6306 sayılı Kanun kapsamındaki uygulama alanlarında, Bakanlık ve belediyeler tarafından gerçekleĢtirilen kamulaĢtırma iĢlemleri karĢılığında yapılan ödemeler 630.Giderler hesabı ile muhasebeleĢtirilmektedir. Kanun kapsamındaki uygulamalarda kullanılmak üzere edinilen ve tahmini yararlanma süresi bir yıldan fazla olan ilgili varlıklar, maddi duran varlık hesaplarında izlenmemektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 94 Tablo 3 KamulaĢtırma ĠĢlemleri KarĢılığında Yapılan Ödemeler 6306 sayılı Kanunun amacı; afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dıĢındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaĢama çevrelerini teĢkil etmek üzere iyileĢtirme, tasfiye ve yenilemelere dair usul ve esasları belirlemektir. 6306 sayılı Kanun‟un “Uygulama ĠĢlemleri” baĢlıklı 6‟ncı maddesinin ikinci fıkrasında; “Üzerindeki bina yıkılmış olan arsanın maliklerine yapılan tebligatı takip eden otuz gün içinde en az üçte iki çoğunluk ile anlaşma sağlanamaması hâlinde, gerçek kişilerin veya özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetindeki taşınmazlar için Bakanlık, TOKİ veya İdare tarafından acele kamulaştırma yoluna da gidilebilir. Bu Kanun uyarınca yapılacak olan kamulaştırmalar, 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun 3 üncü maddesinin ikinci fıkrasındaki iskân projelerinin gerçekleştirilmesi amaçlı kamulaştırma sayılır ve ilk taksit ödemesi, mezkûr fıkraya göre belirlenen tutarların beşte biri oranında yapılır... ... Kamulaştırma için anlaşma sağlanması hâlinde, Bakanlık, TOKİ veya İdare ile ilgililer arasında taşınmazın tescil veya terkinine ilişkin ferağ ve muvafakati de ihtiva eden sözleşme ve uzlaşma tutanağı tanzim edilir ve ilgili tapu müdürlüğüne gönderilerek kamulaştırmanın resen tapu siciline işlenmesi sağlanır.” hükmüne yer verilmiĢtir. 13.09.2012 tarih ve 28410 Sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı Gelir, Harcama, Kredi ve Kaynak Aktarımı Yönetmeliği”nin “Özel Hesaptan Yapılacak Harcamalar” baĢlıklı 6‟ncı maddesine göre; “(1) Aşağıda yer alan harcamalar özel hesaptan yapılır. Yıl Bakanlıkça Yapılan KamulaĢtırmalar Belediyelere Aktarım Suretiyle Yapılan KamulaĢtırmalar Toplam 2013 44.927.799,81 TL 44.927.799,81 TL 2014 226.485.774,91 TL 68.843.866,94 TL 295.329.641,85 TL 2015 104.485.449,28 TL 1.227.996,64 TL 105.713.445,92 TL
Genel Toplam 445.970.887,58 TL

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 95 a) Dönüşüm hizmetlerine ait danışmanlık, yazılım, araştırma, her tür ve ölçekte harita, etüt, proje, kadastro, kamulaştırma, mikro bölgeleme, risk yönetimi ve sakınım planı çalışmaları, envanter belirleme, arsa ve arazi düzenleme, değerleme iş ve işlemleri, her tür ve ölçekte plan yapımı ve imar uygulaması işleri ve müşavirlik hizmetleri gibi faaliyetlerin gerektirdiği harcamalar…” denilmekte, Aynı Yönetmeliğin “DönüĢüm Projeleri Özel Hesabına ĠliĢkin MuhasebeleĢtirme ĠĢlemleri” baĢlıklı 7 inci maddesinde; “(1) Özel hesaba ilişkin muhasebeleştirme işlemlerinde, mali raporlamaya ilişkin hükümler hariç olmak üzere, 3/5/2005 tarihli ve 2005/8844 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği uygulanır.” hükmü yer almaktadır. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “Temel Kavramlar” baĢlıklı 5‟inci maddesine göre; “(1) Genel yönetim muhasebesi, muhasebe ilke ve kurallarının dayanağını oluşturan ve aşağıda belirtilen kavramlara göre yürütülür: … d) Sosyal sorumluluk kavramı: Muhasebe sisteminin yapısında, muhasebe uygulamalarının yürütülmesinde, mali tabloların düzenlenmesinde, sunulmasında, toplumun çıkarlarının gözetilmesi ve bilgi üretiminde gerçeğe uygun, tarafsız ve dürüst davranılması esastır. … g) Tam açıklama: Mali tablolar, bu tablolardan yararlanacak olanların doğru karar vermelerine yardımcı olacak ölçüde yeterli, açık ve anlaşılır şekilde düzenlenir...”, Aynı yönetmeliğin “Tanımlar” baĢlıklı 4 üncü maddesine göre; “Bu yönetmeliğin uygulanmasında; … o) Gider: İlk defa hesaplara alınacak yükümlülükler dışında, öz kaynakta azalışa

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 96 neden olan her türlü işlemi, ... hh) Varlık: Geçmişteki işlem ve olayların bir sonucu olan, gelecekte ekonomik yarar sağlaması beklenen ve kamu idareleri tarafından kontrol edilen değerleri, … İfade eder.” hükmü bulunmaktadır. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “25 Maddi duran varlıklar” baĢlıklı 129‟uncu maddesine göre; bu hesap grubu, kamu idarelerince faaliyetlerinde kullanılmak üzere edinilen ve tahmini yararlanma süresi bir yıldan fazla olan fiziki varlıklar ve bunlara ait birikmiĢ amortismanların izlenmesi için kullanılır. Maddi duran varlıklar, niteliklerine göre bu grup içinde açılacak aĢağıdaki hesaplardan oluĢur: 250 Arazi ve Arsalar Hesabı 251 Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı 252 Binalar Hesabı 253 Tesis, Makine ve Cihazlar Hesabı 254 TaĢıtlar Hesabı 255 DemirbaĢlar Hesabı 256 Hizmet Ġmtiyaz Varlıkları Hesabı 257 BirikmiĢ Amortismanlar Hesabı (-) 258 Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı 259 Yatırım Avansları Hesabı 6306 sayılı Kanun kapsamında kamulaĢtırılan gayrimenkuller için yapılan ödemeler,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 97 Kurumun özkaynaklarında azalmaya neden olmadan, gelecekte ekonomik yarar sağlaması beklenen ve kamu idaresi tarafından Kanunun amacı doğrultusunda kentsel dönüĢüm uygulamalarında kullanılabilecek bir değere dönüĢmektedir. Ancak yapılan ödemelerin doğrudan doğruya giderleĢtirilmesi nedeniyle, kamulaĢtırılan gayrimenkuller için yapılan toplam 445.970.887,58 TL karĢılığında edinilen ve kentsel dönüĢüm uygulamalarına konu olacak gayrimenkuller ile ilgili olarak DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı mali tablolarında herhangi bir bilgi yer almamaktadır. KamulaĢtırma uygulamaları çerçevesinde önemli tutarlarda ödeme yapılmıĢ olup, benzer nitelikteki önemli mali iĢlemlerde, yapılan ödemeler ile bu ödemeler karĢılığında elde edilecek değerlerin; gerçeğe uygun bir Ģekilde mali tablolara yansıtılması amacıyla, yapılan ödemelerin doğrudan doğruya giderleĢtirilmek yerine Maddi Duran Varlıklar hesap grubu altındaki hesaplara kaydedilmek suretiyle muhasebeleĢtirilmesinin uygun olacağı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkında Kanun‟un 3‟üncü maddesinin dördüncü fıkrasında, “Bu Kanuna göre uygulamada bulunulan alanlarda yer alan tescil dıĢı alanlar, tapuda Hazine adına tescil edildikten sonra Bakanlığa tahsis edilerek tasarrufuna bırakılır veya Bakanlığın talebi üzerine TOKĠ‟ye ve Ġdareye bedelsiz olarak devredilebilir.” hükmü, beĢinci fıkrasında, “Tahsis ve devir tarihinden itibaren üç yıl içinde ve gerekli görülen hâllerde Bakanlığın talebi üzerine Maliye Bakanlığınca uzatılan süre içinde maksadına uygun olarak kullanılmadığı Bakanlıkça tespit edilen taĢınmazlar, bedelsiz olarak ve resen tapuda Hazine adına tescil edilir veya önceki maliki olan kamu idaresine devredilir.” hükmü ve Kanun‟un 6‟ncı maddesinin ikinci fıkrasında da, “Üzerindeki bina yıkılmıĢ olan arsanın maliklerine yapılan tebligatı takip eden otuz gün içinde en az üçte iki çoğunluk ile anlaĢma sağlanamaması hâlinde, gerçek kiĢilerin veya özel hukuk tüzel kiĢilerinin mülkiyetindeki taĢınmazlar için Bakanlık, TOKĠ veya Ġdare tarafından acele kamulaĢtırma yoluna da gidilebilir. Bu Kanun uyarınca yapılacak olan kamulaĢtırmalar, 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı KamulaĢtırma Kanununun 3 üncü maddesinin ikinci fıkrasındaki iskân projelerinin gerçekleĢtirilmesi amaçlı kamulaĢtırma sayılır ve ilk taksit ödemesi, mezkûr fıkraya göre belirlenen tutarların beĢte biri oranında yapılır…KamulaĢtırma için anlaĢma sağlanması

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 98 hâlinde, Bakanlık, TOKĠ veya Ġdare ile ilgililer arasında taĢınmazın tescil veya terkinine iliĢkin ferağ ve muvafakati de ihtiva eden sözleĢme ve uzlaĢma tutanağı tanzim edilir ve ilgili tapu müdürlüğüne gönderilerek kamulaĢtırmanın resen tapu siciline iĢlenmesi sağlanır.” hükümleri yer almaktadır. Anılan Kanun hükümleri çerçevesinde Bakanlığımız ve yetkilendirilen Belediyeler tarafından Kanun kapsamında gerçekleĢtirilen kamulaĢtırma iĢlemleri sonucunda kamulaĢtırılan taĢınmazlar Hazine adına tescil edildiğinden, bu taĢınmazlar DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı üzerinde doğrudan maddi duran varlıklar grubu hesapları ile muhasebeleĢtirilmek yerine 630.Giderler Hesabı ile muhasebeleĢtirilmektedir. Ancak, ileride muhtemel maddi duran varlıkların Bakanlığımız adına tescilinin yapılması durumunda muhasebeleĢtirilmesinin sağlanması adına DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı Gelir, Harcama, Kredi ve Kaynak Aktarımı Yönetmeliğine Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği “25. Maddi Duran Varlıklar” baĢlıklı 129 uncu maddesine uygun olarak niteliklerine göre yeni hesapların açılması sağlanacaktır. Sonuç olarak; Bakanlık tarafından 6306 sayılı Kanun kapsamında kamulaĢtırılan taĢınmazların Hazine adına tescil edilmesi durumunda, bu taĢınmazların DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı üzerinde maddi duran varlıklar grubu hesaplarında muhasebeleĢtirilmesi gerekirken, 630 giderler hesabında muhasebeleĢtirilmektedir. Hazine adına tescil edilip dönüĢüm uygulamalarında kullanılmak üzere Bakanlığa tahsis edilen taĢınmazların Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nin “25 Maddi Duran Varlıklar” baĢlıklı 129‟uncu maddesine göre, DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı muhasebesinde, maddi duran varlıklar hesaplarında izlenmesinin uygun olacağı düĢünülmektedir. DönüĢüm projeleri özel hesabı 2015 yılsonu mali tabloları, kamulaĢtırılarak Bakanlığa tahsis edilen taĢınmazlara iliĢkin bilgi sunmadığından, 445.970.887,58 TL maddi duran varlık bilançoda yer almamaktadır. BULGU 3: Emlak Konut GYO A.ġ. ile Ġmzalanan Gayrimenkul SatıĢ Vaadi SözleĢmeleri Çerçevesinde Bedelleri DönüĢüm Projeleri Özel Hesabından KarĢılanan 1204 Adet Bağımsız Bölüme Ait ĠĢlemlerin Muhasebe Üzerinden Ġzlenmemesi Altyapı ve Kentsel DönüĢüm Hizmetleri Genel Müdürlüğü ile Emlak Konut Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı arasında yapılan üç adet gayrimenkul satıĢ vaadi sözleĢmesi

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 99 ile toplamda 1204 adet bağımsız bölüm için DönüĢüm Projeleri Özel Hesabından 268.551.500,00 TL tutarında ödeme yapılmıĢtır. Ġmzalanan sözleĢmelerin ilgili olduğu projeler ve bu projeler kapsamında yapılacak ödemeler ile teslim alınacak bağımsız bölümlere iliĢkin bilgilere aĢağıdaki tabloda yer verilmiĢtir. Tablo 4 Proje Bazında Yapılan Ödeme Tutarı ve Bağımsız Bölüm Sayısı Proje Ödenen Tutar TL Daire Sayısı Kocaeli Körfez Ġlçesi Körfezkent Projesi 29.691.000,00 196 Adet Ġstanbul BaĢakĢehir Ġlçesi KayabaĢı Projesi 129.250.000,00 504 Adet Ġstanbul BaĢakĢehir Ġlçesi Bahçekent Projesi 109.610.500,00 504 Adet TOPLAM: 268.551.500,00 1204 Adet Henüz tamamlanmamıĢ gayrimenkullerin satıĢına yönelik olarak imzalanan gayrimenkul satıĢ vaadi sözleĢmeleri çerçevesinde yapılan ödemeler, 103 Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri hesabına alacak, 630 Giderler hesabına borç kaydedilmek suretiyle giderleĢtirilmiĢtir. 13.09.2012 tarih ve 28410 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı Gelir, Harcama, Kredi ve Kaynak Aktarımı Yönetmeliği‟nin “DönüĢüm Projeleri Özel Hesabına ĠliĢkin MuhasebeleĢtirme ĠĢlemleri” baĢlıklı 7‟nci maddesinde; “(1) Özel hesaba ilişkin muhasebeleştirme işlemlerinde, mali raporlamaya ilişkin hükümler hariç olmak üzere, 3/5/2005 tarihli ve 2005/8844 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği uygulanır.” hükmü yer almaktadır. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “Temel Kavramlar” baĢlıklı 5 inci maddesine göre; “(1) Genel yönetim muhasebesi, muhasebe ilke ve kurallarının dayanağını oluşturan ve aşağıda belirtilen kavramlara göre yürütülür: … d) Sosyal sorumluluk kavramı: Muhasebe sisteminin yapısında, muhasebe uygulamalarının yürütülmesinde, mali tabloların düzenlenmesinde, sunulmasında, toplumun çıkarlarının gözetilmesi ve bilgi üretiminde gerçeğe uygun, tarafsız ve dürüst davranılması

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 100 esastır. … g) Tam açıklama: Mali tablolar, bu tablolardan yararlanacak olanların doğru karar vermelerine yardımcı olacak ölçüde yeterli, açık ve anlaşılır şekilde düzenlenir...” Aynı yönetmeliğin “Tanımlar” baĢlıklı 4 üncü maddesine göre; “Bu yönetmeliğin uygulanmasında; … o) Gider: İlk defa hesaplara alınacak yükümlülükler dışında, öz kaynakta azalışa neden olan her türlü işlemi, ... hh) Varlık: Geçmişteki işlem ve olayların bir sonucu olan, gelecekte ekonomik yarar sağlaması beklenen ve kamu idareleri tarafından kontrol edilen değerleri, … İfade eder.” Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “259 Yatırım avansları hesabı” baĢlıklı 139‟uncu maddesinde; “(1) Bu hesap, yurtiçinden veya yurtdışından sözleşmeye dayanılarak edinilen maddi duran varlıklarla ilgili olarak verilen yatırım avanslarının izlenmesi için kullanılır.” hükmü bulunmaktadır. Gayrimenkul satıĢ vaadi sözleĢmesi ile EKGYO A.ġ. sözleĢmede belirtilen taĢınmazları satmayı, Altyapı ve Kentsel DönüĢüm Genel Müdürlüğü ise bu taĢınmazları almayı birbirlerine karĢı borçlanmıĢlardır. SözleĢme kapsamındaki taĢınmazları almayı vaad eden Altyapı ve Kentsel DönüĢüm Genel Müdürlüğü, sözleĢmeden doğan ödeme yükümlülüğünü iki taksitte ifa etmiĢtir. Bundan sonraki aĢamada, EKGYO A.ġ.‟nin sözleĢmeye konu taĢınmazları inĢa ederek teslim etme yükümlülüğü ve Genel Müdürlüğün ise bu edimin ifasını isteme hakkı vardır. Bu itibarla, yapılan ödemeler kurumun öz

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 101 kaynaklarında azalmaya neden olmadan, gelecekte ekonomik yarar sağlaması beklenen ve kamu idaresi tarafından kontrol edilebilen bir hakka dönüĢmektedir. Ancak yapılan ödemelerin doğrudan doğruya giderleĢtirilmek suretiyle muhasebeleĢtirilmesi sonucunda, sözleĢme kapsamındaki taĢınmazların satıcı tarafından yapımı tamamlandıktan sonra Altyapı ve Kentsel DönüĢüm Genel Müdürlüğü‟ne teslim edileceği bilgisi mali tablolarda yer almamaktadır. ĠnĢaat henüz tamamlanmadan ya da baĢlamadan önce yapılan satıĢ vaadi sözleĢmeleri kapsamında yapılan ödemeler avans niteliği taĢımaktadır. Mevcut uygulamada, 2015 yılı mali tabloları gayrimenkul satıĢ vaadi sözleĢmeleri kapsamında gerçekleĢtirilen avans niteliğindeki ödemeler hakkında bilgi sunmamaktadır. Gayrimenkul satıĢ vaadi sözleĢmeleri çerçevesinde önemli tutarlarda ödeme yapılmıĢ olup, benzer nitelikteki önemli mali olaylarda, yapılan ödemeler ile bu ödemeler karĢılığında elde edilecek değerlerin; gerçeğe uygun bir Ģekilde mali tablolara yansıtılması amacıyla, yapılan ödemelerin doğrudan doğruya gider hesaplarına alınmak yerine “259 Yatırım avansları hesabı”na alınmak suretiyle muhasebeleĢtirilmesinin uygun olacağı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; Bulguda belirtildiği üzere, gayrimenkul satıĢ vaadi sözleĢmeleri kapsamında yapılan ödemeler ile bu ödemeler karĢılığında elde edilecek değerlerin; gerçeğe uygun bir Ģekilde mali tablolara yansıtılması amacıyla, yapılan ödemelerin doğrudan gider hesapları yerine “259. Yatırım Avansları Hesabı”na alınmak suretiyle muhasebeleĢtirilmesi uygun olacaktır. Belirtilen sebeple, Emlak Konut GYO A.ġ. ile imzalanan Gayrimenkul SatıĢ Vaadi SözleĢmeleri çerçevesinde Bakanlığımıza teslim edilecek konutların DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı üzerinde muhasebeleĢtirilmesi amacıyla DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı Gelir, Harcama, Kredi ve Kaynak Aktarımı Yönetmeliği‟ne Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği “25. Maddi Duran Varlıklar” baĢlıklı 129‟uncu maddesine uygun nitelikte yeni hesapların açılması sağlanacaktır. Sonuç olarak; Bakanlıkça Gayrimenkul SatıĢ Vaadi SözleĢmeleri çerçevesinde Bakanlığa teslim edilecek konutların DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı Gelir, Harcama, Kredi

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 102 ve Kaynak Aktarımı Yönetmeliği‟ne ve Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği “25. Maddi Duran Varlıklar” baĢlıklı 129‟uncu maddesine uygun niteliklerde yeni hesapların açılmasının sağlanacağı bildirilmiĢtir. Ancak, dönüĢüm projeleri özel hesabı 2015 yılsonu mali tabloları, Gayrimenkul SatıĢ Vaadi SözleĢmeleri çerçevesinde Emlak Konut GYO A.ġ.‟den satın alınan ancak henüz yapımı tamamlanmayan taĢınmazlara iliĢkin bilgi sunmadığından, 268.551.500,00 TL maddi duran varlık bilançoda yer almamaktadır. 6. DENETĠM GÖRÜġÜ Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 yılına iliĢkin olarak “Denetimin Dayanağı, Amacı, Yöntemi ve Kapsamı” baĢlığı altında açıklanan, yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilemeyen Giderler (Kira yardımı ve faiz desteği ödemeleri) hesap alanına görüĢ bildirilememektedir. Bununla birlikte denetlenen alanlardan, “Denetim GörüĢünün Dayanakları” bölümünde açıklanan nedenlerden dolayı maddi duran varlıklar hesap alanları hariç diğer hesap alanlarına iliĢkin olarak yukarıda belirtilen ve ekte yer alan mali rapor ve tabloların tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 103 7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: 6306 Sayılı Kanun Kapsamında 2015 Yılı Öncesinde BaĢvuruda Bulunan Hak Sahiplerinden, AnlaĢma ile Tahliye Edilen Yapıların Maliklerine veya Malik Olmasalar Bile Kiracı veya Sınırlı Ayni Hak Sahibi Olarak Bu Yapılarda Ġkamet Edenlere veya Bu Yapılarda ĠĢyeri Bulunanlara Aynı Yapı; Maliklere ise Sahip Oldukları Her Bir Yapı Ġçin Kira Yardımı Yapılması 6306 sayılı Kanun kapsamında 2015 yılı öncesinde baĢvuruda bulunan hak sahiplerinden, anlaĢma ile tahliye edilen yapıların maliklerine veya malik olmasalar bile kiracı veya sınırlı ayni hak sahibi olarak bu yapılarda ikamet edenlere veya bu yapılarda iĢyeri bulunanlara aynı riskli yapı için, maliklere ise sahip oldukları her riskli yapı için kira yardımı yapılmıĢtır. 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkında Kanun‟un “Tahliye ve yıktırma” baĢlıklı 5‟inci maddesinin 1‟inci fıkrasında; “Anlaşma ile tahliye edilen yapıların maliklerine veya malik olmasalar bile kiracı veya sınırlı ayni hak sahibi olarak bu yapılarda ikamet edenlere veya bu yapılarda işyeri bulunanlara geçici konut veya işyeri tahsisi ya da kira yardımı yapılabilir.” denilmektedir. Kanun‟un anılan hükmünde, kira yardımı yapılması gereken hak sahiplerini belirlerken “veya” ibaresiyle açıkça ayırarak kira yardımı yapılması gerekenler sırayla sayılmıĢtır. Kanun koyucu, kira yardımı yapılabilecek hak sahiplerini tadadi olarak belirlemiĢ; bunların, malik veya kiracı veya sınırlı ayni hak sahibi olarak bu yapılarda ikamet edenler veya bu yapılarda iĢyeri bulunanlar Ģeklinde saymıĢtır. Kanun, kira yardımı yapılabilecek hak sahiplerinde aynı zamanda “ikamet” etme Ģartını açıkça aramaktadır. Kanun metninde, tadadi olarak belirlenen hak sahiplerine “geçici konut veya işyeri tahsisi ya da kira yardımı yapılabilir” hükmüyle; kentsel dönüĢüm uygulaması nedeniyle, hak sahiplerinin yapısında, ikamet edememenin verdiği sonuçları ortadan kaldırılmaya yönelik geçici süreyle oluĢacak olan ikamet yeri yoksunluğunun giderilmesi için bu hak sahiplerine sayılan yardımların yapılması amaçlanmıĢtır. 04.08.2012 tarih ve 28374 sayılı Resmî Gazete‟de yayımlanarak yürürlüğe giren

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 104 Mülga Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği‟nin “Kira yardımı yapılması” baĢlıklı 15‟inci maddesinde; “(1) Anlaşma ile tahliye edilen uygulama alanı içerisindeki yapılar ile uygulama alanı dışındaki riskli yapıların maliklerine tahliye tarihinden itibaren konut ve işyerlerinin teslim tarihine veya idarece belirlenecek tarihe kadar, mümkün olması hâlinde geçici konut veya işyeri tahsisi, mümkün olmaması hâlinde ise, İdarece kararlaştırılacak aylık kira bedeli yardımı yapılabilir. (2) Birinci fıkrada belirtilen yapılarda kiracı veya sınırlı aynî hak sahibi olarak ikamet edenlere veya işyeri işletenlere, İdarece belirlenecek oranda defaten kira yardımı yapılabilir.” denilmesi suretiyle, Kanun hükmüne aykırı bir Ģekilde yönetmelik hükmüyle kira yardımının malik ile kiracı veya sınırlı ayni hak sahiplerine aynı anda verilmesinin yolu açılmıĢtır. 04.08.2012 tarih ve 28374 sayılı Resmî Gazete‟de yayımlanarak yürürlüğe giren Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği‟ni ilga eden ve yeniden düzenlenen 15.12.2012 tarih ve 28498 sayılı Resmî Gazete‟de yayımlanarak yürürlüğe giren Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği‟nin “Kira yardımı ve diğer yardımlar” baĢlıklı 16‟ncı maddesiyle mülga yönetmelik hükümlerine ilave olarak “Kira yardımı aylık 600 Türk Lirasını, yardım süresi ise, 18 ayı geçemez. Aylık kira bedeli, her yıl Türkiye İstatistik Kurumu tarafından yayımlanan Tüketici Fiyatları Endeksi oranında güncellenir. (2) Yapılacak kira yardımının ilk beş aya kadar olan kısmı, taşınma masrafları da dikkate alınarak peşin olarak ödenebilir. (3) Birinci fıkrada belirtilen yapılarda kiracı veya sınırlı aynî hak sahibi olarak ikamet edenlere veya işyeri işletenlere, Bakanlıkça belirlenecek oranda defaten kira yardımı yapılabilir.” hükümleri ile aylık kira yardımının en yüksek tutarı belirlenmiĢ, ilk beĢ aya kadar kısmının peĢin ödenmesi ile kiracı veya sınırlı aynî hak sahibi olarak ikamet edenlere veya iĢyeri iĢletenlere, Bakanlıkça belirlenecek oranda defaten kira yardımı yapılması Ģeklinde yeni düzenleme yapılmıĢtır. 2.7.2013 tarih ve 28695 sayılı Resmî Gazete‟de yayımlanarak yürürlüğe giren Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinde

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 105 DeğiĢiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik‟le “Kira yardımı ve diğer yardımlar” baĢlıklı 16‟ncı maddesinin 3‟üncü fıkrasında “Birinci fıkrada belirtilen yapılarda kiracı veya sınırlı aynî hak sahibi olarak ikamet edenlere veya işyeri işletenlere, birinci fıkraya göre belirlenen aylık kira bedelinin iki katı kadar defaten kira yardımı yapılabilir.” hükmü ile yapılarda kiracı veya sınırlı aynî hak sahibi olarak ikamet edenlere veya iĢyeri iĢletenlere, aylık kira bedelinin iki katı kadar defaten kira yardımı yapılması Ģeklinde yeni düzenleme yapılmıĢtır. 25.7.2014 tarih ve 29071 sayılı Resmî Gazete‟de yayımlanarak yürürlüğe giren Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinde DeğiĢiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik‟le, 15.12.2012 tarihli ve 28498 sayılı Resmî Gazete‟de yayımlanan Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği‟nin adı “6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği” olarak değiĢtirilmiĢtir. 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği ile “Kira yardımı ve diğer yardımlar” baĢlıklı 16‟ncı maddesinde; “(1) (Değişik:RG-25/7/2014-29071) ...Kira yardımı aylık 600 Türk Lirasını geçemez. Yardım süresi riskli alan dışındaki riskli yapılarda 18 ay ve Kanun kapsamında anlaşma yolu ile kamulaştırılan yapılarda 5 aydır. Riskli alanlarda kira yardımı süresi 36 ayı geçmemek şartı ile ilgili kurumca belirlenir...Maliklere, kiracılara ve sınırlı ayni hak sahiplerine, sahip oldukları veya kullandıkları Kanun kapsamındaki bütün yapılardan dolayı kira yardımı yapılabilir. İnşaat halinde olup içinde ikamet edilen yapılarda kira yardımı veya faiz desteğinden, sadece inşaat halindeki yapıda ikamet eden malik, kiracı ve sınırlı ayni hak sahibi faydalanır. (2) (Değişik:RG-25/7/2014-29071) Yapılacak kira yardımının beş aylık miktarı, taşınma masrafları da dikkate alınarak defaten ödenebilir. Bu durumda, yardım süresi defaten ödemenin yapıldığı aydan itibaren hesap edilir. (3) (Değişik:RG-25/7/2014-29071) Birinci fıkrada belirtilen yapılarda; kiracı olarak ikamet edenlere veya işyeri işletenlere, birinci fıkraya göre belirlenen aylık kira bedelinin iki katı kadar, sınırlı aynî hak sahibi olarak ikamet edenlere veya işyeri işletenlere ise beş katı kadar defaten kira yardımı yapılabilir.” denilmektedir. Yönetmelik'in 16‟ncı maddesinde yapılan değiĢiklik hükümleriyle, kira yardımının

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 106 Kanun kapsamında anlaĢma yolu ile kamulaĢtırılan yapılarda 5 ay olduğu; riskli alanlarda kira yardımı süresinin 36 ayı geçmemek Ģartı ile ilgili kurumca belirleneceği; maliklere, kiracılara ve sınırlı ayni hak sahiplerine, sahip oldukları veya kullandıkları Kanun kapsamındaki bütün yapılardan dolayı kira yardımı yapılabileceği; yapılacak kira yardımının beĢ aylık miktarının, defaten ödenmesi durumunda, yardım süresinin defaten ödemenin yapıldığı aydan itibaren hesap edileceği; sınırlı aynî hak sahibi olarak ikamet edenlere veya iĢyeri iĢletenlere ise beĢ katı kadar defaten kira yardımı yapılabileceği Ģeklinde yeni düzenleme yapılmıĢtır. Yukarıda ifade edildiği gibi; 6306 sayılı Kanun‟un 5‟inci maddesinin 1‟inci fıkrasındaki; anlaĢma ile tahliye edilen yapıların maliklerine veya malik olmasalar bile kiracı veya sınırlı ayni hak sahibi olarak bu yapılarda ikamet edenlere veya bu yapılarda iĢyeri bulunanlara geçici konut veya iĢyeri tahsisi ya da kira yardımı yapılabilir Ģeklindeki hükme dayanarak hazırlanan Kanun‟un uygulama yönetmeliklerinde, düzenlenen her yeni metinde ve yapılan her yeni değiĢiklikle kira yardımı uygulaması Kanuna uygun olmayan Ģekilde geniĢletilmiĢtir. Kanun hükmüne aykırı bir Ģekilde yönetmelik hükmüyle, kira yardımının malik ile kiracı veya sınırlı ayni hak sahiplerine aynı yapı için verilmesinin yolu açılmıĢ, ikamet etme Ģartına uyulmamıĢtır. Kanun metninde olmamasına rağmen Kanun kapsamında anlaĢma yolu ile kamulaĢtırılan yapılardaki hak sahiplerine kira yardımı olarak 5 aylık süre belirlenmiĢtir. 25.7.2014 tarih ve 29071 sayılı Resmî Gazete‟de yayımlanarak yürürlüğe giren Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinde DeğiĢiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile Kanun metninde olmamasına rağmen; maliklere, kiracılara ve sınırlı ayni hak sahiplerine, sahip oldukları veya kullandıkları Kanun kapsamındaki bütün yapılardan dolayı kira yardımı yapılabileceği hükmü getirilmiĢtir. 2015 yılında DönüĢüm Projeleri Özel Hesabının toplam gelirleri 780.085.007,20TL, toplam giderleri 781.141.478,35TL olarak gerçekleĢmiĢtir. 2015 yılı kira yardımı ödemeleri 503.414.589,57TL olarak gerçekleĢmiĢtir. 2015 yılı öncesinde yapılan kira yardımı baĢvuruları ile ilgili olarak, kanun hükümlerine aykırı yönetmelik hükümleri çerçevesinde; maliklere ikamet Ģartı aranmaksızın, kiracılara ve sınırlı ayni hak sahiplerine, sahip oldukları veya kullandıkları Kanun kapsamındaki bütün yapılardan dolayı kira yardımı yapılması uygulamasına devam edilmesi nedeniyle özel hesabın mali yapısı olumsuz etkilenmiĢtir. Bu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 107 nedenle, 14.01.2015 tarihli Bakan Oluruyla; 15.12.2012 tarih ve 28498 sayılı Resmî Gazete‟de yayımlanarak yürürlüğe giren Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği‟nin “Kira yardımı ve diğer yardımlar” baĢlıklı 16‟ncı maddesiyle ödenmekte olan, -Riskli yapılardaki kira yardımı ödemelerinin sadece ikamet eden hak sahiplerine yapılması, -Riskli alan ve rezerv yapı alanlarında ödenecek kira yardımlarının proje bazında belirlenmesi kararlaĢtırılmıĢtır. Bakan Oluru sonrasında yapılan baĢvurularda, baĢvuru sahiplerine yapılacak kira yardımı ödemelerinde ikamet Ģartı aranmaya baĢlanmıĢtır. Ancak 2015 yılı öncesinde yapılan baĢvurulara istinaden yapılmakta olan kira yardımı ödemeleri için, ikamet Ģartı aranmadan baĢlatılan kira yardımı ödemeleri aynen devam ettirilmiĢtir. Yukarıda ifade edilen hususları ihtiva eden bulgu, 2014 yılında raporlanmasına rağmen, 2015 yılı öncesinde yapılan kira yardımı baĢvuruları ile ilgili olarak aradan geçen süre zarfında herhangi bir ilerleme sağlanamamıĢtır. Kanun metninde ifadesini bulan amaç çerçevesinde, dönüĢüm uygulaması nedeniyle, hak sahiplerinin uygulama yapılan yapısında, ikamet edememenin verdiği sonuçları ortadan kaldırılmaya, geçici süreyle oluĢacak ikamet yeri yoksunluğunun giderilmesi için tadadi olarak belirlenen hak sahiplerine geçici konut veya iĢyeri tahsisi ya da kira yardımı yapılması Ģeklinde yürütülmesine ve kira yardımının hak sahibi sıfatıyla sadece bu yapılarda ikamet edenlere ödenmesine yönelik olarak, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkında Kanun, Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği ve kira yardımı ödemelerine yönelik Bakan Oluru arasında yer alan çeliĢkilerin giderilmesi amacıyla yeni düzenleme yapılmasının uygun olacağı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; 6306 sayılı Kanun kapsamında;

• Maliklere kira yardımı yapılmasının maksadı, riskli yapıda ikamet ediyor ise, riskli yapının yıktırılmasından sonra yeni yapısı yapılıncaya kadar baĢka bir yapıda ikâmet

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 108 etmesinin bedeline katkı sağlamak, riskli yapıda ikamet etmiyor ise, riskli yapının yıkılması sebebiyle mahrum kalacağı kira gelirini bir nebze karĢılamaktır. Belirtilen sebeple, malik bakımından riskli yapıda ikamet Ģartının aranması Kanun uyarınca malike kira yardımı yapılmasının maksadına aykırıdır.

• Riskli yapıda kiracı veya sınırlı ayni hak sahibi olarak ikamet edenlere kira yardımı yapılmasının maksadı ise, riskli yapı tespitinden dolayı kiracı veya sınırlı ayni hak sahiplerinin riskli yapıdan taĢınmak zorunda kalmaları sebebiyle uğrayacakları zararın bir nebze karĢılanmasıdır. Ayrıca, riskli yapıda sınırlı ayni hak sahibi (özellikle sükna hakkı sahibi) olarak ikamet edenler riskli yapının yıkılması ile birlikte yapıda oturmaya dair sınırlı ayni haklarını da kaybedeceklerinden bunların zararı sadece riskli yapıdan taĢınma masrafı tutarında olmayacaktır. Bu yüzden bu kapsamdakilere kiracılara oranla daha fazla miktarda kira yardımı yapılması gerekmektedir. 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliğinde de belirtilen hususlar gözetilerek düzenlemede bulunulmuĢtur. 6306 sayılı Kanunun 5‟inci maddesinin birinci fıkrası, maliklere, yapıda malik değil de kiracı ikamet ediyor ise kiracıya ve yine yapıda ikamet etme hakkı olan sınırlı ayni hak sahibine kira yardımı yapılacağı düzenlenmiĢtir. 6306 sayılı Kanun, herhangi bir afet sonrası konutları veya iĢyerleri ağır hasar gören veya yıkılan afetzede maliklere oturabilecekleri veya iĢletecekleri bir konut veya iĢyeri için yardım yapılmasını öngören 7269 sayılı Kanundan farklı bir amaç çerçevesinde yürürlüğe konulmuĢtur. 6306 sayılı Kanun, herhangi bir afet meydana gelmeden, afet riski taĢıyan alanlar ile mülkiyetin kime ait olduğuna bakılmaksızın, riskli yapıların yani, “ekonomik ömrünü tamamlamıĢ” olan ya da “yıkılma veya ağır hasar görme riski taĢıyan” yapıların dönüĢümünü öngörmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 109 6306 sayılı Kanunun amacı gözetildiğinde, Kanun kapsamında dönüĢtürülecek riskli yapıların mülkiyetinin kime ait olduğunun bir ehemmiyeti bulunmamaktadır. Aksi yönde bir düĢünce, 6306 sayılı Kanunun sadece maliklerin hayatı için risk teĢkil edecek yapıların dönüĢümünü öngördüğü, kiracıların ikamet ettiği yapıların, yani herhangi bir malikin ikinci bir konutunun dönüĢümünü öngörmediği gibi sonuç doğurur. Yukarıda belirtilen sebeplerle, maliklere yapıda ikamet etsin veya etmesin 6306 sayılı Kanun kapsamındaki bütün yapılarından dolayı, kiracı ve sınırlı ayni hak sahiplerine ise ikamet ettikleri yapılardan dolayı kira yardımı yapılması 6306 sayılı Kanun hükümlerine ve bu Kanunun amacına uygun olduğu değerlendirilmektedir. Diğer taraftan özel hesaptan yapılacak yardımların niteliği Bakanlık Makamından alınacak Olur ile belirlenmektedir. 2015 yılı baĢında alınan karar doğrultusunda, olur alındığı tarihten itibaren kira yardımı müracaatında bulunan hak sahiplerine ikamet Ģartı getirilmiĢtir. Dolayısı ile olurun yürürlük tarihinden önce baĢlatılmıĢ iĢlemlerin geriye yönelik uygulaması yapılmamıĢtır. Sonuç olarak; Bakanlık cevabında bulgudaki değerlendirmelere karĢı görüĢler ileri sürülmüĢtür. Ancak; bulguda da belirtildiği gibi 6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkında Kanun‟un “Tahliye ve yıktırma” baĢlıklı 5‟inci maddesinin 1‟inci fıkrasında; “AnlaĢma ile tahliye edilen yapıların maliklerine veya malik olmasalar bile kiracı veya sınırlı ayni hak sahibi olarak bu yapılarda ikamet edenlere veya bu yapılarda iĢyeri bulunanlara geçici konut veya iĢyeri tahsisi ya da kira yardımı yapılabilir.” denilmektedir. Kanun‟un yukarıdaki hükmünde, kira yardımı yapılması gereken hak sahiplerini belirlerken “veya” ibaresiyle açıkça ayırarak kira yardımı yapılması gerekenler sırayla sayılmıĢtır. Kanun koyucu kira yardımı yapılabilecek hak sahiplerini tadadi olarak belirlemiĢ; bunları, malik veya kiracı veya sınırlı ayni hak sahibi olarak bu yapılarda ikamet edenler veya bu yapılarda iĢyeri bulunanlar Ģeklinde saymıĢtır. Kanun, kira yardımı yapılabilecek hak sahiplerinde aynı zamanda “ikamet” etme Ģartını açıkça aramaktadır. Kanun metninde, tadadi olarak belirlenen hak sahiplerine “geçici konut veya işyeri tahsisi ya da kira yardımı yapılabilir” hükmüyle; kentsel dönüĢüm uygulaması nedeniyle, hak

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 110 sahiplerinin uygulama yapılan riskli yapısında, ikamet edememenin verdiği sonuçları ortadan kaldırmaya yönelik geçici süreyle oluĢacak olan ikamet yeri yoksunluğunun giderilmesi için bu hak sahiplerine sayılan yardımların yapılmasının amaçlandığı görülmektedir. Nitekim; 14.01.2015 tarihli Bakan Oluruyla, 6306 Sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği‟nin “Kira yardımı ve diğer yardımlar” baĢlıklı 16‟ncı maddesiyle ödenmekte olan, -Riskli yapılardaki kira yardımı ödemelerinin sadece ikamet eden hak sahiplerine yapılması kararlaĢtırılmıĢtır." 2015 uygulamasına dönük yukarıdaki Bakan Oluru ve zikredilen Kanun hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği ile Kanun hükmüne aykırı olarak, kira yardımı uygulamasının geniĢletildiği anlaĢılmaktadır. Söz konusu hususlar 2014 Yılı SayıĢtay Denetim Raporuyla Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmıĢ ancak, 2015 yılı öncesinde kira yardımı baĢvurusunda bulunan yapıların maliklerine veya malik olmasalar bile kiracı veya sınırlı ayni hak sahibi olarak bu yapılarda ikamet edenlere veya bu yapılarda iĢyeri bulunanlara aynı anda, maliklere ise sahip oldukları her yapı için kira yardımının ödenmesine devam edilmektedir. Öneri: Bundan sonraki uygulamalarda, 14.01.2015 tarihli Bakan Oluru ve Kanun hükümleri paralelinde iĢlem yapılmasının, ancak Bakanlık cevabında belirtilen çerçevede uygulama yapılacaksa kanunun ilgili maddelerinde ve yönetmelikte değiĢiklik yapılmasının uygun olacağı düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 111 BULGU 2: 6306 Sayılı Kanun Kapsamında Uygulamada Bulunan Belediyelerce, Yatırıma ĠliĢkin Yıllık Bütçelerinin Yüzde BeĢi ile 2464 Sayılı Belediye Gelirleri Kanunu'nun 80'inci Maddesi Uyarınca Tahsil Edilen Harç Gelirlerinin Yüzde Ellisinin, Kanunda Öngörülen Uygulamalara Ayrılmaması 16.05.2012 tarihli ve 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkında Kanun'un “DönüĢüm Gelirleri” baĢlıklı 7‟nci maddesinin sekizinci fıkrasında “Bu Kanun kapsamında uygulamada bulunacak olan belediyeler, yatırıma ilişkin yıllık bütçelerinin yüzde beşi ile 26.05.1981 tarihli ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun 80 inci maddesi uyarınca tahsil edilen harç gelirlerinin yüzde ellisini, bu Kanunda öngörülen uygulamalara ayırmak zorundadır.”, 12'nci fıkrasında; “Bakanlık, bu Kanun kapsamındaki uygulamalarda kullanılmak üzere dönüşüm projeleri özel hesabından TOKİ, İdare ve İller Bankası Anonim Şirketine kaynak aktarabilir.”, 13'üncü fıkrasında; “Bu maddede öngörülen gelirler, bu Kanunun amaçları dışında kullanılamaz.” denilmektedir. 13.09.2012 tarih ve 28410 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı Gelir, Harcama, Kredi ve Kaynak Aktarımı Yönetmeliği'nin “Kaynak aktarımı baĢvurularında aranacak belgeler” baĢlıklı 21'inci (DeğiĢik:RG-14/6/2013-28677) maddesinin 1'inci fıkrasında; “Genel Müdürlükçe, bu Yönetmelik kapsamında kaynak aktarım talebinde bulunanlardan; b) Kaynağın, Kanun kapsamında belirtilen iş, işlem ve uygulamalarda kullanılacağına, başka bir iş için kullanılmayacağına ve Bakanlıkça bildirilecek diğer şartlara uyulacağına dair taahhütname, …istenir.” denilmektedir. 6306 sayılı Kanun kapsamındaki uygulama yapan belediyeler; Kanun'un 7'nci maddesindeki hüküm gereği, yatırıma iliĢkin yıllık bütçelerinin yüzde beĢi ile 26.05.1981 tarihli ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu'nun 80'inci maddesi uyarınca tahsil edilen harç gelirlerinin yüzde ellisini Kanunda öngörülen uygulamalara ayırmamakta,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 112 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu'nun 80'inci maddesi uyarınca tahsil edilen harç gelirlerini belediye muhasebe sistemi üzerinde ayrı bir baĢlık halinde kayıt ve takip etmemektedirler. Yukarıda ifade edilen hususları ihtiva eden bulgu, 2014 yılında raporlanmasına rağmen, 2015 yılında belediyeler tarafından ilgili kaynakların ayrılması ile ilgili olarak herhangi bir ilerleme sağlanamamıĢtır. 6306 sayılı Kanun'un 7'nci maddesinin amacı çerçevesinde gereken iĢlemin yerine getirilmesi, kaynak aktarılan belediyelerin kentsel dönüĢüm uygulamalarına yapmaları gereken mali katkı hükümlerinin uygulanmasının sağlanması gerektiği düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; Konu ile ilgili olarak belediyelere bildirimde bulunulmasına rağmen bir netice alınamamıĢtır. Belediyelerin talebi doğrultusunda kanunda değiĢiklik yapılması gündeme gelmiĢ olup konunun yasal değiĢiklik ile çözüme kavuĢturulabileceği düĢünülmektedir. Sonuç olarak; Bakanlıkça Bulgu konusu hakkında yasal değiĢiklik ile çözüme kavuĢturulabileceği belirtilmektedir. Ġlgili Kanun hükmünün kaynak aktarılan belediyelerce yerine getirilmemesi nedeniyle, Çevre ve ġehircilik Bakanlığınca belediyelere gönderilen uyarı yazılarına rağmen sonuç alınmaması ve konunun 2013 ve 2014 Yılı SayıĢtay Denetim Raporuyla Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasına rağmen herhangi bir ilerleme sağlanamamıĢtır. BULGU 3: DönüĢüm Projeleri Özel Hesabından Kaynak Aktarılan Belediyeler ve Ġller Bankası A.ġ. Tarafından Söz Konusu Kaynağın Kullanılmasına Yönelik Muhasebe Kayıtlarının Aktarma Yapılan Ġdarelerin Bütçe Hesaplarından Ayrı Olarak Tutulmaması 16.05.2012 tarih ve 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların DönüĢtürülmesi Hakkında Kanun‟un “DönüĢüm Gelirleri” baĢlıklı 7‟nci maddesinin 12‟nci fıkrasında; “Bakanlık, bu Kanun kapsamındaki uygulamalarda kullanılmak üzere dönüşüm projeleri özel hesabından TOKİ, İdare ve İller Bankası Anonim Şirketine kaynak aktarabilir.” denilmekte, 13.09.2012 tarih ve 28410 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan DönüĢüm Projeleri

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 113 Özel Hesabı Gelir, Harcama, Kredi ve Kaynak Aktarımı Yönetmeliği‟nin “DönüĢüm projeleri özel hesabına iliĢkin muhasebeleĢtirme iĢlemleri” baĢlıklı 7‟nci maddesinin 1‟inci fıkrasında; “Özel hesaba ilişkin muhasebeleştirme işlemlerinde, malî raporlamaya ilişkin hükümler hariç olmak üzere, 3/5/2005 tarihli ve 2005/8844 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği uygulanır.”, 2‟nci fıkrasında; “Kamu idarelerinin tabi olduğu mevzuatta belirlenmiş Yevmiye Defteri, Büyük Defter ve Yardımcı Hesap Defteri, tutulması zorunlu defterlerdir.”, 3‟üncü fıkrasında “Özel hesap ile bu hesaptan idarelere, TOKİ ve İller Bankası A.Ş.‟ye aktarılan tutarların muhasebesi söz konusu idarelerin bütçe hesaplarından ayrı olarak tutulur.” denilmekte, “Kaynak aktarımı baĢvurularında aranacak belgeler” baĢlıklı 21‟inci (DeğiĢik:RG- 14/6/2013-28677) maddesinin birinci fıkrasında; “Genel Müdürlükçe, bu Yönetmelik kapsamında kaynak aktarım talebinde bulunanlardan; b) Kaynağın, Kanun kapsamında belirtilen iş, işlem ve uygulamalarda kullanılacağına, başka bir iş için kullanılmayacağına ve Bakanlıkça bildirilecek diğer şartlara uyulacağına dair taahhütname, … istenir.” denilmektedir. Belediyeler ve ĠLBANK‟a aktarılan kaynakların muhasebeleĢtirilmesi belediye ve ĠLBANK muhasebe sistemi üzerinden yürütülmekte ve aktarılan tutarların muhasebesi ilgili idarelerin bütçe hesaplarından ayrı olarak tutulmamaktadır. Yukarıda ifade edilen hususları ihtiva eden bulgu, 2014 yılında raporlanmasına rağmen, 2015 yılında aktarılan kaynakların muhasebesinin ayrı tutulması ile ilgili olarak herhangi bir ilerleme sağlanamamıĢtır. Aktarılan kaynakların doğru ve zamanlı takip ve denetiminin yapılması amacıyla, belediyelere ve ĠLBANK‟a aktarılan kaynakların muhasebesinin bütçe hesaplarından ayrı olarak tutulması gerektiği düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; Konu ile ilgili olarak daha önce muhtelif yazılarımızla kaynak aktarımı yapılan belediyelere, DönüĢüm Projeleri Özel Hesabından aktarılan kaynakların ilgili belediyelerin bütçe hesaplarından ayrı olarak tutularak,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 114 muhasebeleĢtirilmesi gerektiği bildirilmiĢtir. Ayrıca, Ġstanbul ve Ġzmir illerinde Kanun kapsamında yürütülen çalıĢmaların 2016 yılı içerisinde yapılan denetimlerinde bütçe hesaplarının ayrı tutulması konusunda gerekli uyarılar yapılmıĢtır.
Sonuç olarak; Bakanlıkça kaynak aktarımı yapılan kurumlar nezdinde yapılan denetimlerde gerekli uyarıların yapıldığı belirtilmiĢtir. Ġlgili Yönetmelik hükmünün kaynak aktarılan belediyelerce ve Ġller Bankası A.ġ.‟ce yerine getirilmemesi ve Bakanlıkça bir yaptırımın uygulamaya konulmaması ve konunun Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2013 ve 2014 Yılı SayıĢtay Denetim Raporuyla Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasına rağmen herhangi bir ilerleme sağlanamamıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 115 8. EKLER Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 116

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 117

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı DönüĢüm Projeleri Özel Hesabı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 118 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

ÇEVRE VE ġEHĠRCĠLĠK BAKANLIĞI 2015 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. ÖZET ......................................................................................................................................................... 119
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ........................................... 120
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU........................................................................................................... 121
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ...................................................... 121
5. GENEL DEĞERLENDĠRME ................................................................................................................. 122
6. DENETĠM BULGULARI ........................................................................................................................ 128

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 119

1. ÖZET Bu rapor, Çevre ve ġehircilik Bakanlığının performans denetimi sonuçlarını ve bulgularını içermektedir. 6085 sayılı Kanun‟un 36‟ncı maddesi uyarınca, SayıĢtay “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilen denetim” olarak tanımlanan performans denetimini yapmakla görevli ve yetkilidir. Çevre ve ġehircilik Bakanlığının hedef ve göstergeleriyle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının değerlendirmesini sağlamak amacıyla aĢağıdaki bilgi ve belgeler denetlenmiĢtir:  2015 – 2017 dönemine ait Stratejik Plan,  2015 yılı Performans Programı,  2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu ve  Faaliyet sonuçları ölçümü yapan veri kayıt sistemleri. Performans esaslı bütçeleme sistemi gereği Çevre ve ġehircilik Bakanlığının hazırladığı üç temel belge olan 2015–2017 Stratejik Planı, 2015 Yılı Performans Programı ve 2015 Yılı Ġdare Faaliyet Raporu, raporlama gerekliliklerine uyum kriterleri (mevcudiyet, zamanlılık, sunum) açısından incelenmiĢ ve bu incelemenin sonucunda; Stratejik Planın tüm kriterleri karĢıladığı, Performans Programının mevcudiyet kriterini karĢıladığı, sunum kriterini kısmen karĢıladığı, ancak zamanlılık kriterini karĢılamadığı görülmüĢtür. Ġdare Faaliyet Raporunun mevcudiyet ve zamanlılık kriterlerini karĢıladığı, ancak sunum kriterini kısmen karĢıladığı görülmüĢtür. Yukarıda sayılan dokümanlardan ve Performans Programı, performans bilgisinin içeriğine yönelik kriterlerden ilgililik, ölçülebilirlik ve iyi tanımlanma açısından değerlendirilmiĢ ve bu incelemelerin sonucunda, Stratejik Planın bulgularda belirtilen bu kriterlere genel itibariyle uyduğu, ancak performans programının bulgularda belirtilen nedenlerle bu kriterlere kısmen uyduğu kanaatine varılmıĢtır. Ġdare Faaliyet Raporu ise performans bilgisinin içeriğine yönelik kriterlerden tutarlılık, doğrulanabilirlik, geçerlilik/ikna edicilik açısından incelenmiĢ ve bu incelemelerin sonucunda, söz konusu belgenin tutarlılık, doğrulanabilirlik, kriterlerine genel olarak uyduğu ancak,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 120 bulgularda belirtilen nedenlerle geçerlilik/ikna edicilik kriterini büyük ölçüde karĢılamadığı kanaatine varılmıĢtır. Ġncelenen veri kayıt sisteminin; üretilen performans bilgisinin gerçekleĢmeleri doğru ve tam olarak yansıttığı, göstergenin tanımına dayalı olarak gerçekleĢmelerle ilgili olmayan hususları içermediği ve dahil edilmesi gereken hususları genel itibariyle dıĢarıda bırakmadığı görülmüĢtür. Bu nedenle incelenen veri kayıt sisteminin, hedef ve gösterge açısından performansın ölçülmesi ve raporlanması amacına uygun olduğu kanaatine varılmıĢtır. Bu raporda, 2015–2017 Stratejik Planı, 2015 Yılı Performans Programı ve 2015 Yılı Ġdare Faaliyet Raporunda tespit edilen eksikliklerin sonraki yıllarda tekrarlanmaması için tespit edilen denetim bulguları ile iyi uygulamanın ne olması gerektiği ortaya konulmuĢtur. Genel olarak performans yönetim sisteminin geliĢtirilmesi gerektiği düĢünülmektedir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresi yönetimi, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan Stratejik Plan, Performans Programı ve Ġdare Faaliyet Raporlarının hazırlanmasına iliĢkin yönetmelik ve kılavuzlara uygun olarak hazırlanmıĢ olan performans bilgisi raporlarının doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtay‟a sunulmasından; bir bütün olarak sunulan bu raporların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tam ve doğru olarak yansıtmasından; kamu idaresinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarının ölçülmesine iliĢkin sistemlerin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden; performans bilgisinin dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 121 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, kamu idaresinin raporladığı performans bilgisinin güvenilirliğine iliĢkin değerlendirme yapmak, performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarını ölçen sistemleri değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları ve SayıĢtay ikincil mevzuatıdır. Denetimin amacı, bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında TBMM ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması, kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi ile hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın yerleĢtirilmesi ve yaygınlaĢtırılmasıdır. Denetim, kamu idaresinin faaliyet raporunda yer alan performans bilgilerinin ve bunları oluĢturan kayıt ve belgelerin doğruluğu ve güvenilirliğine iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile gerçekleĢtirilmiĢtir. Bu çerçevede, Çevre ve ġehircilik Bakanlığının yayımladığı 2015-2017 dönemine ait Stratejik Plan, 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 122 5. GENEL DEĞERLENDĠRME 2015 yılı performans denetimi kapsamında Çevre ve ġehircilik Bakanlığının yayımladığı 2015–2017 dönemine ait Stratejik Plan, 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenerek faaliyet sonuçlarının ölçülmesine yönelik olarak üretilen performans bilgisinin güvenilir olup olmadığı değerlendirilmiĢtir. Performans esaslı bütçeleme sisteminin ve bu sistemin gerektirdiği raporlama uygulamalarının çoğu kamu kurumunda henüz uygun Ģekilde yerine getirilemediği bilinmektedir. Bakanlık, hazırlayacağı stratejik yönetim unsurlarını; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu‟nun “Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme” baĢlıklı 9‟uncu maddesi, Kamu Ġdarelerinde Stratejik Planlamaya ĠliĢkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik, Kalkınma Bakanlığınca hazırlanan Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzu, Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik ve Performans Programı Hazırlama Rehberi hükümleri ve bulgular çerçevesinde yeniden gözden geçirmelidir. Bakanlık bütçesinin uygulanması ve muhasebeleĢtirilmesi aĢamasında performans hedeflerine yönelik bir izleme olmadığı, dolayısıyla plan-program-bütçe bağının yeterince sağlanamadığı tespit edilmiĢtir. Faaliyetler için tahsis edilen ödeneklerin yılsonu gerçekleĢmelerini izleyebilecek bir sistem bulunmamaktadır. Denetim yukarıda sayılan üç belge üzerinden kamu idaresinin raporlama gerekliliklerine uyumunun değerlendirilmesi, bu belgelerde sunulan performans bilgisinin değerlendirilmesi ve performans bilgisinin üretilmesi için kullanılan veri kayıt sistemlerinin değerlendirilmesi yoluyla gerçekleĢtirilmiĢtir. Bu değerlendirmeler için kullanılan kriterler aĢağıda yer alan Tablo 1, Tablo 2 ve Tablo 3‟te görülmektedir. Tablo 1: Raporlama gerekliliklerine uygunluk kriterleri Mevcudiyet Bakanlığın, plan, program ve raporlarını yayımlayıp yayımlamadığı Zamanlılık Bakanlığın plan, program ve raporlarını yasal süre içinde yayımlayıp yayımlamadığı Sunum Bakanlık plan, program ve raporlarının ilgili mevzuatla belirlenen usullere uyumlu olup olmadığı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 123 Tablo 2: Performans bilgisinin içeriğine yönelik kriterler Stratejik Plan ve Performans Programı Ġlgililik: Amaç, hedefler, göstergeler ve faaliyetler arasında mantıksal bağlantı olması Ölçülebilirlik: Performans programlarındaki hedeflerin ve göstergelerin ölçülebilir olması Ġyi tanımlanma: Hedefin açık ve net bir tanımının olması Ġdare Faaliyet Raporu Tutarlılık: Hedeflerin, denetlenen idarenin planlama ve raporlama dokümanlarında (göstergeler ve alt hedefler dâhil) tutarlı olarak kullanılması Doğrulanabilirlik: Raporlanan değerlerin, temel veri kayıt sistemlerinin çıktısıyla tutarlı olması Ġkna edicilik/ Geçerlilik: Planlanan ve raporlanan performans arasındaki her tür sapmanın denetlenen idare tarafından ele alınması ve sapmayı açıklayan nedenlerin geçerli/ikna edici olması Tablo 3: Veri kayıt sistemlerinin güvenilirliğine yönelik kriterler Güvenilirlik Veri kayıt sistemlerinin, gerçekleĢmeleri tam ve doğru Ģekilde ölçerek faaliyet raporunda güvenilir veri sunuyor olması STRATEJĠK PLAN Stratejik Planda 4 adet stratejik amaç, bu dört amaca ulaĢmak için de 26 stratejik hedef, stratejik hedeflerin ölçülebilmesi için de 141 adet performans göstergesi belirlenmiĢtir. Bakanlık 2015–2017 Stratejik Planı ile ilgili olarak Tablo 1 ve Tablo 2‟deki kriterlerden mevcudiyet, zamanlılık, sunum, ilgililik, ölçülebilirlik ve iyi tanımlama kriterleri açısından yapılan değerlendirmede:
Mevcudiyet
5018 sayılı Kanunun 9'uncu maddesi hükümleri çerçevesinde 2015-2017 Stratejik Planının mevcut olduğu,
Zamanlılık
Stratejik Planının mevzuatta öngörülen sürede hazırlandığı,
Sunum Kalkınma Bakanlığınca hazırlanan “Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzu”,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 124 stratejik planlama süreci ve stratejik planların kapsamı ve içeriğine iliĢkin genel bir çerçeve sunmaktadır. Kamu idarelerinin bu Kılavuzda belirtilen genel yapı ve temel ilkelere riayet etmesi beklenir. Stratejik Planın Kalkınma Bakanlığınca hazırlanan kılavuzda belirtilen genel yapı ve temel ilkelere uygun olduğu,
İlgililik Stratejik Planlama Kılavuzuna göre hedeflerin, amaçlar ile ilgili olması gerekmektedir. Stratejik Planında yer alan stratejik hedeflerin belirlenen amaçlarla ilgili olduğu, performans göstergelerinin de belirlenen stratejik hedeflerle bulguda belirtilenler dıĢında ilgili olduğu tespit edilmiĢtir. Ölçülebilirlik Stratejik Plandaki 26 adet stratejik hedef için ölçülebilir ifadeler kullanılmayıp, hedefler performans göstergeleri aracılığıyla ölçülebilir hale getirilmeye çalıĢılmıĢtır. Belirlenen 141 adet performans göstergesi için kıyaslama yapmaya imkan verecek sayı, oran, miktar ve tarih kullanılmıĢtır. İyi Tanımlanma Ġlgililik kriterine göre yapılan değerlendirme sonucu, ölçülebilir olduğu tespit edilen performans göstergelerinin ve bu göstergelerin ilgili olduğu hedeflerin iyi tanımlandığı kanaatine varılmıĢtır. PERFORMANS PROGRAMI 2015 Yılı Performans Programında 48 adet performans hedefi, bu hedeflere ulaĢmak için de 135 adet performans göstergesi belirlenmiĢtir. Bakanlığın 2015 Yılı Performans Programı ile ilgili olarak Tablo 1 ve Tablo 2‟deki kriterlerden mevcudiyet, zamanlılık, sunum, ilgililik, ölçülebilirlik ve iyi tanımlanma kriterleri açısından yapılan değerlendirmede: Mevcudiyet 5018 sayılı Kanunun 9'uncu maddesi hükümleri çerçevesinde 2015 Yılı Performans Programının mevcut olduğu, Zamanlılık Performans Programı Hazırlama Rehberine göre; Merkezi Yönetim kapsamındaki kamu idareleri hazırladıkları performans programlarını bütçe teklifleri ile birlikte, Maliye Bakanlığına ve Kalkınma Bakanlığına gönderirler ve Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 125 belirlenen bütçe büyüklüklerine göre nihai hali verilen performans programları Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanır. 2015 Yılı Performans Programının mevzuatta öngörülen sürenin dıĢında kamuoyuna Nisan ayı içerisinde açıklandığı, Sunum
Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik ve Performans Programı Hazırlama Rehberi, performans programlarının kapsam ve içeriğine iliĢkin genel bir çerçeve sunar. Kamu idarelerinin bu Yönetmelik ve Rehber‟de ortaya konan genel yapı, süreç ve temel ilkelere riayet etmesi beklenir. Performans Programı Hazırlama Rehberinin Ek kısmı, performans programının formatını belirlemektedir.
Performans Programının sunum kriteri açısından değerlendirilmesi sonucunda;  Performans Hedefi Tablosu ile Faaliyet Maliyetleri Tablosunda “Açıklamalar” kısmına bulguda belirtilenler dıĢında yer verildiği,  Döner sermaye kaynağının performans hedeflerine yönelik kaynak ihtiyacı belirlemesinde dikkate alındığı,  Performans programının idare düzeyinde hazırlandığı görülmüĢtür. İlgililik  Performans Hedefinin İlgililiği Performans Programı Hazırlama Rehberine göre kamu idarelerinin performans hedefleri ya çıktılara ya da sonuçlara odaklı olmalıdır. Ġdarenin belirlediği 48 adet performans hedefinin 3 tanesinin çıktı/sonuç odaklı olmadığı tespit edilmiĢtir. Çıktı/sonuç odaklı olduğu tespit edilen 45 adet performans hedefinden 44 tanesinin stratejik hedefle ilgili olduğu,  Performans Göstergesinin İlgililiği Performans Programı Hazırlama Rehberinde gösterge; kamu idarelerince performans hedeflerine ulaĢılıp ulaĢılmadığını ya da ne kadar ulaĢıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçlar Ģeklinde tanımlanmıĢtır. Stratejik hedef ile ilgili olmayan ve faaliyet odaklı olan performans hedeflerine ait performans göstergelerinin ilgililik kriterine göre değerlendirmesi yapılmamıĢtır. Buna göre yapılan değerlendirmede, 2015 Yılı Performans Programında yer alan 129 adet performans göstergesinin 128 tanesinin performans hedefiyle ilgili olduğu,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 126 Ölçülebilirlik Performans Programı Hazırlama Rehberinde; performans hedeflerinin, performans göstergeleri ile ölçülebilir olması gerektiği ifade edilmiĢtir. Ġlgililik kriterine göre ilgili olmadığı tespit edilen göstergeler ölçülebilirlik kriterine göre değerlendirmeye tabi tutulmamıĢtır. Dolayısıyla ilgili olduğu tespit edilen 128 adet performans göstergesinin tamamının ölçülebilir olduğu tespit edilmiĢtir. İyi Tanımlanma Ölçülebilirlik kriterine göre yapılan değerlendirme sonucu ölçülebilir olmadığı tespit edilen göstergeler iyi tanımlanma kriterine göre değerlendirmeye tabi tutulmamıĢtır. Dolayısıyla ölçülebilir olduğu tespit edilen 128 adet performans göstergesinin tamamının iyi tanımlanma kriterini karĢıladığı kanaatine varılmıĢtır. FAALĠYET RAPORU 2015 Yılı Ġdare Faaliyet Raporu ile ilgili olarak Tablo 1 ve Tablo 2‟deki kriterlerden mevcudiyet, zamanlılık, sunum, tutarlılık, doğrulanabilirlik, geçerlilik/ikna edicilik kriterleri açısından yapılan değerlendirmede: Mevcudiyet 5018 sayılı Kanun‟un 41‟inci maddesi hükümleri çerçevesinde 2015 Yılı Ġdare Faaliyet Raporunun mevcut olduğu, Zamanlılık Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik hükümleri çerçevesinde 2015 Yılı Ġdare Faaliyet Raporunun mevzuatta öngörülen süre içerisinde kamuoyuna açıklandığı, Sunum Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik, faaliyet raporlarında yer verilecek bilgilere yönelik ilkeleri ve bu raporların hazırlanmasında izlenecek süreçleri ortaya koymaktadır. Ġdare Faaliyet Raporunun, yukarıdaki Yönetmelik hükümlerine göre bulguda belirtilen nedenlerle sunum kriterlerini kısmen karĢıladığı, Tutarlılık Stratejik plan ve performans programı değerlendirmesi sonucu ilgili ve ölçülebilir olduğu kanaatine varılan hedef, performans hedefi ve göstergeler tutarlılık kriteri açısından

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 127 değerlendirilmiĢ ve Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik‟e göre Faaliyet Raporunun tutarlılık kriterini karĢıladığı, Doğrulanabilirlik Stratejik plan ve performans programı değerlendirmesi sonucu ilgili ve ölçülebilir olduğu kanaatine varılan hedef, performans hedefi ve göstergeler doğrulanabilirlik kriteri açısından değerlendirilmiĢ ve Faaliyet Raporunun doğrulanabilirlik kriterini karĢıladığı, Geçerlilik/İkna Edicilik Geçerlilik/Ġkna edicilik kriteri, planlanan ve gerçekleĢen performans arasındaki veya hedefe iliĢkin bütçedeki sapmanın nedenlerinin inandırıcı ve geçerli olup olmadığını değerlendirmek için kullanılır. Bütçe ve performans hedeflerinin gerçekleĢme durumu ile meydana gelen sapmalara iliĢkin gerekçeler geçerlilik/ikna edicilik kriterine göre değerlendirilir. Bu çerçevede, Ġdare Faaliyet Raporunun bulguda belirtilen nedenlerle geçerlilik/ikna edicilik kriterini büyük ölçüde karĢılamadığı kanaatine varılmıĢtır. FAALĠYET SONUÇLARININ ÖLÇÜLMESĠ VE DEĞERLENDĠRĠLMESĠ Faaliyet sonuçlarının ölçülmesi kurumların performans bilgisini üreten veri kayıt sistemlerinin değerlendirilmesi yoluyla yapılmaktadır. Sistem denetimini içeren bu değerlendirmenin hedefi, kamu idarelerinin raporlanan verilerde önemli bir hata olması riskini azaltmak üzere yeterli kontrol sistemleri kullanıp kullanmadığını belirlemektir. Bakanlığın performans bilgisi üreten veri kayıt sistemlerinin değerlendirilmesi sonucunda; kamuoyu ilgisinin yüksek olduğu düĢünülen, performans hedeflerini etkileyen performans göstergelerinin izlendiği veri kayıt sistemlerinin önemli veri kayıt sistemleri olarak seçilmesine karar verilmiĢ ve Bakanlığın 2015 Yılı Performans Programında yer alan, performans hedeflerini ve bu hedeflere ait gerçekleĢmeleri ölçen ve bunlara iliĢkin performans bilgisi üreten veri kayıt sistemlerinin; üretilen performans bilgisi gerçekleĢmelerini doğru ve tam olarak yansıttığı, göstergenin tanımına dayalı olarak gerçekleĢmelerle ilgili olmayan hususları içermediği ve dahil edilmesi gereken hususları genel itibariyle dıĢarıda bırakmadığı görülmüĢtür. Bu nedenle incelenen veri kayıt sisteminin, hedef ve gösterge açısından performansın ölçülmesi ve raporlanması amacına uygun olduğu kanaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 128 6. DENETĠM BULGULARI A. Stratejik Planın Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular Herhangi bir denetim bulgusu tespit edilmemiĢtir. B. Performans Programının Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 1: Performans Programının Kamuoyuna Geç Açıklanması Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik'in “Performans programının ilgili idarelere gönderilmesi ve kamuoyuna açıklanması” baĢlıklı 7'nci maddesinin (4) numaralı bendinde performans programlarının Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanacağı hükme bağlanmıĢtır. Bakanlık tarafından 2015–2017 dönemi Stratejik Planı esas alınarak “2015 Yılı Performans Programı” hazırlanmıĢ; fakat 03.04.2015 tarihinde kamuoyuna açıklanmıĢtır. Kamu idaresi cevabında; 2015 Yılı Performans Programı nihai hali 03.04.2015 tarihinden itibaren web sayfası üzerinden kamuoyu ile paylaĢılmıĢtır. 2016 Yılı Performans Programının hazırlıklarında denetim raporunda belirtilen hususlar dikkate alınmıĢ ve Bakanlığımızca zamanlılık ilkesine azami dikkat gösterilerek Programın nihai halinin zamanında yayımlanması sağlanmıĢtır. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında 2015 Yılı Performans Programı nihai hali 03.04.2015 tarihinden itibaren web sayfası üzerinden kamuoyu ile paylaĢıldığı ifade edilmiĢ olup, konu ile ilgili gerekli düzeltmelerin yapılıp yapılmadığı 2016 yılı denetimlerinde izlenecektir. BULGU 2: Performans Programında Bazı Göstergelere ĠliĢkin Açıklamalar Kısmına Yer Verilmemesi 2015 Yılı Performans Programı, “Performans Programı Hazırlama Rehberi” eki 1‟de belirlenen Ģekle uygun olarak hazırlanmıĢ temel baĢlıklara yer verilmiĢtir. Performans hedefi tablosunda yer alan bazı göstergelere ait açıklamalara Performans Programının metin kısmında yer verilmemiĢtir. Performans Programı Hazırlanma Rehberi‟ne göre, performans hedefi tablosunda yer alan göstergelerle ilgili, Performans Programının metin kısmında söz

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 129 konusu göstergelerin belirlenme amaçlarına ve gerek görülen diğer hususlara yer verileceği belirtilmiĢtir. 2015 yılı Performans Programında bu tablodaki bazı göstergelere ait açıklama kısmının hiç yer almadığı görülmüĢtür. Tablo 4 : Performans Programında Açıklamalar Kısmına Yer Verilmeyen Göstergeler Performans Hedefi PH 43 Bakanlığımız personeli ile iç ve dıĢ paydaĢlarına yönelik eğitimler yapılacak; Bakanlığımız çalıĢma konuları ile ilgili yayınlar hazırlanacaktır. Performans Göstergesi PG 1 Hizmet içi eğitime tabi tutulan personel sayısı Performans Hedefi PH 47 Bakanlık personel ihtiyacı karĢılanacak ve kapasiteleri geliĢtirilecektir. Performans Göstergesi PG 1 Bakanlık teknik personel sayısının toplam personel sayısına oranı PG 2 Yıllar itibariyle toplam personel sayısı Kamu idaresi cevabında; 2015 Yılı Performans Programında bazı göstergelere iliĢkin açıklamalardaki eksikliğin tekrarlanmaması için 2016 Yılı Performans Programında azami özen gösterilmiĢ, hedeflere iliĢkin tüm açıklamalar tamamlanmıĢtır. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında 2015 Yılı Performans Programında bazı göstergelere iliĢkin açıklamalardaki eksikliğin tekrarlanmaması için 2016 Yılı Performans Programında azami özenin gösterildiği ifade edilmiĢ olup, konu ile ilgili gerekli düzeltmelerin yapılıp yapılmadığı 2016 yılı denetimlerinde izlenecektir. BULGU 3: Performans Hedeflerinden Bazılarının Çıktı-Sonuç Odaklı Olmaması Kamu Ġdarelerinde Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik‟te ve Performans Programı Hazırlama Rehberi‟nde performans hedeflerinin, çıktı-sonuç odaklı olması gerektiği ifade edilmiĢtir. Performans Programı Hazırlama Rehberi‟nde çıktı; idare tarafından üretilen nihai ürün veya hizmetler, sonuç; idarenin sunduğu ürün ve hizmetlerin, bireyler ve toplum üzerinde meydana getirdiği etkiler olarak tanımlanmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 130 2015 Yılı Performans Programı incelendiğinde; yukarıda belirtilen 3 adet performans hedefinin çıktı-sonuç odaklı olmayıp, 2 tanesinin doğrudan doğruya idarenin bir faaliyeti olduğu 1 tanesinin de girdi olduğu anlaĢılmıĢtır. Dolayısıyla 48 adet performans hedefinden 3 tanesi çıktı-sonuç odaklı olma kriterini karĢılamamaktadır. Kamu idaresi cevabında; Performans Hedefi 42 “Bakanlığın faaliyet alanları ile ilgili güvence ve danıĢmanlık faaliyetleri yürütülecektir.”, Performans Denetim Raporunda da bahsedildiği üzere faaliyet olma özelliği taĢımaktadırlar. Bu konudaki uyarı dikkate alınarak, performans hedefi 2016 Yılı Performans Programında yeniden düzenlenerek “Bakanlığımız faaliyetlerinin kurum içi iĢleyiĢindeki aksamalar tespit edilecek, iyileĢtirme önerileri sunularak makul güvence sağlanacaktır.” Ģeklinde değiĢtirilmiĢtir. Performans Hedefi 43 “Bakanlığımız personeli ile iç ve dıĢ paydaĢlarına yönelik eğitimler yapılacak; Bakanlığımız çalıĢma konuları ile ilgili yayınlar hazırlanacaktır,” faaliyet olma özelliği taĢımakla birlikte kurumsal kapasitenin geliĢtirilmesi amacına ulaĢmak üzere belirlenmiĢ çok yıllı stratejik hedefin bir alt hedefi olarak düĢünülmüĢ olup; hedefe ulaĢma seviyesini ölçmek üzere tespit edilen performans göstergeleri ile hedefin çıktı veya sonuç odaklı olma özelliği tamamlanmak istenilmiĢtir. Hizmet içi eğitime tabi tutulan personel sayısı ve bölgesel eğitim programlarına katılım sayısı göstergeleri çıktı; eğitimler neticesinde Bakanlığımızın vermiĢ olduğu hizmet kalitesindeki artıĢ, sonuç olma özelliği taĢımaktadır. Performans Hedefi 47 “Bakanlık personel ihtiyacı karĢılanacak ve kapasiteleri geliĢtirilecektir.”, altında yer alan göstergeler ile Bakanlık teknik personel sayısının toplam Tablo 5 : Çıktı-Sonuç Odaklı Olma Kriterini KarĢılamayan Performans Hedefleri Performans Hedefi(42) Bakanlığın faaliyet alanları ile ilgili güvence ve danıĢmanlık faaliyetleri yürütülecektir. Performans Hedefi(43) Bakanlığımız personeli ile iç ve dıĢ paydaĢlarına yönelik eğitimler yapılacak; Bakanlığımız çalıĢma konuları ile ilgili yayınlar hazırlanacaktır. Performans Hedefi(47) Bakanlık personel ihtiyacı karĢılanacak ve kapasiteleri geliĢtirilecektir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 131 personel sayısı içindeki oranı artırılarak, geliĢtirilen bilgi ve beceri vasıtasıyla kurumsal teknik kapasitenin geliĢtirilmesi amacına hizmet etmektedir. Bununla birlikte önümüzdeki program dönemlerinde performans hedeflerinin faaliyet niteliğinde olmaması ve çıktı ve sonuçları daha net gösteren hedeflerin oluĢturulması için azami gayret gösterilecektir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında bulgumuzun 42 nolu performans hedefi ile ilgili bölümü kabul edilmiĢtir. Kamu Ġdaresi cevabında 43 nolu Performans hedefi “Bakanlığımız personeli ile iç ve dıĢ paydaĢlarına yönelik eğitimler yapılacak; Bakanlığımız çalıĢma konuları ile ilgili yayınlar hazırlanacaktır.” ve 47 nolu Performans Hedefi “Bakanlık personel ihtiyacı karĢılanacak ve kapasiteleri geliĢtirilecektir.” faaliyet olma özelliği taĢımakla birlikte kurumsal kapasitenin geliĢtirilmesi amacına ulaĢmak üzere belirlenmiĢ çok yıllı stratejik hedefin bir alt hedefi olarak düĢünülmüĢ olduğu ifade edilmiĢtir. Ayrıca, önümüzdeki program dönemlerinde performans hedeflerinin faaliyet niteliğinde olmaması ve çıktı ve sonuçları daha net gösteren hedeflerin oluĢturulması için azami gayret gösterileceği belirtilmiĢ olup, konu ile ilgili gerekli düzeltmelerin yapılıp yapılmadığı 2016 yılı denetimlerinde izlenecektir. BULGU 4: Performans Hedeflerinden Bazılarının Stratejik Hedefle Ġlgili Olmaması Kamu Ġdarelerinde Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik ve Performans Programı Hazırlama Rehberi'nde performans hedefi, kamu idarelerinin stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerine ulaĢmaları için belirledikleri hedefler olarak tanımlanmıĢtır. Ayrıca Performans Programı Hazırlama Rehberi'nde, performans hedeflerinin idarelerin stratejik planlarında yer alan stratejik hedeflerle iliĢkili olması gerektiği belirtilmiĢtir. 2015 Yılı Performans Programı incelendiğinde; bir adet performans hedefinin stratejik hedefle ilgili olmadığı ve dolayısıyla ilgililik kriterini karĢılamadığı tespit edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 132 Tablo 6 : Ġlgilillik Kriterini KarĢılamayan Performans Hedefi Hedef Hedef 4.1. Bakanlığın kurumsal kimliğini güçlendirecek faaliyet ve projeler gerçekleĢtirilecek, rehberlik ve denetim faaliyetleri arttırılacaktır. Performans Hedefi(45) Bakanlığımız Merkez ve Ek Binalarında Güvenlik, Temizlik ve Yemek Ġhtiyacı karĢılanacaktır.
Yukarıda belirtilen performans hedefi stratejik hedefe hizmet etmemektedir. Performans hedefleri stratejik hedefleri gerçekleĢtirmeye yönelik olarak belirlenmiĢ olmalıdır. Dolayısıyla Bakanlığın Merkez ve Ek Binalarında Güvenlik, Temizlik ve Yemek Ġhtiyacı karĢılanması Bakanlığın kurumsal kimliğini güçlendirmesi veya rehberlik ve denetim faaliyetleri ile ilgisi bulunmamaktadır. Kamu idaresi cevabında; Performans Hedefi 45 “Bakanlığımız merkez ve ek binalarında güvenlik, temizlik ve yemek ihtiyacı karĢılanacaktır.”, Bakanlığımızın destek hizmetleri kapsamında yürütülen bir faaliyet olmakla birlikte, Performans Denetim Raporunda da bahsedildiği üzere stratejik hedefle doğrudan ilgili değildir. Bu konudaki uyarı dikkate alınarak, aradaki ilgi bağının kurulması amacıyla ilgili performans hedefi 2016 Yılı Performans Programında yeniden düzenlenerek “Bakanlığın kurumsal kimliğinin geliĢtirilmesine yardımcı olacak lojistik hizmetler ve diğer servisler etkili Ģekilde karĢılanacaktır.” Ģeklinde yeniden düzenlenmiĢtir. Bu konudaki uyarılar önümüzdeki çalıĢmalarda azami seviyede dikkate alınacak, Bakanlığımızca özellikle hedef cümlesi ve içeriği ile performans hedefi cümle kurgusunun uyumlu olması ve stratejik hedefle daha kuvvetli iliĢkisinin kurulması yönünde tedbirler alınacak, birimlerle bu yönde çalıĢmalar yapılacaktır. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında hedef cümlesi ve içeriği ile performans hedefi cümle kurgusunun uyumlu olması ve stratejik hedefle daha kuvvetli iliĢkisinin kurulması yönünde tedbirler alınacağı ifade edilmiĢ olup, konu ile ilgili gerekli düzeltmelerin yapılıp yapılmadığı 2016 yılı denetimlerinde izlenecektir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 133 BULGU 5: Performans Göstergelerinden Bazılarının Ġlgililik Kriterini KarĢılamaması Kamu Ġdarelerinde Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik ve Performans Programı Hazırlama Rehberi'nde performans göstergesi, kamu idarelerinde performans hedeflerine ulaĢılıp ulaĢılmadığını ya da ne kadar ulaĢıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan araçlar olarak tanımlanmıĢtır. Bu tanımdan, performans göstergesinin performans hedefiyle ilgili olması gerektiği anlaĢılmaktadır. Tablo 7: Ġlgililik Kriterini KarĢılamayan Performans Göstergesi Performans Hedefi PH 44. Stratejik Yönetim anlayıĢı yerleĢtirilecek ve uygulamaları yaygınlaĢtırılacaktır. Performans Göstergesi PG4. Yeni Hizmete Açılan Hizmet Binası Sayısı
2015 Yılı Performans Programı incelendiğinde; yukarıda belirtilen performans göstergesinin performans hedefiyle ilgisi kurulamamıĢ ve söz konusu göstergenin ilgililik kriterini karĢılamadığı sonucuna varılmıĢtır. Kamu idaresi cevabında; Performans Hedefi 44‟ün altında yer alan „Yeni Hizmete Açılan Hizmet Binası Sayısı‟ göstergesi Performans Denetim Raporunda da bahsedildiği üzere ilgililik kriterini karĢılamamaktadır. Bu konudaki uyarı dikkate alınarak, aradaki ilgi bağının kurulması amacıyla ilgili performans hedefi 2016 Yılı Performans Programında yeniden düzenlenerek Stratejik yönetim anlayıĢı yerleĢtirilecek ve uygulamaları yaygınlaĢtırılacak olup; kurumsal kimliği yansıtan ve kaliteli hizmet sunumunu sağlayan hizmet binaları yapılacaktır.” Ģeklinde yeniden düzenlenmiĢtir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında bulgumuza iĢtirak edilmiĢ olup, konu ile ilgili gerekli düzeltmelerin yapılıp yapılmadığı 2016 yılı denetimlerinde izlenecektir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 134 C. Faaliyet Raporunun Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 6: Faaliyet Raporunun ġekil ġartını Kısmen KarĢılaması Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik'in “Birim ve idare faaliyet raporlarının şekli” baĢlıklı 19‟uncu maddesinde “(1) Birim ve idare faaliyet raporları, Ek-1‟de yer alan şekle uygun olarak hazırlanır. Birim faaliyet raporlarında sadece harcama birimine ilişkin bilgilere yer verilir.”, “Açıklık ilkesi” baĢlıklı 6‟ncı maddesinde “(2) Raporlarda teknik terim ve kısaltmaların kullanılması durumunda bunlar ayrıca tanımlanır.” denilmektedir.
Faaliyet raporunun “3.Faaliyetlere ĠliĢkin Bilgi ve Değerlendirmeler” baĢlıklı bölümünde; -“Mali Bilgiler” baĢlığı altında “Bütçe Uygulama Sonuçları” ve “Temel Mali Tablolara ĠliĢkin Açıklamalar” olmak üzere 2 ayrı alt baĢlık altında yer verilmesi gereken bilgilerin, “3.1.1.Bütçe Uygulama Sonuçları ve Temel Mali Tablolara ĠliĢkin Açıklamalar” Ģeklinde tek alt baĢlık altında yer verildiği,

• Performans Bilgileri baĢlığı altında yer alması gereken “Performans Sonuçlarının Değerlendirilmesi” alt baĢlığına, “Performans Sonuçları Tablosu” alt baĢlığının altında yer verildiği,
• Performans Bilgileri baĢlığı altında yer alması gereken “Performans Bilgi Sisteminin Değerlendirilmesi” alt baĢlığına yer verilmediği, -“4.Kurumsal Kabiliyet ve Kapasitenin Değerlendirilmesi” baĢlıklı bölümde “Üstünlükler”, “Zayıflıklar” ve “Değerlendirme” Ģeklinde baĢlıklandırma yapılmadığı, -Kısaltma olarak kullanılan CBS ve ÇED ifadelerinin tanımlamasının yapılmadığı görülmüĢtür. Kamu idaresi cevabında; Bakanlıkça genel olarak eleĢtirilen hususlara katılınmıĢtır. Bundan sonraki dönemde idare faaliyet raporları hazırlanırken bulguda yer verilen hususlara uygun çalıĢma yapılacağı belirtilmiĢtir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında bulgumuza iĢtirak edildiği belirtilmiĢ olup, konu ile ilgili gerekli düzeltmelerin yapılıp yapılmadığı 2016 yılı denetimlerinde izlenecektir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 135 BULGU 7: Faaliyet Raporunda Yer Alması Gereken Temel Bilgilerde Eksiklik Olması Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik'in “Birim ve idare faaliyet raporlarının kapsamı” baĢlıklı 18‟inci maddesinde “(1) Birim ve idare faaliyet raporları, aşağıda yer alan bölümleri ve bilgileri içerecek şekilde hazırlanır. … c) Faaliyetlere ilişkin bilgi ve değerlendirmeler: Bu bölümde, mali bilgiler ile performans bilgilerine detaylı olarak yer verilir.

1. Mali bilgiler başlığı altında, kullanılan kaynaklara, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, varlık ve yükümlülükler ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin bilgilere, temel mali tablolara ve bu tablolara ilişkin açıklamalara yer verilir.” denilmektedir. Mali bilgiler baĢlığı altında; diğer kuruluĢlardan aktarılan ödenekler ile Ģartlı bağıĢlar gibi kaynaklara, bütçe hedef ve gerçekleĢmelerinde meydana gelen sapmaların nedenlerine, varlık ve yükümlülükler ile temel mali tablolara ve bu tablolara iliĢkin açıklamalara yer verilmediği görülmüĢtür. Kamu idaresi cevabında; Önümüzdeki yıldan itibaren temel mali tablolar ve bu tablolara iliĢkin açıklamalara yer verilecektir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında bulgumuza iĢtirak edildiği belirtilmiĢ olup, konu ile ilgili gerekli düzeltmelerin yapılıp yapılmadığı 2016 yılı denetimlerinde izlenecektir. BULGU 8: Faaliyet Raporunda Bazı Göstergelere Ait Sapmaların Geçerlilik/Ġkna Edicilik Kriterini KarĢılamaması 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu‟nun 41'inci maddesi ile Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik'in 18'inci maddesi gereğince idare faaliyet raporunda hedef ve göstergelerin gerçekleĢme durumu ile meydana gelen her türlü sapmanın nedenlerine yer verilmesi gerekmektedir. “Ġlgililik" ile "ölçülebilirlik" kriterlerini karĢılayan 128 performans göstergesinin 88‟i “Geçerlilik/Ġkna Edicilik” kriterini karĢılamaktadır. Kurum Faaliyet Raporunda, aĢağıda yer alan performans göstergelerine iliĢkin hedeflerin gerçekleĢtirilemediği belirtilmekle birlikte, ikna edici sapmanın nedenlerine yer verilmemiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 136 Tablo 8: Faaliyet Raporunda Geçerlilik/Ġkna Edicilik Kriterini KarĢılamayan Göstergeler Mekânsal Strateji Planı veri envanterinin oluĢturulması oranı (%) Çevre düzeni planı ve değiĢiklik tekliflerinin iĢleme tabi tutulması oranı (%) Hazırlanan BütünleĢik Kıyı Alanları Planları kıyı uzunluğunun toplam kıyı uzunluğuna oranı (%)(kümülatif) Kırsal Tasarım Rehberi hazırlama kılavuzu tamamlanma oranı (%) Belirlenen kentsel dönüĢüm veya özel nitelikli alanlarda kentsel tasarım çalıĢmalarının tamamlanma oranı (%) Mücavir alan tekliflerine iĢlem yapılma oranı (%) 90 günde onaylanan jeolojik-jeoteknik etüt raporu oranı (%) 90 günde onaylanan mikrobölgeleme etüt raporu oranı (%) DönüĢümü baĢlatılan toplam bağımsız bölüm sayısı (kümülatif) (riskli alan ilanları ve münferit riskli yapı tespitleri dahil) Uygulaması baĢlatılan dönüĢüm alanlarında yaĢayan nüfusun ilan edilen alanlardaki toplam nüfusa oranı (%) (kümülatif) Coğrafi Bilgi Sistemi Strateji belgesi/eylem planı sayısı Ortofotosu üretilen alan (km²) (kümülatif) ISO 27001 Bilgi Güvenliği Yönetim Sistemi Belge BaĢvurusu Katı atık düzenli depolama sahası sayısı Stratejik gürültü haritası baĢlanacak il sayısı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 137 Mavi Bayrağa sahip plaj sayısı (kümülatif) Stratejik Çevresel Değerlendirme kapasitesi geliĢtirme amaçlı eğitim, çalıĢtay sayısı
Elektronik ortamda yeterlik belgesi almıĢ kuruluĢ sayısı (kümülatif) Elektronik ortamda verilen Çevre Görevlisi Belgesi sayısı (kümülatif) E-izin baĢvurularının süresi içinde sonuçlandırılma oranı (%) Denetlenen Çevresel Etki Değerlendirmesi Yeterlik Belgesi almıĢ kurum / kuruluĢ sayısı Denetlenen yeterlik belgesi almıĢ çevre danıĢmanlık firmalarının sayısı Hava kalitesi ölçüm istasyonu toplam sayısı (kümülatif) Denizlerde bütünleĢik kirlilik izleme istasyon sayısı Kimyasal Oksijen Ġhtiyacı ve Askıda Katı Madde parametresi entegre edilen çevrim içi izlenen atıksu arıtma tesisleri kümülatif oranı (%) Ġmar uygulaması yapılan yerleĢim yeri sayısı (kümülatif) Kanalizasyon sektörü projesi sayısı (kümülatif) Müteahhitlik belgesi talebinin 10 iĢ günü içerisinde karĢılanma oranı (%) Yıl içerisinde talep edilen inceleme ve görüĢ sayısının karĢılanma oranı (%) Yapı ve yapılaĢmaya dair yürütülen AR-GE proje sayısı (kümülatif) E-Devlet kapsamındaki otomasyon sayısı (kümülatif) Ġllerde güçlendirilen laboratuvar sayısı (kümülatif) Piyasa gözetim denetim sayısı Düzenlenen eğitim ve seminerlere katılan kiĢi sayısı Kırsal konut projesi yapılacak pilot il sayısı (kümülatif) Devlet eli ile yapılacak veya satın alınacak konut sayısı Kendi evini yapana yardım metodu ile yapılacak konut sayısı GüncellenmiĢ rayiç ve birim fiyatlar ile tarif ve analizlerin yayınlanma gün sayısı AnlaĢmazlıklara iliĢkin hususların ortalama cevaplandırılma süresi (gün) Uygulamadaki projelere ait Yönlendirme Komitesi toplantılarına katılım oranı (%) Kamu idaresi cevabında; Takip eden dönemlerde; performans göstergelerinin sapma nedenleri Geçerlilik/Ġkna edilicik kriterleri esas alınarak açıklanması sağlanacaktır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 138 Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında bulgumuza iĢtirak edildiği belirtilmiĢ olup, konu ile ilgili gerekli düzeltmelerin yapılıp yapılmadığı 2016 yılı denetimlerinde izlenecektir. D. Faaliyet Sonuçlarının Ölçülmesi ve Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular Herhangi bir denetim bulgusu tespit edilmemiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Çevre Ve ġehircilik Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 139 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr