2015 - AVRUPA BİRLİĞİ BAKANLIĞI.pdf

AVRUPA BĠRLĠĞĠ BAKANLIĞI 2015 YILI SAYIġTAY DENETĠM RAPORU Ağustos 2016

ĠÇERĠK AVRUPA BĠRLĠĞĠ BAKANLIĞI 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 1 AVRUPA BĠRLĠĞĠ BAKANLIĞI 2015 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU 33

AVRUPA BĠRLĠĞĠ BAKANLIĞI 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ......................... 1
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................... 3
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................... 4
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI .......................................................... 4
5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI ........................................................................................... 6
6. DENETĠM GÖRÜġÜ ................................................................................................................................. 11
7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ......................... 12
8. EKLER ........................................................................................................................................................ 27

KISALTMALAR AB : Avrupa Birliği IPA : Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı ENPI : Avrupa KomĢuluk ve Ortaklık Aracı ABĠS : Avrupa Birliği ĠletiĢim Stratejisi PRAG : Avrupa Birliği DıĢ Yardım SözleĢme Usulleri Uygulama Klavuzu KHK : Kanun Hükmünde Kararname

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 1

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ Mali Yapı Avrupa Birliği Bakanlığı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanuna ekli I sayılı cetvelde yer alan genel bütçeli idarelerden olup, faaliyetlerini merkezi yönetim bütçe kanunlarıyla verilen ödeneklerle gerçekleĢtirmektedir. 2015 Yılı Bütçesiyle Avrupa Birliği Bakanlığına 291.238.000 TL ödenek tahsis edilmiĢ olup, bu tutar Merkezi Yönetim Bütçesinin % 0055‟ ine tekabül etmektedir. Yıl içerisindeki aktarmalar sonucu yılsonu ödeneği 465.638.000 TL‟ye ulaĢmıĢtır. Bakanlığa, bütçeyle verilen ödenekler dıĢında, uluslararası antlaĢmalar gereğince Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı (IPA) kapsamında 2015 yılında sağlanan fonlardan, Sınır Ötesi ĠĢbirliği Programlarının Bakanlıkça yürütülmesi için Teknik Yardım Programı kapsamında 226.821,99 Avro kaynak aktarımı yapılmıĢtır. Bu kaynaklardan, 195.019,48 Avro karĢılığı 588.430,53 TL kaynak kullanılmıĢtır.
   Bakanlıkça sunulan Bütçe Giderleri ve Ödenekler Tablosuna göre Bakanlığın 2015 yılı bütçe gideri ve ödenek kullanımı aĢağıda belirtilmiĢtir. BÜTÇE GĠDERĠNĠN TÜRÜ 2015 YILI ÖDENEĞĠ (TL) GERÇEKLEġME TOPLAMI (TL) 01-Personel Giderleri 21.105.000 21.094.578 02-Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri 2.182.000 2.174.996 03-Mal ve Hizmet Alım Giderleri 23.301.000 22.055.077 05-Cari Transferler 412.400.000 406.242.681 06-Sermaye Giderleri 4.000.000 378.778 07-Sermaye Transferleri 2.650.000 884.735 TOPLAMI 465.638.000 452.830.845 Muhasebe ve Raporlama Sistemi Avrupa Birliği Bakanlığı mali iĢlemlerini 5018 sayılı Kanun ile belirlenmiĢ muhasebeleĢtirme ve raporlama kurallarına göre gerçekleĢtirmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 2 5018 sayılı Kanunun 49‟uncu maddesinin ilk iki fıkrasında; “Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak şekilde kurulur ve yürütülür. Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.” denilmektedir. Çerçeve hesap planı ile düzenlenecek mali raporların Ģekil, süre ve türleri Kanun‟un 49 ve 80‟inci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenmiĢtir. Bu düzenlemelere göre; muhasebe sistemi tahakkuk esaslıdır. Mali yıl esasına göre tutulmaktadır. Kamu Ġdaresinin bütün varlık ve yükümlülükleri, gelir ve giderleri ile garantileri gibi tüm mali iĢlemlerini kapsar. Mali raporlamanın amacı; yöneticilere, kamuoyuna ve denetim yetkililerine bilgi sunmaktır. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nin “Amaç” baĢlıklı 1‟inci maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, hesap ve kayıt düzeninde saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerinin kayıt dışında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde muhasebeleştirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun, yönetimin ve ilgili diğer kişilerin bilgi ihtiyaçlarını karşılayacak ve kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak şekilde hazırlanması ve yayımlanması ile mali istatistiklerin hazırlanması ve yayımlanmasına ilişkin usul, esas, ilke ve standartların belirlenmesidir.” hükmü yer almaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 3 Bu amacın gerçekleĢtirilmesi için; iĢlemlerin kayıt dıĢında kalmasının önlenmesi ile birlikte muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüĢ muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun olarak hazırlanan mali tabloların belirlenen sürelerde yönetim ve ilgililerin bilgisine sunulması gerekmektedir. Yönetmeliğin 310‟uncu maddesinde kendi adına ekonomik varlık edinebilen, yükümlülük üstlenebilen, diğer kamu idareleri veya üçüncü Ģahıslarla ekonomik iliĢkilere girebilen kapsama dâhil her kamu idaresinin bir kurumsal birim ve her kurumsal birimin bir mali raporlama birimi olduğu; 311‟inci maddesinde kapsama dâhil kamu idarelerinin mali hizmetler birim yöneticilerinin, mali raporlama kapsamındaki mali tabloların belirlenen standartlara uygun olarak hazırlanmasından, üst yöneticilerin de bu hususları gözetmekten ve belirlenen süreler içinde yayımlanmasından sorumlu olduğu; 312‟nci maddesinde kamu idarelerince, detaylı hesap planlarında yer alan hesaplardan aylık mizan ve yıllık olarak geçici ve kesin mizanların düzenleneceği; 313‟üncü maddesinde kamu idarelerince hazırlanacak temel mali tabloların Bilanço, Faaliyet Sonuçları Tablosu ve Nakit AkıĢ Tablosu olduğu; 314- 316‟ncı maddelerinde bu tabloların mahiyetleri ve nasıl düzenleneceği; 327‟nci maddesinde de mali tabloların hangi dönemlerde hazırlanıp yayımlanacağı belirtilmiĢtir. Bakanlığın muhasebe hizmetleri Merkez Saymanlık Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde hazırlanarak kamuoyunun bilgisine ve denetim yetkililerine zamanında sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 4 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolardan yararlanacak olanlara makul güvence vermek amacıyla mali raporların güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, kaynakların etkili ve ekonomik ve mevzuatına uygun kullanılmasının sağlanması amacıyla kurulup iĢletilmesi gereken mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetim, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanması amacıyla; kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla tasarlanmıĢtır. Kamu zararı iddialarına iliĢkin hususlara bu raporda değil yargılamaya esas raporda yer verilmektedir. Avrupa Birliği Bakanlığı mali iĢlemlerini, 5018 sayılı Kanun‟un 49 ve 80‟ inci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenen esaslara uygun olarak raporlamak zorunda olup, denetim, mali tablolar dikkate alınarak gerçekleĢtirilmektedir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar‟a 8/12/2013 tarih ve 28845 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan değiĢiklik ile eklenen geçici madde ile kurumsal mali tabloların SayıĢtaya gönderilmesi 2013, 2014 ve 2015 yıllarını kapsamak üzere 2016 yılına kadar üç yıl ötelenmiĢ iken, Maliye Bakanlığınca kamu idarelerine ait mali tabloların düzenlenebilmesine esas olmak üzere Say2000i muhasebe otomasyon programı ve muhasebe yönetmeliklerinde

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 5 yapılan düzenlemeler çerçevesinde ilk defa 2015 yılı sonu itibarıyla kamu idaresi mali tablolarının sunulabilmesi zemini hazırlanmıĢ ve KBS üzerinden kamu idarelerine sunulmaya baĢlanmıĢtır. Bu kapsamda, Usul ve Esaslar‟ın 5‟inci maddesine göre hesap dönemi sonunda verilecek olan cetvel ve mali tablolardan daha önce sunulabilen bütçe giderleri ve ödenekler tablosu ve taĢınır kesin hesap cetveli ile taĢınır hesabı icmal cetveline ilave olarak;

• Geçici ve kesin mizan,
• Bilanço,
• Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırması tablosu,
• Faaliyet sonuçları tablosu,
  kurumsal bazda SayıĢtaya gönderilmiĢtir. 6085 sayılı Kanun uyarınca kamu idaresi esasına göre denetim yapılabilmesi ve denetim görüĢü verilebilmesi için, anılan Usul ve Esaslar‟ın 5‟inci maddesinde belirtilen yıl sonu kamu idaresi mali rapor ve tablolarının; kamu idaresince muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü birimlerden alınacak kayıtlarla ve gerektiğinde envanter iĢlemleri de yapılarak kamu idaresinin varlık ve yükümlülükleri ile mali yıla iliĢkin faaliyet sonuçlarının Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nde belirlenen standartlarda sunulması gerekmektedir.
  Kamu idareleri, KBS üzerinden alınan verileri kendi kayıtları ile teyit ederek tasarrufu altındaki varlık ve yükümlülükleri ile mali yıla iliĢkin faaliyet sonuçlarına iliĢkin bilgileri, Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nde belirlenen raporlama esaslarına uygun olarak hazırlaması gerekirken kamu idaresi bazında ilk defa mali tablo düzenlenmesi ve 2015 yılının geçiĢ süreci olması sebebiyle sadece KBS üzerinden alınan mali tabloları sunmuĢtur. Denetim çalıĢmaları, bu çerçevede hazırlanan mali tablolarla birlikte Avrupa Birliği Bakanlığının muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü muhasebe birimlerindeki cetvel, belgeler, yevmiye kayıtları, yevmiye kayıtlarına esas belgeler ve bunlara dayanak oluĢturan ilgili harcama birimleri arĢivlerinde muhafaza edilen kanıtlayıcı belgeler esas alınarak bu belgelerin tamlık, doğruluk, tutarlılık ve tabi olduğu mevzuatına uygunluğu açısından yürütülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 6 5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: Avrupa Birliği Bakanlığına Tahsisli Hizmet Binasının Muhasebe Kayıtlarına Alınmaması Avrupa Birliği Bakanlığına tahsisli hizmet binasının Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik hükümlerine göre kayıtlara alınmadığı ve Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği hükümlerine göre de muhasebeleĢtirilmediği tespit edilmiĢtir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 47 nci maddesinde “… Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri tahsis etmeye, kamu ihtiyaçları için gerekli olmayanların tahsisini kaldırmaya Maliye Bakanlığı; diğer taşınmazları tahsis etmeye ve tahsisini kaldırmaya ise maliki kamu idaresi yetkilidir…” denilmektedir. 13/09/2006 tarih ve 20067/10970 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmeliğin; 4 üncü maddesinde “TaĢınmaz ve haklar”ın; kamu idarelerinin mülkiyetinde, yönetiminde veya kullanımında bulunan, eklenti ve bütünleyici parçaları dahil olmak üzere arazi, arsa, bina, yer altı ve yer üstü düzenleri ile sınırlı aynî haklar ve kiĢisel haklar olarak tanımlandığı, 5 inci maddesinde ise; kayıt iĢlemlerinin, taĢınmaz giriĢ ve çıkıĢ kayıtlarının tutulması ve ilgili cetvellere kaydedilmesi süreçlerini kapsadığı belirtilmektedir. Aynı yönetmeliğin 7 nci maddesine göre, tapu kütüğünde üçüncü kiĢiler adına tescilli veya diğer kamu idarelerinin yönetiminde olmakla birlikte irtifak hakkı tesisi, tahsis, kiralama, kullanma izni verilmesi gibi yollarla kullanım hakkı kendilerine verilen taĢınmazların kaydının Ek 6‟daki Sınırlı Aynî Haklar ile KiĢisel Haklar ve Tahsis Formunda yer alan bilgileri içerecek Ģekilde yapılması; Geçici 1 inci maddesine göre de, söz konu taĢınmazların fiili envanterinin emlak vergi değerleri üzerinden tamamlanarak ilgili form ve icmal cetvellerine kayıt ve kontrol iĢlemleriyle görevli birimlerce kaydedilmesi, muhasebe birimlerince 01/10/2014 tarihine kadar muhasebe kayıtlarına alınması, 31/12/2016 tarihi itibariyle de gerçek değer üzerinden kayıtların düzeltilmesi gerekmektedir. 23/12/2014 tarih ve 29214 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 132 nci maddesinde, tahsis edilen taĢınmazların niteliğine göre, 252 Binalar Hesabında takip edileceği hükmüne yer verilmiĢtir. Bu düzenlemeye paralel olarak 27/12/2014 tarih ve 29218 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 7 Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 175 ve 176 ncı maddelerinde ise, kendisine taĢınmaz tahsis edilen kamu idaresinin, tahsis iĢlemini muhasebe kayıtlarına nasıl alacağı belirtilmektedir. Tahsis iĢleminin konusu olan taĢınmaz mal, kamu hizmetinin ifası amacıyla ilgili kamu idaresinin kullanımına bırakılmaktadır. Adına tahsis yapılan idarenin kullanımına bırakılan kamu kaynaklarının tam ve doğru olarak raporlanmasını teminen tahsis iĢleminin ilgili kamu idaresince muhasebeleĢtirilmesi gerekmektedir. Ancak yapılan incelemelerde Avrupa Birliği Bakanlığına tahsis edilen hizmet binasına iliĢkin envanter ve kayıt iĢlemlerinin tamamlanmadığı, bunlara iliĢkin muhasebe kaydının yapılmadığı ve söz konusu taĢınmazın Bakanlık mali tablolarında yer almadığı görülmüĢtür. Yukarıda açıklanan gerekçelerle, Avrupa Birliği Bakanlığına tahsisli hizmet binasının Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik hükümlerine göre envanter ve kayıt iĢlemlerinin tamamlanması ve Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği hükümlerine göre muhasebeleĢtirilmesi gerektiği değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmeliğin Geçici 1 inci maddesine yer verilmiĢ, Maliye Bakanlığınca gönderilen, taĢınmazların tahsis iĢlemlerine iliĢkin süreçlerin nasıl iĢleyeceğine dair Maliye Bakanlığınca yürütülen çalıĢmaların devam etmekte olduğu ve sonuçlandığında gerekli duyurunun yapılacağına iliĢkin 31.12.2014 tarih ve 14955 sayılı yazı ve devamında tahsisli olarak kullanılan taĢınmazlara ait belgelerin, kullanan kamu idaresi tarafından muhasebe kayıtlarına alınmak üzere muhasebe birimine verileceğine iliĢkin 27.04.2015 tarih ve 4167 sayılı yazıya atıfta bulunulmuĢtur. Konu ile ilgili olarak Defterdarlık Milli Emlak Birimi ile yapılan görüĢmelerde, hazinenin mülkiyetinde bulunan taĢınmazların toplu olarak emlak değeri üzerinden muhasebe kayıtlarına alınmak üzere Ankara Defterdarlığı Muhasebe Müdürlüğüne bildirildiği, ancak her kamu idaresinin mali tablolarında görülebilmesine yönelik çalıĢmaların devam ettiği bilgisinin verildiği belirtilmiĢtir. Bakanlıkça gerekli takip ve iĢlemlerin yapılarak, Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazlarının Kaydına ĠliĢkin Yönetmeliğin Geçici 1 inci maddesinde belirtilen süreye kadar kayıt ve muhasebeleĢtirme sürecinin tamamlanacağı ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak Kamu idaresinin cevabından, süre ile ilgili olarak, Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmeliğin Geçici 1 inci maddesinde yer alan 31.12.2016 tarihinin dikkate alındığı görülmektedir. Ancak maddede, taĢınmazların fiili envanterinin emlak vergi değeri üzerinden en geç 30/09/2014 tarihine kadar, muhasebe kayıtlarının ise

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 8 1/10/2014 tarihine kadar gerçekleĢtirileceği, taĢınmazın gerçek değeri ile kaydını da içeren tüm iĢlemlerin ise 31/12/2016 tarihine kadar tamamlanması gerektiği ifade edilmektedir. Burada taĢınmaz kayıtlarına iliĢkin olarak üç aĢamalı bir süreç söz konusudur. Buna göre taĢınmazların emlak değeri üzerinden muhasebe kayıtlarına alınmasına iliĢkin süreç 1/10/2014‟te tamamlanmalıdır. Zira, Yönetmeliğin Geçici 1 inci maddesine göre, söz konu taĢınmazların fiili envanterinin emlak vergi değerleri üzerinden tamamlanarak ilgili form ve icmal cetvellerine kayıt ve kontrol iĢlemleriyle görevli birimlerce kaydedilmesi, muhasebe birimlerince 01/10/2014 tarihine kadar muhasebe kayıtlarına alınması, 31/12/2016 tarihi itibariyle de gerçek değer üzerinden kayıtların düzeltilmesi gerekmektedir. Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün TaĢınmaz Tahsis ĠĢlemlerine iliĢkin 27/04/2015 tarihli yazısında, tahsisli olarak kullanılan taĢınmazlara ait belgelerin kullanan kamu idaresi tarafından muhasebe kayıtlarına alınmak üzere muhasebe birimine verileceği ifade edilmiĢ ve tahsis iĢlemlerinin nasıl muhasebeleĢtirildiği açıklanmıĢtır. Muhasebe kayıtları taĢınmazı tahsisli olarak kullanan idarenin muhasebe birimlerince yapılacaktır. Bakanlığa tahsisli hizmet binasının, yukarıda adı geçen mevzuat hükümleri çerçevesinde fiili envanterinin yapılarak, muhasebe kayıtlarına alınması gerekliliği devam etmektedir. BULGU 2: Faaliyet Sonuçları Tablosunda "Yurt DıĢından Alınan BağıĢ ve Yardımlar" Gelir Kaleminde, Bakanlık Bütçesinden Bulgaristan Sınır Ötesi ĠĢbirliği Teknik Yardım Programına Aktarılan Tutarların da Yer Alması Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 yılı Faaliyet Sonuçları Tablosunun incelenmesi sonucunda, 600.04.01 Yurt DıĢından Alınan BağıĢ ve Yardımlar hesabında yer alan 1.048.219,31 TL‟nin içerisinde, yurtdıĢından alınan bağıĢ ve yardım olarak değerlendirilemeyecek olan ve Bakanlık bütçesinden gerçekleĢtirilen 80.000 Avro karĢılığı 259.246 TL‟lik bir aktarımın da yer aldığı tespit edilmiĢtir. Avrupa Birliği hibelerinin 2007-2013 IPA (Katılım Öncesi Yardım Aracı) ve 2014- 2020 IPA II 2 nci bileĢeni kapsamında halen devam eden ve kapanıĢı yapılmamıĢ sınır ötesi iĢbirliği programlarından biri olan Bulgaristan-Türkiye Sınır Ötesi ĠĢbirliği Programına ait Teknik Yardım bütçesinin Bakanlık tarafından kullanılması sırasında, ödeme gerçekleĢinceye kadar oluĢan geçici finansman ihtiyacı için toplam 80.000 Avro, 30.000 Avro ve 50.000 Avro

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 9 olarak iki ayrı transferle, Bakanlık bütçesinden ilgili program hesaplarına aktarılmıĢ ve bu aktarıma iliĢkin muhasebe kayıtları 600.04.01 YurtdıĢından Alınan BağıĢ ve Yardımlar hesabına alacak kaydedilmek suretiyle gerçekleĢtirilmiĢtir. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “Faaliyet sonuçları tablosu ilkeleri” baĢlıklı 6 ncı maddesinde kamu idarelerinin faaliyetlerine iliĢkin gelir ve gider iĢlemlerinin, tahakkuk esasına dayalı olarak gelir ve gider hesaplarında izleneceği; gelir ve gider hesaplarının, bütçe ile ilgili olsun veya olmasın, genel kabul görmüĢ muhasebe ilkeleri gereği tahakkuk eden her türlü gelir ve giderin kaydına mahsus olduğu; gerçekleĢmemiĢ gelir veya giderlerin gerçekleĢmiĢ gibi gösterilemeyeceği hüküm altına alınmıĢtır. Faaliyet Sonuçları Tablosuna Yurt DıĢından Alınan BağıĢ ve Yardımlar olarak yansıyan ancak gerçekte Bakanlık tarafından kendi bütçesinden geçici finansman ihtiyacı için ilgili hesaplara aktarılan bu tutarın, bu nevi bir gelir olarak değerlendirilemeyeceği, dolayısıyla yapılan bu muhasebe kaydında yer alan tutarın Faaliyet Sonuçları Tablosunda gelire iliĢkin hatalı bilgi üretilmesine neden olduğu değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; Türkiye-Avrupa Birliği Katılım Öncesi Yardım Aracı(IPA) Çerçeve AnlaĢması kapsamında Bakanlıkça yürütülen teknik yardım bütçesinin muhasebeleĢtirilmesi ile ilgili olarak, Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinde bir düzenleme yer almadığı, ancak, 27 Kasım 2007 tarihli ve 26713 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Avrupa Birliği ve Uluslararası KuruluĢların Kaynaklarından Kamu Ġdarelerine Proje KarĢılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve MuhasebeleĢtirilmesine ĠliĢkin Yönetmelik” hükümleri esas alınarak, söz konusu teknik yardım bütçesinin muhasebe kayıtlarının, Bakanlık Merkez Saymanlık Müdürlüğünce Say2000i Sistemi üzerinden AB Hibe Modülü kullanılarak tutulduğu; Avrupa Birliği ve Uluslararası KuruluĢların Kaynaklarından Kamu Ġdarelerine Proje KarĢılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve MuhasebeleĢtirilmesine ĠliĢkin Yönetmeliğin 8.maddesinin 3(a) bendinde; “a) Proje karşılığı olarak temin edilen dövizler ilgili kamu idaresi muhasebe birimlerince bankada açtırılacak döviz hesabına aktarıldığında; aktarma tarihindeki Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası döviz satış kuru üzerinden 104-Proje Özel Hesabına borç, 600- Gelirler Hesabına alacak kaydedilir.” hükmünün yer aldığı;

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 10 Bakanlık bütçesinden teknik yardım bütçesine aktarılan tutarlarda, ilgili proje bütçesi için bir nevi gelir olarak değerlendirildiğinden 600-04.1 –Yurt DıĢından Alınan BağıĢ ve Yardımlar gelir kodunun kullanıldığı; Yapılan iĢlemin, Bakanlık Bütçesinin Faaliyet Sonuçları Tablosunu etkilememesi için, yerine ikame edilecek hesap ve ayrıntı kodunun, Maliye Bakanlığı tarafından yapılacak düzenleme ile giderilebileceğinin düĢünüldüğü; bu nedenle Maliye Bakanlığı ile yazıĢma yapılarak gerekli düzenlemelerin yapılmasının talep edildiği ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak Bulguda da konu edildiği üzere, Bakanlık bütçesinden Bulgaristan- Türkiye Sınır Ötesi ĠĢbirliği Programına ait Teknik Yardım Bütçesine 80.000 Avro karĢılığı 259.246 TL‟lik aktarıma iliĢkin muhasebe kayıtları 600.04.01 YurtdıĢından Alınan BağıĢ ve Yardımlar hesabına alacak kaydedilmek suretiyle gerçekleĢtirilmiĢtir. Avrupa Birliği ve Uluslararası KuruluĢların Kaynaklarından Kamu Ġdarelerine Proje KarĢılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve MuhasebeleĢtirilmesine ĠliĢkin Yönetmeliğin “Proje karşılığı hibelerin muhasebeleştirilmesi” baĢlıklı 8 inci maddesinde: “(1) Avrupa Birliği, uluslararası kuruluşlar veya uluslararası konsorsiyumlardan temin edilen proje karşılığı hibelerin muhasebeleştirilmesi, ilgili kamu idaresinin muhasebe hizmetlerini yürüten muhasebe birimleri aracılığı ile yapılır. … (3) Avrupa Birliği, uluslararası kuruluşlar veya uluslararası konsorsiyumların kaynaklarından temin edilen proje karşılığı hibeler, aşağıda açıklanan esaslar dahilinde muhasebeleştirilir: a) Proje karşılığı olarak temin edilen dövizler ilgili kamu idaresi muhasebe birimlerince bankada açtırılacak döviz hesabına aktarıldığında; aktarma tarihindeki Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası döviz satış kuru üzerinden 104-Proje Özel Hesabına borç, 600- Gelirler Hesabına alacak kaydedilir. … c) Yapılan muhasebeleştirme işleminde kur farkı olması durumunda; olumlu fark tutarı, 104-Proje Özel Hesabına borç, 600-Gelirler Hesabına alacak; olumsuz fark tutarı ise 630-Giderler Hesabına borç, 104-Proje Özel Hesabına alacak kaydedilir.” hükmü yer almaktadır. Söz konusu Yönetmelik, yukarıdaki maddeden de anlaĢılacağı üzere, Avrupa Birliği, uluslararası kuruluĢlar veya uluslararası konsorsiyumlardan temin edilen proje karĢılığı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 11 hibelerin muhasebeleĢtirilmesi için düzenlenmiĢ bir yönetmelik olup, Bakanlık içerisinde gerçekleĢen bir para aktarımını düzenlememektedir. Bu nedenle kıyasen uygulanmasının uygun olmadığı değerlendirilmektedir. Yönetmelikte, 600 Gelirler hesabının proje karĢılığı döviz temin edildiğinde ve olumlu kur farkı oluĢtuğunda kullanılacağı hüküm altına alınmıĢtır. Faaliyet Sonuçları Tablosuna Yurt DıĢından Alınan BağıĢ ve Yardımlar olarak yansıyan ancak gerçekte Bakanlık tarafından kendi bütçesinden geçici finansman ihtiyacı için ilgili hesaplara aktarılan bu tutarın, bu nevi bir gelir olarak değerlendirilemeyeceği, dolayısıyla yapılan bu muhasebe kaydında yer alan tutarın Faaliyet Sonuçları Tablosunda gelire iliĢkin hatalı bilgi üretilmesine neden olduğu açıktır. Bakanlık tarafından, Maliye Bakanlığına yazı yazılmıĢ olup, konu ile ilgili bir düzenlemeye ihtiyaç olduğu değerlendirilmektedir. 6. DENETĠM GÖRÜġÜ Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve „„Denetimin Dayanağı Amacı, Yöntemi ve Kapsamı” bölümünde açıklanan çerçevede ekte sunulan mali rapor ve tablolarının “Denetim GörüĢünün Dayanakları” bölümünde açıklanan nedenlerden dolayı "252 Binalar" ve "600 Gelirler" hesap alanları hariç doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 12 7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: Eğitim Amacıyla YurtdıĢına Gönderilen SözleĢmeli Personelin MaaĢ Hesaplamasına Üstün Gayret ve ÇalıĢmaya Dayalı Bir Ödeme Olan TeĢvik Ġkramiyesinin Dahil Edilmesi Avrupa Birliği Bakanlığının 2015 yılı içerisinde yurtdıĢında eğitime gönderdiği personellerin maaĢ bordrolarının incelenmesinde; Mülga 5916 sayılı Avrupa Birliği Genel Sekreterliği TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun‟un 13 üncü madde hükmü uyarınca ödenmekte olan teĢvik ikramiyesinin maaĢ hesaplamasına dahil edildiği görülmüĢtür. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 79 uncu maddesinde yetiĢtirilmek amacıyla yurt dıĢına gönderilen devlet memurlarının kadrolarında bırakılacağı, kadro karĢılığı sözleĢme ile istihdam edilenlerin sözleĢmelerinin devam edeceği, aylık ve diğer her türlü ödemeleri ile sözleĢme ücretlerinin Kanuni kesintilerinden sonra kalan net tutarının % 60 ının ödenmeye devam olunacağı belirtilmiĢtir. Mülga 5916 sayılı Avrupa Birliği Genel Sekreterliği TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun‟un 13 üncü madde hükmünde ise teĢvik ikramiyesinin sözleĢmeli personelden üstün gayret ve çalıĢma sergileyenlere yılda iki defa olmak üzere bakan onayı ile ödenebileceği düzenlenmiĢtir. Ġlgili kanun maddesinden teĢvik ikramiyesinin personelin fiili çalıĢmasına ve performansına dayalı, bakan onayı ile ödenen arızi nitelikli bir ödeme olduğu anlaĢılmaktadır. Bu nedenle yurtdıĢında eğitime giden, fiilen kurumunda çalıĢmayan bir personele ödenmemesi gerektiği değerlendirilmektedir. Bununla birlikte kamu görevlilerinin mali haklarını düzenleyen 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 12 nci maddesinde “…maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce yürürlükte bulunan mevzuat hükümlerine göre fiili çalışmaya bağlı ödemeler hariç olmak üzere kadrolarına bağlı olarak mali haklar kapsamında fiilen yapılan her türlü ödemeler…” maaĢ hesabında dikkate alınacağı belirtilmiĢtir. Fiili çalıĢmaya dayalı ve arızi nitelikte bir ödeme olan teĢvik ikramiyesinin maaĢın asli bir unsuru olmadığı dolayısıyla 657 Devlet Memurları Kanunu‟nun 79 uncu maddesinde belirtilen “…her türlü ödemeleri ile sözleşme ücretlerinin Kanuni kesintilerinden sonra kalan net tutarının % 60' ının…” kapsamına dahil edilemeyeceği anlaĢılmaktadır. Yukarda yer verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar uyarınca teĢvik ikramiyesinin yurtdıĢında eğitime giden, bakanlıkta fiilen görev yapmayan personele ödenmemesi gerektiği değerlendirilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 13 Kamu idaresi cevabında; YetiĢtirilmek amacıyla yurtdıĢına gönderilen devlet memurlarının aylıklarını düzenleyen ilgili yönetmelik hükümlerine ve 375 sayılı kanun hükmünde kararnamenin 12‟nci madde hükümlerine yer vermiĢtir. YurtdıĢına gönderilen devlet memurlarına ödenen “her türlü ödemeler dahil yurtiçi aylığının kanuni kesintilerden sonra kalan net tutarının %60”‟ı kapsamına 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname düzenlemeleri uyarınca teĢvik ikramiyesinin de dahil edileceği, zira maliye bakanlığının Kanun Hükmünde Kararnamenin uygulamasını göstermek amacıyla çıkardığı 161 seri no‟lu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliğinde teĢvik ikramiyesinin maaĢın asli bir unsuru gibi görülüp hesaplamaya dahil edildiği bu nedenle teĢvik ikramiyesi ödemesinin “fiili çalıĢmaya” dayalı olma özelliğini kaybettiğini bu nedenle yurtdıĢında eğitime gönderilen personele ödenmesi gerektiğini belirtmiĢlerdir. Sonuç olarak Kamu idaresi cevabında yurtdıĢına eğitime giden personele teĢvik ikramiyesi ödemesinin mevzuat hükümlerine uygun olduğunu, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin uygulamasını göstermek amacıyla çıkarılan 161 seri no‟lu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliğinin de uygulamayı desteklediğini ifade etmiĢ olmakla birlikte, teĢvik ikramiyesi mülga 5916 sayılı Avrupa Birliği Genel Sekreterliği TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun‟un 13‟üncü madde hükmünde sözleĢmeli personelden üstün gayret ve çalıĢma sergileyenlere yılda iki defa olmak üzere bakan onayı ile ödenebileceği düzenlenmiĢtir. Bu haliyle teĢvik ikramiyesi personelin fiili çalıĢmasına ve performansına dayalı, bakan onayı ile ödenen arizi nitelikte bir ödemedir. Dolayısıyla yurtdıĢında eğitime giden fiilen kurumda çalıĢma sergilemeyen bir personele ödenmemesi gerekmektedir. Bununla birlikte, teĢvik ikramiyesi 375 sayılı KHK‟nın geçici 12'nci maddesinde yer alan “fiili çalışmaya bağlı ödemeler hariç olmak üzere kadrolarına bağlı olarak mali haklar kapsamında fiilen yapılan her türlü ödemeler” hükmü uyarınca kadrolarına bağlı olarak mali haklar kapsamında değerlendirilemez. Bu ödeme, 5916 sayılı Avrupa Birliği Genel Sekreterliği TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanununda üstün gayret ve baĢarıya dayalı olarak bakan onayına bağlanmıĢ fiili çalıĢmaya bağlı bir ödeme olarak düzenlenmiĢtir. 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye iliĢkin olarak çıkartılan 161 seri no.lu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliğinde her ne kadar uygulama bu yönde gösterilmiĢ olsa da, normlar hiyerarĢisi gereği yönetmelik veya tebliğ gibi düzenleyici iĢlemler kanun veya kanun hükmünde kararname gibi üst hukuk normlarına aykırı olamaz.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 14 TeĢvik ikramiyesinin, yukarıda yer verilen mevzuat hükmüne uygun olarak, üstün gayret ve baĢarıya bağlı olarak bakan onayı ile bakanlıkta fiilen çalıĢma sergileyen personele ödenmesi yurtdıĢında eğitime gönderilen personele ise ödenmemesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir. BULGU 2: Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Çıkartılan 666 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Uygulanmasına ĠliĢkin Olarak Yapılan MaaĢ Hesaplamasına TeĢvik Ġkramiyesinin de Dahil Edilmesi Avrupa Birliği Bakanlığının kadro karĢılığı sözleĢmeli personeli için 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye geçiĢ sırasında yapılan eski ve yeni maaĢ hesabı kıyaslamasına Mülga 5916 sayılı Avrupa Birliği Genel Sekreterliği TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun‟un 13 üncü madde hükmüne göre ödenmekte olan teĢvik ikramiyesinin söz konusu Kararname hükümlerine aykırı olarak hesaplamaya dahil edildiği görülmüĢtür. Kamu görevlilerinin mali haklarının düzenlenmesi amacıyla çıkartılan 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci Madde hükmü ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen geçici 12 nci maddede bu kanun hükmünde kararnameye tabi kamu görevlilerinin maaĢlarının hangi mevzuat hükümlerine göre hesaplanacağı belirtilmektedir. Avrupa Birliği Bakanlığı‟nın kadro karĢılığı sözleĢmeli personeli için eski ve yeni mevzuat hükümlerinin sağladığı mali haklar bakımından yapılan karĢılaĢtırma sonucunda bir kısım personele eski mevzuat hükümlerine göre ödeme yapılmaya devam edilmiĢtir. Ancak söz konusu karĢılaĢtırma hesabı yapılırken mülga 5916 sayılı Avrupa Birliği Genel Sekreterliği TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun‟un 13 üncü madde hükmünde düzenlenen teĢvik ikramiyesinin karĢılaĢtırma hesabına dahil edildiği görülmüĢtür.
TeĢvik ikramiyesini düzenleyen ilgili madde hükmünde “…sözleşmeli personelden üstün gayret ve çalışma sergileyenlere haziran ve aralık ayında olmak üzere birer aylık sözleşme ücreti tutarında teşvik ikramiyesi ödenmesi…” Ģeklinde düzenlendiği dolayısıyla personelin üstün baĢarı ve performansına bağlı, fiili çalıĢmaya dayalı bir ödeme olduğu anlaĢılmaktadır. Bununla birlikte, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 12 nci maddesinde “…bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce yürürlükte bulunan mevzuat hükümlerine göre fiili çalışmaya bağlı ödemeler hariç olmak üzere…” denilmektedir. TeĢvik ikramiyesinin ilgili madde hükmünden anlaĢılacağı üzere, personelin üstün gayret ve çalıĢmasına bağlı olarak yılda iki kez bakan onayı ile ödenmesi düzenlenmiĢtir

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 15 Söz konusu ödeme hem arızi hem de fiili çalıĢmaya bağlı bir ödeme olduğundan kadroya bağlı bir hak olarak değerlendirilmemesi ve 666 sayılı KHK‟ya göre yapılan eski ve yeni maaĢ karĢılaĢtırmasında dikkate alınmaması gerektiği değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenleyen 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 12‟nci madde hükmüne yer vermiĢtir. Avrupa Birliği Uzmanlarının söz konusu kanun hükmünde kararnamenin kapsamında yer aldığını, bu personelin maaĢlarının birinci derece uzman kadrosuna atanıncaya kadar, kararnamedeki düzenlemeler uyarınca kadro karĢılığı sözleĢmeli personel çerçevesinde ödeneceğini, kadro karĢılığı sözleĢmeli personele sözleĢme ücretinin yanı sıra dört kez ikramiye yılda iki kez teĢvik ikramiyesi ödemesi yapıldığını, kararnamenin uygulamasını göstermek üzere çıkarılan161 seri no‟lu Maliye Bakanlığı uygulama tebliğinde maaĢ hesaplamalarının teĢvik ikramiyesi dahil edilerek yapıldığını, bu nedenle teĢvik ikramiyesinin maaĢın asli bir unsuru olarak kabul edildiğini belirtmiĢlerdir. Sonuç olarak Kamu idaresi cevabında teĢvik ikramiyesinin 375 sayılı KHK‟nın geçici 12'nci maddesinde “fiili çalışmaya bağlı ödemeler hariç olmak üzere kadrolarına bağlı olarak mali haklar kapsamında fiilen yapılan her türlü ödemeler” kapsamında değerlendirilmesi gerektiğini, KHK‟ya iliĢkin olarak çıkartılan 161 seri no.lu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliğinde de maaĢ hesabına teĢvik ikramiyesinin dahil edildiğini, bu nedenle yapılan ödemenin mevzuata uygun olduğu ifade edilmiĢse de, mülga 5916 sayılı Avrupa Birliği Genel Sekreterliği TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanunu‟nun 13‟üncü maddesinde teĢvik ikramiyesi üstün gayret ve çalıĢmaya bağlı bakan onayı ile ödenebilen arızi nitelikte bir ödeme olarak tanımlanmıĢtır. Dolayısıyla kadroya bağlı bir hak olarak değerlendirilemez. 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye iliĢkin olarak çıkartılan 161 seri no.lu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliğinde her ne kadar uygulama bu yönde gösterilmiĢ olsa da, normlar hiyerarĢisi gereği yönetmelik veya tebliğ gibi düzenleyici iĢlemler kanun veya kanun hükmünde kararname gibi üst hukuk normlarına aykırı olamaz. TeĢvik ikramiyesinin, yukarıda yer verilen mevzuat hükmüne uygun olarak, sadece “üstün gayret gösterme” kriterini karĢılayan personele “Bakan onayı” Ģartı ile ödenmesinin sağlanması, Kanun Hükmünde Kararnamenin uygulanmasını göstermek amacıyla çıkarılan 161 ser no‟lu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliğinin mevzuat hükümlere uygun olması için gerekli değiĢikliğin yapılması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 16 BULGU 3: 6583 Sayılı 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa Ekli (E) Cetveli Kapsamında Düzenlenen Özel Hesaba ĠliĢkin ĠĢlemlerin Mevzuatına Uygun Yürütülmemesi 6583 sayılı 2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa ekli, “Bazı Ödeneklerin Kullanımı ve Harcamalara ĠliĢkin Esaslar"ı düzenleyen (E) Cetvelinin 81 inci maddesine göre düzenlenen özel hesap ve buradan yapılan harcamalara iliĢkin olarak mevzuatına uygun olarak yürütülmeyen iĢlemlere iliĢkin değerlendirmeler aĢağıda yapılmıĢtır: A) 6583 sayılı 2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa ekli (E) Cetvelinin 81 inci maddesinde Avrupa Birliği Bakanlığının “Avrupa Birliği ĠletiĢim Stratejisi” çerçevesinde, gerçekleĢmesi önceden öngörülemeyen ve hazırlık için yeterli süresi bulunmayan faaliyetlerine iliĢkin giderlerinin karĢılanması amacıyla Avrupa Birliği Bakanlığı bütçesine tefrik edilen ödeneklerin bir kısmının özel hesaba aktarılarak harcanması öngörülmüĢtür. Özel hesaba aktarılarak yapılan harcamalar, 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanunu ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunundan muaf tutulmuĢtur. Aynı maddede, özel hesaba aktarılan tutarların harcanması, muhasebeleĢtirilmesi ve denetlenmesine iliĢkin usul ve esasların Avrupa Birliği Bakanlığı ve Maliye Bakanlığınca müĢtereken belirleneceği ifade edilmiĢtir. 2015 yılında, Avrupa Birliği Bakanlığı 25.00.00.02-01.1.9.00-1-03.6 tertibine (Özel Kalem Müdürlüğü-Temsil, ağırlama tören, fuar, organizasyon) bütçe ile tahsis edilen 2.800.000 TL ödenekten ABĠS (Avrupa Birliği ĠletiĢim Stratejisi) özel hesabına 04/06/2015 tarihinde 700.000 TL; 11/12/2015 tarihinde ise 472.000 TL olmak üzere toplam 1.172.000 TL aktarım yapılmıĢtır. Diğer taraftan 2015 yılı içerisinde bu hesaptan yapılan toplam harcama tutarı 237.180 TL'dir. 2015 yılında özel hesaba yapılan aktarımlar ve bu hesaptan yapılan ödemeler aĢağıda gösterilmektedir. ÖZEL HESAP HARCAMA KAYITLARI Özel Hesap BaĢlangıç Bakiyesi (04/06/2015) 700.000,00 TL
Avrupa Birliği Bakanlığı Kamu Spotu Ödemesi (04/06/2015) 46.020,00 TL Avrupa Birliği Bakanlığı Benim Avrupalı Kentim Belgesel Ġlk 3 Bölüm Ödemesi (20/10/2015) 63.720,00 TL

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 17 Avrupa Birliği Bakanlığı Benim Avrupalı Kentim Belgesel Ġkinci 3 Bölüm Ödemesi (19/11/2015) 63.720,00 TL Bakanlık bütçesi Özel Kalem hesabından 03.06.02.01 kodlu temsil, ağırlama, tören, fuar, organizasyon giderleri tertibinden hesaba para giriĢi (11/12/2015) 472.000,00 TL
Avrupa Birliği Bakanlığı Benim Avrupalı Kentim Belgesel Üçüncü 3 Bölüm Ödemesi (15/12/2015) 63.720,00 TL Bakiye 934.820,00 TL Yukarıdaki tablodan görüleceği üzere, yapılan aktarımlar, harcamalar ile örtüĢmemekte ve henüz harcamaya iliĢkin koĢullar ortaya çıkmadan, ihtiyaçtan daha fazla bir tutar özel hesaba aktarılmaktadır. Zira 700.000 TL‟lik ilk aktarım tarihinde yapılan 46.020 TL Kamu Spotu ödemesinden sonra, ilk ödeme 20/10/2015 tarihinde gerçekleĢmiĢtir. Nitekim aktarımlara iliĢkin makam olurlarında da, aktarımların yapılmasını gerektirecek faaliyetler belirtilmeyip, yalnızca ABĠS çerçevesinde, gerçekleĢmesi önceden öngörülemeyen ve hazırlık için yeterli süresi bulunmayan faaliyetlerde kullanılmak üzere denilmek suretiyle aktarımlar gerçekleĢtirilmiĢtir. Bu durumda ABĠS özel hesap, önceden öngörülemeyen ve hazırlık için yeterli süresi bulunmayan faaliyetlerin ortaya çıkması durumunda, ilgili ödenekten aktarılarak kullanılması öngörülen bir hesaptan ziyade, diğer ödenek kalemlerinde olduğu gibi, harcanması planlanarak ilgili tertibine konulan bir ödenek gibi faaliyet göstermektedir. Söz konusu özel hesaba yapılan ödenek aktarımlarının, 81 inci maddede düzenlenen Ģartların gözetilmeden gerçekleĢtirildiği değerlendirilmektedir. B) Özel hesaptan yapılacak harcamaların, “Avrupa Birliği ĠletiĢim Stratejisi” çerçevesinde, gerçekleĢmesi önceden öngörülemeyen ve hazırlık için yeterli süresi bulunmayan faaliyetlerine iliĢkin giderlerinin karĢılanması amacıyla harcanacağı hem Bütçe Kanununa ekli (E) Cetveli‟nin 81 inci maddesinde, hem de bu maddeye iliĢkin çıkarılan Usul ve Esaslarda temel Ģart olarak ortaya konmuĢtur. Harcamaların içeriği incelendiğinde, ABĠS özel hesaptan 2015 yılında yapılan harcamaların “Benim Avrupalı Kentim” adlı belgeselin yayımlanan ilk 9 bölümünün ödemesi ve yine aynı firma tarafından hazırlanan kamu spotu ödemesi olduğu görülmektedir. Usul ve Esasların “Özel hesaptan yapılacak harcamalar” baĢlıklı 5 inci maddesinin 1 inci fıkrasının (ö) bendinde:

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 18 “ö) AB ile ilgili mesajlara ve konulara yerel ve ulusal TV, radyo, gazete, dergi, sosyal medya vb. iletişim araçları ile yer verilmesini sağlayacak girişimler ve planlama desteğine ilişkin giderler” özel hesap kapsamında yapılabilecek harcamalardan sayılmakla birlikte, hem Bütçe Kanununa ekli (E) Cetvelinin 81 inci maddesinde, hem de bu maddeye iliĢkin çıkarılan Usul ve Esaslarda, “gerçekleĢmesi öngörülemeyen ve hazırlık için yeterli süresi bulunmayan faaliyetler” harcamalar için temel ilke olarak belirlenmiĢtir. Avrupa Birliği ĠletiĢim Stratejisi çerçevesinde, 2015-2016 yıllarını kapsayan dönemde AB fonlarının desteğiyle gerçekleĢtirilen projelerin tanıtımını içeren bir belgesel film hazırlanmasının 25/5/2015 tarih ve 19028 sayılı makam oluru ile uygun bulunduğu görülmektedir. Bu hali ile, söz konusu harcamanın gerçekleĢmesi öngörülemeyen ve hazırlık için yeterli süresi bulunmayan bir faaliyet olarak değerlendirilemeyeceği düĢünülmektedir. C) "6583 Sayılı 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa Ekli (E) ĠĢaretli Cetvelin 81 inci Maddesinde Belirtilen Avrupa Birliği ĠletiĢim Stratejisi Kapsamında Yapılacak Faaliyetler Ġçin Avrupa Birliği Bakanlığı Bütçesinde Tefrik Edilen Ödeneğin Özel Hesaba Aktarılarak Harcanması, MuhasebeleĢtirilmesi ve Denetlenmesine ĠliĢkin Usul ve Esaslar"ın “Özel hesap dönemi ve devir” baĢlıklı 9 uncu maddesinde, özel hesap dönemi takvim yılı olarak belirlenmiĢ, dönem sonu itibariyle hesapta kalan tutarların Bakanlık bütçesiyle iliĢkilendirilmeksizin ertesi yıla devredileceği belirtilmiĢtir. Oysaki 6583 sayılı 2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa ekli (E) cetvelinin 81 inci maddesinde sonraki yıla devredecek olan bakiye tutara iliĢkin herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Bütçe ile harcama yetkisi yıllık olarak verilmekte ve bu hakkın kullanımı cari yılla sınırlı olmaktadır. Yılsonunda kalan ödenekler ise tenkis edilmektedir. Bu durum, bütçe ilkelerinden biri olan "bütçelerin yıllık olarak hazırlanması" ilkesinin gereğidir. Bu tutarların sonraki yıl bütçesinde aynı yetkinin tekrar verileceği varsayımıyla özel hesap bakiyesinde olması ve ertesi yıla devredilmesi, devreden bakiyenin sonraki yılda kullanılmasının Bütçe Kanunu ile verilen yetkinin aĢılmasına neden olduğu değerlendirilmektedir. Diğer taraftan, 2016 yılı özel hesabına devredilen 934.820 TL bakiye üzerinden yeni Usul ve Esaslar düzenlenmeden 469.522 TL harcama yapılmıĢtır. Oysa 2015 yılında düzenlenen Usul ve Esasların dayanağı 6583 Sayılı 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa Ekli (E) ĠĢaretli Cetvelin 81 inci maddesidir. Ayrıca Usul ve Esaslarda, Usul ve Esasların 2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun uygulanma süresince yürürlükte kalacağı belirtilmiĢtir. Dolayısıyla, özel hesapta yılsonu itibariyle harcanmayan tutarların

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 19 2016 yılına aktarılabilmesi ve aktarılan bu tutarların da 2016 yılında harcanabilmesi için ilgili bütçe kanununda söz konusu iĢlemlere izin veren düzenleme bulunması gerektiği değerlendirilmektedir. Usul ve Esaslarda yer alan ve özel hesapta yılsonu itibariyle harcanmayan tutarların ertesi yıla aktarılmasını öngören düzenlemenin yasal dayanaktan yoksun olduğu düĢünülmektedir. Ç) Adı geçen Usul ve Esasların “özel hesabın nemalandırması” baĢlıklı 8 inci maddesinde, özel hesaptaki tutarların 11/9/2013 tarih ve 28762 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Haznedarlığı Genel Tebliğinde yer alan esaslar çerçevesinde değerlendirileceği, bu Ģekilde elde edilen nemaların özel hesaba gelir olarak kaydedileceği ifade edilmiĢtir. Zaten, özel hesaplar, Usul ve Esaslarda belirtilmese dahi, 2015 yılındaki iĢlemleri itibariyle sırasıyla hem 11/9/2013 tarih ve 28762 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği, hem de 18/11/2015 tarih ve 29536 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Haznedarlığı Genel Tebliğinin kapsamı içerisinde yer almakta olup, tarih sırasına göre her iki Tebliğ hükümlerine de tabidir. 11/9/2013 tarih ve 28762 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Haznedarlığı Genel Tebliğinin “Kaynakların değerlendirilmesi ve nemalandırma” baĢlıklı 6 ncı maddesinde Kurumların kısa ve uzun vadeli kaynaklarını nasıl nemalandıracaklarına iliĢkin hükümler yer almaktadır. Buna göre: “(1) Kurumlar kısa vadeli kaynaklarını, vadesiz veya vadeli mevduat ile repo/ters repo araçlarını kullanarak değerlendirir. Kısa vadeli kaynaklar için uygulanacak vadeli mevduat faiz oranı TCMB’nin politika faiz oranı olarak ilan ettiği 1 hafta vadeli repo/ters repo ihale faiz oranından düşük olamaz. (2) Kurumlar uzun vadeli kaynaklarını, vadeli mevduat ve 5 inci maddenin ikinci fıkrasının (c) bendindeki araçları kullanarak değerlendirir. Vadeli mevduat faiz oranı piyasada oluşan benzer vadedeki DİBS faiz oranından daha düşük olamaz. Vadeli mevduat faiz oranına ilişkin gösterge faiz oranının hesaplama formülü ektedir (Ek 1). (3) Bu maddenin ikinci fıkrasında belirtilen vadeli mevduat faiz oranının piyasada oluşan benzer vadedeki DİBS faiz oranından düşük olması halinde mali kaynaklar, 5 inci maddenin ikinci fıkrasının (c) bendi kapsamında değerlendirilebilir.” 18/11/2015 tarih ve 29536 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Haznedarlığı Genel Tebliğinde yine buna paralel bir kaynak değerlendirmesi ve nemalandırma öngörülmüĢ,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 20 Tebliğin yürürlük tarihinden önce yapılmıĢ olan protokollerin sürelerinin bitimine kadar uygulanmaya devam olunacağı hüküm altına alınmıĢtır. ABĠS özel hesaba iliĢkin 2015 yılı iĢlemleri incelendiğinde, aktarılan tutarların vadesiz hesapta beklediği, nemalandırmaya iliĢkin herhangi bir iĢlem yapılmadığı görülmüĢtür. Oysaki, Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği hükümlerine tabi olan ABĠS özel hesaptaki tutarlara ve hesap hareketlerine göre, kısa ve uzun vadeli kaynak belirlemesinin yapılarak, ilgili Tebliğ hükümleri gereğince nemalandırılması gerektiği değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; 4 Ocak 2010 tarihinde Bakanlar Kurulu'na sunularak Bakanlar Kurulu tarafından uygun bulunan “Türkiye‟nin Katılım Süreci Ġçin Avrupa Birliği Stratejisi”‟nin Dördüncü Platformu olan “Avrupa Birliği ĠletiĢim Stratejisi”nin güncellenerek, 16 Ekim 2014 tarihinde Brüksel'de düzenlenen bir basın toplantısıyla kamuoyuna açıklandığı ifade edilmiĢ ve Avrupa Birliği ĠletiĢim Stratejisinin amaçları ve paydaĢları hakkında genel bilgilere yer verilmiĢtir. Avrupa Birliği ile ilgili süreçte önem düzeyi çok yüksek olan bu stratejinin Bakanlıkça uygulanması sırasında bazı sorunlar ortaya çıktığı ve bu sorunların çözümü için ilgili kurumlar ile yapılan görüĢmeler neticesinde Yılı Bütçe Kanununa ekli (E) Cetveline “Avrupa Birliği Bakanlığının “Avrupa Birliği İletişim Stratejisi” çerçevesinde, gerçekleşmesi önceden öngörülemeyen ve hazırlık için yeterli süresi bulunmayan faaliyetlerine ilişkin giderlerinin karşılanması amacıyla 25.00.00.02-01.1.9.00-1-03.6 tertibine bütçe ile tahsis edilen ödenekten Bakan tarafından belirlenecek olan tutar Avrupa Birliği Bakanlığı bütçesine gider kaydedilmek suretiyle özel hesaba aktarılarak kullanılır. Özel hesaptan yapılan harcamalar 5018 sayılı Kanun ile 4734 sayılı Kanundan müstesnadır. Özel hesaba aktarılan tutarların harcanması, muhasebeleştirilmesi ve denetlenmesine ilişkin usul ve esaslar Avrupa Birliği Bakanlığı ve Maliye Bakanlığınca müştereken belirlenir.” hükmünün eklendiği ve ilk olarak 2015 yılında bu kapsamda faaliyetler gerçekleĢtirildiği ifade edilmiĢtir. A) 2015 yılı içerisinde ABĠS Özel Hesabına 04.06.2015 tarihinde 700.000 TL ve 11.12.2015 tarihinde ise 472.000 TL Bütçeden aktarım yapıldığı; ilk olarak aktarılan 700.000 TL‟nin 46.020 TL‟sinin kamu spotu hazırlanmasında kullanılmıĢ olup, geri kalan kısmının ise Bakanlığın, TRT ve ilgili Firma ile karĢılıklı olarak protokole bağlandığı ve toplam 26 bölüm olarak çekilerek TRT‟de yayınlanması kararlaĢtırılan “Benim Avrupalı Kentim” belgeseli maliyeti için planlandığı; karĢılıklı yapılan protokoller gereği belgeselin 3‟er bölüm halinde TRT ve Bakanlıkça ayrı ayrı kontrollere tabi tutulup sonrasında ödemesinin gerçekleĢtirildiği; her ne kadar 2015 yılında bu kapsamda toplamda üç ayrı ödeme yapılsa da ilgili protokol gereği kalan

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 21 bölümler için ödemesi taahhüt edilen tutarın blokeli olarak hesapta saklanması ihtiyacının ortaya çıktığı; 27 Kasım tarihli Makam Oluru ile gerçekleĢtirilmesine karar verilen 25/12/2015 tarihli Samsun Sivil Toplumla Diyalog Toplantısının organizasyon giderlerinin, yılı bütçenin Maliye Bakanlığı tarafından bu tarihten önce kapatılacak olması sebebiyle, bu organizasyon giderlerinin E-Cetveli 81. Maddesine istinaden özel hesaptan karĢılanmasının öngörülmesi nedeniyle, 472.000 TL‟lik tutarın bu organizasyon giderini karĢılamak üzere 11/12/2015 tarihinde özel hesaba aktarıldığı; Yapılan bu iĢlem ile 2015 yılına ait bir ABĠS faaliyetinin, yine aynı yılın bütçe ödenekleri kullanılarak gerçekleĢtirilmesi hedeflendiği; bundan sonraki süreçte, yürütülecek faaliyetlere esas olacak Ģekilde özel hesaba para aktarımı yapılmasına özen gösterileceği ifade edilmiĢtir. B) Bahse konu belgeselin Bakanlıkça daha önceden planlanmıĢ bir faaliyet olmadığı, yüklenici firmanın projeyi TRT Yayın Kurulu‟na sunarak, yayın kurulundan kabul ve yayın garantisi aldıktan sonra Bakanlığa baĢvurmasıyla gündeme gelen bir faaliyet olduğu;
Firmanın, TRT‟nin de maddi desteği ile projeyi faaliyete geçireceğini ve ilgili bölümlerin çekimlerini tamamlayarak Bakanlığa teslim edeceğini yapılan sözleĢme ile taahhüt ettiği; sunulan projenin gerçekleĢtirilmesinin ABĠS‟in uygulanması açısından faydalı olacağının değerlendirilerek, TRT tarafından da yayınlanma taahhüdü bulunan projenin Bakanlık Makamının Onayına sunulduğu; Mezkur belgeselin 26 bölümden ibaret olup yüklenici firma ile yapılan sözleĢme gereği ödemelerin 3‟er bölüm halinde ve bölümlerin teslim-kabulünden sonra yapıldığı, bu sebeple ödemelerin, Makam Oluru tarihinden sonra, gerekli hazırlıklar yapılarak ilgili bölümlerin çekimlerinin tamamlanıp, 3‟er bölüm halinde teslim edilip, Bakanlıkça bu bölümlerin kabulünün gerçekleĢtirilmesini takiben 2016 yılına sarkacak Ģekilde gerçekleĢtirildiği ifade edilmiĢtir. C) Özel hesaba aktarılan tutarların harcanması, muhasebeleĢtirilmesi ve denetlenmesine iliĢkin usul ve esasların AB Bakanlığı ve Maliye Bakanlığınca müĢtereken belirlenerek SayıĢtay BaĢkanlığının uygun görüĢü doğrultusunda yürürlüğe girmiĢ olduğu, bu Usul ve Esaslar doğrultusunda 2015 yılında harcamalar yapıldığı; yılı bütçe kanunları ile verilen yetkiler doğrultusunda yıllık olarak onaya sunulması gereken bu usul ve esasların, 2016 yılının ilk 3 ayı için geçici bütçe kanunu yürürlükte olduğundan ve ilgili kanun hükümleri ile 2015 Yılı bütçesine ek cetvellerin yürürlüğünün devam edeceği kararlaĢtırıldığından, tekrar güncellenerek onaya sunulmadığı ve mevcut hali ile uygulanmasına devam edildiği; 2016 yılı bütçesinin kanunlaĢarak

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 22 yayımlanmasını takiben ise 2016 yılı için geçerli olacak yeni Usul ve Esaslar çerçevesinde iĢlemlerin yürütüleceği ifade edilmiĢtir. Ç) Bakanlık tarafından iĢlemlerin daha hızlı bir Ģekilde yürütülebilmesi adına muhabir banka kullanılmadan doğrudan Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası‟nda hesap açılarak, hesabın iĢletilmesi TCMB aracılığıyla yürütüldüğü, Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası‟nda bu tür bir günlük faiz uygulaması olmadığından nemalandırma iĢlemi yapılamadığı, ilgili hesabın Kamu Haznedarlığı Tebliği uyarınca bir kamu bankasına taĢınarak, nemalandırma sürecinin baĢlatılması ile ilgili iĢlemlerin baĢlatılacağı ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak A) 2015 Bütçe Kanunu E Cetveli 81 inci maddesine göre ödemesi gerçekleĢtirilecek olan, 26 bölümden oluĢan “Benim Avrupalı Kentim” belgeselinin toplam sözleĢme bedeli 468.000 TL + KDV‟dir. Samsun Sivil Toplumla Diyalog Toplantısının Hizmet Bedeli 296.180, Teknik ĠĢler Hizmet Bedeli ise 56.640 TL olmak üzere toplam 352.820 TL olarak 20.01.2016‟da ödemesi gerçekleĢmiĢtir. Kamu Spotu ödemesi ise 46.020 TL‟dir. Aynı bütçe yılı içerisinde ödenek ayırılması planlamıĢ bu iĢlerin toplam maliyeti KDV dahil 951.080 TL‟dir. 2015 yılı içerisinde E cetveline aktarılan ödenek miktarı ise toplam 1.172.000 TL‟dir. Bu hali ile de yapılan harcamalar aktarılan ödeneklerle örtüĢmemektedir. Bulgumuzda da belirtildiği üzere, yapılan aktarımlar, harcamalar ile örtüĢmemekte ve henüz harcamaya iliĢkin koĢullar ortaya çıkmadan, ihtiyaçtan daha fazla bir tutar özel hesaba aktarılmaktadır. Bütçe Kanunu E cetveli üzerinden yapılacak harcamaların, önceden öngörülemeyen ve hazırlık için yeterli süresi bulunmayan faaliyetlerin ortaya çıkması durumunda, faaliyetin tutarı kadar ilgili ödenekten aktarılarak kullanılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir. B) Özel hesaptan yapılacak harcamaların, “Avrupa Birliği ĠletiĢim Stratejisi” çerçevesinde, gerçekleĢmesi önceden öngörülemeyen ve hazırlık için yeterli süresi bulunmayan faaliyetlerine iliĢkin giderlerinin karĢılanması amacıyla harcanacağı hem Bütçe Kanununa ekli (E) Cetveli‟nin 81 inci maddesinde, hem de bu maddeye iliĢkin çıkarılan Usul ve Esaslarda temel Ģart olarak ortaya konmuĢtur. Avrupa Birliği ĠletiĢim Stratejisi çerçevesinde, 2015-2016 yıllarını kapsayan dönemde AB fonlarının desteğiyle gerçekleĢtirilen iyi proje uygulamalarına iliĢkin bir belgesel film hazırlanması hususunda, Bakanlığın bir süre sınırlaması olmadığı, bu iĢin planlanmamakla birlikte, iĢin önceden öngörülemeyen ve hazırlık için yeterli süresi bulunmayan bir faaliyet olarak

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 23 değerlendirilemeyeceği düĢünülmektedir. Zira bu iĢin gerçekleĢtirilmesi için Avrupa Komisyonu vb. herhangi bir otorite tarafından bir süre Ģartı bulunmamaktadır. ĠĢ genel olarak bakıldığında, acil ve ivediliği ve hazırlık için yeterli süre bulunmaması gibi kriterlerden ziyade ihtiyacın ortaya çıkıĢı, iĢin Bakanlığa sunuluĢ Ģekli ve yapılıĢ Ģekli itibariyle farklıdır. Yukarıda açıklandığı üzere, bu hali ile, söz konusu harcamanın gerçekleĢmesi öngörülemeyen ve hazırlık için yeterli süresi bulunmayan bir faaliyet olarak değerlendirilemeyeceği düĢünülmektedir. C) Bulgumuzda konu edilen husus, 6583 sayılı 2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa ekli (E) cetvelinin 81 inci maddesinde, sonraki yıla devredecek olan bakiye tutara iliĢkin herhangi bir hüküm bulunmamasına rağmen, dönem sonu itibariyle hesapta kalan tutarların Bakanlık bütçesiyle iliĢkilendirilmeksizin ertesi yıla devredileceğine iliĢkin hüküm bulunmasıdır. Bulgumuzda, yılsonunda kalan tutarların sonraki yıla devretmesinin, aynı yetkinin bir sonraki bütçede de verileceği varsayımı ile yapıldığı ve bunun da bütçe ile verilen harcama yetkisinin cari yılla sınırlı olması ve bütçelerin yıllık olarak hazırlanması ilkesi ile çeliĢtiği değerlendirilmiĢ ve bu tür bir uygulamanın sakıncalarına bir örnek olarak da, yeni bütçe yılında bir önceki yılın bütçe kanununa istinaden çıkarılan usul ve esaslar ile harcama yapılması verilmiĢtir. Bulguların Bakanlığa gönderildiği Nisan ayı itibariyle henüz yeni Usul ve Esasların çıkarılmadığı görülmüĢtür. Bakanlık tarafından Usul ve Esasların AB Bakanlığı ve Maliye Bakanlığınca müĢtereken belirlenerek SayıĢtay BaĢkanlığının uygun görüĢü doğrultusunda yürürlüğe girmiĢ olduğu ifade edilse de, bir sonraki yıla bakiye devreden, yıllara yaygın harcamalara cevaz veren bu tür bir düzenlemenin, birden çok yılı kapsaması nedeniyle bütçe kanunu ile verilen harcama yetkisinin aĢılmasına neden olduğu değerlendirilmektedir. Ç) Söz konusu özel hesap, Kamu Haznedarlığı Tebliği hükümlerine tabidir ve bu hesaptaki kaynakların Kamu Haznedarlığı Tebliği hükümlerine göre nemalandırılması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 24 BULGU 4: Bakanlık Bünyesinde GerçekleĢtirilen Sınır Ötesi ĠĢbirliği Programları Teknik Yardım Bütçelerinden Yapılan Harcamalardan, Avrupa Birliği Mevzuatına Göre Uygun Olmayanların Bakanlık Muhasebe Kayıtlarında Takibine ĠliĢkin Yasal Düzenleme Bulunmaması Avrupa Birliği hibelerinin 2 nci bileĢeni kapsamında halen devam eden ve kapanıĢı yapılmamıĢ sınır ötesi iĢbirliği programlarına ait teknik yardım bütçelerinin Bakanlık tarafından kullanılması sırasında, Avrupa Birliği kurallarına göre uygun olmayan harcamalarının tespit edilmesi durumunda, ödeme makamı tarafından eksik gönderilen tutarların; daha sonraki denetimlerde ortaya çıkması durumunda ise fazla yapılan ödemelerin, proje bütçesine ve gerekiyorsa ödeme makamına iadesi sürecine iliĢkin takibini sağlayacak izleme hesaplarının olmadığı ve bu durumda tesis edilecek iĢlemlere iliĢkin herhangi bir düzenlemenin bulunmadığı tespit edilmiĢtir. Bulgaristan Türkiye Sınır Ötesi ĠĢbirliği Programı ve Avrupa KomĢuluk ve Ortaklık Aracı (ENPI) Karadeniz Havzasında Sınır Ötesi ĠĢbirliği adı altında faaliyet gösteren bu iki programa ait Ulusal Otorite görevi, Türkiye adına Avrupa Birliği Bakanlığı tarafından ifa edilmektedir. Bu görev ifa edilirken çeĢitli yönetim, yürütme ve denetim fonksiyonlarının yerine getirilmesi gerekmektedir. Bu görevlerin gerçekleĢtirilebilmesi için her programa tahsis edilen Teknik Yardım bütçeleri kullanılmaktadır. Bu bütçe kapsamında yapılan mal ve hizmet alımları ile maaĢ ödemeleri, AB DıĢ Yardım SözleĢme Usulleri Uygulama Klavuzu (PRAG) kuralları ve programların belirledikleri kurallar çerçevesinde yapılmaktadır. Bu iki Sınır Ötesi ĠĢbirliği Programına iliĢkin olarak Bulgaristan Sınır Ötesi ĠĢbirliği Programı, Yönetici Otorite Bulgaristan üzerinden gerçekleĢtirilen, Türkiye‟de Ulusal Fon ve Merkezi Finans Ġhale Birimini içine almayan bir yapı içerisinde faaliyetlerini gerçekleĢtirirken; ENPI Karadeniz Havzasında Sınır Ötesi ĠĢbirliği Programı, ulusal katkı payı ödemeleri ve teknik yardım bütçesinin Hazine MüsteĢarlığı bünyesindeki Ulusal Fon ve Merkezi Finans Ġhale Birimi üzerinden gerçekleĢtiği bir yapılanma içerisindedir. Her iki program için programa tahsis edilen toplam AB hibelerinin belli bir yüzdesi oranında anlaĢmanın tarafı Kurumlara (Türkiye‟de sınır ötesi iĢbirliği alanında Avrupa Birliği Bakanlığına), sınır ötesi programların ülkede duyurulması, proje yararlanıcılarına destek sağlanması gibi görevler için tahsis edilen teknik yardım bütçeleri tahsis edilmiĢtir. Avrupa

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 25 Birliği Bakanlığında teknik yardım bütçesinden yapılan harcamalara iliĢkin muhasebe kayıtları Bakanlık bünyesindeki Saymanlık Müdürlüğü aracılığıyla yapılmaktadır.
Projelerin yürütülmesi aĢamasında, AB DıĢ Yardım SözleĢme Usulleri Uygulama Klavuzu (PRAG) kuralları ve programların belirledikleri kurallar çerçevesinde uygun olmayan harcamalar çeĢitli seviyelerde tespit edilebilir. Bunlardan bir tanesi uygun olmayan harcama tutarı tespitinin, programın kendi kontrol mekanizmaları tarafından ödeme yapılmadan önce tespit edilmesi durumudur. Bu durumda, eksik ödenen tutarın takibine iliĢkin muhasebe kayıtları oluĢturularak, bu tutarların idare tarafından karĢılanacaksa gerekli kayıtlara alınmasıyla birlikte gerekirse ulusal mevzuatımıza göre idari ve hukuki süreç yürütülmesi gerekmektedir. Bir diğer durum ise uygun olmayan harcamanın, denetim otoriteleri veya ödeme makamları tarafından tespit edilmesi durumudur. Bu durumda ise ulusal mevzuatımıza göre idari ve hukuki süreç saklı kalmak kaydıyla, yukarıda anılan muhasebe kayıtları ile birlikte gerekirse proje bütçesine ve ödeme makamına iadesi sürecine iliĢkin muhasebe kayıtları da oluĢturularak transferin gerçekleĢtirilmesi gerekmektedir. Keza, Bulgaristan Türkiye Sınır Ötesi ĠĢbirliği Programı için, önceki yıllarda ödeme yapılmadan önce bağımsız denetçiler tarafından yapılan kontroller sonucunda, Bulgaristan Ödeme Makamı tarafından yapılacak ödemelerden 5.300 Avro KDV Ġstisna Sertifikası olmadığı için kesilmiĢtir. Yine, Bulgaristan Yönetim Makamı tarafından 2015 sonuna kadar yapılan diğer kesintiler toplamı ise 5800 Avro olarak gerçekleĢmiĢ bulunmaktadır. Bunların büyük bölümü bireysel bütçe aĢımlarından kaynaklanmıĢtır. Diğer taraftan, ENPI Karadeniz Havzasında Sınır Ötesi ĠĢbirliği Programından ödeme otoritesi Merkezi Finans Ġhale Birimi tarafından 2008 yılı Teknik Yardım Bütçesinden yaklaĢık 1.000 Avro KDV‟den dolayı geçersiz harcama sayılmıĢtır. Programların teknik yardım bütçeleri henüz kapanmadığı için programların kapanıĢı yapılacağı zaman bu örneklerin artabileceği düĢünülmektedir. Her iki program için Teknik Yardım Bütçelerinden yapılan harcamalar, Avrupa Birliği ve Uluslararası KuruluĢların Kaynaklarından Kamu Ġdarelerine Proje KarĢılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve MuhasebeleĢtirilmesine ĠliĢkin Yönetmelik hükümlerine göre muhasebeleĢtirilmektedir. Ancak, anılan Yönetmelikte yukarıda belirtilen uygun olmayan harcamaların tespit edilmesi durumunda, bu tutarların izlenmesi ve gerekirse ödeme makamına iadesine iliĢkin hükümlerin yer almadığı tespit edilmiĢtir. Bu husus, 2014 yılı SayıĢtay Denetim Raporunda da bulgu konusu edilmiĢtir. Yukarıda yer alan açıklamalar çerçevesinde, anılan Yönetmelikte, yapılan anlaĢmalar gereği AB kurallarına göre uygun görülmeyen harcamaların muhasebe kayıtlarında takip

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 26 edilebilmesi ve gerekirse iade edilmesine iliĢkin düzenlemelerin yapılması gerektiği değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; Türkiye-Avrupa Birliği Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA) Çerçeve AnlaĢması kapsamında Bakanlıkça yürütülen teknik yardım bütçesinin muhasebeleĢtirilmesi ile ilgili olarak, Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinde bir düzenleme yer almadığı ancak 27 Kasım 2007 tarihli ve 26713 sayılı Resmi Gazetede Yayımlanan “Avrupa Birliği ve Uluslararası KuruluĢların Kaynaklarından Kamu Ġdarelerine Proje KarĢılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve MuhasebeleĢtirilmesine ĠliĢkin Yönetmelik” hükümlerinin esas alınarak, söz konusu teknik yardım bütçesinin muhasebe kayıtlarının, Bakanlık Merkez Saymanlık Müdürlüğünce Say2000i Sistemi üzerinden AB Hibe Modülü kullanılarak tutulmakta olduğu; Bulguda belirtilen hususlarla ilgili muhasebe kayıtlarının çalıĢtırılabilmesinin, Maliye Bakanlığı tarafından yapılacak düzenleme sonucu gerekli hesap ve ayrıntı kodlarının ihdas edilmesi ile sağlanabileceği; bu nedenle yasal düzenleme ile birlikte söz konusu aktarımların takip edilmesi, gerekli izleme hesaplarının ihdas edilmesi için Maliye Bakanlığı ile yazıĢma yapılmıĢ olup izleme hesaplarının ihdası durumunda ilgili takibin yapılmasının sağlanacağı ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak Bulgumuzda belirtildiği ve Bakanlıkça da kabul edildiği üzere, Avrupa Birliği ve Uluslararası KuruluĢların Kaynaklarından Kamu Ġdarelerine Proje KarĢılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve MuhasebeleĢtirilmesine ĠliĢkin Yönetmelikte projeler kapsamında yapılan harcamalardan Avrupa Birliği mevzuatına göre uygun olmayanların Bakanlık muhasebe kayıtlarında takibine ve tesis edilecek iĢlemlere iliĢkin yasal düzenleme bulunmamaktadır. Bu durum, AB tarafından finanse edilen ve birden çok yıl devam eden bu projeler için, Bakanlık tarafından yapılmıĢ olmakla birlikte, AB tarafından uygun bulunmayan harcamaların takip edilmesinde ve buna iliĢkin yapılacak iĢlemlerde belirsizliğe neden olmaktadır. Bu tür harcamaların önceden belirlenmiĢ doğru hesap kodları üzerinden muhasebe kayıtlarına alınması, bu tutarların nasıl kapatılacağına iliĢkin tesis edilecek iĢlemlerin belirlenmesi gerektiği açıktır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 27 8. EKLER Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları TABLO 1.12 BĠLANÇO Kurum Kodu : 25.0 Adı: AVRUPA BĠRLĠĞĠ BAKANLIĞI Yıl : 2015 AKTĠF HESAPLAR N Yılı 2015 PASĠF HESAPLAR N Yılı 2015 1 DÖNEN VARLIKLAR 3.142.201,39 3 KISA VADELĠ YABANCI KAYNAKLAR 986.049,76 10 HAZIR DEĞERLER 1.410.586,00 33 EMANET YABANCI KAYNAKLAR 982.631,47 102 BANKA HESABI 104 PROJE ÖZEL HESABI 934.820,00 475.766,00
330 ALINAN DEPOZĠTO VE TEMĠNATLAR HESABI 333 EMANETLER HESABI 24.438,86 958.192,61 14 DĠĞER ALACAKLAR 275.821,04 36 ÖDENECEK DĠĞER YÜKÜMLÜLÜKLER 3.418,29 140 KĠġĠLERDEN ALACAKLAR HESABI 275.821,04 361 ÖDENECEK SOSYAL GÜVENLĠK KESĠNTĠLERĠ HESABI 362 FONLAR VEYA DĠĞER KAMU ĠDARELERĠ ADINA YAPILAN TA 2.962,52 15 STOKLAR 569.562,79 455,77 150 ĠLK MADDE VE MALZEME HESABI 569.562,79 5 ÖZ KAYNAKLAR 2.196.614,19 16 ÖN ÖDEMELER 886.231,56 50 NET DEĞER 6.976.782,79 162 BÜTÇE DIġI AVANS VE KREDĠLER HESABI 886.231,56 500 NET DEĞER HESABI 6.976.782,79 2 DURAN VARLIKLAR 40.462,56 51 DEĞER HAREKETLERĠ 519 DEĞER HAREKETLERĠ SONUÇ HESABI 700.368.606,71 22 FAALĠYET ALACAKLARI 2.780,56 700.368.606,71 226 VERĠLEN DEPOZĠTO VE TEMĠNATLAR HESABI 2.780,56 58 GEÇMĠġ YILLAR OLUMSUZ FAALĠYET SONUÇLARI -257.062.251,96

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 28 25 MADDĠ DURAN VARLIKLAR 37.682,00 580 GEÇMĠġ YILLAR OLUMSUZ FAALĠYET SONUÇLARI HESABI ( -257.062.251,96 253 TESĠS, MAKĠNE VE CĠHAZLAR HESABI 284.758,17 59 DÖNEM FAALĠYET SONUÇLARI -448.086.523,35 254 TAġITLAR HESABI 255 DEMĠRBAġLAR HESABI 257 BĠRĠKMĠġ AMORTĠSMANLAR HESABI ( - ) 172.886,00 8.571.720,81 -8.991.682,98
590 DÖNEM OLUMLU FAALĠYET SONUCU HESABI 591 DÖNEM OLUMSUZ FAALĠYET SONUCU HESABI ( - ) 2.512,50 -448.089.035,85
26 MADDĠ OLMAYAN DURAN VARLIKLAR 0,00
260 HAKLAR HESABI 2.751.347,16
268 BĠRĠKMĠġ AMORTĠSMANLAR HESABI ( - ) -2.751.347,16
AKTĠF TOPLAMI 3.182.663,95 PASĠF TOPLAMI 3.182.663,95 Bilanço Dipnotları : 910 ALINAN TEMĠNAT MEKTUPLARI HESABI 990.679,35 911 ALINAN TEMĠNAT MEKTUPLARI EMANETLERĠ HESABI 990.679,35 920 GĠDER TAAHHÜTLERĠ HESABI 7.125.345,73 921 GĠDER TAAHHÜTLERĠ KARġILIĞI HESABI 7.125.345,73 948 BAġKA BĠRĠMLER ADINA ĠZLENEN ALACAKLAR HESABI 98.922,75 949 BAġKA BĠRĠMLER ADINA ĠZLENEN ALACAK EMANETLERĠ HES 98.922,75

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 29 TABLO 1.13 FAALĠYET SONUÇLARI TABLOSU Kurum Kodu : 25.0 Adı: AVRUPA BĠRLĠĞĠ BAKANLIĞI Yılı:2015 Ekonomik Kodlar GĠDERĠN TÜRÜ Cari Yıl (N) Ekonomik Kodlar GELĠRĠN TÜRÜ Cari Yıl (N) 630 GĠDERLER HESABI 454.594.952,20 600 GELĠRLER HESABI 6.508.428,85 630 01 Personel Giderleri 21.278.099,90 600 01 Vergi Gelirleri 4.283.727,70 630 01 01 Memurlar 9.248.484,71 600 01 01 Gelir ve Kazanç Üzerinden Alınan Vergiler 2.835.277,68 630 01 02 SözleĢmeli Personel 11.566.333,28 600 01 03 Dahilde Alınan Mal ve Hizmet Vergileri 1.119.776,50 630 01 05 Diğer Personel 463.281,91 600 01 05 Damga Vergisi 328.673,52 630 02 Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri 2.174.995,69 600 03 TeĢebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 823,42 630 02 01 Memurlar 1.121.844,78 600 03 01 Mal ve Hizmet SatıĢ Gelirleri 200,00 630 02 02 SözleĢmeli Personel 1.053.150,91 600 03 06 Kira Gelirleri 623,42 630 03 Mal ve Hizmet Alım Giderleri 21.334.251,19 600 04 Alınan BağıĢ ve Yardımlar ile Özel Gelirler 1.048.219,31 630 03 02 Tüketime Yönelik Mal ve Malzeme Alımları 1.016.506,44 600 04 01 Yurt DıĢından Alınan BağıĢ ve Yardımlar 1.048.219,31 630 03 03 Yolluklar 2.328.747,64 600 05 Diğer Gelirler 534.605,98 630 03 04 Görev Giderleri 2.100,50 630 03 05 Hizmet Alımları 12.222.962,31 600 05 01 Faiz Gelirleri 1.798,53 630 03 06 Temsil ve Tanıtma Giderleri 5.591.204,55 600 05 02 KiĢi ve Kurumlardan Alınan Paylar 931,32 630 03 07 Menkul Mal, Gayrimaddi Hak Alım, Bakım ve Onarım 68.302,34 600 05 03 Para Cezaları 16.545,46 600 05 09 Diğer ÇeĢitli Gelirler 515.330,67 630 03 08 Gayrimenkul Mal Bakım ve Onarım Giderleri 91.609,35 600 11 Değer ve Miktar DeğiĢimleri Gelirleri 641.052,44 630 03 09 Tedavi ve Cenaze Giderleri 12.818,06

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 30 630 05 Cari Transferler 406.242.680,97 600 11 01 Döviz Mevcudunun Değerlenmesinde OluĢan Olumlu Kur 641.052,44 NET GELĠR TOPLAMI : 6.508.428,85 630 05 03 Kar Amacı Gütmeyen KuruluĢlara Yapılan Transferler 397.300.000,00 630 05 06 YurtdıĢına Yapılan Transferler 8.942.680,97 630 07 Sermaye Transferleri 884.734,75 630 07 02 YurtdıĢı Sermaye Transferleri 884.734,75 630 11 Değer ve Miktar DeğiĢimleri Giderleri 630.231,11 630 11 01 Döviz Mevcudunun Değerlenmesinde OluĢan Olumsuz Ku 627.085,45 630 11 99 Diğer Değer ve Miktar DeğiĢimleri Giderleri 3.145,66 630 12 Gelirlerin Ret ve Ġadesinden Kaynaklanan Giderler 366.194,29 630 12 01 Vergi Gelirlerilerinin Ret ve Ġadesinden Kaynaklan 361.378,83 630 12 05 Diğer Gelirlerin Ret ve Ġadesinden Kaynaklanan Gid 4.815,46 630 13 Amortisman Giderleri 578.296,92 630 13 01 Maddi Duran Varlıkların Amortisman Giderleri 443.207,48 630 13 02 Maddi Olmayan Duran Varlıkların Amortisman 135.089,44 630 14 Ġlk Madde ve Malzeme Giderleri 802.480,49 630 14 01 Kırtasiye Malzemeleri 214.635,15 630 14 02 Beslenme, Gıda Amaçlı ve Mutfakta Kullanılan Tüketim Malzeme 17.979,28 630 14 03 Tıbbi ve Laboratuar Sarf Malzemeleri 235,68 630 14 05 Temizleme Ekipmanları 62.405,28 630 14 06 Giyecek, MefruĢat ve Tuhafiye Malzemeleri 20.149,97 630 14 08 Ġçecek 58,75

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 31 630 14 10 Zirai Maddeler 637,20 630 14 12 Bakım Onarım ve Üretim Malzemeleri 28.778,11 630 14 13 Yedek Parçalar 11.512,08 630 14 15 DeğiĢim, BağıĢ ve SatıĢ Amaçlı Yayınlar 215.570,45 630 14 99 Diğer Tüketim Amaçlı Malzemeler 230.518,54 630 30 Proje Kapsamında Yapılan Cari Giderler 302.077,64 630 30 06 Proje Kapsamında Yapılan Cari Giderler 302.077,64 630 99 Diğer Giderler 909,25 630 99 99 Yukarıda Tanımlanmayan Diğer Giderler 909,25 GĠDERLER TOPLAMI : 454.594.952,20 GĠDERLER TOPLAMI( A) 454.594.952,20
GELĠRLER TOPLAMI( B) 6.508.428,85
ĠNDĠRĠM; ĠADE; ĠSKONTO TOPLAMI (C) 0,00 NET GELĠR ( D= B- C) 6.508.428,85 FAALĠYET SONUCU D- A -448.086.523,35

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 32 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

AVRUPA BĠRLĠĞĠ BAKANLIĞI 2015 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. ÖZET ........................................................................................................................................................... 35
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................. 35
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 36
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ........................................................ 36
5. GENEL DEĞERLENDĠRME ................................................................................................................... 37
6. DENETĠM BULGULARI .......................................................................................................................... 39

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 35

1. ÖZET Bu Rapor, Avrupa Birliği Bakanlığının performans denetimi sonuçlarını ve bulgularını içermektedir. 6085 sayılı Kanunun 36 ncı maddesi uyarınca, SayıĢtay “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilen denetim” olarak tanımlanan performans denetimini yapmakla görevli ve yetkilidir. Avrupa Birliği Bakanlığı hedef ve göstergeleriyle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının değerlendirmesini sağlamak amacıyla aĢağıdakiler denetlenmiĢtir: 2013-2017 dönemine ait Stratejik Plan, 2015 yılı Performans Programı, 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu ve Faaliyet sonuçları ölçümü yapan veri kayıt sistemleri. Yapılan performans denetimi sonucunda, Avrupa Birliği Bakanlığının performans yönetimi sistemini ilgili mevzuat hükümlerine ve iç kontrol sistemi ilkelerine çoğunlukla uygun Ģekilde oluĢturduğu, belirlemiĢ olduğu hedeflere iliĢkin gerçekleĢmeleri ölçtüğü değerlendirilmiĢ olmakla birlikte, performans programı ve faaliyet raporunun mevzuat hükümlerine tam olarak uygun olması için gerekli değiĢikliklerin yapılması, hesap verme sorumluluğunun sağlanması amacıyla faaliyet raporunun performans programı ile ilgisinin kurulması, faaliyet raporunda yer alan bilgilerin doğru ve güvenilir olması için veri kayıt sisteminde bulunan eksikliklerin giderilmesi kurumun performans yönetimi sisteminin geliĢtirilmesine katkı sağlayacaktır.
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresi yönetimi, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan Stratejik Plan, Performans Programı ve Ġdare Faaliyet Raporlarının hazırlanmasına iliĢkin yönetmelik ve kılavuzlara uygun olarak hazırlanmıĢ olan performans bilgisi raporlarının doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtay‟a sunulmasından; bir bütün olarak sunulan bu raporların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tam ve doğru olarak yansıtmasından; kamu idaresinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarının

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 36 ölçülmesine iliĢkin sistemlerin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden; performans bilgisinin dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, kamu idaresinin raporladığı performans bilgisinin güvenilirliğine iliĢkin değerlendirme yapmak, performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarını ölçen sistemleri değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları ve SayıĢtay ikincil mevzuatıdır. Denetimin amacı, bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında TBMM ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması, kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi ile hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın yerleĢtirilmesi ve yaygınlaĢtırılmasıdır. Denetim, kamu idaresinin faaliyet raporunda yer alan performans bilgilerinin ve bunları oluĢturan kayıt ve belgelerin doğruluğu ve güvenilirliğine iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile gerçekleĢtirilmiĢtir. Bu çerçevede, Avrupa Birliği Bakanlığının yayımladığı 2013-2017 dönemine ait Stratejik Plan, 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 37 5. GENEL DEĞERLENDĠRME 2015 yılı performans denetimi kapsamında, Avrupa Birliği Bakanlığının yayımladığı 2013-2017 dönemine ait Stratejik Plan, 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenerek faaliyet sonuçlarının ölçülmesine yönelik olarak üretilen performans bilgisinin güvenilir olup olmadığı değerlendirilmiĢtir. Yapılan denetim sonucunda, Avrupa Birliği Bakanlığının 2013-2017 dönemine ait Stratejik Planının 2014 yılı performans denetiminde gözden geçirildiği ve eksiklikleri bulgu konusu edildiği için tekrar incelenmemiĢtir. Avrupa Birliği Bakanlığı stratejik planda belirlediği misyon ve vizyonunu gerçekleĢtirmek üzere, 4 amaç, bu amaçların altında 13 hedef ve bu hedeflere yönelik 69 performans göstergesi belirlemiĢtir. 2015 yılında 62 adet performans göstergesine performans programında yer vermiĢtir. Kurum, stratejik planını hazırlarken amaçlarını üst politika belgelerine uygun Ģekilde belirlemiĢ stratejik planda yer alan hedefleri aynı zamanda performans hedefi olarak belirlemiĢtir. Performans programı değerlendirildiğinde ise; programda yer alan hedeflerin bir kısmının çıktı sonuç odaklı olmadığı, bu nedenle stratejik planda yer alan amaç ve hedeflerin gerçekleĢmesine katkısının ölçülemediği, performans göstergelerinden bazılarının ölçülebilirlik ve iyi tanımlama kriterini karĢılamadığı, programın insan kaynakları ve fiziksel kaynaklar bölümünün içerik olarak performans programı hazırlama rehberine tam olarak uymadığı tespit edilmiĢtir. Bu hususlar bulgu konusu edilmekle birlikte, performans programının idare tarafından zamanında hazırlanarak yayınlandığı, stratejik planda kurumun misyon ve vizyonu doğrultusunda belirlenen stratejik amaçlara programda yer verdiği, performans hedef ve göstergelerini belirlediği, performans programı hazırlama rehberine uygun olarak rehberde düzenlenen tabloların programda kullanıldığı görülmüĢtür. Avrupa Birliği Bakanlığının 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu değerlendirildiğinde, raporun zamanında ve ilgili mevzuat hükümlerine uygun olarak yayımlandığı, kamu idaresinin Performans Programında yer verdiği ilgili ve ölçülebilir olarak belirlenen performans hedef ve göstergelerine idare faaliyet raporunda da tutarlı bir Ģekilde yer verdiği görülmüĢ olmakla birlikte, anılan raporun Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre eksik hususlar içerdiği, faaliyetlerin yerine getirilmesi için kullanılan mali kaynakların bilgisinin raporda tam olarak yer almadığı, Kurumun katılım öncesi mali yardım ve mali iĢbirliği programı çerçevesinde Avrupa Birliği ile ortak yürüttüğü faaliyet ve projeler için elde ettiği hibelerin ve bütçesinden harcadığı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 38 parasal tutarların bilgisine mali tablolarında yer vermediği tespit edilmiĢtir. Söz konusu hususlar bulgu konusu edilmiĢtir. Performans bilgisine iliĢkin veri kayıt sistemi üzerinde ölçülebilir hedefler doğrultusunda yapılan incelemeler sonucunda ise, kamu idaresinin performans hedefi veya göstergeye yönelik tüm performans bilgisinin toplanma, analiz edilme ve üretilme sürecinin tam olarak kurulup iĢletilmediği, performans hedef ve göstergeleri gerçekleĢmesinin takibi izlenmesi ve raporlanması için birimler veya faaliyetler bazında yapılmıĢ görev ve sorumluluk tanımlarının bulunmadığı tespit edilmiĢtir. Faaliyet raporunda yer alan performans sonuçları gerçekleĢme bilgisinin doğru ve güvenilir olması için veri kayıt sisteminde bulunan eksikliklerin giderilmesi gerekmektedir. Yapılan performans denetimi sonucunda, Avrupa Birliği Bakanlığının performans yönetimi sistemini ilgili mevzuat hükümlerine ve iç kontrol sistemi ilkelerine çoğunlukla uygun Ģekilde oluĢturduğu, belirlemiĢ olduğu hedeflere iliĢkin gerçekleĢmeleri ölçtüğü değerlendirilmiĢ olmakla birlikte, performans programı ve faaliyet raporunun mevzuat hükümlerine tam olarak uygun olması için gerekli bulgularda belirtilen değiĢikliklerin yapılması, hesap verme sorumluluğunun sağlanması amacıyla faaliyet raporunun performans programı ile ilgisinin kurulması, faaliyet raporunda yer alan bilgilerin doğru ve güvenilir olması için veri kayıt sisteminde bulunan eksikliklerin giderilmesi kurumun performans yönetimi sisteminin geliĢtirilmesine katkı sağlayacaktır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 39 6. DENETĠM BULGULARI A. Stratejik Planın Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular Herhangi bir denetim bulgusu tespit edilmemiĢtir. B. Performans Programının Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 1: Performans Programının ġekil ve Ġçerik Ġtibariyle Performans Programı Hazırlama Rehberine Uygun Olmaması Maliye Bakanlığınca hazırlanan “Performans Programı Hazırlama Rehberi” ne göre performans programlarının Rehber eki Ek-1‟de yer alan Ģekil ve açıklamalar çerçevesinde oluĢturulması gerekmektedir. Performans Programında buna uygun olmayan hususlar aĢağıda açıklanmıĢtır. Rehbere göre “Fiziksel Kaynaklar” baĢlığı altında idarenin kullanımında olan ve program döneminde temin edilmesi düĢünülen hizmet binası, lojman, taĢıt aracı, makineler, telefon, faks, bilgisayar, yazıcı vb. varlıklara iliĢkin bilgilere, bunların elde edilmesi ve kullanımı hususunda izlenecek politikalara yer verilir. Ġdarenin biliĢim sistemi, biliĢim sisteminin faaliyetlere katkısı, karĢılaĢılan sorunlar, program döneminde sistemde planlanan değiĢiklikler ile e-devlet uygulamaları kısaca açıklanır. Fiziki kaynaklara iliĢkin bilgiler tablolaĢtırılarak programa eklenir. Ancak, Performans Programında fiziksel kaynaklar baĢlığı altında sadece kurumun faaliyet gösterdiği binaların bilgisine yer verilmiĢ olup, “Teknolojik Kaynaklar” tablosunda ise sadece kurumun sahip olduğu bilgisayar yazıcı gibi malzemeler adet olarak belirtilmiĢtir. Rehbere göre, Performans Programında “Ġnsan Kaynakları” baĢlığı altında mevcut insan kaynakları, istihdam Ģekli, hizmet sınıfları, kadro unvanları, istihdam politikası ve benzeri bilgilere yer verilir. Ancak Performans Programında bu baĢlık altında sadece Avrupa Birliği Bakanlığı personel durum tablosu eklenmiĢ olup bu tablodaki bilgiler kurumun istihdam yapısını değerlendirmek için yeterli içerik ve anlaĢılırlığa sahip olmakla birlikte program dönemindeki insan kaynakları ihtiyacı ve bunun karĢılanmasına yönelik izlenecek politikalar ile ilgili bilgi vermemektedir. Avrupa Birliği Bakanlığı Performans Programı hazırlıklarında EK-1‟de öngörülen hususlara yer verilmesi gerektiği düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 40 Kamu idaresi cevabında; Performans Programlarının Maliye Bakanlığınca hazırlanan “Performans Programı Hazırlama Rehberi ”ne uygun olarak hazırlanmaya çalıĢıldığı, Rehber eki Ek-1‟de yer alan Ģekil ve açıklamalar uyarınca bulguda belirtilen eksikliklerin giderileceği, hazırlanacak performans programında ayrıntılı açıklamalara yer verileceği ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak Kamu idaresi performans programlarının Ģekil ve içerik itibariyle “Performans Programı Hazırlama Rehberi”ne uygun olarak hazırlanması hususunda bulgu ile mutabıktır. Performans programlarının baĢlık ve içerik itibariyle Performans Programı Hazırlama Rehberi'ne uygun olması gerektiği değerlendirilmektedir. BULGU 2: Performans Programında Yer Alan Hedeflerin Bazılarının Çıktı- Sonuç Odaklı Olmaması Kamu Ġdarelerinde Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik‟te ve Performans Programı Hazırlama Rehberi‟nde performans hedeflerinin, çıktı-sonuç odaklı olması gerektiği ifade edilmiĢtir. Performans Programı Hazırlama Rehberi‟nde çıktı; idare tarafından üretilen nihai ürün veya hizmetler, sonuç; idarenin sunduğu ürün ve hizmetlerin, bireyler ve toplum üzerinde meydana getirdiği etkiler olarak tanımlanmıĢtır. Çıktı-Sonuç Odaklı Olma Kriterini KarĢılamayan Performans Hedefleri Performans Hedefi(1.2) Mevzuat uyumunun yönlendirilmesi, izlenmesi ve çalıĢmaların koordinasyonunda etkinlik arttırılacaktır. Performans Hedefi(1.3) Çeviri faaliyetlerinde etkinlik ve koordinasyon güçlendirilecektir. Performans Hedefi(2.2) IPA I ve II bileĢenleri ile ilgili olarak AB mali yardımlarının programlanması, izlenmesi ve değerlendirilmesi konusundaki çalıĢmalar daha etkin Ģekilde yürütülecektir Performans Hedefi(2.3) Avrupa Birliği Bakanlığı‟nın yararlanıcısı olduğu proje ve programlar daha etkin Ģekilde yürütülecektir. Performans Hedefi (2.5) Birlik (Topluluk) Program ve Ajanslarına katılımdan sağlanan fayda artırılacaktır

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 41 Performans Hedefi (3.1) Ġç ve dıĢ görünürlük ve farkındalığın artırılmasına yönelik çalıĢmalar, gerektiğinde dezenformasyonla mücadele de edilerek yoğunlaĢtırılacaktır. Yukarda yer verilen performans hedeflerinin çıktı sonuç odaklı olmadığı, 5 tane performans hedefinin Bakanlığın doğrudan faaliyeti niteliğinde olduğu, “İç ve dış görünürlük ve farkındalığın artırılmasına yönelik çalışmalar, gerektiğinde dezenformasyonla mücadele de edilerek yoğunlaştırılacaktır.” Performans hedefinin ise, girdi niteliğinde olduğu anlaĢılmıĢtır. Performans hedeflerinin idarenin faaliyetleri ile doğrudan iliĢkili, belirli, ulaĢılabilir ve çıktı sonuç odaklı olması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; Kamu idaresi cevabında özetle: Bakanlığın görevinin 634 sayılı Kanunu Hükmünde Kararnamede; 1173 sayılı Milletlerarası Münasebetlerin Yürütülmesi ve Koordinasyonu Hakkında Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, Türkiye'nin Avrupa Birliği üyeliğine hazırlanmasına yönelik yapılacak çalıĢmaların yönlendirilmesi, izlenmesi ve koordinasyonu ile üyelik sonrası çalıĢmaların koordinasyonunu yürütmek Ģeklinde tanımlandığı, bakanlığın görev tanımından da anlaĢılacağı üzere vatandaĢa yönelik hizmet ve ürün üretemediği, bu nedenle çıktı sonuç odaklı hedeflerin tanımlanamadığı, ancak hazırlanacak stratejik plan ve performans programında hedeflerin çıktı sonuç odaklı olmasına özen gösterileceği ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak Kamu idaresi performans hedeflerinin Avrupa Birliği Bakanlığı‟nın görev tanımından dolayı çıktı- sonuç odaklı hedeflerin oluĢturulamadığını belirtmiĢ olmakla birlikte, 2017 yılında hazırlanacak stratejik planda bulguda belirtilen hususlara dikkat edileceğini ifade etmiĢtir. Performans hedeflerinin Performans Programları Hakkında Yönetmelik hükümlerine ve Performans Programı Hazırlama Rehberi‟ne uygun olarak çıktı- sonuç odaklı olarak tanımlanması gerektiği değerlendirilmektedir. BULGU 3: Performans Programında Yer Alan Performans Göstergelerinin Ölçülebilirlik ve Ġyi Tanımlama Kriterlerini KarĢılamaması Maliye Bakanlığı tarafından yayımlanan Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik‟te performans göstergeleri, kamu idarelerince performans hedeflerine ulaĢılıp ulaĢılmadığını ya da ne kadar ulaĢıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 42 için kullanılan ve sayısal ifade edilen araçlar olarak tanımlanmaktadır. Dolayısıyla performans göstergelerinin, hedefe ulaĢılıp ulaĢılmadığını ölçmede kullanılabilmesi için hedefle göstergenin ilgili olması gerekmektedir. Aynı Yönetmeliğe göre performans programlarında yer alan hedef ve göstergelerin sade ve anlaĢılır olması esastır. Bu düzenleme gereğince, kamu idarelerinin neyi baĢarmak istediklerini program dönemi baĢında açıkça ortaya koymaları gerekmektedir. Kurumların performans hedef ve göstergelerini açıkça tanımlamamaları, gerçekleĢmelerin yanlıĢ raporlanması riskini ortaya çıkaracağından, hedeflerin ve göstergelerin performans programlarında herkesin aynı Ģekilde anlayabileceği gibi ifade edilmesi ve belirli olması gerekir. Bakanlık performans programında yer alan bazı göstergelerin ölçülebilir nitelikte olmadığı bir kısmının ise iyi tanımlanmadığı bazılarının ise ilgili olmadığı tespit edilmiĢtir. Performans Göstergeleri Ġlgili Performans Hedefleri Ölçülebilirlik ve Ġyi Tanımlama Kriterini KarĢılamayan Performans Göstergeleri Performans Göstergesi (1.1.1)
Politika ve stratejilerin geliĢtirilmesine yönelik çalıĢmalar yapılacaktır. Hazırlanan rapor/ belge/ değerlendirme notu sayısı Performans Göstergesi(1.1.4) Politika ve stratejilerin geliĢtirilmesine yönelik çalıĢmalar yapılacaktır Yurt dıĢı toplantı, seminer, konferans vb. faaliyetlere katılım. Performans Göstergesi(2.4.3) Avrupa Birliği ile mali iĢbirliği sürecine dahil olan kurumların fon kaynaklarını kullanım kapasiteleri geliĢtirilecektir. Avrupa Birliği Mali Kaynaklarına iliĢkin internet duyurularına eriĢim sayısı Performans Göstergesi(3.2.1) Türkiye‟nin AB‟ye katılım sürecinde paydaĢlar çeĢitlendirilecek ve tüm paydaĢlarla iletiĢim ve diyalog güçlendirilecektir. ABĠS veri tabanının kurulması ve yeni paydaĢların eklenmesi suretiyle güncellenmesi Performans Göstergesi (4.2.1) Bakanlık içi insan kaynakları geliĢtirilecek, verimlilik Eğitim programının hazırlanması ve uygulanması

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 43 artırılacak, iĢ akıĢı ve yönetimi iyileĢtirilecektir. “Politika ve stratejilerin geliĢtirilmesine yönelik çalıĢmalar yapılacaktır” performans hededfi kapsamında belirlenen “Hazırlanan rapor belge değerlendirme notu sayısı” Göstergesi iyi tanımlanmamıĢtır. Bakanlık tarafından hazırlanan birçok rapor ve belge bulunmaktadır. Aynı zamanda diğer göstergelerde rapor göstergesi tekrarlanmaktadır. Bu gösterge kapsamında sayılacak raporlar belgeler ve değerlendirme notlarının belli olmaması hedeflere yönelik baĢarının yanlıĢ raporlama riskini doğurmaktadır. Aynı hedef kapsamında belirlenen “Yurt dıĢı toplantı, seminer, konferans vb. faaliyetlere katılım” göstergesi de iyi tanımlanmamıĢtır. Bakanlığın faaliyetlerinin büyük bir kısmı yurtdıĢı toplantı ve seminerlere katılım oluĢturmaktadır. Bu toplantılardan hangisinin bu hedefe yönelik olarak sayılacağı belli değildir. Benzer riskler bu göstergede de bulunmaktadır. “Avrupa Birliği ile mali iĢbirliği sürecine dahil olan kurumların fon kaynaklarını kullanım kapasiteleri geliĢtirilecektir” göstergesine yönelik olarak belirlenen “Avrupa Birliği Mali Kaynaklarına iliĢkin internet duyurularına eriĢim sayısı” göstergesi hedefi ile ilgili değildir. Ġnternet duyurularına eriĢim sayısı konu ile ilgili haber verme veya bilgi verme amaçlı kullanılan bir araç olması nedeniyle kullanım kapasitesinin geliĢtirip geliĢtirmediğinin ölçümünde kullanılması mümkün değildir. “Türkiye‟nin AB‟ye katılım sürecinde paydaĢlar çeĢitlendirilecek ve tüm paydaĢlarla iletiĢim ve diyalog güçlendirilecektir” hedefine yönelik olarak belirlenen “ABĠS veri tabanının kurulması ve yeni paydaĢların eklenmesi suretiyle güncellenmesi” göstergesi ise ölçülebilir değildir. Göstergede bahsi geçen ABĠS veri tabanı bir bilgisayar programı olup, söz konusu programın güncelleme iĢlemleri belli Ģartlara ve periyodlara bağlıdır. Bir bilgisayar programı güncellemesinin hedefin gerçekleĢmesine katkısı ölçülebilir değildir. “Eğitim programının hazırlanması ve uygulanması” performans göstergesi genel nitelikli olup, iyi tanımlanmaması nedeniyle bakanlık içinde yürütülen hangi eğitim faaliyetlerinin bu kapsamda değerlendirileceği belli değildir. Kamu idaresi cevabında; Bakanlığın stratejik planın 2017 yılında sona ereceğini, yeni hazırlanan stratejik planda hedef ve göstergelerin kriterleri karĢılamasının sağlanacağı ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak Kamu idaresi performans programında yer alan hedeflerin iyi tanımlama ve ölçülebilirlik kriterininin karĢılanması hususunda bulgu ile mutabıktır. 2016 yılı performans programında hedeflerin iyi tanımlama ve ölçülebilirlik kriterlerini sağlayacak Ģekilde

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 44 tanımlanmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir. C. Faaliyet Raporunun Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 4: Faaliyet Raporunun III. Faaliyetlere ĠliĢkin Bilgi ve Değerlendirmeler Bölümünün “ Performans Bilgileri” BaĢlığı Altında “Performans Bilgi Sisteminin Değerlendirilmesi” Bilgisine Yer Verilmemesi Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik “Birim idare Faaliyet Raporlarının ġekli” baĢlıklı 19 uncu maddesinde faaliyet raporlarının yönetmelikte belirtilen Ģekle uygun olarak hazırlanması gerektiği belirtilmiĢtir. Ġlgili madde hükmünde faaliyet raporlarının “Performans Bilgileri” bölümünde “Performans Bilgi Sisteminin Değerlendirilmesi” baĢlığına yer verilmiĢtir. Performans bilgisi, performansa dayalı karar alma süreçlerinde kullanılmak üzere toplanan, nitel ve nicel her türlü verilerdir Performans bilgi sistemi ise idarelerin performansını ölçmek üzere bilginin düzenli olarak toplanması, analiz edilmesi, değerlendirilmesi ve raporlanmasına yönelik kurulan sistemdir.
Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 yılı Faaliyet Raporu‟nun genel olarak Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik hükümlerine uygun olarak hazırlandığı ve yönetmelikte öngörülen Ģekil Ģartlarını taĢıdığı ancak performans bilgi sisteminin değerlendirilmesi bölümünün raporda yer almadığı görülmüĢtür. Faaliyet raporunun Ģekil ve içerik açısından Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik hükümlerine uygun olması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; 2015 yılı Faaliyet Raporunun „B. Performans Bilgileri‟ baĢlığı altında performans hedef-sonuç tabloları ve sonuçların değerlendirmesi bölümünün bulunduğu ve bu bölümde performans bilgisi, göstergeler, gerçekleĢme sonuçları, hedeften sapma var ise sebeplerinin yer aldığı, bakanlığın performans hedef ve göstergelerine iliĢkin bir veri kayıt ve analiz sistemi oluĢturulması/geliĢtirilmesine yönelik alt yapı çalıĢmalarının tamamlandığı, 2016 Yılı Faaliyet Raporunda daha somut bilgilere yer verileceği ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak Kamu idaresi 2015 yılı faaliyet raporunda performans hedef ve sonuçları tablosu ve sonuçların değerlendirilmesi ile ilgili bilgilerin yer aldığını belirtmiĢ olmakla birlikte bulguda bahsedilen husus “Performans Bilgi Sisteminin Değerlendirilmesi” yani idarenin performansını ölçmek üzere bilgilerin düzenli olarak toplanması, analiz

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 45 edilmesi, değerlendirilmesi ve raporlanmasına yönelik kurulan sistemin değerlendirilmesi bölümünün faaliyet raporunda yer almamasıdır. Dolayısıyla performans hedefleri ve sonuçlarının faaliyet raporunda yer almıĢ olması performans bilgi sisteminin değerlendirilmesinin yapıldığını ifade etmez. Bununla birlikte kamu idaresi performans hedef ve göstergelerine iliĢkin veri kayıt sisteminin oluĢturulcağını belirtmiĢtir. Performans bilgi sisteminin kurulması ve bu bilgi sistemine iliĢkin değerlendirmelerin faaliyet raporunda yer alması gerekmektedir. BULGU 5: Faaliyet Raporunun Mali Bilgiler Bölümünde Ġdare Tarafından Kullanılan Kaynaklar Bilgisinin Eksik Olarak Sunulması Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin “Birim ve Ġdare Faaliyet Raporlarının Kapsamı” baĢlıklı 18 inci maddesinde mali bilgiler baĢlığı altında kullanılan kaynaklara, bütçe hedef ve gerçekleĢmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, varlık ve yükümlülükler ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluĢların faaliyetlerine iliĢkin bilgilere, temel mali tablolara ve bu tablolara iliĢkin açıklamalara yer verilmesi gerektiği belirtilmiĢtir. Avrupa Birliği 2015 yılı Faaliyet raporunda Mali Bilgiler Bölümünde bütçe gerçekleĢmeleri, temel mali tablolara ve bu tablolara iliĢkin açıklamalara yer verilmiĢ olmakla birlikte; Kurumun Katılım Öncesi Mali Yardım ve Mali ĠĢbirliği programı çerçevesinde Avrupa Birliği ile ortak yürüttüğü faaliyet ve projelerin mali bilgisine, bu projeler için elde edilen hibeler ve bütçeden harcanan parasal tutarların bilgisine yer verilmemiĢtir. Mali bilgiler bölümünde sunulan bilgi ve tabloların kapsadığı döneme iliĢkin gelir ve gider iĢlemlerinin tamamını kapsaması gerekmektedir. Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA)‟nın 2 nci bileĢeni kapsamında Sınır Ötesi ĠĢbirliği (SÖĠ) Programlarına ait Teknik Yardım bütçeleri kapsamında gerçekleĢtirilen faaliyetlerin, raporda yer aldığı görüldüğü halde, faaliyetin finansmanında kullanılan kaynakların bilgisine yer verilmemiĢtir. Faaliyet raporunun mali bilgiler bölümünde idare tarafından kullanılan kaynaklar bilgisine tam olarak yer verilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; Bakanlığın Ulusal Otorite olarak rol ve sorumlulukları bulunan Sınır Ötesi ĠĢbirliği (SÖĠ) Programları kapsamında kullanılan Teknik Yardım (TA) bütçeleri ile bakanlık bütçesinin harcama dönemi olarak uyuĢmadığı, harcamaların, program kuralları gereği ortaya çıkabilen ihtiyaçlar doğrultusunda yapıldığı, programlara katılımcı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 46 ülkeler nedeniyle harcama programlarında öngörülemeyen değiĢikliklerin yapıldığı bu nedenle performans programında kaynak olarak yer almadığı, ancak 2016 yılı performans programında yurtdıĢı kaynaklara iliĢkin öngörüde bulunarak ilgili faaliyetlerin finansmanında kullanılan kaynaklara yer verildiği ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak Kamu idaresi Katılım Öncesi Mali Yardım ve Mali ĠĢbirliği programı çerçevesinde Avrupa Birliği ile ortak yürüttüğü faaliyet ve projelerin mali bilgisinin faaliyet raporunda yer almadığı hususunda bulgu ile mutabıktır. Ancak bu projeler için elde edilen hibeler ve bütçeden harcanan parasal tutarlarla ilgili öngörüde bulunmak suretiyle 2016 yılı performans programında yurtdıĢı kaynaklarla ilgili bilgi verildiğini belirtmiĢlerdir. YurtdıĢı kaynaklarla ilgili mali bilginin faaliyet raporunda yer almasının uygun olacağı değerlendirilmektedir. BULGU 6: Performans Hedefleri Kapsamında Bütçe GerçekleĢmelerini Takip Edecek Bir Mekanizmanın OluĢturulmaması ve Hedef Bazında Kullanılan Ödeneklerin Ayrıntısına Faaliyet Raporu Ġçerisinde Yer Verilmemesi Performans Programında, her bir performans hedefi için göstergeler ve faaliyetler belirlenmiĢ ve bu faaliyetlere iliĢkin ödenek tahsisi yapılarak faaliyet maliyetleri tespit edilmiĢtir. Bir baĢka ifade ile performans programı üzerinden hedefler bazında tahmin edilen ödeneklerin ayrıntısı görülebilmektedir. Ancak Kurumun performans hedeflerine iliĢkin bütçe gerçekleĢmelerini takip edecek bir sisteminin bulunmaması nedeniyle performans hedefleri kapsamında belirlenen faaliyetlere tahsis edilen ödenekten kullanılan miktar ve bütçe hedefi ile gerçekleĢme arasında sapma olup olmadığına iliĢkin bilgiler takip edilememiĢ ve dolayısıyla bu bilgilere faaliyet raporunda yer verilmemiĢtir. Bütçenin uygulanması ve muhasebeleĢtirme aĢamalarında faaliyetlerin (ve faaliyetler aracılıyla da performans hedeflerinin) bütçe gerçekleĢmelerini izleyecek bir sitemin bulunmaması ise plan-program- bütçe bağının iyi bir Ģekilde kurulmamasına yol açmıĢtır. Bütçenin uygulanması ve muhasebeleĢtirme aĢamalarında faaliyetlerin (ve faaliyetler aracılıyla da performans hedeflerinin) bütçe gerçekleĢmelerini izleyecek bir sistemin kurulmasına ihtiyaç olduğu değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; Bakanlık bütçe hazırlık ve uygulama sürecinde „E-bütçe‟ sisteminin kullanıldığı, E-bütçe sisteminde faaliyetlerin gerçekleĢmelerinin girilebildiği bir modül olmasına karĢılık performans izlenmesi ve değerlendirmesi amacıyla geliĢtirilmiĢ

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 47 faaliyetler ile ilgili maliyet gerçekleĢmelerinin kayıt edilebileceği bir modülün bulunmadığı, bu nedenle kamu idareleri hedefine ulaĢırken ne kadar kaynak kullandığı bilgisinin elde edilemediği, E-bütçe sisteminin yöneticisi Maliye Bakanlığının sisteme böyle bir modül eklemesi halinde faaliyet raporunda istenilen bilgiye yer verileceği ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak Kurum ile performans hedeflerine iliĢkin bütçe gerçekleĢmelerini takip edecek bir sistemin bulunmaması hususunda mutabık kalınmıĢtır. Kamu idaresine ait bütçenin hazırlanmasına temel teĢkil eden performans programında yer alan performans göstergelerine ait faaliyet maliyetlerinin gerçekleĢme bilgilerinin izlenmesi, raporlanması ve denetlenmesi gerekmekte olup, bu iĢlevleri sağlayacak bir sistemin Maliye Bakanlığı tarafından kurulmasının gerekli olduğu değerlendirilmektedir. D. Faaliyet Sonuçlarının Ölçülmesi ve Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 7: Kurum Tarafından Kullanılan Veri Kayıt Sistemlerinin Güvenilir Bilgi Üretmemesi Veri kayıt sistemi, bir performans hedefi veya göstergeye yönelik tüm performans bilgisinin toplandığı, analiz edildiği ve üretildiği sürecin tamamıdır. Veri kayıt sistemlerinin gerçekleĢmeleri tam ve doğru Ģekilde ölçerek faaliyet raporuna güvenilir veri sunması gerekmektedir. Bu nedenle, Kurum tarafından veri kayıt sistemleri incelenerek güvenilir olmayan veri üretilmesine yol açabilecek riskler tespit edilmelidir. Avrupa Birliği Bakanlığı tarafından performans hedefi ve göstergelerine iliĢkin performans bilgileri toplanıp faaliyet raporuna yansıtılmaktadır. Ancak performans hedeflerine yönelik olarak tanımlanmıĢ veri kayıt süreçleri ve bu süreçlere iliĢkin sorumluluklar belirlenmemiĢtir. Veri toplama analiz ve iĢleme süreçlerine iliĢkin risk değerlendirmesi yapılmamıĢtır. Aynı zamanda bu konu ile ilgili süreçler yazılı hale getirilerek personele bildirilmemiĢtir. Performans bilgisinin faaliyet raporuna doğru ve güvenilir bir Ģekilde aktarılması için veri kayıt sisteminin kurulması ve gerekli değerlendirmelerin yapılması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; Bakanlığın performans hedef ve göstergelerine iliĢkin bir veri kayıt ve analiz sistemi oluĢturulması/geliĢtirilmesine yönelik alt yapı çalıĢmaları tamamlandığı, veri kayıt sisteminin birimlerle paylaĢmak suretiyle uygulamaya geçileceği ifade edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 48 Sonuç olarak Kamu idaresi performans hedeflerine yönelik olarak tanımlanmıĢ veri kayıt süreçlerinin olmaması, veri toplama analiz ve iĢleme süreçlerine iliĢkin risk değerlendirmesi yapılmaması hususunda bulgu ile mutabıktır. Veri kayıt ve analiz sistemi oluĢturulması/geliĢtirilmesine yönelik çalıĢmaların uygulanmaya baĢlanması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 49 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr