(Deneme Sürümü, Tam sürüm fiyatlarını inceleyin)

Satış
Ödeme sorunları
Raporlar
Kalkınma Ajansları Genel Denetim Raporları
Kamu İşletmeleri Genel Raporları
Konu Denetimi Raporları
Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporları
Faaliyet Genel Değerlendirme Raporları
Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporları
Genel Uygunluk Bildirimi
Kamu İdareleri Denetim Raporları
Özel Bütçeli İdareler - B
Özel Bütçeli İdareler - A
Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri
Özel İdareler
Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıkları
Mevzuat
Denetim Rehberleri

2014 - SAĞLIK BAKANLIĞI.pdf

Oluşturulma tarihi: 1.09.2026 15:13 Güncellendi: 1.09.2026 15:13

SAĞLIK BAKANLIĞI 2014 YILI SAYIġTAY DENETĠM RAPORU Ağustos 2015

ĠÇERĠK SAĞLIK BAKANLIĞI 2014 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 1 SAĞLIK BAKANLIĞINA BAĞLI DÖNER SERMAYE ĠġLETMELERĠ 2014 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 11 SAĞLIK BAKANLIĞI 2014 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU 47

SAĞLIK BAKANLIĞI 2014 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ......................... 1
DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................... 3
SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................... 3
DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI .......................................................... 4
DENETĠM GÖRÜġÜ ................................................................................................................................... 6
TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ...................................................................................................... 7

KISALTMALAR BAKANLIK : Sağlık Bakanlığı KAMU ĠDARESĠ : Sağlık Bakanlığı (Bağlı KuruluĢlar hariç) SGK : Sosyal Güvenlik Kurumu BaĢkanlığı TOKĠ : BaĢbakanlık Toplu Konut Ġdaresi BaĢkanlığı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 1

KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ Mali Yapı Sağlık Bakanlığı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanuna ekli I sayılı Cetvelde yer alan genel bütçeli idarelerden olup, faaliyetlerini merkezi yönetim bütçe kanunlarıyla verilen ödeneklerle gerçekleĢtirmektedir. 2014 Yılı Bütçesiyle Sağlık Bakanlığına 2.529.593.00TL ödenek tahsis edilmiĢ olup, bu tutar Merkezi Yönetim Bütçesinin % 0,58 ine tekabül etmektedir. Bakanlıkça, bütçeyle verilen ödenekler dıĢında, uluslararası antlaĢmalar gereğince Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı (IPA) kapsamında 2014 yılında sağlanan fonlarından 157.128,68 TL, TÜBĠTAK kaynaklarından ise 14.170,90 TL kaynak kullanılmıĢtır. Ayrıca Merkez Döner Sermaye hesabından Merkez Harcama Birimleri ve Ġl Sağlık Müdürlüklerince 1.921.092.464 TL kaynak kullanılmıĢtır.
Bakanlıkça sunulan Bütçe Giderleri ve Ödenekler Tablosuna göre Bakanlığın 2014 yılı bütçe gideri ve ödenek kullanımı aĢağıda belirtilmiĢtir. Kod Açıklama Kesintili BaĢlangıç Ödeneği *Harcama 01 Personel Giderleri 1.017.133.000 1.021.877.407,93 02 SGK Devlet Primi Giderleri 218.961.000 218.828.995,20 03 Mal ve Hizmet Alım Giderleri 175.042.000 190.466.630,60 05 Cari Transferler 32.635.000 26.871.572,76 06 Sermaye Giderleri 1.065.376.000 2.057.599.114,27 07 Sermaye Transferleri 20.446.000 6.735.617,25 TOPLAM 2.529.593.000 3.522.379.338,01 *Sermaye Giderleri harcamasına önceki yıldan devreden 435.350.990,08 TL TOKĠ avansı ve yeĢilkart harcaması dâhildir. Muhasebe ve Raporlama Sistemi Bakanlık mali iĢlemlerini 5018 sayılı Kanun ile belirlenmiĢ muhasebeleĢtirme ve raporlama kurallarına göre gerçekleĢtirmektedir. 5018 sayılı Kanunun 49 uncu maddesinin ilk iki fıkrasında;

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 2 “Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak şekilde kurulur ve yürütülür. Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.” denilmektedir. Çerçeve hesap planı ile düzenlenecek mali raporların Ģekil, süre ve türleri Kanunun 49 ve 50 nci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenmiĢtir. Bu düzenlemelere göre; muhasebe sistemi tahakkuk esaslıdır. Mali yıl esasına göre tutulmaktadır. Kamu Ġdaresinin bütün varlık ve yükümlülükleri, gelir ve giderleri ile garantileri gibi tüm mali iĢlemlerini kapsar. Mali raporlamanın amacı; yöneticilere, kamuoyuna ve denetim yetkililerine bilgi sunmaktır. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “Amaç” baĢlıklı 1 inci maddesinde; “Bu yönetmeliğin amacı genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, hesap ve kayıt düzeninde saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerinin kayıt dışında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde muhasebeleştirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun, yönetimin ve ilgili diğer kişilerin bilgi ihtiyaçlarını karşılayacak ve kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak şekilde hazırlanması ve yayımlanmasına ilişkin esas, usul, ilke ve standartların belirlenmesidir.” hükmü yer almaktadır.
Bu amacın gerçekleĢtirilmesi için; iĢlemlerin kayıt dıĢında kalmasının önlenmesi ile birlikte muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüĢ muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun olarak hazırlanan mali tabloların belirlenen sürelerde yönetim ve ilgililerin bilgisine sunulması gerekmektedir. Yönetmeliğin 118-135 inci maddelerinde bu tabloların “her bir kamu idaresi” esasına göre düzenleneceği; 144 üncü maddesinde muhasebe birimlerinin ve kamu idarelerinin

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 3 yöneticilerinin mali raporlar ve tabloların düzenli olarak hazırlanmasından sorumlu olduğu; 136 ncı maddesinde ise ihtiyaca göre aylık üç aylık ve yıllık olarak hazırlanarak, altı aylık ve yıllık dönemler itibarıyla ilgili olduğu dönemi izleyen üç ay içerisinde Resmi Gazetede yayınlanacağı belirtilmiĢtir. Bakanlığın muhasebe hizmetleri merkezde Merkez Saymanlık Müdürlüğü, taĢrada ise defterdarlıklar tarafından yürütülmektedir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde hazırlanarak kamuoyunun bilgisine ve denetim yetkililerine zamanında sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolardan yararlanacak olanlara makul güvence vermek amacıyla mali raporların güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, kaynakların etkili ve ekonomik ve mevzuatına uygun kullanılmasının sağlanması amacıyla kurulup iĢletilmesi gereken mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 4 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Denetimler, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanması amacıyla; kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla tasarlanmıĢtır. Sağlık Bakanlığı mali iĢlemlerini, 5018 sayılı Kanunun 49 ve 50 nci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenen esaslara uygun olarak raporlamak zorunda olup, tarafımızca yürütülecek denetimlerin mali tablolar dikkate alınarak gerçekleĢtirilmesi hedeflenmekle birlikte; Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin, muhasebe ve raporlama sisteminin kurulması için, Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslara 8/12/2013 tarih ve 28845 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan değiĢiklik ile eklenen geçici maddede, hesap dönemi sonunda verilecek defter, mali tablo ve belgelerden bütçe giderleri ve ödenekler tablosu ve taĢınır kesin hesap cetveli ve taĢınır hesabı icmal cetveli dıĢında, düzenlenmesi gereken diğer mali raporların SayıĢtay’a gönderilmesi 2013, 2014 ve 2015 yıllarını kapsamak üzere üç yıl ötelenmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 5 Bu nedenlerle Sağlık Bakanlığına iliĢkin denetimlerimiz, hazırlanması gereken temel mali raporların düzenlenememesi sebebiyle, bütçe giderleri ile taĢınırlara ait iĢlemlerin mevzuata uygunluğuna dönük olarak gerçekleĢtirilmiĢtir. Denetim ve inceleme çalıĢmaları; Bakanlığın merkez ve taĢra muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü muhasebe birimlerindeki cetvel ve belgeler ile bu birimlerdeki yevmiye kayıtları yapılan Ödeme Emri Belgeleri ve bunların ekinde yer alan kanıtlayıcı belgeler ile bunlara dayanak oluĢturan ilgili harcama birimleri arĢivlerinde muhafaza edilen kanıtlayıcı belgeler; tamlık, doğruluk, tutarlılık ve tabi olduğu mevzuatına uygunluk açısından incelenmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 6 5. DENETĠM GÖRÜġÜ “Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar”da 8 Aralık 2013 tarihinde yapılan değiĢiklikle eklenen Geçici 1 inci maddesi uyarınca, Kamu Ġdaresi tarafından 2014 yılına iliĢkin olarak SayıĢtaya sunulan bütçe giderleri ve ödenekler tablosu, taĢınır kesin hesap cetveli ve taĢınır hesabı icmal cetveli ile “Denetimin Dayanağı, Amacı, Yöntemi ve Kapsamı” bölümünde belirlenen çerçevede gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin, kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğuna iliĢkin yapılan denetimi sonucunda tespit edilen hususlar ile mali yönetim ve iç kontrol sistemlerine iliĢkin değerlendirmeler “Tespit ve Değerlendirmeler” bölümünde gösterilmiĢtir. Kamu zararı iddialarına iliĢkin hususlara yargılamaya esas raporda yer verilecek olup TBMM’nin bilgisine sunulacak önemde baĢka bir husus bulunmamaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 7 6. TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: Kamu Sağlık Tesisleri Ruhsatlandırılmasına ĠliĢkin Ġkincil Mevzuatın Düzenlenmemesi Ruhsatsız olarak faaliyet gösteren hastaneler için ruhsatlandırma iĢlemlerinin veya cezai iĢlemlerin uygulanarak mevzuatta öngörülen gelirlerin tahsili ve muhasebeleĢtirilmesi gerçekleĢtirilmelidir. Sağlık kurum ve kuruluĢlarının kurulması ve iĢletilmesi 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun 3 üncü maddesinin c) bendi gereğince Sağlık Bakanlığı tarafından düzenlenir. Sağlık hizmeti sunumu ile ilgili tüm iĢ ve iĢlemler Bakanlıkça denetlenir; ruhsatsız olarak sağlık hizmeti sunan veya yetkisiz kiĢilerce sağlık hizmeti verdirenler ile özel izne tabi hizmet birimlerini Bakanlıktan izin almaksızın açan veya buralarda verilecek hizmetleri sunan sağlık kurum ve kuruluĢları hapis, adli veya idari para cezaları ile cezalandırılır. (Ek 11’nci madde). Bu maddenin uygulanmasına iliĢkin usul ve esaslar, üniversite sağlık uygulama ve araĢtırma merkezleri yönünden Yükseköğretim Kurulunun görüĢü alınarak Bakanlıkça düzenlenir. Ancak; henüz üniversite sağlık uygulama ve araĢtırma merkezleri ile ilgili olarak düzenleme mevcut değildir. Kamu ve özel hukuk tüzel kiĢileri ile gerçek kiĢilere ait sağlık kurum ve kuruluĢlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek görevi 663 sayılı Kararname1 ile Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğüne verilmiĢtir. Ayrıca, düzenlenecek veya onaylanacak her türlü ruhsatlandırma, ürün üretim ve satıĢ izin belgesi ve mesul müdürlük belgesi ile permi, kayıt, bildirim ve sertifikalardan Bakanlıkça belirlenecek tarifelere göre ücret alınması öngörülmüĢtür. Bu madde hükmüne dayanılarak çıkarılan 2014 yılı fiyat tarifelerinde illerde faaliyet gösteren özel sağlık kurum ve kuruluĢları ile vakıf üniversiteleri hastanelerine düzenlenecek belgelere ait ücretler belirlenmiĢtir. Ruhsat gelirlerine iliĢkin olarak yapılan incelemelerde; 2014 yılı içerisinde SGK ile sözleĢmesine binaen fatura ödemesi yapılan ve faaliyetine devam eden özel hastane ve vakıf üniversitesi hastanesi verisinde yer alan bazı hastanelerin Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri
1663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı KuruluĢlarının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 8 inci maddesi.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 8 Genel Müdürlüğünden alınan, Bakanlıktan ruhsat almıĢ olarak çalıĢan özel hastane ve vakıf üniversitesi hastaneleri verisinde yer almadığı ve bu hastanelerden ruhsatlandırma gelirinin tahsil edilmediği tespit edilmiĢtir. Bu hastaneler için 2014 yılı tarifesi üzerinden açılıĢ ruhsat bedeli, mesul müdür yetki belgesi, faaliyet izin belgeleri ve laboratuvar kuruluĢ ruhsat bedeli kalemleri esas alındığında hesaplanan ruhsatlandırma bedelinin tahsil edilmediği görülmüĢtür. Söz konusu hastanelerin ruhsat baĢvuruları olup olmadığı ve ruhsatlandırma Ģartlarına sahip olup olmadıkları bilinmemekle birlikte ruhsat ve idari para cezası gelirlerinin doğru bir biçimde tahsili ve muhasebeleĢtirilmesi gerekir. Kamu idaresi cevabında; Gerek Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 56 ncı maddesi 2 nci fıkrası, gerek 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun 3üncü ve 9 uncu maddeleri ve gerekse 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı KuruluĢlarının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci ve 8 inci maddeleri kapsamında ülkemizdeki tüm sağlık tesislerinin ruhsatlandırılması ve ruhsatlandırma sonrası faaliyetlerinin mevzuata uygun olup olmadığına dair denetimlerinin yapılmasının Bakanlık’ın asli görevleri arasında yer aldığı ifade edilmiĢtir. Bu kapsamda Kasım 2013 tarihi itibariyle ülkemizde hizmet veren Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumuna, belediyelere ve üniversitelere ait sağlık tesisleri adına ayrı ayrı geçici ruhsat belgesi düzenlendiği ve bu tarihten sonra açılan/açılacak sağlık tesislerinin diğer belgeler ile birlikte tam takım mimari projeleri istenerek yürürlükte olan Bakanlık mevzuatına uygunluğu açısından değerlendirmesi yapılarak uygun ise sağlık tesisi adına 01.01.2016 tarihine kadar geçerli olmak üzere geçici ruhsat belgesi düzenlendiği belirtilmiĢtir.
Yine, Söz konusu sağlık tesislerinin ruhsatlandırma ve faaliyetlerine iliĢkin usul ve esasların belirleneceği Kamu Sağlık Tesisleri Yönetmeliği çalıĢmalarının devam ettiği belirtilmiĢtir. Ayrıca, Bakanlık tarafından yıl ayrımı gözetilmeden yayımlanan bütün fiyat tarifelerinde özel sağlık kuruluĢları adına düzenlenen ruhsatlandırmaya iliĢkin belgeler için ücret alınmasına yönelik düzenleme bulunmakla birlikte vakıf üniversitesi bünyesinde faaliyet gösteren sağlık uygulama ve araĢtırma merkezleri için ücret alınmasına yönelik düzenleme

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 9 bulunmadığı ve bulguda belirtilen hastanelerden bazılarında isim değiĢikliği olduğu, bazılarının üniversite ile afiliye olduğu bazılarının ise vakıf üniversitesi hastanesi olduğu ve vakıf üniversitesi hastanelerine herhangi bir ücret öngörülmediği için gelir kaybı olmadığı belirtilmiĢtir. Sonuç olarak Kamu idaresi cevabında, söz konusu hastanelerin 01.01.2016 tarihine kadar geçerli olmak üzere verilen geçici ruhsatlarla faaliyet gösterdikleri ve ilgili sağlık tesislerine iliĢkin yönetmelik çalıĢmalarının devam ettiği belirtilmekte ise de, 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 8 inci maddesinin (c) bendinde tanımlanan sağlık kurum ve kuruluĢlarının ruhsatlandırılması yetkisi çerçevesinde kamu sağlık tesisleri için ihtiyaç duyulan ikincil mevzuat (Kamu Sağlık Tesisleri Ruhsatlandırma Yönetmeliği) henüz çıkartılmamıĢtır. Kamu sağlık tesisleri için ruhsatlandırma iĢlemlerinin tamamlanabilmesi için usul ve esasların ikincil mevzuatla düzenlenmesi gerekmektedir. Öneri: Ruhsat ve idari para cezası gelirlerinin doğru bir biçimde tahsili ve muhasebeleĢtirilmesi bakımından; -üniversite sağlık uygulama ve araĢtırma merkezleri ilgili olarak gerekli ikincil mevzuat düzenlemelerin tamamlanması, -geçici ruhsat ile faaliyet gösteren hastanelerin çıkarılacak olan ikincil mevzuat hükümleri doğrultusunda ruhsatlandırma iĢlemlerinin tamamlanması önerilir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 10 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

SAĞLIK BAKANLIĞINA BAĞLI DÖNER SERMAYE ĠġLETMELERĠ 2014 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ....................... 11
DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................. 11
SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 12
DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ........................................................ 12
DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI ......................................................................................... 14
DENETĠM GÖRÜġÜ ................................................................................................................................. 35
DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ......................... 36
EKLER ........................................................................................................................................................ 40

KISALTMALAR Kamu Ġdaresi : Sağlık Bakanlığı Bakanlık : Sağlık Bakanlığı (Bağlı KuruluĢlar Hariç) SGK : Sosyal Güvenlik Kurumu BaĢkanlığı GSS : Genel Sağlık Sigortası SUT : Sağlık Uygulama Tebliği

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 11

KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ Ġl Sağlık Müdürlüğü Döner Sermaye ĠĢletmelerinin Bütçesi, Kurum Müdürü tarafından hazırlanarak Bakanlığın inceleme ve onayına sunulduktan sonra yürürlüğe girer. 81 Ġl Döner Sermaye ĠĢletmesi 2014 yılı bilançosunda sermayesi 815,361,243.54 TL olup toplam aktif büyüklüğü 216,178,863.00 TL dir. Döner sermaye gelir toplamı 1.398.977.924,93 TL, gider toplamı 1.465.781.951,12 TL olup gelir tablosunda yıl sonu itibariyle tahakkuk eden kar/zarar toplamı -66.804.026,19 TL’dir. Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar” ın 5 inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda SayıĢtaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aĢağıda yer alanlar denetime sunulmuĢ olup denetim bunlar ile usul ve esasların 8 inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıĢtır. BirleĢtirilmiĢ veriler defteri. Geçici ve kesin mizan. Bilanço. Kasa sayım tutanağı, Banka mevcudu tespit tutanağı, Alınan çekler sayım tutanağı, Menkul kıymet ve varlıklar sayım tutanağı, Teminat mektupları sayım tutanağı, Değerli kağıtlar sayım tutanağı, TaĢınır kesin hesap cetveli ile taĢınır hesabı icmal cetveli veya envanter defteri. Bütçe giderleri ve ödenekler tablosu, Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırılması tablosu, Faaliyet sonuçları tablosu veya gelir tablosu. Denetim görüĢü, kamu idaresinin konsolide edilmiĢ temel mali tabloları olan bilanço ve gelir tablosuna verilecektir.
DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 12 uygun olarak hazırlanmıĢ olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 13 Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluĢturan hesap ve iĢlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleĢtirilmiĢtir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiĢtir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüĢü oluĢturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 14 5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: Bakanlık Merkez Döner Sermaye Saymanlığı Hesabında Yer Alan Emanet Niteliğindeki Kaynakların Merkez Birimlerince Harcanması, Gider Olarak Raporlanmaması ve Yetkisiz Yıllara Yaygın Yüklenmelere GiriĢilmesi 209 sayılı Kanun uyarınca Merkez hissesi adı altında emanetlerde toplanan döner sermaye kaynaklarının, Döner Sermaye ĠĢletmelerine transferi yerine Bakanlık merkez teĢkilatı birimlerince harcandığı ve ödeneği ve izni bulunmayan iĢler için yıllara yaygın ödeme yükümlülüğüne giriĢildiği tespit edilmiĢtir.
Sağlık Bakanlığı Merkez Döner Sermayesi ve il döner sermaye iĢletmeleri 209 sayılı Kanun2çerçevesinde faaliyet göstermektedir. Kanun’un 1 inci maddesinde Bakanlık bünyesinde döner sermaye iĢletmesi kurulabileceği belirtilmektedir. Kanunun 4 üncü maddesinde ise Bakanlık ve bağlı kuruluĢların merkezinde, muhasebe iĢ ve iĢlemleri yürütmek ve mali yılın sonundan itibaren 4 ay içerisinde iĢletmelerin umumi bilançolarını konsolide ederek SayıĢtaya ve Maliye Bakanlığına göndermek üzere merkez döner sermaye saymanlıklarının kurulması hükmedilmiĢtir. Bu kapsamda kurulan Merkez Döner Sermaye Saymanlığının bir de hesabı vardır. ĠĢletme hasılatları üzerinden hesaplanan merkez payı (Kanun’un 5 inci maddesi 4 üncü fıkrası) ve genel sağlık sigortası kapsamında SGK tarafından ödenen götürü hizmet bedeli merkez döner sermaye muhasebe birimi adına açılan bu hesaba aktarılmaktadır. Bakanlık, 209 sayılı Kanun’un 3 üncü maddesi 3 üncü fıkrası gereğince, elde edilecek döner sermaye gelirlerinden karĢılanmak üzere döner sermaye iĢletmelerine bentlerde sayılan mal ve hizmetlerin temini ve kaynakların kullanılması için (Bakanlık Merkez Döner Sermaye hesabına aktarılan tutarlar dahil yetki vermeye mezundur. Dolayısıyla bu hesaptan kullanım sadece iĢletmelerce ve iĢletme hesaplarına aktarım suretiyle mümkündür. Zira bu hesap özelliği itibariyle iĢletmelere tahsis edilmek üzere toplanan fonların emanette tutulduğu bir hesaptır. Hesaba borç ve alacak kayıtları 366 Merkez Hissesi ve 337 SGK’dan ĠĢletmeler Adına Gelen Paralar Hesapları üzerinden gelir ve giderler hesapları ile iliĢkilendirilmeden gerçekleĢtirilmektedir. 36 ve 33 hesap grubu yükümlüklere iliĢkin hesaplar olup harcamaya
2209sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 15 cevaz veren hesaplar da değildirler. Ayrıca 106 sayılı Döner Sermaye Yönetmeliği’nin3 6’ncı maddesinde merkez döner sermaye müdürlüğü masraflarının Ankara’daki kurumlardan Bakanlıkça uygun görülen birinin döner sermayesinden karĢılanacağı belirtilerek fonu iĢleten birimin dahi bu hesaptan kaynak kullanması öngörülmemiĢtir. Bu esaslar çerçevesinde merkez döner sermaye muhasebe biriminin bir fon hesabı mevcut olup birimin görevi, bu hesapta toplanan fonların ve bu fondan iĢletmelere yapılan aktarımların muhasebeleĢtirilmesi ile iĢletmelerin umumi bilançolarını konsolide ederek SayıĢtaya ve Maliye Bakanlığına gönderilmesinden ibarettir. Ancak uygulamada fon niteliğindeki bu hesaptan 2014 yılında Bakanlık merkez harcama birimlerince 830.285.124,51TL harcama yapılmıĢtır. Oysa 5018 sayılı Kanun’un harcama sürecine iliĢkin hükümlerine göre (madde 31, 32) Bakanlık harcama birimlerinin baĢındaki harcama yetkilileri, bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilir. Bu süreç harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle baĢlar. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak iĢin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleĢtirme usulü ile gerçekleĢtirmeyle görevli olanlara iliĢkin bilgiler yer alır.Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer iĢlemlerden sorumludur. Bakanlık merkez teĢkilatı birimleri harcama yetkililerince bütçesi ve ödeneği olmayan, iĢletmelere dağıtım için bir hesapta toplanan emanet hesaptan, 5018 sayılı Kanununda öngörülen harcama sürecine aykırı olarak, yetkisiz bir biçimde harcama yapılmıĢtır. Bu kapsamda yetkisiz bir biçimde yıllara yaygın yüklenmelere de giriĢilmiĢtir. Zira Bakanlık harcama yetkilileri ne 209 sayılı Kanun’un 3 üncü maddesi 8 inci bendinde iĢletmeler için öngörülen gelecek yıllara yaygın yüklenmelere ne de 5018 sayılı Kanunun 28 inci maddedesinde ödenek ve Maliye Bakanlığı onayı önĢartı taĢıyan gelecek yıllara yaygın yüklenmelere giriĢme yetkisine sahiptir. Bakanlık harcama birimlerince bu hesaptan yıllara yaygın yüklenmelerle temin edilen ambulans uçak ve helikopter kiralama, 112 acil çağrı, Merkezi Hastane Randevu Sistemi, Halk Sağlığı Bilgi Sistemi gibi çağrı hizmet alımları, bilgi
3 Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları Ġle Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkındaki 209 Sayılı Kanun Gereğince ĠĢletme, Ġdare Ve Muhasebe ĠĢlerine Dair Yönetmelik

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 16 sistemleri ve yazılımı, destek hizmet alımları, lisans ve data hizmeti alımları ve benzeri alımların uygunluğuna göre genel bütçeden karĢılanması veya döner sermaye kaynaklarından karĢılanacak ise iĢletme bütçelerinden birinden karĢılanarak maliyetin 209 sayılı Kanun’un 3 üncü maddesi 6’ncı fıkrası gereğince faydalanıcı iĢletmelerin katılımı ile karĢılanması gerekmektedir. Bakanlık merkez döner sermaye hesabından Bakanlık harcama yetkililerince yapılan harcamalar, gelir ve gider hesapları ile iliĢkilendirilmediği için, ne il sağlık müdürlükleri döner sermaye iĢletmeleri bütçelerinde ne de Bakanlık genel bütçesi içinde izlenememektedir. Dolayısıyla; genel bütçe içinde, genel bütçe harcama yetkililerince bütçe dıĢı ikinci bir kaynak kullanımı mevcuttur. Hesap verilebilirlik ile yetki ve sorumluluk dengesinin sağlanabilmesi amacıyla; -bütçeleĢtirme ve harcamaların usulüne uygun gerçekleĢtirilmesi, -emanetlerde yer alan kaynakların 209 sayılı Kanun'da belirtilen amaçlarla iĢletmeler nezdinde kullanımının sağlanması, -ödeme yükümlüklerine girilmesinde 5018 sayılı Kanunun 26, 27, ve 28 inci maddelerinde öngörülen esas, kapsam ve sürelere riayet edilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin 5 inci fıkrasında Bakanlık Döner Sermaye Merkez Saymanlığı hesabında toplanacak tutarların dağılım ve harcanmasına iliĢkin kriterlerin Maliye Bakanlığının uygun görüĢü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirleneceği hükmüne yer verildiği belirtilerek bu hükme istinaden yayımlanan, Sağlık Bakanlığı ile Bağlı KuruluĢlarına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmelerinden Merkeze Aktarılan Tutarın Dağılım ve Sarfına Dair Yönergenin 4 üncü madde (d) bendinin; “Yapılacak bu giderler, Döner Sermayeli İşletmelerin tabi olduğu mevzuat hükümleri çerçevesinde gerçekleştirilir.” Ģeklinde düzenlenmiĢ olduğundan söz konusu paydan yapılan harcamaların söz konusu Yönetmelik çerçevesinde gerçekleĢtirildiği belirtilmektedir. Yönetmeliğin 298 inci maddesinde 366 Merkez Hissesi Hesabının merkez hissesi tutarlarının, Bakanlık Döner Sermaye Merkez Muhasebe Birimi hesabına aktarılmasının izlenmesi için kullanılacağı açıklandığından iĢletmeler tarafından merkez hissesi adı altında ilgili hesaba aktarılan tutarların bu hesapta izlendiği belirtilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 17 Ayrıca, döner sermayeli iĢletmelerin mali yönetim sistemi içerisinde sağlam bir zemine oturtulması çabalarının 5018 sayılı Kanunun Geçici 11 inci maddesinde yer bulduğu belirtilerek Kanunun 11 inci maddesinin mülga 1 inci fıkrasında söz konusu iĢletme bütçelerinin ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alacağı hükmünün yürürlükten kaldırıldığı; yeniden yapılandırılmasına iliĢkin mevcut hükmün ise hayata geçirilemediği, ve “yeniden yapılandırılıncaya kadar bunların bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetimi Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir” hükmü çerçevesinde bahsi geçen Yönetmelik kapsamında iĢlem yapıldığı belirtilmiĢtir. Kamu idarelerinde bulunan tüm döner sermaye iĢletmelerini tek çatı altında toplayacak “Döner Sermayeli ĠĢletmeler Kanunu” çalıĢmalarının Maliye Bakanlığı bünyesinde sürdürülmekte olduğu, söz konusu kanun çalıĢmalarına üst düzeyde katılım sağlandığı ve merkez döner sermaye hesabı için bu mevzuata göre göre iĢlem tesis edileceği belirtilmiĢtir.
Yetkisiz yıllara yaygın yüklenmelere giriĢilmesi ile ilgili olarak ise 209 Sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin sekizinci fıkrasında döner sermayeli iĢletmelerin, süreklilik arz eden hizmet alımları ile maliyeti yüksek ve ileri teknoloji ürünü olan tıbbî cihazların hizmet alımı yoluyla temini veya kiralanması için döner sermaye kaynaklarından, gelecek yıllara yaygın yüklenmelere giriĢebileceği hükmüne yer verildiğinden gelecek yıllara yaygın yüklenmelerin herhangi bir süre sınırlaması olmaksızın bu kapsamda gerçekleĢtirildiği belirtilmiĢtir. Bakanlık Merkez Döner Sermaye kaynaklarının 5018 Sayılı Kanuna tabi olmadığı ve 209 Sayılı Kanunun yıllara yaygın yüklenmelere izin verdiği vurgulanmıĢtır. Diğer taraftan 28.01.2015 tarihli ve 278 sayılı Makam Onayıyla yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Merkez Döner Sermaye ĠĢletmesinin Kurulması ve ĠĢletilmesi Hakkında Yönerge’ye istinaden Bakanlık Merkez Döner Sermaye ĠĢletmesi ve buna bağlı 14 ĠĢletme Birimi kurulduğu; döner sermaye iĢ ve iĢlemlerinin 01.04.2015 tarihi itibarıyla Yönerge doğrultusunda yapılmaya baĢlandığı belirtilmiĢtir. Sonuç olarak 209 sayılı Kanununa göre döner sermaye gelirlerinden harcama yapma yetkisi sadece döner sermayeli iĢletmelere verilmiĢtir. Merkez Saymanlığı hesabına aktarılan döner sermaye geliri, iĢletmelere aktarım için emanet olarak bu hesapta tutulmaktadır. Kullanımın iĢletmelerce gerçekleĢtirilmesi gerekmektedir. Muhasebe Yönetmeliğine göre

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 18 harcama yetkilisi, iĢletmenin en üst yöneticisini ifade ettiğinden Yönerge hükmü ile muhasebe yönetmeliğine atıfta bulunulsa dahi bu durum Bakanlık merkez harcama yetkililerine iĢletme ile bağlı olmayan bir emanet hesaptan harcama yapma yetkisi vermemektedir. Diğer taraftan 209 sayılı Kanuna göre sadece döner sermayeli iĢletmelere verilen bir harcama yetkisinin Yönerge hükmü ile Bakanlık merkez harcama birimlerini ve yetkililerini kapsayacak Ģekilde geniĢletilmesi mümkün değildir.
Diğer taraftan 2015 yılı baĢında Merkez Döner Sermaye ĠĢletmesi kurularak bu hesaba bir iĢletme hesabı niteliği kazandırılarak fon niteliğindeki bu hesabın harcama yönünden mevzuata uygun hale getirilmesi amaçlanmıĢtır. Ancak döner sermayeli iĢletmelerin ve merkez döner sermaye hesabının mali sistem içindeki sorunlu yapısı bu suretle de giderilebilecek görünmemektedir. Zira Bakanlık merkezinde bir iĢletme kurulmasına dayanak teĢkil edecek bir mal ve hizmet üretimi yoktur. Kurulan Merkez Döner Sermaye ĠĢletmesinin 14 iĢletme birimi aslen Bakanlık merkez harcama birimleri olup bu birimler mal ve hizmet üreten iĢletme birimleri değil, 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede görevleri belirlenen, sağlık hizmetini yönetmek ve sağlık politikalarını belirlemekle görevli Bakanlık hizmet birimleridir. ĠĢletmecilik esasları çerçevesinde yürütülmesi gereken pazarlanabilir mal ve hizmet üretiminin Bakanlık genel bütçesi dıĢında teĢkilatlandırılan bağlı iĢletmelerce yürütülmesinin gerektiği değerlendirilmektedir. Aynı kamu idaresi içinde iki farklı bütçe sisteminin uygulanması 5018 sayılı Kanunun temel prensipleri ile uyumlu olmadığı gibi anlamlı bir mali tablo üretimine imkan vermemektedir. Bakanlık merkez harcama birimlerince merkez döner sermaye hesabından harcanan 830.285.124,51 TL Bakanlık genel bütçe ve döner sermaye mali tablolarında yer almamaktadır.
Yetkisiz yıllara yaygın yüklenmelere giriĢilmesi ile ilgili olarak ise kamu idaresi cevabında da belirtilen 209 Sayılı Kanunun 3 üncü maddesi sekizinci fıkrası hükmü sadece döner sermayeli iĢletmelere ve bu iĢletmelerin harcama yetkililerine gelecek yıllara yaygın yüklenme yetkisi vermektedir. Bakanlık merkez harcama birimlerinin ve harcama yetkililerinin 209 sayılı Kanun kapsamında yıllara yaygın yüklenmeye giriĢme yetkileri bulunmamaktadır. Merkez döner sermaye hesabında toplanan kaynaklar iĢletmelere aktarılarak iĢletmelerce kullanılması gereken kaynaklardır. Merkez Döner Sermaye ĠĢletmesinin kurulması ile söz konusu yetki sorunu halledilmekle birlikte asli kamu hizmetini sunmakla yükümlü bu birimlerin merkezde fiyatlandırılabilir mal ve hizmet üretiminde

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 19 bulunulmadığı halde iĢletmecilik kapsamına alınması mali sistem içindeki sorunlu yapının devam etmesine neden olmaktadır. Öneri: Merkez Döner Sermaye hesabı ve döner sermayeli iĢletmelerin mali sistem ile uyumlu hale getirilmesi için gerekli düzenlemelerin gerçekleĢtirilmesi önerilir. Söz konusu iĢletmeler 24 saat esası ile sağlık hizmeti sunan, ayrı tesis ve tıbbi donanımla faaliyet gösteren birimler olduğundan ve Bakanlıkta mevcut bir atıl kapasitenin ekonomiye kazandırılması imkanı sağlamadığından fiyatlandırılabilir ve pazarlanabilir sağlık hizmeti sunan birimlerin Bakanlık bünyesi dıĢında iĢletmecilik esasları ile çalıĢan ayrı birimler olarak teĢkilatlandırılabileceği değerlendirilmektedir. BULGU 2: GSS Kapsamındaki KiĢilere Sunulan 112 Acil Sağlık Yardımı Hizmetleri Ġçin Sağlık Uygulama Tebliği'nde Yer Verilmeyen Hizmet ve Bedeller Üzerinden Faturalandırılma Yapılması Genel sağlık sigortası (GSS) kapsamındaki kiĢilere verilen 112 Acil Sağlık Yardımı hizmeti bedelleri, hizmet alıcı konumundaki SGK ile uzlaĢılan hizmetler ve bedeller (SUT bedelleri) üzerinden gerçek durumu yansıtacak Ģekilde faturalandırılmalı ve muhasebeleĢtirilmelidir. GSS kapsamındaki kiĢilere sunulan 112 acil sağlık yardımı hizmetleri Bakanlıkça belirlenen tarife üzerinden faturalandırılmaktadır. GSS kapsamında SGK tarafından karĢılanan hizmetler ise 5510 sayılı Kanun’un 63 üncü maddesinde belirtilen hizmetlerle sınırlı olmak üzere 72 inci madde hükmü gereği Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu tarafından belirlenen SUT bedelleri üzerinden, götürü bedel hizmet sözleĢmesi sınırları çerçevesinde karĢılanır. Ġki kurum arasında faturalandırılacak hizmetler ve bedelleri konusunda kesin bir uzlaĢma temin edilmemiĢ görünmektedir. Komisyon oluĢumu dikkate alındığında karĢılanacak hizmet ve bedellerinin bütçe ile karĢılanma imkanları da dikkate alınarak belirlendiği değerlendirilmektedir. Zira Komisyon,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 20 Bakanlık yetkilisinin de yer aldığı, sağlık sektörü temsilcileri ile bütçe ile ilgili kurum temsilcilerinin katılımı ile SUT hizmet ve bedellerini belirlemektedir4. 112 Acil Yardım Hizmetleri asli olarak tedavi hizmetinden ziyade, yardıma muhtaç kiĢinin tedavi olmasını temin etmek üzere sağlık kuruluĢuna naklinin temin edildiği, bu sürede hayatta kalmasına yönelik önlemler alındığı, vatandaĢların temel hak ve hürriyetlerinden yaĢama hakkı ile doğrudan bağlantılı bir acil yardım sürecidir. Nitekim verilen hizmet ilgili Yönetmelikte de acil yardım hizmeti olarak tanımlanmıĢtır5. Bu hizmetlerin 5510 sayılı Kanun’un 63 üncü maddesi b) bendi kapsamında belirtilen “acil sağlık hizmeti” olarak değerlendirilmediği ve SUT kapsamına alınmadığı görülmekledir. Ayrıca acil yardım hizmetleri209 sayılı Kanun’un 3 üncü maddesinde sayılan “Muayene, teşhis, tedavi, laboratuvar, tetkik ve tahlil işleri” kapsamında değerlendirilemeyeceği için iĢletme geliri olarak da kaydedilemeyecektir. ĠĢletme gelirlerinin incelenmesi sırasında Ankara, Ġstanbul ve Ġzmir Ġl Sağlık Müdürlüklerince SGK adına faturalandırılan 2014 yılı Aralık ayı hizmetleri örneklenerek incelenmiĢ ve seçilen yüksek tutarlı 8 kalem için faturalandırılan bedeller ile SUT karĢılığı karĢılaĢtırılmıĢtır. Ġncelenen 8 kalem hizmetin birçoğunun SGK tarafından karĢılanmayan hizmet olduğu, sunulan bu hizmetler için SGK ya fatura kesilemeyeceği; kalan kısmı için SUT karĢılığının bulunduğu ancak bu hizmetlerin hastane acil servislerinde verilen hizmetler olduğu ve kapsamı ve sunumu itibariyle hastane öncesi acil yardım hizmetleri için esas alınmasının uygun olmayacağı değerlendirilmiĢtir. Bu durumda örneklenerek incelenen hizmetlerin faturalandırılmaması ve karĢılığı 16.306.179,00 TL’nin 120 ile 600 numaralı hesaplarda izlenmemesi gerekmektedir. Yersiz faturalandırılan hizmet bedelleri gayrisafi hasılat hesabına esas alındığından ek ödeme dağıtımına da konu edilmektedir. -GSS kapsamındaki hizmetlerin SUT bedelleri üzerinden faturalandırılması, -GSS kapsamına alınmayan hizmetlerin asli bir kamu hizmeti olarak değerlendirilerek giderlerinin Bakanlık bütçe ve ödeneklerinden karĢılanması,
4 Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu; ÇSGB, Maliye, Sağlık ve Kalkınma bakanlıkları, Hazine MüsteĢarlığı, üniversite sağlık hizmeti sunucuları ile özel sağlık hizmeti sunucularını temsilen ÇSGB tarafından belirlenecek birer üye ve SGK’yı temsilen iki üye olmak üzere toplam dokuz üyeden oluĢur. 5Acil sağlık Hizmetleri, ilgili Yönetmeliğinin tanımlar kısmında “Acil Yardım: Acil sağlık hizmetleri konusunda özel eğitim görmüş ekipler tarafından, tıbbî araç ve gereç desteği ile olay yerinde ve hastaneye nakil sırasında verilen hizmetlerin bütününü” olarak tanımlanmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 21 -Faturalandırma iĢlemlerini gerçek hizmet ve bedeller üzerinden karĢılanması, -Elde edilmesi mümkün olmayan gelirlerin dağıtıma da konu edilmemesinin sağlanması Gerekir. Kamu idaresi cevabında; SGK SUT 1.4.1.A baĢlığı altında 112 Acil Sağlık Hizmeti Biriminin “1. Basamak Resmi Sağlık KuruluĢu” olarak tanımlandığı belirtilmiĢtir. SUT 1.7 “Provizyon ĠĢlemleri” baĢlığı altında ise “…müracaat aşağıda sayılan istisnai nedenlerle yapılmış ise sadece söz konusu müracaat nedeni ile ilgili sağlık hizmeti bedelleri faturalandırılabilecektir. Acil hal…” hükmü ile acil hallerde provizyon iĢlemlerinin nasıl yapılacağı hakkında bilgi yer aldığı belirtilmiĢtir. Acil halin tanımı ise aynı baĢlık altında “Ani gelişen hastalık, kaza, yaralanma ve benzeri durumlarda olayın meydana gelmesini takip eden ilk 24 saat içinde tıbbi müdahale gerektiren durumlar ile ivedilikle tıbbi müdahale yapılmadığı veya başka bir sağlık kuruluşuna nakli halinde hayatın ve/veya sağlık bütünlüğünün kaybedilme riskinin doğacağı kabul edilen durumlardır. Bu nedenle sağlanan sağlık hizmetleri acil sağlık hizmeti olarak kabul edilir.” Ģeklinde yapılmıĢtır. SUT 2.2 maddesinde ise; “Sağlık Bakanlığı dışındaki birinci basamak resmi sağlık kuruluşları ile kamu idareleri bünyesindeki kurum hekimlikleri tarafından verilen sağlık hizmetleri için Kurumdan herhangi bir ücret talep edilemez…” hükmüne yer verilerek 1. Basamak Sağlık Bakanlığı sağlık kurum ve kuruluĢları tarafından sunulan sağlık hizmetleri için Kurumdan ücret talep edileceği belirtilmiĢtir. Diğer taraftan 3359 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin (c) fıkrasında yer alan “… Kamu kurum ve kuruluşlarına ait sağlık kuruluşları veya sağlık işletmelerinde verilen her türlü hizmetin fiyatları Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca tespit ve ilan edilir.” hükmü gereğince SUT’ta fiyatı yer almayan hizmetlerin bedellerinin Bakanlık tarafından belirlenmekte olduğu ve buna göre faturalandırıldığı belirtilmektedir. Sonuç olarak Kamu kurum ve kuruluĢlarına ait sağlık kuruluĢları veya sağlık iĢletmelerinde verilen her türlü hizmetin fiyatları Sağlık Bakanlığınca tespit ve ilan edileceğinde bir tereddüt bulunmamaktadır. Herhangi bir kiĢi bu bedel üzerinden hizmeti satın alıp almama konusunda serbesttir. Ancak GSS kapsamındaki kiĢiler için hizmeti satın alan

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 22 SGK dır. SGK tarafından yapılan çok büyük ölçekli ve bütçe imkanları ile kısıtlı bu satın alma sürecinde alınacak hizmetler 5510 sayılı Kanununun 63 üncü maddesinde sayılan hizmetlerle sınırlı olarak, fiyat ise aynı Kanunun 72 inci maddesi hükmü gereği Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu (Sağlık Bakanlığı temsilcisi de yer alır) tarafından belirlenen SUT bedelleri üzerinden gerçekleĢir6. Dolayısıyla GSS kapsamındakiler için Bakanlıkça fiyatlandırılan hizmetlerden hangilerinin satın alınacağı ve bunun için ödenecek ücret SGK mevzuatı çerçevesinde SUT ile belirlenir. Diğer taraftan cevapta da belirtildiği üzere 112 Acil Sağlık Hizmeti Biriminin 1. Basamak Resmi Sağlık KuruluĢu olduğu ve bu hizmetler için SGK dan ücret talep edilebileceği hususunda bir tereddüt bulunmamaktadır. Ancak SUT 1.7 içinde “acil hal” ile tanımlanan acil sağlık hizmetlerinden hangileri için ve hangi fiyat üzerinden ücret talep edilebileceği SUT ile belirlenmektedir. Zira SUT 2.2.1.B-2’de birinci basamak sağlık kuruluĢlarında; “112 acil sağlık hizmeti birimince verilen hizmetler” hizmet baĢına ödeme yöntemi ile faturalandırılacak hizmetler olarak tanımlanmıĢtır. SUT 2.2.2.A “Hizmet baĢına ödeme yöntemi” baĢlığı altında ise “hizmet başına ödeme yönteminde sağlık hizmeti bedelleri, SUT eki EK-2/B ve EK-2/Ç Listesi esas alınarak faturalandırılır” ifadesi yer alır. Söz konusu eklerde ise hastane acil sağlık hizmetlerinin yer aldığı, hastane öncesi yardım hizmetlerinin yer almadığı görülmektedir. Diğer taraftan 2007/12377 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına göre SGK’nın Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık kuruluĢları tarafından verilecek birinci basamak sağlık hizmetlerini doğrudan hizmet alımı suretiyle temin etmesi halinde (global bütçe uygulaması); Sağlık Bakanlığına bağlı birinci basamak sağlık kuruluĢlarınca verilen diğer hizmetler bakımından sözleĢme kapsamında bulunanlar ve aynı kuruluĢlarda verilen tüm hizmetler için sözleĢme kapsamı dıĢında kalanlar 4736 sayılı Kanunun 1 inci maddesinin birinci fıkrası hükmünden muaf tutulmuĢtur.7 Dolayısıyla götürü bedel hizmet alım sözleĢmesi (global bütçe)
6Nitekim 4736 sayılı Kanun’un 1 inci maddesinde genel bütçeye dahil iĢletmelerin üretilen mal ve hizmet bedellerinde herhangi bir kiĢi veya kuruma ücretsiz veya indirimli tarife uygulanamayacağı belirtilmiĢ, 3 üncü maddede bu hükümden muaf tutulacak kiĢi veya kurumların Bakanlar Kurulu Kararı ile belirleneceği belirtilmiĢtir. Bu yetkiye istinaden çıkartılan 2007/12377 ve 2012/2688 sayılı Kararlar’dan birincisi ile SGK’ya ikincisi ile GSS kapsamındaki bireylere muafiyet getirilmiĢtir. Dolayısıyla Bakanlıkça sunulan sağlık hizmetleri karĢılığında SGK indirimli veya ücretsiz hizmet alabilmektedir.
7 4736 sayılı Kanun’un 1 inci maddesinde genel bütçeye dahil iĢletmelerin üretilen mal ve hizmet bedellerinde herhangi bir kiĢi veya kuruma ücretsiz veya indirimli tarife uygulanamayacağı belirtilmiĢ, 3 üncü maddede bu hükümden muaf tutulacak kiĢi veya kurumların Bakanlar Kurulu Kararı ile belirleneceği belirtilmiĢtir. Bu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 23 uygulanırken SUT ta yer almayan 1. Basamak sağlık hizmetleri için (112 acil sağlık hizmetleri dahil) SGK’ya fatura kesilmesi ve bu hizmetlerin gelir gösterilmesi, bedelinin SGK dan talep edilmesi mümkün görünmemektedir. Bakanlık ile SGK arasında görürü bedel hizmet alım sözleĢmesi imzalanarak sağlık hizmetleri karĢılığında ödenecek tutar yılı baĢında belirlendiğinden kesilen faturalar SGK’ya gönderilmemekte, hizmet karĢılığı ödenecek tutar götürü bedel olarak yılı baĢında sabitlenmektedir. Ancak SGK tarafından kabul edilmeyen hizmet ve bedellerin fatura edilmesi gerçekte tahsil edilmesi mümkün olmayan bir gelirin muhasebeleĢtirilmesi ve mali tablolarda gelir ve alacakların gerçek durumundan yüksek olarak izlenmesine sebep olmaktadır. Öneri: Sağlık hizmetlerinin doğru bir biçimde muhasebeleĢtirilmesi, hasılat üzerinden yapılan ek ödemenin doğru bir biçimde dağıtılabilmesi ve bir sonraki yıl götürü bedel hizmet alım görüĢmelerinde doğru verilerin esas alınabilmesi bakımından faturalandırma iĢleminin 213 Vergi Usul Kanununun 229 uncu maddesine göre, müĢterinin (SGK) borçlandığı meblağ üzerinden (görütü bedel hizmet alım sözleĢmesi tutarı kadar) düzenlenmesi uygun olacaktır. Bu noktada 112 Acil Sağlık Hizmetleri birimince verilen hizmetlerin 209 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinde sayılan “muayene, teşhis, tedavi, laboratuvar, tetkik ve tahlil işleri” ve 5510 sayılı Kanunun 63 üncü maddesinde sayılan “acil sağlık hizmeti” kapsamındaki durumunun değerlendirilerek söz konusu hizmetlerin asli kamu hizmeti mi, fiyatlandırılabilir bir sağlık hizmeti mi olduğu ve faturalandırılacak bir hizmet ise hizmet ve bedellerin tespiti noktasında Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunca bir belirleme yapılması faydalı olacaktır.
GSS kapsamındaki hizmetlerin SUT bedelleri üzerinden faturalandırılması, GSS kapsamına alınmayan hizmetlerin asli bir kamu hizmeti olarak değerlendirilerek giderlerinin Bakanlık bütçe ve ödeneklerinden karĢılanması, yetkiye istinaden çıkartılan 2007/12377 ve 2012/2688 sayılı Kararlar’dan birincisi ile SGK’ya ikincisi ile GSS kapsamındakilere muafiyet getirilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 24 Faturalandırma iĢlemlerinin alıcı ve hizmet sunucunun uzlaĢtığı bedeller üzerinden karĢılanması, Elde edilmesi mümkün olmayan bir kaynağın gelir gösterilmemesi ve dağıtıma da konu edilmemesinin sağlanması, önerilir. BULGU 3: Hizmet SatıĢlarının GerçekleĢen Vakalara Göre Faturalandırılmaması GSS kapsamındaki kiĢilere verilen 112 acil sağlık hizmetleri ile ilgili faturaların vakalara uygulanan iĢlem ve hizmetlere uygun olarak düzenlenmediği tespit edilmiĢtir. Ġl Sağlık Müdürlüklerince verilen112 acil sağlık hizmetleri yapılan çağrı üzerine bir protokol numarası üzerinden takip edilmektedir. Her bir vaka için vaka formları düzenlenerek yapılan iĢlemler bu formlar üzerinde gösterilmektedir. Vaka giriĢleri il sağlık müdürlükleri düzeyinde farklı yazılımlar üzerinde veya belge düzeni ile saklanmıĢtır. Faturalandırma iĢlemleri de bu düzen çerçevesinde yürütülmüĢtür8. Ankara, Ġstanbul ve Ġzmir Ġl Sağlık Müdürlükleri gelirlerinin incelenmesi sırasında örnekleme yolu ile seçilen faturalar incelenmiĢ ancak faturalarda yer alan hizmetler ile vaka hizmetleri eĢleĢtirilememiĢtir. Yazılım firmalarının değiĢmesi, vaka dökümlerinin saklanmaması ve merkezi yazılıma geçilmekte olması gibi nedenlerle vaka-fatura eĢleĢtirmesi yapılamamıĢtır. Faturaların doğruluğu hizmet ve tutar bazında teyit edilememiĢtir. Fatura içeriğine girilmeden aylık tahakkuklara iliĢkin muhasebe kayıtları üzerinden 4 il için yapılan incelemede Ankara, Ġstanbul ve Denizli illeri tahakkuklarında aylar arasında önemli ölçüde sapma olduğu görülerek bu aylardaki sapmanın nedenleri araĢtırılmıĢtır. Ġnceleme sonucunda Ankara ve Ġstanbul illerinde hatalı veri giriĢi, mükerrer giriĢ veya program hatasından kaynaklı olarak 14.903.729,00TL (sırasıyla %5 ve %11 oranında) fazla faturalandırma yapıldığı; incelenen aylarda 600.01 Sağlık Hizmeti Gelirleri ve 120 Alıcılar alt hesaplarında en az bu oranda hatalı kayıt mevcut olduğu belirlenmiĢtir.
SatıĢlar hesabının gerçekleĢen iĢlemlere dayalı tam doğru bilgi sunması amacıyla;
8Söz konusu hizmetlerin tek bir yazılım üzerinden takip edilerek yazılım ve uygulama farklarından kaynaklanan sorunların giderilmesi ve Genel Müdürlük tarafından takip edilebilir bir sistem temin edilmesi amacıyla 2014 yılında tüm giriĢlerin tek bir yazılım (ASOS yazılımı) üzerinde toplanması kararı alınmıĢ ve uygulama çalıĢmaları baĢlamıĢtır. 2014 yılı sonunda birkaç il dıĢında entegrasyon temin edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 25 -Faturaların vakalara uygulanan iĢlem ve hizmetlere uygun olarak düzenlenmesi, -Vakalara uygulanan iĢlem ve hizmetlere iliĢkin kayıtların fatura-vaka iliĢkisini kanıtlayacak Ģekilde tutulması, Gerekir. Kamu idaresi cevabında; Sağlık Bakanlığı ve SGK arasında yapılan yıllık götürü bedel sözleĢmesi (global bütçe) kapsamında sağlık kurum ve kuruluĢlarınca sunulan hizmetlerin MEDULA aracılığıyla SUT hükümleri çerçevesinde SGK’ya fatura edildiği, ancak acil sağlık hizmetleri MEDULA kapsamında olmadığından bu hizmet bilgilerinin yerel programlar kullanılarak faturalandırıldığı ve muhasebeleĢtirildiği belirtilmiĢtir. Bir nüshası Ġl Sağlık Müdürlüklerinde, bir nüshası ise muhasebe birimlerinde muhafaza edilen faturalar tahsil edilmek üzere hiçbir kuruma gönderilmemektedir. Zira global bütçe çerçevesinde Ġl Sağlık Müdürlüğünce kesilen faturaya iliĢkin alacak aktarılan ödenekler ile muhasebeleĢtirilmektedir. Faturaların fazla ya da eksik tutarda kesilmesi hizmet alım sözleĢmesine göre tahsil edilen tutarı etkilememektedir. Diğer taraftan Ġl Sağlık Müdürlüklerinde görev yapan personele performansa dayalı olarak dağıtılan ek ödemeler, sağlık hizmetlerine karĢılık gelen performans puanları ve ay içinde elde edilen gelirlerden personele dağıtılmasına karar verilen tutarlar üzerinden ödenmekte olduğundan fazla bir ek ödemeye sebebiyet verilmediği belirtilmiĢtir. Ayrıca Acil Sağlık Otomasyon Sistemi (ASOS) ile, ĠçiĢleri Bakanlığı’na bağlı 112 Acil Çağrı Merkezleri kapsamındaki 9 il hariç, uygulama birliği sağlanarak faturalandırma sürecinin standart hale getirildiği; kalan 9 ilin ise 1 Temmuz 2015 tarihine kadar ASOS’u kullanmaya baĢlayacağı belirtilmiĢtir. Raporda bahsedilen Ankara ve Ġstanbul illerinin faturalarında sapmalara neden olan uygulama sorunlarının giderilerek faturaların vakalara uygulanan iĢlem ve hizmetlere uygun olarak düzenlenmesinin temin edildiği vurgulanmıĢtır. Ġl sağlık müdürlüklerince gerçekleĢtirilen acil sağlık hizmetleri faturalarının hizmet dökümü raporlarının oluĢturulduğu, faturaların vaka bilgililerinin listelenebilir ve kontrol edilebilir durumda olduğu; vakalara uygulanan iĢlem ve hizmetlere iliĢkin kayıtların, fatura- vaka iliĢkisini kanıtlayacak Ģekilde yapıldığı ve konu ile ilgili olarak Ġl Sağlık Müdürlüklerinin uyarıldığı belirtilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 26 Sonuç olarak Vaka giriĢleri ve faturalandırma süreci ile ilgili olarak bulguda belirtilen sıkıntıların çözülmesine yönelik gerekli önlemlerin Kamu idaresince hızlı bir biçimde hayata geçirildiği gözlemlenmiĢtir. 81 ilin ASOS kapsamına alınma çalıĢmasının tamamlanmak üzere olduğu ve fatura-vaka iliĢkisinin incelenebilir kılındığı belirtilmektedir. Ancak 2014 yılı denetimi kapsamında yapılan incelemelerde fatura-vaka iliĢkisi kurulamadığından faturaların doğruluğu hizmet ve tutar bazında teyit edilememiĢtir. Aylık faturalardaki sapmalar üzerinden yapılan incelemede ise hatalı veri giriĢi, mükerrer giriĢ veya program hatasından kaynaklı olarak incelenen aylarda 14.903.729,00TL (sırasıyla %5 ve %11 oranında) fazla faturalandırma yapılmıĢ olduğundan; 600.01 Sağlık Hizmeti Gelirleri ve 120 Alıcılar hesapları 2014 yılı için en az bu oranda hatalı kayıt içermektedir. BULGU 4: Götürü Bedel Üzerinden Sağlık Hizmeti Alım SözleĢmesi Sonucunda Yapılan Ġskontoların Niteliğine Uygun MuhasebeleĢtirilmemesi ve Raporlanmaması Sosyal Güvenlik Kurumu adına düzenlenen faturalarda tahakkuk tutarı ile götürü bedel ödeme arasındaki tahakkuk fazlası satıĢ iskontosu olarak muhasebeleĢtirilmelidir. Ġl sağlık müdürlüğü döner sermaye iĢletmelerince genel sağlık sigortası kapsamındaki kiĢilere verilen 112 Acil sağlık yardımı hizmetleri Sağlık Bakanlığınca belirlenen tarife üzerinden faturalandırılmakta ve 600 Yurt Ġçi SatıĢlar ve 120 Alıcılar (SGK dan alacaklar) hesabında muhasebeleĢtirilmektedir. Hizmet karĢılığında götürü bedel ödemesinden 81 il sağlık müdürlüğüne aktarılan pay 120 no’lu hesaba alacak kaydedilerek alacak hesapları kapatılmaktadır. Götürü bedel hizmet alımı nedeniyle tahakkuk ile ödeme arasında oluĢabilen fark; tahsilat tahakkuktan çok ise 602.99 Diğer Gelirler Hesabına, tahsilat tahakkuktan az ise 659.03 SGK Alacakları Terkini hesabına kaydedilmektedir. Terkin (silme) uygulaması ise 09.07.2007 tarih ve 2007/12377 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı gereğince düzenlenen 18.07.2012 tarihli bir protokole ile kararlaĢtırılmıĢtır9.
94736 sayılı Kanun’un 1 inci maddesinde genel bütçeye dahil iĢletmelerin üretilen mal ve hizmet bedellerinde herhangi bir kiĢi veya kuruma ücretsiz veya indirimli tarife uygulanamayacağı belirtilmiĢ, 3 üncü maddede bu hükümden muaf tutulacak kiĢi veya kurumların Bakanlar Kurulu Kararı ile belirleneceği belirtilmiĢtir. Bu yetkiye istinaden çıkartılan 2007/12377 ve 2012/2688 sayılı Kararlar’dan birincisi ile SGK’ya ikincisi ile GSS

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 27 Götürü bedel hizmet alımı nedeniyle tahakkuk ile ödeme arasında oluĢabilen fark sağlık hizmeti sunumundan kaynaklanan esas faaliyet ile ilgili bir farktır. Bu esasa uygun olarak tahsilat tahakkuktan çok ise fark tutarı 602.99 Diğer Gelirler Hesabına kaydedilmektedir. Ancak tahsilat tahakkuktan az ise fark tutarı 659.03 SGK Alacakları Terkini hesabına esas faaliyet dıĢı gider olarak kaydedilmektedir. Oysa 659 no’lu hesap iĢletmenin esas faaliyetleri dıĢında kalan olağan faaliyetleri ile ilgili gider ve zararların izlenmesi gereken bir hesaptır10. Uygulama bu yönü ile Muhasebe Yönetmeliği’ne uygun değildir. Götürü bedel ödemeleri esas faaliyet ile ilgili olarak, sunulan hizmet karĢılığı yapıldığı için, götürü bedel ödemesinin üstünde kalan tahakkuk fazlasının satıĢ iskontosu olarak muhasebeleĢtirilmesi gerekir. Zira 611 SatıĢ Ġskontoları Hesabı, satıĢla ilgili faturanın düzenlenip satıĢın gerçekleĢmesinden sonra yapılan her türlü iskontoların izlenmesi için kullanılır11. 81 il sağlık müdürlüğü döner sermayeli iĢletmeleri için 2014 yılında 659 Diğer Olağan Gider ve Zararlar hesabı 03 alt kodunda izlenen, götürü bedel sözleĢmesi nedeniyle tahsil edilemeyerek terkin edilen tutar 239.562.244 TL dir. Tahakkuk tutarı ile götürü bedel ödemesi arasında oluĢan fark aslen bir terkin değil, 4736 sayılı Kanun’un 1 inci madde hükmüne istisna olarak öngörülen bir indirim veya iskonto uygulamasıdır.Esas faaliyetle ilgili bu indirimin esas faaliyet ile ilgili olmayan 659 Diğer Olağan Gider ve Zararlar hesabına kaydedilmesi gelir tablosunda net satıĢlar, brüt satıĢ karı veya zararı ve faaliyet karı veya zararı kalemlerinin gerçek durumu yansıtmaması sonucunu doğurmaktadır. Muhasebe temel kavramlarından sosyal sorumluluk ve tam açıklama kavramlarının da gereği olarak 659 nolu hesaba kaydedilerek terkin edilen 239.562.244TL nin aylık düzenlenen faturalarda satıĢ iskontosu olarak gösterilmesi, 611 SatıĢ Ġskontoları hesabına borç kaydedilmesi ve bu suretle 120 Alıcılar hesabı ile gelir tablosunun gerçek durumu yansıtması temin edilmelidir. kapsamındakilere muafiyet getirilmiĢtir. Dolayısıyla Bakanlıkça sunulan sağlık hizmetler karĢılığında SGK indirimli veya ücretsiz hizmet alabilmektedir. 2007/12377 sayılı Karar kiĢiler için getirilen muafiyetin uygulanmasına iliĢkin usul ve esasların bir protokol ile belirleneceği belirtilmektedir. 10 Döner Sermayeli ĠĢletmeler Muhasebe Yönetmeliği madde 432 11 Döner Sermayeli ĠĢletmeler Muhasebe Yönetmeliği madde 399

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 28 ĠĢletme faaliyetlerinden elde edilen gelirlerin tam ve doğuyu gösterebilmesi ve buna dayanarak hesaplanan ek ödemelerde yersiz ödemeye neden olunmaması amacıyla; -Götürü Bedel SözleĢmesi kapsamında tahsil edilmesi mümkün bulunmadığı kesinleĢen satıĢların satıĢ iskontoları hesabında raporlanması, -MuhasebeleĢtirmeye iliĢkin kurallarda usulüne uygun olarak düzenlenmiĢ muhasebe yönetmeliklerinin alınması, konusu muhasebeleĢtirme ile ilgili olmayan düzenlemelerde muhasebeye iliĢkin hükümlere yer verilmemesi, Gerekir. Kamu idaresi cevabında; 02.01.2012 tarih ve 2012/2688 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının l inci maddesinde, "5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu uyarınca Sosyal Güvenlik Kurumuna devredilen Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü, Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığı ve Bağ- Kıır Genel Müdürlüğü ile 3816 sayılı Kanun kapsamında bulunanlar ve tedavi giderleri Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununda yer alan ödeneklerden karşılanan kişiler, Sağlık Bakanlığına bağlı tüm sağlık kurum ve kuruluşlarından alınan tedavi hizmetleri karşılığı tutarlardan, Sağlık Bakanlığı ile geri ödeme kurumları arasında sağlanan mutabakat gereği tespit olunan aylık ödeme tutarını aşan kısmına isabet eden hizmet bedelleri oranında, 08/01/2002 tarihli ve 4736 sayılı Kanunun 1 inci maddesinin birinci fıkrası hükmünden muaftır." 2'nci maddesinde ise, "Bu Kararın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı, Maliye Bakanı ve Sağlık Bakanı tarafından müştereken belirlenir." Hükümlerinin yer aldığı belirtilmektedir. Bu hükümler çerçevesinde, ilgili Bakanlar arasında mutabakat sağlandığı ve bu mutabakat gereği tespit olunan aylık ödeme tutarını aĢan ve 4736 sayılı Kanunun l inci maddesinden muaf tutulacak hizmet bedellerinin terkin edilmesine iliĢkin esas ve usullerin belirlendiği belirtilmiĢtir. Bu mutabakatın 5 inci maddesinde Bakanlık ve Kurumca imzalanan

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 29 protokol kapsamında tedavi giderleri karĢılanan kiĢiler için yılı içinde düzenlenen faturaların toplam tutarından, SözleĢme kapsamında yapılmıĢ ödemelerin toplam tutarını aĢan kısmının tamamının cari yıl aralık ayı son gününe kadar terkin edileceği kararlaĢtırılmıĢtır. Diğer taraftan Muhasebe Yönetmeliğinin 97 nci maddesi b/5 fıkrasında; alacaklardan tahsil edilebilme niteliğini kaybetmiĢ olanların 120 Alıcılar hesabına alacak, 659 Diğer Olağan Gider ve Zararlar Hesabına borç kaydedileceği hükmünün yer aldığı belirtilmiĢtir. Ayrıca, Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü tarafından 81 Ġl Valiliğine (Defterdarlık) yazılan 11.06.2011 tarihli ve 07150 sayılı yazısında faturalrdan görütü bedeli aĢan kısmının yıl sonuna kadar 659-Diğer Olağan Gider ve Zararlar Hesabına borç, 120- Alıcılar Hesabına alacak yazılarak muhasebe kayıtlarından çıkarılmasının ifade edildiği belirtilmiĢtir.
Diğer taraftan Global Bütçe Protokolü gereği SGK dan tahsil edilemeyen tahakkuk tutarının iskonto yapılmayıp terkin yapılması nedeniyle gelir tablosunda ki net satıĢlar ile faaliyet karı veya zararı terkin tutarı kadar fazla hesaplandığı, ancak bu fazlalığın gelir tablosunun olağan kar veya zarar bölümünde düzeldiği ifade edilerek bu durumun gelir tablosu sonundaki dönem net karı veya zararını etkilemediği belirtilmiĢtir.
Dolayısıyla bu konuda yapılan uygulamanın mer’i mevzuata uygun olduğu ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak Bulgu; esas faaliyet ile ilgili iskontoların esas faaliyet dıĢı gider kaydedilmesi nedeniyle net satıĢlar, brüt satıĢ, faaliyet kar ve zararlarının gerçek durumu yansıtmaması ile ilgili olup döner sermayeli iĢletmelerde sağlıklı bir mali tablonun oluĢturulmasına yönelik bir tespit içermektedir. Kamu idaresi cevabının sonunda da, bulguyu destekler nitelikte, gelir tablosundaki net satıĢlar ile faaliyet karı veya zararı bölümünün terkin tutarı kadar fazla hesaplandığı belirtilmekte, ancak bu fazlalığın olağan kar veya zarar bölümünde düzeldiği için dönem net karı veya zararının etkilenmediği belirtilmektedir. Tahsil edilmesi baĢtan mümkün olmayan bir satıĢın gelir kaydedilmesi ve bu suretle gelirlerin yüksek gösterilmesi, gelir tablosunun hatalı oluĢturulması muhasebe tekniğine ve temel kavramlarına uygun düĢmemektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 30 Konu mevzuat bakımında değerlendirildiğinde ise kamu idaresi cevabı uygun görülmemektedir. Zira bulguda geçen “herhangi bir kişi veya kuruma ücretsiz veya indirimli tarife uygulanamayacağı” hükmü ve “bu hükümden muaf tutulacak kişi veya kurumların Bakanlar Kurulu Kararı ile belirleneceği” hükmüne istinaden çıkartılan 2007/12377 ve 2012/2688 sayılı Kararlar’dan birincisi ile SGK’ya ikincisi ile GSS kapsamındakilere muafiyet getirilmiĢtir. Bu durumda getirilen istisna bir ücretsiz veya indirimli tarife uygulaması yetkisidir ki, bu yetki bir borç silme (terkin yetkisi) değildir. Dolayısıyla tarife üzerinde bir indirim/ iskonto uygulanacak ise buna uygun muhasebeleĢtirme yapılmalı, bir kısım hizmet ücretsiz verilecek ise bu hizmetler için fatura kesilmemeli veya bu hizmetler fatura üzerinde bedelsiz olarak gösterilmelidir. Ġkinci olarak ise 2007/12377 sayılı Karar ile SGK’ya getirilen muafiyet ile SGK, götürü bedel hizmet alım sözleĢmesinde belirtilen bedel dıĢında, Sağlık Bakanlığına bağlı birinci basamak sağlık kuruluĢlarınca verilen tüm hizmetler için ödemeden muaf tutulmuĢtur.12 Dolayısıyla Sağlık Bakanlığına bağlı birinci basamak sağlık kuruluĢlarınca verilen hizmetler ve bedelleri ne olursa olsun SGK tarafından götür bedel dıĢında ödeme yapılmayacaktır. Bu durumda söz konusu iĢletmeler, götürü bedel hizmet sözleĢmesinden bir pay almakta ise, gelirleri bu pay kadar olacaktır. Kalan hizmetleri için fatura düzenlenmesi, SGK’ya bir satıĢ yapılmıĢ ve bir alacak doğacakmıĢ gibi iĢlem yapılması, bu satıĢ hasılatı üzerinden ek ödeme yapılması uygun düĢmemektedir. Ayrıca SGK ile Bakanlık arasında ücretsiz veya indirimli tarifeyi düzenleyen bu Kararda bir terkin (borç silme) mekanizması öngörülmemiĢtir. Zira kalan hizmetler için SGK ödemeden muaf tutulduğu için SGK cephesinde bir borç, Bakanlık cephesinde bir alacak doğmamaktadır. Kamu idaresi cevabında belirtilen 2012/2688 sayılı Kararda ise hizmetten faydalanan GSS kapsamındaki kiĢiler için bir muafiyet getirilmekte ve uygulamaya iliĢkin usul ve esasların bir protokol ile belirleneceği belirtilmektedir. 2012/2688 sayılı Karar Bakanlık tarife tutarının SGK tarafından ödenmeyen kısmının bu hizmetten faydalanan kiĢilerden alınıp
12 5502 sayılı SosyalGüvenlik Kurumu Kanununun ek 2 nci maddesi uyarınca Maliye Bakanlığı, Sosyal Güvenlik Kurumu ve 3816 sayılı Ödeme Gücü Olmayan VatandaĢların Tedavi Giderlerinin YeĢil Kart Verilerek Devlet Tarafından KarĢılanması Hakkında Kanuna göre tedavi yardımı verilen kiĢilerin sağlık harcamalarını karĢılamakla görevli kurumların sağlık yardımlarını karĢıladığı sigortalı, iĢtirakçi, emekli ve diğer hak sahipleri için Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık kuruluĢları tarafından verilecek birinci basamak sağlık hizmetlerini doğrudan hizmet alımı suretiyle temin etmeleri halinde, Sağlık Bakanlığına bağlı birinci basamak sağlık kuruluĢlarınca verilen diğer hizmetler bakımından sözleĢme kapsamında bulunanlar ve aynı kuruluĢlarda verilen tüm hizmetler için sözleĢme kapsamı dıĢında kalanlar, 8/1/2002 tarihli ve 4736 sayılı Kanunun 1 inci maddesinin birinci fıkrası hükmünden muaftır.”

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 31 alınmayacağına veya ne oranda alınacağına iliĢkindir. Dolayısıyla bu Karara ek bir protokolün GSS kapsamındaki kiĢilere iliĢkin düzenleme içermesi gerekir. Bu protokolde 2012/2688 sayılı Kararnamede verilen yetkinin dıĢına çıkılarak SGK’nın doğmayan bir borcunun terkininin öngörülmesi uygun değildir. Doğmayan bir gelir ve alacağın muhasebede izlenmesi ve yıl sonunda terkin edilmesi mali tabloların doğru düzenlenememesine yol açmaktadır. Son olarak kamu idaresi cevabında muhasebe yönetmeliğinin 97 inci maddesinde alacaklardan tahsil edilebilme niteliğini kaybetmiĢ olanların 120 Alıcılar hesabına alacak, 659 Diğer Olağan Gider ve Zararlar Hesabına alacak kaydedilmesinin öngörüldüğü belirtilmektedir. Oysa bulguda terkin edilecek bir alacağın doğmadığı belirtilmektedir. Zira SGk götürü bedel dıĢında, kalan hizmetler için ayrı bir ödeme yapmayacaktır. Ġskonto uygulamasında bu tutar 611 SatıĢ Ġskontoları hesabına kaydedileceğinden 120 Alıcılar hesabına kayıt yapılmayacak ve terkin edilecek bir alacak da doğmayacaktır. Ayrıca bulguda belirtildiği üzere muhasebe yönetmeliğinin 432 inci maddesine göre 659 no’lu hesap iĢletmenin esas faaliyetleri dıĢında kalan olağan faaliyetleri ile ilgili gider ve zararların kaydedilmesi gereken bir hesaptır. Esas faaliyetle olan sağlık hizmeti sunumu ile ilgili bir iskontonun esas faaliyet ile ilgili olmayan 659 Diğer Olağan Gider ve Zararlar hesabına kaydedilmesi muhasebe yönetmeliğine uygun olmadığı gibi gelir tablosunda net satıĢlar, brüt satıĢ karı veya zararı ve faaliyet karı veya zararı kalemlerinin gerçek durumu yansıtmaması sonucunu doğurmaktadır.
Öneri: ĠĢletme faaliyetlerinden elde edilen gelirlerin tam ve doğru gösterilebilmesi ve buna dayanarak hesaplanan ek ödemelerde yersiz ödemeye neden olunmaması amacıyla; Götürü Bedel SözleĢmesi kapsamında tahsil edilmesi mümkün bulunmadığı kesinleĢen satıĢların satıĢ iskontoları hesabında izlenmesi, MuhasebeleĢtirmeye iliĢkin kurallarda usulüne uygun olarak düzenlenmiĢ muhasebe yönetmeliklerinin alınması, konusu muhasebeleĢtirme ile ilgili olmayan düzenlemelerde muhasebeye iliĢkin hükümlere yer verilmemesi, Önerilir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 32 BULGU 5: 2013/8 Sayılı Genelge Hükmü Gereğince MahsuplaĢması Yapılmayan Sabit Ödemenin 135 Personelden Alacaklar Hesaplarında Ġzlenmemesi 2013/8 sayılı Genelge hükmü gereğince tabip dıĢı personele yapılan ve mahsuplaĢması gerçekleĢtirilmeyen sabit ödeme 135 Personelden Alacaklar hesabına kaydedilerek takip edilmelidir. 81 Ġl Sağlık Müdürlüğünde çalıĢan tabip dıĢı personele 2013 yılı Mayıs ayında (15 Mayıs 2013 – 14 Haziran 2013 Dönemine ait) yapılan sabit ek ödemenin 1 Haziran – 14 Haziran tarihleri arasına tekabül eden kısmının, yapılan genelge değiĢikliği nedeniyle, ek ödeme tutarından mahsup edilmemesi sonucunda ortaya çıkan fazla ödeme 135 Personelden Alacaklar Hesabına kaydedilmemiĢtir. Kamu Zararlarının Tahsiline ĠliĢkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in “Kamu Zararından Doğan Alacakların Muhasebe Kayıtlarına Alınması” baĢlıklı 9 uncu maddesi gereği kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararından doğan alacakların değerlendirme sonucunun yazılı hale getirildiği tarihten itibaren beĢ iĢ günü içerisinde, merkezde strateji geliĢtirme birimlerince, taĢrada ise takibe yetkili birimce muhasebeleĢtirmeye esas belgelerin birer nüshası muhasebe birimine gönderilerek, sorumlular ve ilgililer adına muhasebe kayıtlarına alınması istenilir. Muhasebe birimi, kamu zararından doğan alacağı sorumlular ve ilgililer adına hesaplara kaydeder ve muhasebe kayıtlarına alınan her bir alacak için bir tahsilat izleme dosyası açılır. Daha sonra Kamu zararından doğan alacağın tebliği, takibi ve tahsili süreçleri izlenir. Sağlık Bakanlığı tarafından yayımlanan 2012/24 sayılı Ek Ödeme ve Mali Haklara iliĢkin Genelge’nin 10 uncu maddesi hükmü 2013/8 sayılı Genelge ile değiĢtirilmiĢtir. Bu değiĢiklik ile 01.06.2013 - 14.06.2013 tarihleri arasına tekabül eden sabit ek ödeme tutarı ek ödemeden mahsup edilememiĢtir. Genelgede 14 günlük mahsup edilemeyen sabit ek ödeme tutarının, personelin Bakanlık ile aylık yönünden iliĢiğinin kesilmesi durumunda (istifa, emeklilik, aylıksız izin, Bakanlık dıĢındaki kurumlara naklen tayin vb. nedenlerle), ilgili personelin ayrılıĢ tarihinde geçerli olan sabit ek ödeme tutarı üzerinden hesaplanarak tahsil edilmesi gerektiği hususu kararlaĢtırılmıĢtır. Ancak, mahsup edilemeyen ek ödemeden

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 33 kaynaklanan kamu alacağının yukarıda belirtilen Yönetmelik hükümlerine aykırı olarak ertelenmesi mümkün değildir. Ankara, Ġstanbul ve Ġzmir Ġl Sağlık Müdürlüklerinde 01.06.2013 -14.06.2013 döneminde sabit ek ödeme alan ve ek ödemeden mahsuplaĢması yapılmayan 6.727 adet tabip dıĢı personele ait alacağın 135 Personelden Alacaklar Hesabına kaydedilmemesi sonucunda bu hesap 2.080.881,91TL hatalı muhasebeleĢtirilmiĢtir. Kamu Zararlarının Tahsiline ĠliĢkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’e aykırı düzenlenen Genelgenin düzeltilerek Bakanlık ve bağlı kuruluĢlarını kapsayan bu alacağın Yönetmelik’te belirtilen usullere uygun olarak takip ve tahsilinin gerçekleĢtirilmesi, Alacağın hesaplanarak ilgili muhasebe birimlerince 135 Personelden Alacaklar Hesabında izlenmesi, gerekir. Kamu idaresi cevabında; Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurum ve KuruluĢlarında Görevli Personele Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelikte değiĢiklik yapılarak (01.06.2012-RG 28298) Yönetmeliğin 5 inci maddesine beĢinci fıkra eklenmesi ile her ay aylıklarla birlikte ödenmek üzere sabit ek ödeme uygulamasının baĢlatıldığı, buna göre aylıklar ile birlikte peĢin olarak ödenen sabit ek ödemenin aynı aya iliĢkin yapılacak ek ödeme tutarından mahsup edildiği belirtilmiĢ ve konuya iliĢkin uygulamanın 2012/24 sayılı Bakanlık Genelgesi ile açıklandığı belirtilmiĢtir. Ancak, daha sonra mahsup iĢlemine iliĢkin olarak uygulamada sorunlar çıktığının fark edilmesi ve süregelen Ģekilde 14 günlük mahsup edilemeyen bir sabit ödeme tutarın bulunması ve tabip döner sermaye sabit ödemesinde mahsup takviminin farklı olması mahsup Ģeklinin tekrar değerlendirilmesi sonucunu doğurduğu ifade edilmiĢtir. Netice olarak, tabip unvanlı personel ile tabip dıĢı personel arasındaki sabit ek ödeme mahsubuna iliĢkin uygulama farklılığı nedeni ile yaĢanılan sorunları bertaraf etmek ve uygulamada yaĢanılan sorunları gidermek amacıyla 2013/8 Nolu Genelge ile 2012/24 No’lu Genelge’nin 10 uncu maddesi hükmünün değiĢtirilmesinin uygun görüldüğü belirtilmiĢtir. Bu kapsamda, süregelen bir Ģekilde mahsuplaĢılamayan 01-14 tarihleri arasına denk gelen tutarın 1 Haziran 2013 tarihinden

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 34 itibaren 01-14 Haziran 2013 tarihine tekabül eden 14 günlük sabit ek ödeme tutarı, personelin aylık yönünden iliĢiğinin kesilmesi durumunda ayrılıĢ tarihinde geçerli olan sabit ek ödeme tutarı üzerinden hesaplanarak tahsil edilmeye baĢlandığı belirtilmiĢtir. Bulguda yer alan hususa iliĢkin tespit çalıĢmalarının devam etmekte olup gereğinin yapılacağı ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak Ek ödemenin yasal dayanağı 209 sayılı Kanun’un 5 inci maddesidir. Bu madde hükmüne göre ek ödemenin yapılabilmesi için öncelikli olarak bir döner sermaye gelirinin elde edilmesi ve bu gelirin elde edilmesinde personelin katkısının değerlendirilerek katkısı oranında ek ödeme yapılması esastır. Dolayısıyla ek ödemenin, aylıklara iliĢkin hükümler uygulanarak hizmet gerçekleĢtirilmeden ödenmesi 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinde öngörülen performansa dayalı ek ödeme sisteminin ruhuna aykırıdır. “Sabit ek ödeme” adı altında ek ödemeden mahsup edilmek üzere peĢin ödenen bu ödeme; aylık ile ek ödeme dönemlerinin farklılık göstermesi, bu farklılık sebebiyle birimler arası geçiĢ ve görevlendirmelerde ödeme veya mahsubunun takibinde hatalara sebep olması, farklı bordro ve mahsup ile takibi gerektiren bir ödeme olması nedeniyle önemli bir iĢ yüküne sebep olmakta, uygulamada önemli güçlükler yaratmaktadır. Kamu idaresi cevabı da bu durumun açıklanmasından ibarettir. Aylıklara iliĢkin hükümler uygulanmak suretiyle peĢin olarak yapılacak ödemelerin aylıklar içinde düzenlenerek genel bütçeden karĢılanmasının sade kontrol edilebilir ve denetlenebilir bir mali sistem için gerekli olduğu değerlendirilmektedir. Bulguda yer alan hususun kamu idaresince kabul edildiği ve bu durumdaki personeline iliĢkin tespit çalıĢmalarının tamamlanarak gereğinin yapılacağı belirtildiğinden konu 2015 yılı denetimlerinde izlenecektir. Ancak 2014 yılı için Ankara, Ġstanbul ve Ġzmir Ġl Sağlık Müdürlüklerinde 01.06.2013 -14.06.2013 döneminde sabit ek ödeme alan ve ek ödemeden mahsuplaĢması yapılmayan 6.727 adet tabip dıĢı personele iliĢkin alacağın 135 Personelden Alacaklar Hesabına kaydedilmemesi sonucunda bu hesap 2.080.881,91TL hatalı muhasebeleĢtirilmiĢtir. Diğer iller de dikkate alındığında hatanın mali tablolara etkisinin daha yüksek olduğu değerlendirilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 35 6. DENETĠM GÖRÜġÜ Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve ekte yer alan mali rapor ve tablolarının, “Denetim GörüĢünün Dayanakları” bölümünde açıklanan nedenlerden dolayı bilanço hesaplarında 120 Alıcılar Hesabı, 135 Personelden Alacaklar Hesabı; gelir tablosunda ise 60 Brüt SatıĢlar, 61 SatıĢ Ġndirimleri ve 63 Faaliyet Giderleri grubu hesaplar ile bunlara bağlı olarak hesaplanan Net SatıĢlar, Brüt SatıĢ Karı / Zararı ve Faaliyet Kar / Zararı kalemleri hariç; önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 36 7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: Bakanlık Bünyesinde Faaliyet Gösteren Döner Sermaye ĠĢletmelerinin 5018 Sayılı Kanun'da Tasarlanan Mali Yönetim Sistemi Ġle Uyumsuz Olması Sağlık Bakanlığı mali tabloları, Kamu Ġdaresinin tüm faaliyetlerini içermeli ve gerçek durumunu yansıtmalıdır. Sağlık Bakanlığı faaliyetleri, genel bütçe ve döner sermayeli iĢletme bütçeleri olmak üzere iki ayrı bütçe yapısı üzerinden yürütülmektedir. Kamu Ġdaresi bünyesinde 81 adet Döner Sermaye ĠĢletmesi ile 1 adet Merkez Döner Sermaye mevcuttur. Bu iĢletmeler 1050 sayılı Kanunun yürürlük döneminde bu dönem öngörülen mali sistem ile uyumlu olarak faaliyete geçmiĢtir. Bu birimlerin mevcut yapısı, 5018 sayılı Kanun’da belirlenen temel ilkeler ve bütçe esasları ile uyumlu değildir. 5018 sayılı Kanun’un 5 inci maddesinde; kamu mali yönetiminin uyumlu bir bütün olarak oluĢturulacağı ve Türkiye Büyük Millet Meclisinin bütçe hakkına uygun Ģekilde yürütüleceği belirtilmiĢtir. 12’nci maddede ise bütçe türleri tanımlanmıĢ; genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçelerinin merkezî yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahallî idareler bütçeleri olarak hazırlanacağı belirtilmiĢtir. Kamu idarelerince bunlar dıĢında herhangi bir ad altında bütçe oluĢturulamayacağı da hüküm altına alınmıĢtır. 13 üncü maddede ise bütçelerin ait olduğu yıl baĢlamadan önce Türkiye Büyük Millet Meclisi veya yetkili organlarca kabul edilmedikçe veya onaylanmadıkça uygulanamayacağı; kamu idarelerinin tüm gelir ve giderlerinin bütçelerinde gösterileceği belirtilmiĢtir. Döner sermayeli iĢletme bütçeleri 5018 sayılı Kanun’un 12’nci maddesinde belirlenen bütçe türleri içinde sayılmamıĢtır. Kanun’da sayılan bütçe türleri dıĢında herhangi bir ad altında bütçe oluĢturulamayacağı hükmüne de aykırı bir yapı teĢkil etmektedirler. Zira Sağlık Bakanlığı genel bütçeli bir kamu idaresi olmasına rağmen, döner sermayeli iĢletme bütçeleri aynı kamu idaresi içinde farklı bir bütçe yapısını oluĢturmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 37 5018 sayılı Kanunun 13 üncü maddesinde kamu idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisinin kanunlarla düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılacağı belirtilmiĢtir. Bu kapsamda kanunlarla tanımlanan Bakanlık görev ve hizmetlerinin genel bütçe ile verilen harcama yetkisi çerçevesinde Bakanlığa tahsis edilen bütçe ve ödeneklerle karĢılanması gerekmektedir.2014 yılında 81 il sağlık müdürlüğü döner sermaye iĢletmelerince 1.076.694,031 TL ve Merkez Döner Sermaye Saymanlığı hesabından Bakanlık hizmet birimlerince harcanan 830.285.124,51TL bu kapsam dıĢında kullanılmıĢtır. Bakanlık hizmetleri, içi içe geçmiĢ bu yapıda, ikili bir bütçe sistemi üzerinden yürütülmektedir. Mal ve hizmet alımları, yapım, bakım, onarım iĢleri, yolluk ödemeleri, elektrik, su, yakıt giderleri ve benzeri birçok ödemenin bir kısmı kamu idaresi bütçesinden bir kısmı ise döner sermaye bütçesinden karĢılanmaktadır. Bu iki bütçe için oluĢturulan mali tablolar ayrı ayrı incelendiğinde faaliyetlerin ancak bir kısmı hakkında bilgi edinilmektedir. Bu mali tablolar konsolide de edilemediğinden Bakanlık faaliyetleri bir bütün olarak tek bir mali tabloda raporlanamamaktadır. Döner sermayeli iĢletmelerin 5018 sayılı Kanun'da öngörülen mali yapı ile uyumlu hale getirilmesi için Kanun’un geçici 11 inci maddesinde düzenleme yapılmıĢtır. Bu maddenin mülga 1 inci fıkrasında genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye iĢletmeleri ve fonların bütçelerinin, ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alacağı ve bu iĢletmelerin ve fonların tasfiye edileceği belirtilmiĢtir.Bu suretle kamu idaresinin tüm faaliyetlerinin tek bir bütçe üzerinden yürütülmesi ve raporlanması amaçlanmıĢtır. Ancak; söz konusu fıkra yürürlükten kaldırılmıĢtır. 2’nci fıkrada söz konusu iĢletmelerinin 31.12.2007 tarihine kadar yeniden yapılandırılacağı belirtilmiĢ, bu tarih 31.12.2010 olarak güncellenmiĢ ise de iĢletmeler bu güne kadar yeniden yapılandırılamamıĢtır. Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından verilen bütçe yetkisi ve raporlanan bütçe uygulama sonuçları genel bütçeye iliĢkin olup Bakanlık gelir ve giderlerinin bir kısmını içermektedir. Kamu idarelerinin döner sermaye kaynaklarından karĢılanan gelir ve giderleri Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından verilen bütçe yetkisi dıĢında gerçekleĢmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 38 Tahsis edilen bütçe ve uygulama sonuçları Bakanlığın tüm faaliyetlerini içermediğinden Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlık faaliyetleri hakkında doğru bilgilendirilememektedir. Kamu idaresi cevabında; Kamu idaresi cevabında 5018 Sayılı Kanunun Geçici 11 inci maddesinin mülga 1 inci fıkrası ile getirilen söz konusu iĢletmelerin bütçelerinin idare bütçesi içinde yer alacağı hükmünün 24.7.2008 tarihinde yürürlükten kaldırıldığı, maddenin “Bu Kanun kapsamında kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri 31/12/2010 tarihine kadar yeniden yapılandırılır. Döner sermaye işletmeleri yeniden yapılandırılıncaya kadar bunların bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetimi Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir. Fonların muhasebesi de bu Kanunun öngördüğü muhasebe sistemine göre yürütülür.” Ģeklinde yeniden düzenlendiği belirtilmiĢtir. 5018 Sayılı Kanunun Geçici 11 inci maddesi hükmünden anlaĢıldığı üzere döner sermayelerin yeniden yapılandırılması görevinin Maliye Bakanlığına verildiği belirtilerek bu güne kadar Maliye Bakanlığınca herhangi bir düzenleme yapılmadığı; bu sebeple Bakanlık bünyesindeki döner sermaye iĢletmelerinin iĢ ve iĢlemlerinin 209 Sayılı Kanun ve buna bağlı yönetmelikler ile Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği hükümleri doğrultusunda yürütülmeye devam edildiği ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak Döner sermayeli iĢletmelerin genel bütçeli Bakanlık bünyesinde faaliyet göstermesi 5018 sayılı Kanun’da belirlenen temel ilkeler ve bütçe esasları ile uyumlu değildir. Bakanlık hizmetleri, içi içe geçmiĢ bu yapıda, ikili bir bütçe sistemi üzerinden yürütüldüğünden mal ve hizmet alımları, yapım, bakım, onarım iĢleri, yolluk ödemeleri, elektrik, su, yakıt giderleri ve benzeri ödemelerin bir kısmı kamu idaresi bütçesinden bir kısmı ise döner sermaye bütçesinden karĢılanmaktadır. Bu iki bütçe için oluĢturulan mali tablolar ayrı ayrı incelendiğinde faaliyetlerin ancak bir kısmı hakkında bilgi edinilmektedir. Bu mali tablolar konsolide de edilemediğinden Bakanlık faaliyetleri bir bütün olarak tek bir mali tabloda raporlanamamaktadır. Mali tablolar ayrı ayrı ele alındığında ise Bakanlık faaliyetlerinin tamamını kapsayan anlamlı mali bilgi üretememektedir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından verilen bütçe yetkisi (2.529.593.00TL) ve raporlanan bütçe uygulama sonuçları genel bütçeye iliĢkin olup Bakanlık gelir ve giderlerinin

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 39 bir kısmını içermektedir. Kamu idarelerinin döner sermaye kaynaklarından karĢılanan gelir ve giderleri (gelir toplamı 1.398.977.924,93 TL, gider toplamı 1.465.781.951,12TL) ve Merkez Döner Sermaye Saymanlığı hesabından Bakanlık hizmet birimlerince harcanan tutar (830.285.124,51TL) Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından verilen bütçe yetkisi dıĢında gerçekleĢmektedir. Tahsis edilen bütçe ve uygulama sonuçları Bakanlığın tüm faaliyetlerini içermediğinden Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlık faaliyetleri hakkında doğru bilgilendirilememektedir. Öneri: Merkez Döner Sermaye hesabı ve döner sermayeli iĢletmelerin mali sistem ile uyumlu hale getirilmesi için gerekli düzenlemelerin gerçekleĢtirilmesi önerilir. Söz konusu iĢletmelerin 24 saat esası ile sağlık hizmeti sunan, ayrı tesis ve tıbbi donanımla faaliyet gösteren birimler olduğu ve Bakanlığa ait bir atıl kapasite kullanımının mevcut olmadığı dikkate alındığında Bakanlık bünyesi dıĢında iĢletmecilik esasları ile çalıĢan ayrı birimler olarak teĢkilatlandırılabileceği değerlendirilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 40 8. EKLER Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 41

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 42

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 43

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 44

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 45

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 46 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

SAĞLIK BAKANLIĞI 2014 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

ÖZET ........................................................................................................................................................... 47
DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................. 48
SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 48
DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ........................................................ 48
GENEL DEĞERLENDĠRME ................................................................................................................... 50
DENETĠM BULGULARI .......................................................................................................................... 52

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 47

ÖZET Bu rapor, Sağlık Bakanlığının performans denetimi sonuçlarını ve bulgularını içermektedir. 6085 sayılı Kanun'un 36'ncı maddesi uyarınca, SayıĢtay “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilen denetim” olarak tanımlanan performans denetimini yapmakla görevli ve yetkilidir. Sağlık Bakanlığının hedef ve göstergeleriyle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının değerlendirmesini sağlamak amacıyla aĢağıdakiler denetlenmiĢtir:  2013-2017 dönemine ait Stratejik Plan,  2014 yılı Performans Programı,  2014 yılı Ġdare Faaliyet Raporu ve  Faaliyet sonuçları ölçümü yapan veri kayıt sistemleri. Sağlık Bakanlığı 2014 yılı performans denetimi kapsamında yapılan çalıĢmalar sonucunda;  Stratejik Planın zamanında yayımlanmadığı,  Stratejik Planın Ģekil ve içerik itibariyle Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzuna uymadığı,  Stratejik Planda plan döneminde ulaĢılması arzulanan seviyenin yanı sıra plan dönemini aĢan seviyelere (2023 yılı seviyesi) de yer verildiği ve bazı performans göstergelerinde ise mevcut yıl bilgisine yer verilmediği,  Stratejik Planda önceki dönem stratejik planına iliĢkin değerlendirmelere yer verildiği,  Stratejik Planda bağlı kuruluĢların hizmet alanına iliĢkin stratejik hedef ve performans göstergelerinin belirlendiği,  Performans Programının Ģekil ve içerik itibariyle Performans Programı Hazırlama Rehberine uygun olmadığı,  Stratejik Plan ile Performans Programı arasında performans göstergeleri bakımından önemli ölçüde farklılık bulunduğu,  2014 Faaliyet Raporunun Ģekil, içerik ve tam açıklama ilkesi itibariyle Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğe uygun olmadığı,
değerlendirilerek bu hususlar bulgu konusu yapılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 48 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresi yönetimi, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan Stratejik Plan, Performans Programı ve Ġdare Faaliyet Raporlarının hazırlanmasına iliĢkin yönetmelik ve kılavuzlara uygun olarak hazırlanmıĢ olan performans bilgisi raporlarının doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtay’a sunulmasından; bir bütün olarak sunulan bu raporların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tam ve doğru olarak yansıtmasından; kamu idaresinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarının ölçülmesine iliĢkin sistemlerin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden; performans bilgisinin dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, kamu idaresinin raporladığı performans bilgisinin güvenilirliğine iliĢkin değerlendirme yapmak, performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarını ölçen sistemleri değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları ve SayıĢtay ikincil mevzuatıdır. Denetimin amacı, bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında TBMM ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması, kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi ile hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın yerleĢtirilmesi ve yaygınlaĢtırılmasıdır. Denetim, kamu idaresinin faaliyet raporunda yer alan performans bilgilerinin ve bunları oluĢturan kayıt ve belgelerin doğruluğu ve güvenilirliğine iliĢkin denetim kanıtı elde

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 49 etmek üzere; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile gerçekleĢtirilmiĢtir. Bu çerçevede, Sağlık Bakanlığının yayımladığı 2013-2017 dönemine ait Stratejik Plan, 2014 yılı Performans Programı ve 2014 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 50 5. GENEL DEĞERLENDĠRME 2014 yılı performans denetimi kapsamında, Sağlık Bakanlığının yayımladığı 2013- 2017 dönemine ait Stratejik Plan, 2014 yılı Performans Programı ve 2014 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenerek faaliyet sonuçlarının ölçülmesine yönelik olarak üretilen performans bilgisinin güvenilir olup olmadığı değerlendirilmiĢtir. Performans Denetimi yukarıda sayılan üç belge üzerinden kamu idaresinin raporlama gerekliliklerine uyumunun değerlendirilmesi, bu belgelerde sunulan performans bilgisinin değerlendirilmesi ve performans bilgisinin üretilmesi için kullanılan veri kayıt sistemlerinin değerlendirilmesi yoluyla gerçekleĢtirilmiĢtir. Stratejik Plan; Bakanlığın görev, yetki ve sorumluklarını düzenleyen mevzuatta değiĢiklik olması nedeniyle 2013-2017 dönemini kapsayacak Ģekilde yenilenmiĢtir. Bu süreçte Stratejik Plan yasal süresi içinde hazırlanamamıĢ, gecikmeyle yayımlanmıĢtır. Ayrıca Stratejik Planda Ģekil ve içerik itibariyle Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzu'na uygun olmayan hususlara yer verilmiĢtir. Stratejik Plan tüm sağlık sektörünü kapsayacak bir yaklaĢımla hazırlanmıĢ olup, Kamu Ġdaresine ait olmanın ötesinde genel bir sektör planı niteliği taĢımaktadır.
Stratejik Planda misyon ve vizyonunu gerçekleĢtirmek üzere 4 amaç, bu amaçların altında 101 hedef ve bu hedeflere yönelik 110 performans göstergesi belirlenmiĢtir. Söz konusu performans göstergelerinden bazıları bağlı kuruluĢların görev, yetki ve sorumluluk alanına girmektedir. Bu kapsamdaki performans göstergelerine bağlı kuruluĢların stratejik planında yer verilmesi önerilir.
Performans Programı zamanında yayımlanmıĢtır. Ancak Performans Programı Ģekil ve içerik itibariyle Performans Programı Hazırlama Rehberi'ne uygun olmayan hususlar içermektedir. Performans Programında 23 performans hedefi ve 56 performans göstergesi bulunmaktadır. Söz konusu performans göstergelerinden sadece 14'ü stratejik planda yer alan performans göstergeleri ile aynıdır. Stratejik Plan ile Performans Programı arasında performans göstergeleri bakımından önemli ölçüde farklılık bulunması bu iki belge arasındaki bağı zayıflatmaktadır. Faaliyet Raporunda, Performans Programında yer alan performans hedef ve göstergelerinin tamamının gerçekleĢme durumu raporlanmıĢtır. Tutarlı olarak raporlanan

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 51 hedef ve gösterge gerçekleĢmelerinin Kamu Ġdaresinin son ölçüm kaynakları ile doğrulanabilir olduğu görülmüĢtür. Yasal süreler içinde yayımlanan Faaliyet Raporu Ģekil ve içerik itibariyle Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğe uygun olmayan hususlar içermektedir. Faaliyet Raporunda Kamu Ġdaresinin faaliyetleri ile ilgilisi olmayan, bağlı kuruluĢların görev, yetki ve sorumluyluk alanına giren hususlara yer verilmesi sebebiyle raporlama ilkelerinden “Tam Açıklama" ilkesinin sağlanamadığı değerlendirilmiĢtir.
Sonuç olarak Kamu Ġdaresi stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporlarını hazırlamakla birlikte söz konusu belgelerin mevzuat hükümlerine uygunluğunun sağlanması için geliĢime ihtiyaç duyulmaktadır. Mali saydamlık ve hesap verilebilirlik ilkesi gereğince stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporunda yer alan bilgilerin açık, anlaĢılır, detaylı ve yeterli bir Ģekilde raporlanması, belirlenen performans göstergelerinin kamu idaresi faaliyet alanı ile sınırlı olması ve iyi tanımlanması sağlanmalıdır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 52 6. DENETĠM BULGULARI A. Stratejik Planın Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 1: Stratejik Planının Zamanında Yayımlanmaması 5018 sayılı Kanun'un 9'uncu maddesi gereği hazırlanan Sağlık Bakanlığı 2010-2014 Stratejik Planı, 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı KuruluĢlarının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Kurum teĢkilat yapısının yeniden düzenlenmesi üzerine yenilenmiĢ olup, 2013-2017 yıllarını kapsayan yeni bir stratejik plan uygulanmaya konulmuĢtur. Kamu Ġdarelerinde Stratejik Planlamaya ĠliĢkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 7'nci maddesinin 3'üncü bendinde görev, yetki ve sorumluluklarını düzenleyen mevzuatta değiĢiklik olması hâlinde ilgili kamu idaresinin stratejik planlarının yenilenebilineceği hüküm altına alınmıĢtır. Anılan maddenin 4’üncü maddesinde ise stratejik planın yenilenmesi kararının Ģartların oluĢmasını müteakip en geç üç ay içinde alınacağı ve bu kararı takip eden altı ay içinde stratejik planın yenileneceği belirtilmiĢtir. Sağlık Bakanlığınca Stratejik Plan hazırlık çalıĢmalarının baĢlatıldığına dair 23 Eylül 2011 tarihinde Kalkınma Bakanlığına bilgi verildiği ve yeni stratejik plan taslağının incelenmek üzere 06.12.2012 tarihinde gönderildiği görülmüĢtür. Kalkınma Bakanlığı anılan Yönetmelik'in 13’üncü maddesinin 3’üncü bendi gereğince 3 ay içerisinde incelemesini tamamlayarak 13.02.2013 tarihinde değerlendirme raporunu Kuruma iletmiĢtir. Kurum 20.02.2013 tarihinde Stratejik Planını yayımlamıĢ olup, 29.03.2013 tarihinde de SayıĢtay, Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığına birer nüshasını göndermiĢtir. Dolayısıyla, stratejik plan hazırlık çalıĢmalarının baĢlatıldığı tarihten itibaren en geç altı ay içinde sonuçlandırılması gerekirken bu süre içerisinde tamamlanamamıĢtır.
Diğer yandan, yapılan incelemede Stratejik Planın yayım tarihinin gecikmesi nedeniyle 2013 Performans Programının da hazırlanamadığı ve uygulanamadığı tespit edilmiĢtir. Kamu idaresi cevabında: Stratejik Planın Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Stratejik Planlara Dair Tebliğ doğrultusunda yeniden hazırlanacağı ve yeni stratejik planın Kamu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 53 Ġdarelerinde Stratejik Planlamaya ĠliĢkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'te belirtilen süre içerisinde hazırlanmasına titizlikle riayet edileceği belirtilmiĢtir. Sonuç olarak: Kamu Ġdaresi daha sonra hazırlanacak olan stratejik planda bulgu konusu hususa dikkat edileceğini belirtmiĢ olup bir sonraki stratejik plan değerlendirmesinde bu husus gözden geçirilecektir. BULGU 2: Stratejik Planının ġekil ve Ġçerik Açısından Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzuna Uygun Olmaması Stratejik Planda Kılavuz'da öngörülen Durum Analizi, KuruluĢun Geleceğe BakıĢı, Maliyetlendirme, Ġzleme ve Değerlendirme baĢlıklandırma yapısının yerine Stratejik Analiz, Stratejik Tasarım, Stratejik Planın Üst Politika Belgeleri ile ĠliĢkisi, Stratejik Uygulama ve Ġzleme ve Değerlendirme baĢlıklarına yer verilmiĢtir. Kamu Ġdareleri Stratejik Planlama Kılavuzu'nda “Kılavuz, stratejik planlama süreci ve stratejik planların kapsam ve içeriği konusunda genel bir çerçeve sunmayı amaçlamaktadır. Kamu idareleri, ortaya konan ana ilkelere ve kılavuzun genel yapısına bağlı kalmakla birlikte, ana ve alt başlıkları kendi özelliklerini de dikkate alarak şekillendireceklerdir.” ifadesi yer almaktadır. Ancak bu açıklamayı geniĢ yorumlayarak Stratejik Analiz, Stratejik Tasarım, Stratejik Planın Üst Politika Belgeleri ile ĠliĢkisi, Stratejik Uygulama baĢlıklarının açılması ve içeriklerinin farklılaĢtırılması Stratejik Planın mevzuatta öngörülen çerçeveden kopmasına ve Sağlık Bakanlığına ait olmanın ötesinde adeta bir sektör planı niteliğine dönüĢmesine neden olmaktadır. Stratejik Analiz baĢlığının yerine "Durum Analizi" bölümünün oluĢturulması ve içeriğinin de kılavuza uygun olarak tarihi geliĢim, yasal yükümlülükler ve mevzuat analizi, faaliyet alanları ile ürün ve hizmetlerin belirlenmesi, paydaĢ analizi ve kuruluĢ içi analiz ve çevre analizi baĢlıklandırma yapısıyla ilerlemesi önerilir. Ayrıca, kuruluĢ içi analiz ve çevre analizi alt baĢlığı içinde, Kılavuz'da yer alan baĢlık ve alt baĢlıkların esas alınarak içerik bilgisinin düzenlenmesi önerilir. KuruluĢ içi analiz bölümünde “KuruluĢun Yapısı” baĢlığının açılması ve "Bakanlığın TeĢkilat Yapısı” bölümünde yer alan bilgi ve organizasyon Ģemasının, bu baĢlık altına taĢınması, “BeĢeri Kaynaklar” baĢlığının açılması ve tüm sektörü gösteren Sağlık Personel Sayıları tablosunun

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 54 Bakanlık personel sayısını gösterecek Ģekilde düzenlenmesi ve bu suretle Bakanlık personel sayısı hakkında bilgi verilmesi faydalı olacaktır. Çevre analizi bölümünde ise Kurumun kontrolü dıĢındaki koĢulların ve eğilimlerin incelenerek, Kurum için kritik fırsat ve tehditler belirlenmelidir. Dolayısıyla mevcut plandaki 1.9 Güçlü-Zayıf Yönler Fırsatlar ve Tehditler Analizi baĢlığının bu bölüme taĢınması daha uygun olacaktır. Diğer yandan, Kılavuz'a göre “Maliyetlendirme” bölümünde Maliyet Tablosu ( Tablo 4) ile Kaynak Tablosu (Tablo 5) yer almalıdır. Stratejik Planda “Kaynak Ġhtiyacı” baĢlığı altında “Maliyet Tablosu” yer almakla birlikte “Kaynak Tablosu” bulunmamaktadır. Kılavuz'da, Maliyet Tablosunda öngörülen maliyetler ile tahmin edilen kaynakların örtüĢmesinin gerekli olduğu ifade edilmiĢtir. Öngörülen maliyetlerin tahsis edilen kaynakları aĢması durumunda daha düĢük maliyetli stratejiler seçilmesi, hedeflerin küçültülmesi, amaç ve hedeflerin zamanlamasının değiĢtirilmesi veya amaç ve hedeflerin önceliklendirilerek bazı amaç ve hedeflerden vazgeçilmesi gibi yöntemlerin izlenebileceği belirtilmiĢtir. Bu bağlamda, stratejik planda kaynak tablosuna yer verilmemesi maliyetler ile tahmin edilen kaynakların kıyaslanamamasına, maliyetlerin kaynakları aĢması durumunda amaç ve hedeflere iliĢkin yeni düzenleme yapılamamasına neden olmaktadır. Bu itibarla, Stratejik Planda "Kaynak Tablosuna" yer verilmesi gerekmektedir. Stratejik Planın Kılavuza uygun olarak hazırlanmasının Planın daha kolay izlenmesi ve değerlendirilmesine hizmet edeceği düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında: Kamu Ġdareleri Stratejik Planlama Kılavuzu”nda yer alan “Kamu idareleri, ortaya konan ana ilkelere ve kılavuzun genel yapısına bağlı kalmakla birlikte, ana ve alt başlıkları kendi özelliklerini de dikkate alarak şekillendireceklerdir.” hükmüne istinaden Bakanlık özellikleri dikkate alınarak baĢlıklandırma yapıldığı ve Bakanlığın ülkenin sağlık politikalarına yön vermek amacıyla tüm sektörü kapsayan stratejik plan hazırlandığı belirtilmiĢ olup yeniden hazırlanacak olan Bakanlık Statejik Planının bulguda belirtilen hususlar dikkate alınarak hazırlanacağı vurgulanmıĢtır. Sonuç olarak: Kamu Ġdaresi daha sonra hazırlanacak olan stratejik planda bulgu konusu tüm hususlara dikkat edileceğini belirtmiĢ olup bir sonraki stratejik plan değerlendirmesinde bu hususlar gözden geçirilecektir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 55 BULGU 3: Stratejik Planda Bir Önceki Dönem Stratejik Planına ĠliĢkin Değerlendirmelere Yer Verilmemesi 28 Temmuz 2011 tarih ve 28008 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kalkınma Bakanlığından Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Stratejik Planlara Dair Tebliğ'de (Sıra No: 1) “İkinci ve daha sonraki stratejik planını hazırlayacak kamu idareleri için, yürürlükteki stratejik planın uygulanmış olan dönemine ilişkin hedef ve göstergeler bazında gerçekleşme düzeyi ile başarı ve başarısızlık nedenlerini içeren özet değerlendirme bölümüne yeni hazırlanacak plan içinde yer verilecektir. Bir önceki plandan temel farklılıklar ve bu farklılıkların nedenleri açıklanacaktır" ifadesi yer almaktadır. Anılan Tebliğ uyarınca, 2013-2017 Stratejik Planında 2010-2014 Stratejik Planının uygulanmıĢ olan 2010, 2011 ve 2012 yıllarına iliĢkin hedef ve göstergelere iliĢkin gerçekleĢme düzeyi ile baĢarı ve baĢarısızlık sebeplerini içeren özet değerlendirme bölümüne yer verilmesi gerekmektedir. Ancak, Stratejik Planda bir önceki dönem Stratejik Planına iliĢkin herhangi bir değerlendirme bölümüne rastlanmamıĢtır. Kamu idaresi cevabında: Daha sonra hazırlanacak olan stratejik planda bulgu konusu hususlara dikkat edileceğini belirtmiĢtir.
Sonuç olarak: Bir sonraki stratejik plan değerlendirmesinde bulgu konusu hususlara dikkat edilip edilmediği gözden geçirilecektir. BULGU 4: Stratejik Planda Plan Döneminde UlaĢılması Arzulanan Seviyenin Yanı Sıra 2023 Yılı Seviyesinin de Belirtilmesi ve Bazı Performans Göstergelerinde Mevcut Yıl Bilgisine Yer Verilmemesi Kamu Ġdarelerinde Stratejik Planlamaya ĠliĢkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Stratejik planların süresi, güncelleştirilmesi ve yenilenmesi” baĢlıklı 7’nci maddesinde stratejik planların 5 yıllık dönemi kapsayacağı ifade edilmiĢtir. 28 Temmuz 2011 tarih ve 28008 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kalkınma Bakanlığından Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Stratejik Planlara Dair Tebliğ'de (Sıra No: 1) ise “IV. Stratejik Plan Hazırlama Sürecinde Uyulması Gereken Genel Hususlar” baĢlığı altında hedeflere yönelik performans göstergelerinin, bu göstergeler cinsinden mevcut durumun ve plan döneminde ulaĢılması arzulanan seviyenin belirtilmesi gerektiği vurgulanmıĢtır. Bu itibarla, stratejik

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 56 planda ulaĢılması arzulanan seviyeye olarak sadece beĢ yıllık hedeflere yer verilmesi gerekmektedir. Oysa, Stratejik Planda yer alan hedeflere yönelik performans göstergelerin tamamında plan döneminde ulaĢılması arzulan seviyenin (2017) yanı sıra 2023 yılı seviyesi de belirtilmiĢtir.
Diğer yandan, Stratejik Planda 110 performans göstergesinin 18 tanesinde "mevcut durum analizi", 9 tanesinde ise "hazırlık aĢamasında" ifadeleri kullanılarak 2011 yılı mevcut durum verilerine yer verilmediği görülmektedir. Örneğin, Stratejik Amaç 1 kapsamında bulunan Stratejik Hedef 1.3 “Bireylerin kendi sağlığı üzerindeki sorumluluğunu artırmak için sağlık okur yazarlığını geliştirmek” kapsamında yer alan “ Sağlık okur yazarlık düzeyi %” performans göstergesinin mevcut durum (2011) bilgisi hanesinde "mevcut durum analizi" ifadesine yer verilmiĢ olup, sağlık okur yazarlık düzeyinin 2017’te %50, 2013'te ise %100 düzeyine ulaĢılması hedeflenmiĢtir. Stratejik Amaç 2 kapsamında bulunan Stratejik Hedef 2.7 “ Etkinliği ve güvenliği sağlamak için geleneksel, tamamlayıcı ve alternatif tıp uygulamaları ile ilgili düzenlemeleri güçlendirmek” kapsamında yer alan “Geleneksel, tamamlayıcı ve alternatif tıp uygulamaları için kanıta dayalı rehber sayısı” ve “Geleneksel, tamamlayıcı ve alternatif tıp uygulamaları için kanıta dayalı ruhsatlandırılan program sayısı” performans göstergelerinin mevcut durum (2011) hanesinde "hazırlık aşamasında" ifadesi yer almakta olup, 2017 yılında 20, 2023 yılında ise 35 rakamına ulaĢılması hedeflenmiĢtir. Kamu Ġdaresi ile yapılan görüĢmelerde söz konusu performans göstergelerine iliĢkin mevcut durum (2011) verileri tarafımıza sunulamamıĢ olup, "hazırlık aĢamasında" ifadesi ile ilgili göstergelerde yer alan verilere yönelik hazırlık çalıĢmalarına baĢlandığının, "mevcut durum analizi" ifadesi ile de ilgili göstergelerde yer alan verilerin tespiti aĢamasında olunduğunun denilmek istendiği anlaĢılmıĢtır. Her iki ifadenin kullanıldığı göstergeler için mevcut yıla iliĢkin veriler saptanmadan 2017 ve 2023 yılı hedeflerinin sağlıklı ve gerçek bir Ģekilde tespit edilmesinin mümkün bulunmadığı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında: Stratejik plan hazırlanırken performans göstergelerinin 18 tanesinin 2011 yılına ait verisi bulunmadığı için mevcut durum analizi yapılcak Ģeklinde ifade edildiği, çalıĢılmaya baĢlanmıĢ ancak mevcut yıl verisi olmayan 9 adet gösterge için ise

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 57 hazırlık aĢamasında ifadesinin kullanıldığı ve bu göstergelerin mevcut durum analizi tamamlandıktan sonra değerlendirmeye alınacağı belirtilmiĢtir. Bakanlık Stratejik Planının “Ġstikrar içinde büyüyen, gelirini daha adil paylaĢan, küresel ölçekte rekabet gücüne sahip, bilgi toplumuna dönüĢen, AB'ye üyelik için uyum sürecini tamamlamıĢ bir Türkiye” vizyonu ve “Uzun Vadeli Strateji (2001- 2023)” çerçevesinde hazırlananan. 9'uncu Kalkınma Planına uyum sağlaması amacıyla 2023 hedeflerine yer verildiği vurgulanmıĢtır. Netice itibariyle, yeniden hazırlanacak olan Bakanlık Stratejik Planında bulguda belirtilen hususlara dikkat edileceği belirtilmiĢtir. Sonuç olarak: Bulgu konusu tüm hususlara dikkat edilip edilmediği bir sonraki stratejik plan değerlendirmesinde gözden geçirilecektir. BULGU 5: Stratejik Planda Bağlı KuruluĢların Hizmet Alanına ĠliĢkin Stratejik Hedef ve Performans Göstergelerinin Belirlenmesi Stratejik Plan kapsamında 4 stratejik amaç, 32 stratejik hedef ve bunlara yönelik 101 strateji ve 110 performans göstergesine yer verilmiĢtir. Bunlardan bazı hedef ve performans göstergelerinin gerçekleĢtirilmesi esasen Sağlık Bakanlığının sorumluluk alanına girmemektedir.
28 Temmuz 2011 tarih ve 28008 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kalkınma Bakanlığından Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Stratejik Planlara Dair Tebliğ'in "IV. Stratejik Plan Hazırlama Sürecinde Uyulması Gereken Genel Hususlar” baĢlığı altında hedeflerin sonuç odaklı ve kuruluĢun hizmet alanına uygun bir biçimde ifade edilmesi ve performans programı hazırlıklarında güçlük yaratmayacak sayıda ve nitelikte amaç ve hedef belirlenmesi gerektiği vurgulanmıĢtır. Bu kapsamda Stratejik Planın Sağlık Bakanlığının hizmet alanına uygun bir biçimde düzenlenmesi gerekmektedir. AĢağıda örnek olarak sunulan stratejik hedefler amaçlarla ilgili, amaçlar da Kamu Ġdaresi misyon ve vizyonu ile bağlantılıdır. Ancak söz konusu hedefler ve bu hedeflere iliĢkin performans göstergelerinin gerçekleĢtirilmesi doğrudan Sağlık Bakanlığının değil, 663 sayılı K.H.K'nın 26'ncı maddesi uyarınca Sağlık Bakanlığının bağlı kuruluĢu olan Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun görev, yetki ve sorumluluk alanındadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 58 Stratejik Amaç 1: Sağlığa yönelik risklerden birey ve toplumu korumak ve sağlıklı hayat tarzını teĢvik etmek”  SH 1.4 “Üreme sağlığı konusunda farkındalığı artırmak ve sağlıklı davranıĢları teĢvik etmek” PG.6 “üreme sağlığı konusunda doğru ve yeterli bilgiye sahip olma oranı”  SH 1.9 “BulaĢıcı hastalıklar ve risk faktörleri ile mücadele etmek ve bunları izlemek” PG. tüberküloz insidansı, PG. sıtma insidansı, PG. kızamık insidansı, PG.AĠDS insidansı  SH 1.10 BulaĢıcı olamayan hastalıkların görünme sıklığını ve risk faktörlerini azaltmak ve izlemek” PG. diyabet prevelansı, PG. KOAH prevelansı, PG. hipertansiyon prevelansı AĢağıda örnek olarak sunulan stratejik hedefler ve bu hedeflere iliĢkin performans göstergelerinin gerçekleĢtirilmesi yine doğrudan Sağlık Bakanlığının değil, 663 sayılı K.H.K'nın 27'nci maddesi uyarınca Sağlık Bakanlığının bağlı kuruluĢu olan Türkiye Tıbbi Ġlaç ve Tıbbı Cihaz Kurumunun görev, yetki ve sorumlulukları alanındadır.
Stratejik Amaç 2 “Birey ve topluma eriĢebilir, uygun, etkili ve etkin sağlık hizmetleri sunmak ”  SH 2.10 ilaçların, biyolojik ürünlerin ve tıbbı cihazların eriĢilebilirliğini, güvenliğini, etkinliğini ve akılcı kullanımını sağlamak ve kozmetik ürünlerde güvenliliği tesis etmek

PG. ortalama ilaç ruhsatlandırma süresi,
PG. ortalama tıbbi cihaz üretim yeri ruhsatlandırma süresi,
PG. ortalama tıbbı cihaz satıĢı yapılan yerlerde ruhsatlandırma süresi
Söz konusu performans göstergeleri Kamu Ġdaresinin kendi birimlerinin faaliyetleri ile iliĢkilendirilemediğinden Performans Programına alınamamıĢ, dolayısıyla Faaliyet Raporunda da gerçekleĢmeleri izlenememiĢtir. Netice itibariyle, Sağlık Bakanlığı birimlerinin (bağlı kuruluĢlar hariç) sorumluluk alanında yer almayan ve yukarıda örnekleri verilen göstergelerin Sağlık Bakanlığı Stratejik Planında yer alması yerine bağlı kuruluĢların startejik planlarında gösterilmesi gerektiği düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında: 663 sayılı Kanun Hükmündeki Kararnamenin 2'nci maddesine yer verilerek Bakanlık Stratejik Planının bu maddeye istinaden hazırlandığı belirtilmiĢtir. Bazı performans göstergelerinin uluslararası kabul görmüĢ göstergeler olduğu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 59 ve bazı sağlık göstergelerinin yapısı gereği tüm ülke verilerinin kullanılmasını gerektirdiği, özellikle mortalite (ölüm oranları) ve morbitide (hastalık görülme sıklığı ) verilerinin üniversite , özel ve diğer sağlık tesisleri ayrı tutularak değerlendirilmeyeceği için bu göstergelerin ülke verisi olarak stratejik planda yer aldığı ifade edilmiĢtir. Performans göstergelerinin bazılarının gerçekleĢmeleri sonraki yıllarda izleneceği için 2014 faaliyet raporunda yer verilmediği belirtilmiĢtir. Sonuç olarak: Kamu idaresi 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 2'nci maddesine atıfta bulunarak Bakanlığın herkesin bedeni , zihni ve sosyal bakımdan tam bir iyilik hali içinde hayatını sürdürmesini sağlamakla ve buna iliĢkin olarak aynı madde içinde sayılan görevleri yerine getirmek üzere sağlık sisteminin yönetmek ve ve sağlık politikalarını uygulamakla görevli olduğu belirtilmektedir. Bu hüküm gereğince stratejik planın hazırlandığını belirtmekteyse de, bulgumuzda açıkça ifade ettiğimiz husus gerçekleĢtirilmesi esasen Sağlık Bakanlığının sorumluluk alanına girmeyen hedef ve göstergelerin belirlenmesidir. Bulgumuzda, örnek olarak sunduğumuz amaçların Bakanlık ile ilgili ve Bakanlık misyon ve vizyonu ile bağlantılı olduğu ayrıca vurgulanmıĢtır. Burada dikkat çekilen nokta, Stratejik amaçların Bakanlığın görevi kapsamında olduğu ancak bunları gerçekleĢtirmeye yönelik belirlenen Stratejik hedef ve performans göstergelerinin doğrudan bağlı kuruluĢlarının görev, yetki ve sorumluluk alanı girmesidir. Kamu idaresi cevabında, performans göstergelerinin uluslararası kabul görmüĢ olduğu, bazı performans göstergelerinin yapısı gereği tüm ülke verilerini kapsadığı belirtilmekteyse de, bulgumuzda performans göstergelerinin yapısı ya da kalitesi ile ilgili bir tespit yer almamakta olup, söz konusu performans göstergelerinin Kamu Ġdaresinin kendi birimlerinin faaliyetleri ile iliĢkilendirilemediği için gerçekleĢtirilmediği; dolayısıyla Performans Programına alınamadığı; bu nedenle Faaliyet Raporunda da gerçekleĢmelerin izlenemediği ifade edilmiĢtir. B. Performans Programının Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 60 BULGU 6: Stratejik Plan ile Performans Programı Arasında Performans Göstergeleri Bakımından Önemli Ölçüde Farklılık Bulunması Sağlık Bakanlığı 2013-2017 Stratejik Planında 110 performans göstergesine yer verilmiĢtir. 2014 Performans Programında 56 performans göstergesi belirlenmiĢ olup, sadece 14 tanesi Stratejik Planda yer alan performans göstergeleri ile aynıdır. Stratejik Plan ile Performans Programı arasında performans göstergeleri bakımından önemli ölçüde farklılık bulunması bu iki belge arasındaki bağı zayıflatmaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu idarelerinin stratejik plan hazırlamaları ve bütçelerin stratejik planlarda yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflere uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlanması öngörülmüĢtür. Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik'in 4'üncü maddesi ile de kamu idarelerinin performans programı hazırlıklarında Kalkınma Planı, Hükümet Programı, Orta Vadeli Program, Orta Vadeli Mali Plan, Yıllık Program ile stratejik planların esas alınması gerektiği belirtilmiĢtir. Dolayısıyla, stratejik plan ve bütçe iliĢkisini sağlayan performans programları, stratejik planlarda yer alan amaç ve hedefler doğrultusunda hazırlanmalıdır. Örneğin, Stratejik Planda Stratejik Amaç 3 kapsamında 4 stratejik hedef ve 19 performans göstergesi belirlenmiĢken, Performans Programına sadece 1 stratejik hedef alınmıĢ ve Stratejik Planda yer alan 19 göstergeye yer verilmeyerek 1 yeni performans göstergesi belirlenmiĢtir. Mevcut durumda, Stratejik Amaç 3 (Ġnsan Merkezli ve bütüncül yaklaĢımla bireylerin sağlık ihtiyaçlarına ve beklentilerine cevap vermek) sadece Sağlık Bakanlığı ĠletiĢim Merkezine yıllık yapılan baĢvuru sayısı ile ölçülmüĢtür. Stratejik Amaç 3’ün Performans Programında bütçe ile iliĢkilendirilmesi ve Faaliyet Raporunda performans sonuçlarının ölçülmesi, değerlendirilmesinin sağlıklı ve yeterli bir biçimde yapılamadığı düĢünülmektedir. Bu durumun, özellikle Sağlık Bakanlığının Stratejik Planında bağlı kuruluĢların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konulara iliĢkin stratejik hedef ve performans göstergelerine yer verilmesinden kaynaklandığı değerlendirilmektedir. Örneğin SH 2. (Bedensel, zihinsel, sosyal ya da ekonomik Ģartları sebebiyle özel ihtiyacı olan kiĢilerin uygun sağlık hizmetlerine daha kolay eriĢimini sağlayarak ihtiyaçlarına daha iyi yanıt vermek) Türkiye Halk Sağlığı Kurumunun görev alanına girmektedir. Keza, Türkiye Halk Sağlığı Kurumu Stratejik

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 61 Planında toplumsal açıdan dezavantajlı bireylerin ve grupların uygun sağlık hizmetlerine daha kolay eriĢimini sağlamak isimli stratejik amaç oluĢturulduğu ve buna iliĢkin performans hedef ve göstergelerinin 2015 performans programında izlendiği görülmüĢtür. Netice itibari ile, performans programlarının stratejik planla uyumlu olması sağlanmalıdır. Bunun için stratejik plan hazırlanırken kurumun kendi görev alanına girmeyen konularda stratejik amaç ve hedef belirlenmemesi ve stratejik amaç ve hedeflerin performans programının hazırlanmasını güçleĢtirmeyecek sayı ve nitelik taĢıması gerekmektedir. Performans göstergelerinin belirlenmesinde ise söz konusu göstergelerin kurumun faaliyetleri ile iliĢkilendirilebilecek yapıda ve hedefleri ölçme, izleme ve değerlendirmeye imkan verecek Ģekilde hazırlanmasına özen gösterilmelidir. Kamu idaresi cevabında: Bakanlıkça hazırlanacak müteakip performans programlarınında bulguda belirtilen hususların dikkate alınacağı belirtilmiĢtir. Sonuç olarak: Kamu Ġdaresi tespitlere katılarak bundan sonraki programlarda bu tespitlerin dikkate alınacağını belirtmiĢ olup izleyen yıl denetimlerinde hazırlanan performans programlarındaki düzeltmeler kontrol edilecektir. BULGU 7: Performans Programının ġekil ve Ġçerik Ġtibariyle Performans Programı Hazırlama Rehberi'ne Uygun Olmaması Maliye Bakanlığınca hazırlanan “Performans Programı Hazırlama Rehberi” ne göre performans programlarının Rehber eki Ek-1’de yer alan Ģekil ve açıklamalar çerçevesinde oluĢturulması gerekmektedir. Performans Programında buna uygun olmayan hususlar aĢağıda açıklanmıĢtır. Rehbere göre “Fiziksel Kaynaklar” baĢlığı altında idarenin kullanımında olan ve program döneminde temin edilmesi düĢünülen hizmet binası, lojman, taĢıt aracı, iĢ makineleri, telefon, faks, bilgisayar, yazıcı vb. varlıklara iliĢkin bilgilere, bunların elde edilmesi ve kullanımı hususunda izlenecek politikalara yer verilir. Ġdarenin biliĢim sistemi, biliĢim sisteminin faaliyetlere katkısı, karĢılaĢılan sorunlar, program döneminde sistemde planlanan değiĢiklikler ile e-devlet uygulamaları kısaca açıklanır. Fiziki kaynaklara iliĢkin bilgiler tablolaĢtırılarak programa eklenir. Ancak, Performans Programında bu baĢlığa ve içeriğe hiç yer verilmemiĢ olup, “Bilgi ve Teknolojik Kaynaklar “baĢlığı altında ise sadece uygulanan

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 62 elektronik sistemler hakkında bilgi verilmiĢtir. Rehbere göre Performans Programında “Ġnsan Kaynakları” baĢlığı altında mevcut insan kaynakları, istihdam Ģekli, hizmet sınıfları, kadro unvanları, istihdam politikası ve benzeri bilgilere yer verilir. Ancak Performans Programında bu baĢlık altında sadece Sağlık Bakanlığı personel durum tablosu eklenmiĢ olup bu tablodaki bilgiler kurumun istihdam yapısını değerlendirmek için yeterli içerik ve anlaĢılırlığa sahip değildir. Ayrıca bu bölümde program dönemindeki insan kaynakları ihtiyacı ve bunun karĢılanmasına yönelik izlenecek politikaların da açıklanması gerekmektedir. Sağlık Bakanlığı Performans Programı hazırlıklarında EK-1’de öngörülen baĢlık yapısının ve içeriğinin takip edilmesi önerilir. Kamu idaresi cevabında: Bakanlıkça hazırlanacak müteakip performans programlarında bulguda belirtilen hususların dikkate alınacağı belirilmiĢtir. Sonuç olarak: Kamu Ġdaresi tespitlere katılarak bundan sonraki programlarda bu tespitlerin dikkate alınacağını belirtmiĢ olup izleyen yıl denetimlerinde hazırlanan performans programlarındaki düzelmeler kontrol edilecektir. C. Faaliyet Raporunun Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 8: Faaliyet Raporunun ġekil, Ġçerik ve Tam Açıklama Ġlkesi Ġtibariyle Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik'e Uygun Olmaması Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik, faaliyet raporlarında yer verilecek bilgilere yönelik ilkeleri ve bu raporların hazırlanmasında izlenecek süreçleri ortaya koymaktadır. Faaliyet Programı Yönetmelik ve Yönetmeliğin birim ve idare faaliyet raporlarının Ģeklini düzenleyen eki (Ek-1) doğrultusunda incelenmiĢ olup uygun bulunmayan hususlar aĢağıda açıklanmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 63 Yönetmelik'in 18 inci maddesinde "Genel Bilgiler" baĢlığı altında, idarenin misyon ve vizyonuna, teĢkilat yapısına ve mevzuatına iliĢkin bilgilere, sunulan hizmetlere, insan kaynakları ve fiziki kaynakları ile ilgili bilgilere, iç ve dıĢ denetim raporlarında yer alan tespit ve değerlendirmelere kısaca yer verileceği öngörülmüĢtür. Ancak Faaliyet Raporunda iç ve dıĢ denetim raporlarına iliĢkin herhangi bir bilgiye rastlanmamıĢtır. Ayrıca, insan kaynakları bölümünde yer alan Sağlık Bakanlığı Sağlık Personel Sayısı Tablosu Sağlık Bakanlığının bağlı kuruluĢlarını da içermektedir. Dolayısıyla, tablo bu hali ile Kamu Ġdaresinin (bağlı kuruluĢlar hariç) personel sayısı hakkında bir bilgi vermemektedir. Diğer yandan personel sayıları 2002-2014 yılları karĢılaĢtırılarak verilmiĢ olup, sağlık sektöründeki istiham artıĢı %101 olarak belirtilmiĢtir. Ancak faaliyet raporundaki bilgilerin bir önceki yıl ile kıyaslama yapılmasına imkan sağlayacak Ģekilde ortaya konulması Kamu Ġdaresi hakkında değerlendirilme yapılmasına daha çok katkıda bulanacaktır. Bu nedenle, tablonun Kamu Ġdaresi personel sayısını gösterecek Ģekilde ve yıllar itibari ile karĢılaĢtırılma yapılmasına imkan verecek Ģekilde düzenlenmesi ve bu bölümde tablonun yanı sıra özet bilgilere yer verilmesi gerekmektedir. Anılan maddede, "Faaliyetlere ĠliĢkin Bilgi ve Değerlendirmeler " bölümünde mali bilgiler baĢlığı altında, bütçe hedef ve gerçekleĢmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, varlık ve yükümlülükler ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluĢların faaliyetlerine iliĢkin bilgilere, temel mali tablolara ve bu tablolara iliĢkin açıklamalara yer verileceği vurgulanmıĢtır. Ancak Faaliyet Raporunda varlık ve yükümlülükler ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluĢların faaliyetlerine iliĢkin bilgilere yer verilmediği görülmüĢtür. Ayrıca, Yönetmelik ve Ek 1’de öngörülmesine rağmen “mali denetim sonuçları " baĢlığı açılmamıĢ ve iç ve dıĢ mali denetim sonuçları hakkındaki özet bilgiler sunulmamıĢtır. Yönetmelik'in 18'inci maddesinde, "Faaliyetlere ĠliĢkin Bilgi ve Değerlendirmeler" bölümde "Performans Bilgileri" baĢlığı altında, Ġdarenin stratejik plan ve performans programı uyarınca yürütülen faaliyet ve projelere yer verileceği vurgulanmıĢtır. Oysa, bu bölümde “Faaliyet Bilgileri” baĢlığı açılmıĢ olup, halk sağlık hizmetleri, hastane hizmetleri, acil sağlık hizmetleri, ilaç ve tıbbı cihaz hizmetleri, sağlık yatırımları ve sınır ötesi sağlık hizmetleri alt baĢlıkları altında yürütülen bütün hizmetlere iliĢkin bilgiler verilmiĢtir. Bu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 64 bilgilere yer verilmesi gerekli görülmüĢ ise, genel bilgiler bölümüne taĢınması daha uygun olacaktır. Kaldı ki, bu bölümde yer alan bir çok hizmet bağlı kuruluĢların görev, yetki ve sorumluluk alanına girdiğinden bu kuruluĢların stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporlarında takip edilmelidir. Zira, Yönetmeliğin "Tam Açıklama Ġlkesi" baĢlıklı 7'nci maddesinde Ġdarenin faaliyetleriyle ilgisi olmayan hususlara faaliyet raporlarında yer verilmeyeceği belirtilmiĢtir. Diğer tarafından, anılan madde uyarınca, faaliyet raporlarında “Öneri ve Tedbirler” bölümünün yer alması gerekirken Faaliyet Raporunda bu baĢlık açılmamıĢtır. Bunun sonucunda, Faaliyet Raporunda, faaliyet yılı sonuçları ile genel ekonomik koĢullara, Kamu Ġdaresinin gelecek yıllarda faaliyetlerinde yapmayı planladığı değiĢiklik önerilerine, hedeflerde meydana gelecek değiĢiklikler ile karĢılaĢabileceği risklere ve bunlara yönelik alınması gereken tedbirlere yer verilmemiĢtir. Kamu idaresi cevabında: Yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluĢ olmadığından bu hususa yer verilmediği ifade edilmiĢ olup,Bakanlıkça hazırlanacak müteakip performans programlarının bulguda belirtilen hususlar dikkate alınarak hazırlanacağı belirtilmiĢtir. Sonuç olarak: Faaliyet Raporunda yardım yapılan birlik kurum ve kuruluĢ olmadığından bu bilgiye yer verilmediği hususu yerinde görülmüĢtür. Kamu idaresi bulgu konusu diğer tespitlere katılarak bundan sonraki faaliyet raporlarında bu tespitlerin dikkate alınacağını belirtmiĢ olup,izleyen yıl denetimlerinde hazırlanan performans programlarındaki düzelmeler kontrol edilecektir. D. Faaliyet Sonuçlarının Ölçülmesi ve Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular Herhangi bir denetim bulgusu tespit edilmemiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 65

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Sağlık Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 66 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri

2014 - SAĞLIK BAKANLIĞI.pdf

Bu sayfada