2014 - MALİYE BAKANLIĞI.pdf

MALĠYE BAKANLIĞI 2014 YILI SAYIġTAY DENETĠM RAPORU Ağustos 2015

ĠÇERĠK MALĠYE BAKANLIĞI 2014 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 1 MALĠYE BAKANLIĞI 2014 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU 30

MALĠYE BAKANLIĞI 2014 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ......................... 1
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................... 3
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................... 4
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI .......................................................... 4
5. DENETĠM GÖRÜġÜ ................................................................................................................................... 5
6. TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ...................................................................................................... 6

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 1

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ
   Mali Yapı Maliye Bakanlığı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu‟na ekli I sayılı Cetvelde yer alan genel bütçeli idarelerden olup, faaliyetlerini Merkezi Yönetim Bütçe Kanunlarıyla verilen ödeneklerle gerçekleĢtirmektedir. AĢağıda ayrıntısı gösterildiği üzere 2014 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile Maliye Bakanlığına 112.599.516.900,00 Türk Lirası baĢlangıç ödeneği tahsis edilmiĢ olup, bu tutar Merkezi Yönetim Bütçesinin % 25,79‟una tekabül etmektedir. Bütçe Gideri 2014 Yılı Bütçe Ödeneği (TL) Oran (%) 01.Personel Giderleri 1.192.211.000 1,06 02.SGK Devlet Katkısı 192.226.000 0,17 03.Mal ve Hizmet Alım Giderleri 562.015.400 0,50 05.Cari Transferler 102.672.653.500 91,18 06.Sermaye Giderleri 122.100.000 0,11 07.Sermaye Transferleri 4.265.088.000 3,79 09.Yedek Ödenek 3.593.223.000 3,19 TOPLAM 112.599.516.900 100,00 Bakanlıkça sunulan Bütçe Giderleri ve Ödenekler Tablosuna göre Bakanlığın 2014 yılı bütçe gideri ve ödenek kullanımı ise aĢağıda belirtilmiĢtir. Bütçe Gideri 2014 Yılı GerçekleĢen Bütçe Gideri Tutarı (TL) Oran (%) 01.Personel Giderleri 1.253.555.909,26 1,14 02.SG 02.SGK Devlet Katkısı 198.366.833,00 0,18 03.Mal ve Hizmet Alım Giderleri 589.849.524,14 0,54 05.Cari Transferler 103.503.038.323,78 93,98 06.Sermaye Giderleri 102.327.002,40 0,09 07.Sermaye Transferleri 4.482.266.340,00 4,07 08.Borç Verme 31.882.363,51 0,00 TOPLAM 110.161.286.296,09 100,00

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 2 Muhasebe ve Raporlama Sistemi Bakanlık mali iĢlemlerini 5018 sayılı Kanun ile belirlenmiĢ muhasebeleĢtirme ve raporlama kurallarına göre gerçekleĢtirmektedir. 5018 sayılı Kanun‟un 49 uncu maddesinin ilk iki fıkrasında; “Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak şekilde kurulur ve yürütülür. Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.” denilmektedir. Çerçeve hesap planı ile düzenlenecek mali raporların Ģekil, süre ve türleri Kanun‟un 49 ve 50 nci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenmiĢtir. Bu düzenlemelere göre; muhasebe sistemi tahakkuk esaslıdır ve mali yıl esasına göre tutulmaktadır. Kamu Ġdaresinin bütün varlık ve yükümlülükleri, gelir ve giderleri ile garantileri gibi tüm mali iĢlemlerini kapsamaktadır. Mali raporlamanın amacı; yöneticilere, kamuoyuna ve denetim yetkililerine bilgi sunmaktır. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nin “Amaç” baĢlıklı 1 inci maddesinde; “Bu yönetmeliğin amacı genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, hesap ve kayıt düzeninde saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerinin kayıt dışında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde muhasebeleştirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun, yönetimin ve ilgili diğer kişilerin bilgi ihtiyaçlarını karşılayacak ve kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak şekilde hazırlanması ve yayımlanmasına ilişkin esas, usul, ilke ve standartların belirlenmesidir.” hükmü yer almaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 3 Bu amacın gerçekleĢtirilmesi için; iĢlemlerin kayıt dıĢında kalmasının önlenmesi ile birlikte muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüĢ muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun olarak hazırlanan mali tabloların belirlenen sürelerde yönetim ve ilgililerin bilgisine sunulması gerekmektedir. Yönetmeliğinin 117 nci maddesinde kapsama dahil kamu idarelerince düzenlenecek mali tablolar ile bu tabloların Ģekil ve türleri belirlenmiĢtir. Yönetmeliğin 118-135 inci maddelerinde bu tabloların “her bir kamu idaresi” esasına göre düzenleneceği; 144‟üncü maddesinde muhasebe birimlerinin ve kamu idarelerinin yöneticilerinin mali raporlar ve tabloların düzenli olarak hazırlanmasından sorumlu olduğu; 136 ncı maddesinde ise ihtiyaca göre aylık üç aylık ve yıllık olarak hazırlanarak, altı aylık ve yıllık dönemler itibarıyla ilgili olduğu dönemi izleyen üç ay içerisinde Resmi Gazete‟de yayınlanacağı belirtilmiĢtir. Bakanlık muhasebe hizmetleri merkezde Merkez Saymanlık Müdürlüğü, taĢrada ise Defterdarlıklar tarafından yürütülmektedir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde hazırlanarak kamuoyunun bilgisine ve denetim yetkililerine zamanında sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 4 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolardan yararlanacak olanlara makul güvence vermek amacıyla mali raporların güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, kaynakların etkili ve ekonomik ve mevzuatına uygun kullanılmasının sağlanması amacıyla kurulup iĢletilmesi gereken mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Denetim, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanması amacıyla; kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla tasarlanmıĢtır. Maliye Bakanlığı mali iĢlemlerini, 5018 sayılı Kanun‟un 49 ve 50 nci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenen esaslara uygun olarak raporlamak zorunda olup, denetimin bu mali tablolar dikkate alınarak gerçekleĢtirilmesi hedeflenmekle birlikte; Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin, muhasebe ve raporlama sisteminin kurulması için, Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar‟a 08.12.2013 tarih ve 28845 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan değiĢiklik ile eklenen Geçici maddede, hesap dönemi

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 5 sonunda verilecek defter, mali tablo ve belgelerden bütçe giderleri ve ödenekler tablosu, taĢınır kesin hesap cetveli ve taĢınır hesabı icmal cetveli dıĢında, düzenlenmesi gereken diğer mali raporların SayıĢtaya gönderilmesi 2013, 2014 ve 2015 yıllarını kapsamak üzere üç yıl ötelenmiĢtir. Bu itibarla denetim, SayıĢtaya sunulan bütçe giderleri ve ödenekler tablosu, taĢınır kesin hesap cetveli ve taĢınır hesabı icmal cetveli ile bu cetvellere esas iĢ ve iĢlemlerin mevzuata uygunluğuna yönelik olarak gerçekleĢtirilmiĢtir. Denetim çalıĢmalarında ayrıca; Bakanlığın merkez ve taĢra muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü muhasebe birimlerindeki cetvel ve belgeler ile bu birimlerdeki yevmiye kayıtları ve bunlara esas belgeler; harcama birimlerinde gerçekleĢen mali iĢ, iĢlem ve kararlara ait belgeler tamlık, doğruluk, tutarlılık ve tabi olduğu mevzuatına uygunluk açısından incelenmiĢtir. Bu kapsamda, mal ve hizmet alımları ile yapım iĢleri, taĢınır iĢlemleri, gelirler ve transfer iĢlemleri ile yedi il itibariyle taĢınmaz iĢlemlerinde incelemeler yapılmıĢtır. 5. DENETĠM GÖRÜġÜ “Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar”da 8 Aralık 2013 tarihinde yapılan değiĢiklikle eklenen Geçici 1 inci maddesi uyarınca, Kamu Ġdaresi tarafından 2014 yılına iliĢkin olarak SayıĢtaya sunulan bütçe giderleri ve ödenekler tablosu, taĢınır kesin hesap cetveli ve taĢınır hesabı icmal cetveli ile “Denetimin Dayanağı, Amacı, Yöntemi ve Kapsamı” bölümünde belirlenen çerçevede gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin, kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğuna iliĢkin yapılan denetimi sonucunda tespit edilen hususlar ile mali yönetim ve iç kontrol sistemlerine iliĢkin değerlendirmeler “Tespit ve Değerlendirmeler” bölümünde gösterilmiĢtir. Kamu zararı iddialarına iliĢkin hususlara yargılamaya esas raporda yer verilecek olup TBMM‟nin bilgisine sunulacak önemde baĢka bir husus bulunmamaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 6 6. TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: Hazine TaĢınmazlarının Yenileme Amacıyla Belediyelere Devri ve Bu TaĢınmazlarla Ġlgili Gelirlerin Tahsili ĠĢlemlerinde Hatalı Uygulamalarda Bulunulması 5366 sayılı Kanun kapsamında “yenileme alanı” ilan edilen bölgelerde yer alan ve yenileme projesi gerçekleĢtirilmesi amacıyla belediyelere devredilen Hazine taĢınmazlarının mevzuatta öngörülen hükümler uyarınca geri alınması gerektiği halde alınmadığı ve söz konusu taĢınmazların kullanımlardan elde edilen gelirlerden Hazineye ait payların tahsil edilmediği görülmüĢtür. 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel TaĢınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve YaĢatılarak Kullanılması Hakkında Kanunun 1 inci maddesi hükmü doğrultusunda “yıpranan ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuş; kültür ve tabiat varlıklarını koruma kurullarınca sit alanı olarak tescil ve ilan edilen bölgeler ile bu bölgelere ait koruma alanlarının, bölgenin gelişimine uygun olarak yeniden inşa ve restore edilerek, bu bölgelerde konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturulması” amacıyla Hazine taĢınmazları belediyelere devredilmektedir. Kanunda yeniden inĢa ve restore edilecek bu söz konusu alanlar “yenileme alanı” olarak tanımlanmıĢtır. Yenileme alanlarının belirlenme usulleri ve ilan edilen bölgelerde yapılacak proje uygulamalarıyla ilgili esaslar ise 5366 sayılı Kanun ve Yıpranan Tarihi ve Kültürel TaĢınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve YaĢatılarak Kullanılması Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinde düzenlenmiĢtir. Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin (f) bendinde bir alanın 5366 sayılı Kanun uyarınca yenileme alanı olarak belirlenebilmesi için öncelikle bu bölgenin Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulunca sit alanı olarak tescil ve ilan edilmiĢ olan bölge ve bu bölgelere ait koruma alanları içinde yer alması ve yine aynı bölgenin yıpranmıĢ ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuĢ olması gerektiği ifade edilmiĢtir. Kanunun 2 nci maddesi uyarınca, yenileme alanları; belediye veya il genel meclislerince alınan kararlarlar esas alınarak Bakanlar Kurulunca ilan edilmektedir. Belirlenen alan sınırları içindeki tüm taĢınmazlar, belediyece veya il özel idaresince hazırlanacak yenileme projelerinin Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulunca karara bağlanmasını müteakip Kanunda yer verilen amaçlar doğrultusunda uygulama kapsamına alınmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 7 Ġlan edilen yenileme alanı içindeki parsellerde, sit alanı veya koruma alanında kalan “yıpranmıĢ” ve “özelliğini” kaybetmiĢ yapılar olması ve bu yapıların bulunduğu alanlarda yenileme gerekçesiyle yapılacak çalıĢmaların uygulama projelerinde açıklanmıĢ olması gerekmektedir. 5366 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin dördüncü, beĢinci ve altıncı fıkralarında yenileme alanlarında bulunan Hazine taĢınmazlarının tasarruf kısıtlamaları, devir usulleri ve yenilenen alanlardan elde edilecek gelirlerle ilgili düzenlemeler yapılmıĢtır.
Mezkur maddenin altıncı fıkrasında; “(Değişik dördüncü fıkra: 27/4/2008-5793/45 md.) Yenileme alanında kalan Hazineye ait taşınmazlar; bir kamu hizmetine tahsisli olanlar, ön izin verilmiş veya üzerinde irtifak hakkı tesis edilmiş olanlar, 2565 sayılı Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Kanunu kapsamında bulunan yerler ile sivil ve askeri hava alanları ve mania plânları kapsamında kalan yerler hariç olmak üzere, Maliye Bakanlığının teklifi ve Bakanlar Kurulu kararı ile projeyi yürüten il özel idaresine veya belediyeye bedelsiz olarak devredilir. Devir işlemleri her türlü vergi, resim ve harçtan muaftır. Devir tarihinden itibaren beş yıl içinde devir amacına uygun olarak kullanılmayan taşınmazlar, bedelsiz olarak re’sen Hazine adına tescil edilir. Söz konusu taşınmazlardan elde edilecek gelirin, proje ve uygulama giderleri düşüldükten sonra kalan kısmının yüzde 50’si Hazineye aktarılır. Yenileme alanı ilan edilen yerlerde, yenileme projesi kapsamında kalan taşınmazlar devir işlemleri sonuçlandırılıncaya kadar Hazinece satılamaz, kiraya verilemez, tahsis edilemez, ön izin veya irtifak hakkına konu edilemez.”denilmektedir. Madde hükmünün 27.04.2008 tarihli değiĢiklik öncesi halinde belediyeler resen kendi adlarına tapuda Hazine taĢınmazlarını tescil ettirebiliyorlardı. DeğiĢtirilen altıncı fıkra hükümlerine göre, yenileme alanı içerisinde kalan, Hazineye ait tahsisli, ön izin ve irtifak hakkı verilmiĢ taĢınmazların projeyi yürüten il özel idaresi ya da belediyeye devri; Maliye Bakanlığının teklifi, Bakanlar Kurulu Kararı ile gerçekleĢtirilebilmektedir. Yine değiĢiklik sonrasında “beş yıl içinde devir amacına uygun olarak kullanılmayan taşınmazlar, bedelsiz olarak re’sen Hazine adına tescil edilir.” hükmü getirilmiĢtir. Bu hükme istinaden devir yapılıp da herhangi bir projeye konu edilmeyen veya Kanunun amacı dıĢında kullanılan taĢınmazların Hazine adına tekrar tescil ettirilmesi gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 8 Kanun gereği mülkiyeti yetkili idarelere geçen Hazineye ait taĢınmazlar, devre ait iĢlemler tamamlanıp satıĢ veya gelir getirici bir iĢe dönüĢtürüldüğünde söz konusu taĢınmazlardan elde edilecek gelirin, proje ve uygulama giderleri düĢüldükten sonra kalan kısmının yüzde 50‟sinin Hazineye aktarılması gerekmektedir. Kanunun maddesinde yapılan 27.04.2008 tarihli değiĢiklik öncesinde bu oran yüzde 25 olarak düzenlenmiĢtir. Bu sebeple mevzuat değiĢikliğinden önce elde edilen gelire iliĢkin payların eski oran üzerinden hesaplanmalıdır. Kanun kapsamında Resmi Gazetede ilan edilen 38 adet Bakanlar Kurulu Kararı incelenmiĢ ve bu kararlar doğrultusunda belirlenen yenileme alanlarında kalan il/ilçelerin ilgili belediyelerine devredilen Hazine taĢınmazlarıyla ilgili olarak 5 ilde yapılan yerinde denetimler ve dosya incelemeleri sonucunda aĢağıdaki hususlar tespit edilmiĢtir:  2006/11265 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına istinaden yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan 9 adet (parsel) Hazine taĢınmazı 14.12.2006 tarihinde ilgili BüyükĢehir Belediyesine 5366 sayılı Kanun kapsamında devredilmiĢtir. Belediye tarafından yenileme projesi uygulanması için bir Ģirkete ayni hak kurulmuĢ, bu suretle alıĢveriĢ merkezi ve üç katlı 600 araç kapasiteli yer altı otoparkı yaptırılmıĢtır. Ticari alanlara dönüĢen taĢınmazların üzerindeki yapıların 01.07.2012 tarihinde iĢletme ruhsatı alınmıĢ, alıĢveriĢ merkezi faaliyetlerine baĢlamıĢtır. Bu alanların iĢletilmesi karĢılığında Belediye, Ģirketin ciro gelirleri üzerinden 2012-2014 yılları arasında toplam 777.437,30 TL hasılat payı elde etmiĢtir. Ancak yenilenen alanlarda kiralanan bu taĢınmazlardan elde edilen gelirlerin %50 paylarının denetim yılı itibariyle Hazineye yatırılmadığı tespit edilmiĢ bu husus ilgili belediye ile yapılan yazıĢmalarla da teyit edilmiĢtir.  2013/4648 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına istinaden yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan 16 adet (parsel) Hazine taĢınmazı 22.04.2013 tarihinde ilgili BüyükĢehir Belediyesine 5366 sayılı Kanun kapsamında devredilmiĢtir. Ġmar planında, “Tarihi ve Kentsel Sit Alanı” ile “turizm amaçlı alan” olarak belirlenen ve 2.derece kentsel sit alanında kalan taĢınmazların devir tarihinden önce sırayla Kültür Bakanlığı ve ilgili Belediyeye tahsisler yapıldığı, alanda yeniden inĢa ve restore edilme iĢlemlerinin 2000 yılında baĢladığı ve 2006 yılı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 9 sonunda bitirildiği görülmüĢtür. Bu kapsamda Kanunun amaç maddesinde yer alan „yıpranmıĢlık‟ ve „özelliğini kaybetmiĢlik‟ niteliğine sahip olması Ģartının, devirden 7 yıl önce restorasyon iĢlemleri gerçekleĢmiĢ olduğundan, devir tarihi itibariyle söz konusu olmadığı anlaĢılmaktadır. Nitekim 12.02.2015 tarihinde Defterdarlık teknik personeli eĢliğinde denetçi tarafından yerinde yapılan incelemelerde, devir tarihinden sonra taĢınmazlarda yenileme amacıyla herhangi bir iĢlem tesis edilmediği görülmüĢtür. Devir tarihinden önce yenileme alanında yer alan 3 parsel üzerinde, Defterdarlıkça çeĢitli dernek/vakıflara büro, çay bahçesi ve gerçek kiĢilere fırın olarak kiralama yapılmıĢ ancak devir tarihinden sonra sözleĢmeler feshedilmemiĢtir. Tapuda Belediye adına tescil edilen bu taĢınmazlar üzerinden devir tarihinden sonra ne Belediye ne de Ġdare (Defterdarlık) tarafından herhangi bir kira veyahut ecrimisil geliri elde edilmemiĢ olup halihazırdaki kiracılar halen ticari üniteleri karĢılıksız kullanmakta, sonuç olarak Hazine adına kira geliri veya %50 gelir payı tahsil edilmemektedir.  2006/10172 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına istinaden yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan 17 adet (parsel) Hazine taĢınmazı için 28.02.2007 - 27.03.2008 tarihleri arasında ilgili Ġlçe Belediyesince tapuya baĢvurulmuĢ ve taĢınmazlar 5366 sayılı Kanun uyarınca (2008 yılındaki değişiklik öncesinde Kanunda devir için Maliye Bakanlığının muvafakati aranmıyordu) tahsisen devir suretiyle tapuda tescilleri yapılarak devredilmiĢtir. Belediyeye devredilen kentsel sit alanındaki tescilli taĢınmazların, dosya incelemelerinde ve Defterdarlık teknik personeli tarafından yapılan tespitlerden yenileme alanıyla ilgili herhangi bir uygulamaya baĢlanmadığı anlaĢılmıĢ, bu hususa 03.04.2013 tarihli tutanakta yer verilmiĢtir. Nitekim ilgili Belediye ile yapılan yazıĢmalardan proje alanında kalan taĢınmazların konut projesi kapsamına alındığı ancak binaların röleve, restitüsyon ve restorasyon projelerinin tamamlanmadığı ifade edilmiĢtir. Devir tarihinden itibaren 5 yıl süre geçmesine rağmen proje uygulaması gerçekleĢtirilmemiĢtir. Buna ek olarak Belediye tarafından iĢgalli 3 parselle ilgili olarak devir tarihinden sonra 2007-2014 yılları arasında toplam 91.950,73 TL ecrimisil tahsilatı yapıldığı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 10 bildirilmiĢse de Hazineye pay yatırıldığına dair açıklama yapılmamıĢtır.  2006/10502 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına istinaden yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan 7 adet (parsel) Hazine taĢınmazı için14-17.12.2007 tarihlerinde ilgili Ġlçe Belediyesince tapuya baĢvurulmuĢ ve taĢınmazlar 5366 sayılı Kanun uyarınca tahsisen devir suretiyle tapuda tescilleri yapılarak devredilmiĢtir. (Bu taşınmazlardan bazıları ifraz işlemi gördüğünden müstakil devredilen parsel sayısı artmıştır.) Devredilen Hazine taĢınmazlarıyla ilgili olarak yapılan dosya incelemelerinde; 5366 sayılı Kanun kapsamında proje uygulanıp uygulanmadığına iliĢkin 15.05.2014 tarihli teknik raporda 2007- 2012 tarihleri arasında parsellerin herhangi bir uygulamaya tabi tutulmadığı, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulunca 26.02.2014 ve 03.07.2012 tarihlerinde projelerinin onaylandığına iliĢkin tespitlere yer verildiği görülmüĢtür. Kanunun 2 nci maddesinde öngörülen yenileme projelerinin Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulunca karara bağlanmasını müteakip devir iĢlemi yapılması ve 4 üncü maddesinde yer alan 5 yıl içinde uygulama yapılmayan taĢınmazların Hazine adına tescil edilmesine dair hükümlere aykırı olarak taĢınmaz halen Belediye mülkiyetindedir. Belediye ile yapılan yazıĢmalar neticesinde; devir tarihinden 2014 yılı sonuna kadar Belediye tarafından taĢınmazların kiralamasından 2.492.453,14 TL gelir elde edildiği ve bu gelirlerden Hazineye pay yatırılmadığı tespit edilmiĢtir.  2005/9289 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına istinaden yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan 9 adet (parsel) Hazine taĢınmazı 08.09.2006 tarihinde ilgili BüyükĢehir Belediyesine 5366 sayılı Kanun kapsamında devredilmiĢtir. 08.09.2009 tarihinde Bakanlar Kurulu Kararının yürütmesi durdurulmuĢ Belediyeden bu karar kapsamında devredilen taĢınmazlar geri istenmiĢtir. Ancak Belediye tarafından bahsi geçen taĢınmazların bu defa 2010/88 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı kapsamında kaldığından bahisle Hazine adına iade edilmesi yönünde iĢlem tesis edilmeyeceği bildirilmiĢtir. 23.08.2013 tarihinde milli emlak birimlerince yerinde yapılan tespitlerde anılan taĢınmazlar üzerinde bulunan dükkanların aynen durumunu muhafaza ettiği, Belediyenin dükkanlarla ilgili herhangi bir çalıĢma yapmadığı anlaĢılmıĢtır. Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulunun 20.09.2013 tarihli yazısında söz

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 11 konusu taĢınmazlar üzerinde herhangi bir “sit alanı” tescilinin olmadığı ve Belediye tarafından hazırlanmıĢ yenileme projesi onayı bulunmadığı ifade edilmiĢtir. Kanunda yenileme alanındaki taĢınmazların sit alanı veya koruma alanı bölgesinde olması Ģartına rağmen bu nitelikte olmayan söz konusu taĢınmazların 2014 yılı içerisinde halen Hazine adına tescil iĢlemi yapılamamıĢtır.  2013/5014, 2014/6581 ve 2006/10961 sayılı Bakanlar Kurulu Kararlarına istinaden yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan 145 adet (parsel) Hazine taĢınmazı 2006-2014 yılları arasında muhtelif tarihlerde ilgili Ġlçe Belediyesine devredilmiĢtir. Defterdarlık tarafından ilgili belediyelerle yapılan muhtelif yazıĢmalarda 5366 sayılı Kanunun 4 üncü maddesine istinaden Hazineye aktarılması gereken bedellerin belirlenerek bildirilmesi ilgili Belediyeden talep edilmiĢ, söz konusu yazılara verilen cevaplarda ise taĢınmazların mülkiyetlerinin devri talep edilmiĢ, ancak Hazine paylarıyla ilgili Defterdarlığa herhangi bir ödeme yapılmamıĢtır. Ġlgili Belediyeyle yapılan yazıĢmalar ve Defterdarlıktan alınan bilgiler neticesinde; 6 adet parselin 2013 yılında Hazineye iade edildiği, geriye kalan parseller üzerinde Ģantiye sahası, araç park yeri, hizmet binası, nikah salonu, kafe olarak BüyükĢehir ve Ġlçe Belediyesince kullanıldığı, bir kısmının raylı sistem projesi dahilinde kaldığı diğer alanların ise 3.kiĢilerce kullanımlara konu olduğu anlaĢılmıĢtır. Ġlgili taĢınmazların Belediye tarafından ticari amaçlarla kiraya verilmesi, iĢgalli kullanımlarından ecrimisil alınması ve satıĢının yapılması karĢılığında 2006-2014 yılları arasında toplam 10.194.288,39 TL gelir elde edildiği ancak bu gelirlerle ilgili Hazineye pay yatırılmadığı tespit edilmiĢtir. Netice itibariyle yenileme alanı kapsamında Belediyelere devredilen taĢınmazların yönetimi ve gelirlerin tahsiliyle ilgili sorunların olduğu görülmüĢ, bu hususlar Ģu Ģekilde özetlenmiĢtir:  Hazine taĢınmazlarının devredilmesi için sit alanı veya koruma alanında kaldığına dair tescil iĢlemi olması ve yenileme projelerinin Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulunca karara bağlanması gerektiği halde bu kapsamda olmayan taĢınmazlar devredilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 12  Mevzuat hükümlerine ve devir amacına uygun kullanılmadığı milli emlak birimlerince tespit edilmiĢ olmasına rağmen resen Hazine adına taĢınmaz devirleri yapılmamıĢtır.  Gelirlerden aktarılması gereken Hazine payları tahsil edilememektedir. Kamu idaresi cevabında; Bulgu metninde eleĢtirilen hususlarla ilgili olarak tespit bazında açıklama yapmıĢtır. Bu kapsamda;

1. 2006/11265 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan devir iĢlemine konu edilen 9 (dokuz) adet Hazine taĢınmazına iliĢkin olarak Valilikten (Defterdarlık) alınan 22/4/2015 tarihli ve 4627 sayılı yazıda; elde edilecek gelirin %50‟sinin Hazineye aktarılmasının 19/6/2014 tarihli ve 5066 sayılı yazıları ile BüyükĢehir Belediyesinden talep edildiği, ancak Hazine adına ödeme yapılmaması üzerine ĠĢ Mahkemesinde % 50 Hazine payının tahsili için 30/10/2014 tarihinde dava açıldığı, davanın devam ettiği,
2. 2013/4648 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan devir iĢlemine konu edilen 16 (onaltı) adet Hazine taĢınmazına iliĢkin olarak Valilikten (Defterdarlık) alınan 24/4/2015 tarihli ve 2678 sayılı yazıda; devir tarihi itibariyle toplam 16 (onaltı) adet taĢınmazdan birinin ecrimisile dayalı, diğer 2 taĢınmazın ise kira sözleĢmesine dayalı gelirinin mevcut olduğu, sözleĢmeye dayalı kiralı taĢınmazların sözleĢmeleri feshedilmeden belediyeye devredildiği, devir tarihi itibariyle sözleĢmeden kaynaklı borç bulunmadığı, devir tarihinden sonra ise söz konusu 3 (üç) taĢınmazdan belediye tarafından gelir elde edilmediğinin beyan edildiği, geri kalan 13 (onüç) taĢınmaza iliĢkin olarak herhangi bir proje çalıĢmasının bulunmadığı, boĢ vaziyette olduğu ve kullanılmadığı, devir sonucunda taĢınmazlara belediyenin malik olması nedeniyle sözleĢme hükümleri gereği ilgililerden kira gelirinin talep edilmediği, diğer taraftan 2000-2006 yılları arasında kurul kararına dayalı yeniden inĢa ve restore iĢlemlerinin yapılmadığı, sadece koruma ve bakım amaçlı küçük onarımlar ile çevre düzenlemesi yapıldığı,
3. 2006/10172 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan Kanunda 2008 yılında yapılan değiĢiklik öncesi re‟sen tapuda ilçe belediyesi adına tescil edilen 17 (onyedi) adet Hazine taĢınmazına iliĢkin olarak Valilikten (Defterdarlık)

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 13 alınan 22/4/2015 tarihli ve 39929 sayılı yazıda; ilgili ilçede Ġdarelerince 5366 sayılı Kanun gereği bedelsiz devredilen taĢınmazlardan elde edilecek gelirin Hazineye aktarılmasının ve söz konusu taĢınmazlar hakkında yapılan iĢlemlerin bildirilmesinin Defterdarlıklarının 17/4/2009 tarihli ve 36569 sayılı yazıları ile Belediye BaĢkanlığından istenildiği, cevaben alınan 7/5/2009 tarihli ve 471 sayılı yazıda, 3 (üç) taĢınmazla ilgili ecrimisil iĢlemi yapıldığı ancak herhangi bir ödemede bulunulmadığının, diğer devredilen taĢınmazların proje yapım çalıĢmalarının ise sürmekte olduğundan henüz gelir getirici bir özelliğe sahip olmadıklarının beyan edildiği, 4) 2006/10502 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan Kanunda 2008 yılında yapılan değiĢiklik öncesi re‟sen tapuda ilçe belediyesi adına tescil edilen 7 (yedi) adet Hazine taĢınmazına iliĢkin olarak Valilikten (Defterdarlık) alınan 22/4/2015 tarihli ve 39929 sayılı yazıda; ilgili ilçede bulunan taĢınmazlarla ilgili olarak, konunun detaylı araĢtırılmasının Bakanlığımızın 8/10/2013 tarihli ve 38312 sayılı yazısı ile istenildiği, bunun üzerine Defterdarlıklarınca gerekli incelemenin yapılması amacıyla dosyasının 5/11/2013 tarihinde Defterdarlık Uzmanları Koordinatörlüğüne intikal ettirildiği, ancak henüz araĢtırmanın tamamlanmadığı, ayrıca 2 taĢınmazdan Kanuna istinaden ödenmesi gereken paylarla ilgili olarak, Hazineye aktarılması gereken bedellerin belirlenerek bildirilmesinin ilgili Belediyesinden muhtelif tarihli yazılarla talep edildiği ancak herhangi bir ödemede bulunulmadığından 771.000 TL nin tahsili için gereğinin yapılmasının Muhakemat Müdürlüğüne yazılan 30/4/2014 tarihli ve 40391 sayılı yazıları ile istenildiği ve bunun üzerine Asliye Hukuk Mahkemesinde dava açıldığı, davanın derdest olduğu, 5) 2005/9289 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan devir iĢlemine konu edilen 9 (dokuz) adet Hazine taĢınmazına iliĢkin olarak Valilikten (Defterdarlık) alınan 24/4/2015 tarihli ve 30638 sayılı yazıda; söz konusu taĢınmazların Hazine adına tescillerinin sağlanmasının ilgili Tapu Müdürlüğünden 28/1/2010 tarihli ve 6117 sayılı, 29/6/2010 tarihli ve 35717 sayılı, 19/10/2010 tarihli ve 50224 sayılı yazıları ile istenildiği, ilgili Tapu Müdürlüğünün 27/10/2010 tarihli ve 2584 sayılı cevabi yazısında ise söz konusu taĢınmazların tescillerinin yapılabilmesi için maliki idare tarafından talepte bulunulması gerektiğinin bildirilmesi üzerine tapuda malik sıfatıyla bulunan BüyükĢehir Belediye BaĢkanlığına konunun intikal ettirildiği ve taĢınmazların yeniden Hazine adına tesciline yönelik tapuya talimat verilmesinin istenildiği ancak belediye baĢkanlığından alınan cevabi yazıda, anılan taĢınmazların 2010/88 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile de

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 14 yenileme alanı sınırları içerinde kalması nedeniyle yeniden Hazine adına tescilinin gerçekleĢtirilemeyeceğinin bildirildiği, Öte yandan, 2010/88 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına karĢı TMMOB Mimarlar Odası, ġehir Plancıları Odası ve Peyzaj Mimarları Odası tarafından yürütmenin durdurulması istemli dava açıldığı ancak davanın henüz sonuçlanmadığı, 6) 2013/5014, 2014/6581, 2006/10961 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan devir iĢlemine konu edilen 145 (yüzkırkbeĢ) adet Hazine taĢınmazına iliĢkin olarak Valilikten (Defterdarlık) alınan 22/4/2015 tarihli ve 39929 sayılı yazıda; devir tarihinden itibaren 5 (beĢ) yıl içinde devir amacına uygun olarak kullanılmadığı tespit edilen 6 (altı) adet taĢınmazın tapuda yeniden Hazine adına tescil edildiği, ayrıca Kanuna istinaden ödenmesi gereken paylarla ilgili olarak ilçe Belediyesine yazılan muhtelif tarihli yazılarında, Hazineye aktarılması gereken paylarla ilgili gerekli ödemelerin yapılması talep edildiği ancak bugüne kadar herhangi bir ödemede bulunulmadığı. Sonuç olarak; uygulamada görülen aksaklıkların giderilmesi amacıyla SayıĢtay Raporunda üç baĢlık altında belirtilen sorunlara iliĢkin Bakanlığımızca 81 Ġl Valiliğine (Defterdarlık) yazılacak genel bir yazıyla,

• Sit alanı veya koruma alanında kaldığına dair tescil iĢlemi olmayan ve yenileme projelerinin Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulunca karara bağlanmayan Hazine taĢınmazlarının 5366 sayılı Kanun uyarınca devrinin yapılmaması,
• Devir tarihinden itibaren 5 (beĢ) yıl içinde mevzuat hükümlerine ve devir amacına uygun kullanılmadığı tespit edilen taĢınmazların idari yoldan, bunun mümkün olmaması halinde dava açılmak suretiyle Hazine adına yeniden tesciline yönelik giriĢimde bulunulması,
• Devredilen taĢınmazlardan devir alan kurumca elde edilen gelirden Hazine paylarının idari yoldan, bunun mümkün olmaması halinde ise dava açılmak suretiyle tahsiline iliĢkin iĢlemlerin takipçisi olunması,
• 5366 sayılı Kanun uyarınca tescil edilen/devredilen taĢınmazların envanterinin çıkarılması, bu kapsamda tescili/devri yapılan taĢınmazlar üzerinde devir yapılan idaresince ne tür projelerin yürütüldüğü veya yürütüleceği, taĢınmazın üzerine

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 15 yapılan/yapılacak iĢ ve iĢlemlere iliĢkin proje maliyetlerinin ne olduğu, projesinin tamamlanmasını müteakip devir yapılan idaresince taĢınmazın ne amaçla kullanıldığı/kullanılacağı ve ne Ģekilde idare edildiği/edileceği hususlarında gerekli incelemenin yapılması, projenin tamamlanmasını müteakip projeyi yürüten idaresince ne kadar gelir elde edildiği veya edileceğinin öngörüldüğü, bu gelirler için ne kadar masraf yapıldığı veya yapılacağının öngörüldüğü hususlarında bilgi edinilmesi ve elde edilecek gelirin tahsilini takip eden ayın 15 inci gününe kadar da Hazine payının ilgili hesaplara yatırılması, yönünde gerekli talimat verileceği, belirtilmiĢtir. Sonuç olarak Bakanlık tarafından verilen cevapta bulguya konu edilen yenileme alanındaki Hazine taĢınmazlarıyla ilgili hazine payı ödemelerinin yapılmaması ve taĢınmazların geri alınamaması hususlarının mevzuata aykırılık teĢkil ettiği kabul edilmiĢ, uygulamada görülen aksaklıkların giderilmesi amacıyla ilgili Defterdarlıklara gerekli talimatın verileceği belirtilmiĢtir. Bulgunun dayanağını teĢkil eden hususlara iliĢkin olarak Ġdare tarafından her bir tespit bazında açıklamalar yapılmıĢtır. Tespitlere verilen cevaplara iliĢkin değerlendirmelere aĢağıda yer verilmiĢtir;

1. 2006/11265 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan Hazine taĢınmazına iliĢkin olarak BüyükĢehir Belediyesinden gelirden payların talep edildiği ancak tahsilatın yapılmadığı belirtilmiĢtir. Ġdare tarafından 2014 yılında ĠĢ Mahkemesine dava açıldığı ifade edilmiĢse de, iĢçi-iĢveren iliĢkisi, iĢ akdi veya iĢ Kanununa dayanan hak iddialarından doğan hukuk uyuĢmazlıklarının çözülmesi ile görevli iĢ mahkemesine dava açılmasının, 5366 sayılı Kanun‟dan doğan gelirlerin tahsilatıyla olan hukuki iliĢki bağı anlaĢılamamıĢtır.
2. 2013/4648 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan ve 08/07/2013 tarihinde Belediyeye devredilen Hazine taĢınmazına iliĢkin olarak idarece 2006 yılında restorasyon değil onarım yapıldığı ifade edilmiĢtir. Ancak taĢınmaz dosyalarının incelenmesinde idarenin cevabının aksine, Maliye Bakanlığının 02.07.1992 tarihli yazısına istinaden “tarihi eserleri korumak ve kültürel hizmet sunmak amacıyla”

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 16 Belediyeye tahsisli olan bu alan alanda, Ġl Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulunun 03.08.2004 tarihli kararıyla “Turistik amaçlı özel planlama alanı” olarak kullanılmak üzere restorasyon projeleri onaylanmıĢ, 2006 yılı içinde restorasyon iĢlemlerinin tamamlanmıĢ hatta bu alanlarda, 2011 Avrupa Gençlik Olimpiyatları kapsamında yabancı konuklara hizmet verilmiĢtir. Bahsedilen alanda restorasyon iĢlemlerinin devir tarihinden önce tamamlandığı, Belediye BaĢkanlığının 03.08.2009 tarihli yazısında da ifade edilmiĢtir. Özetle tarihi yapıların bulunduğu alanın, devir için Kanunda öngörülen “yıpranmıĢlık ve özelliğini kaybetmiĢlik” niteliği taĢımadığı açıktır.
Yine Ġdarenin tarafından verilen cevapta kira sözleĢmelerinin feshedilmediği malik idarenin Belediye olduğu belirtilmiĢse de hali hazırda Hazinenin malik olmadığı taĢınmazların kira sözleĢmelerinin devam etmesinde sözleĢmeden kaynaklı borç bulunmadığı durumda hukuki veya maddi bir kamu menfaati söz konusu olmadığı ve sözleĢmelerin feshedilmesi gerektiği düĢünülmektedir. 3) 2006/10172 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan ve tapuda ilçe belediyesi adına tescil edilen 17 (onyedi) adet Hazine taĢınmazından elde edilen ecrimisil geliriyle ilgili olarak Bakanlık cevabında Belediye ile 2009 yılında yapılan ve herhangi bir ödemede bulunulmadığına iliĢkin yazıĢmaya yer verilmiĢse de, Ġlçe Belediyesinin BaĢkanlığımıza göndermiĢ olduğu 20.02.2015 tarihli yazıya istinaden Belediye tarafından tahsil edildiği tespit edilen 91.950,73 TL ecrimisil geliriyle ilgili olarak herhangi bir ifadeye yer verilmediğinden verilen cevabın bulguyu karĢılar nitelikte olmadığı düĢünülmektedir. 4) 2006/10502 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan ve tapuda Ġlçe Belediyesi adına tescil edilen 7 (yedi) adet Hazine taĢınmazına iliĢkin olarak bulguyu teyit edecek Ģekilde gelirlerin tahsil edilemediği ifade edilmiĢtir. 5) 2005/9289 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan devir iĢlemine konu edilen 9 (dokuz) adet Hazine taĢınmazlarının 2010/88 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı kapsamında kaldığı gerekçesiyle Belediye tarafından Hazine adına tescilinin gerçekleĢtirilmediği, gerekçe gösterilen mezkur Bakanlar Kurulu Kararının iptali için TMMOB Mimarlar odası tarafından yargı yoluna gidildiği belirtilmiĢse de Bakanlık tarafından Belediye adına herhangi bir yargı yoluna baĢvurulmadığı anlaĢılmaktadır. Söz konusu taĢınmazlar Kanunda öngörülen sit olanı tescili ve onaylı yenileme projesi Ģartları

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 17 taĢımamasına rağmen geri alınması kapsamda Bakanlık tarafından herhangi bir iĢlem tesis edilememiĢtir. 6) 2013/5014, 2014/6581, 2006/10961 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yenileme alanı ilan edilen bölgede bulunan devir iĢlemine konu edilen 145 (yüzkırkbeĢ) adet Hazine taĢınmazına iliĢkin olarak bulguyu teyit edecek Ģekilde elde edilen 10.194.288,39 TL gelirle ilgili olarak herhangi tahsilat yapılamadığı belirtilmiĢtir. Sonuç olarak yenileme alanı kapsamında Belediyelere devredilen taĢınmazların geri alınması ve gelirlerin tahsiliyle ilgili Türkiye genelinde tespit edilen, gerek Belediyelerden gerekse Ġdarenin mevzuata aykırı karar ve iĢlemlerinden kaynaklanan aksaklıkların mevcudiyeti Bakanlık tarafından kabul edilmiĢ, ancak devralma ve tahsilat sorunların giderilmesiyle ilgili olarak, Belediyelerle yazıĢma yapılması haricinde hukuki çözüme yönelik eylemlere yer verilmemiĢtir. Bu anlamda kamu idaresince verilen cevaplar bulgunun dayanağı olan tespitleri karĢılar nitelikte değildir. Konuyla ilgili olarak 5366 sayılı Kanun ve ilgili yönetmeliklerinde, “malik idare” sıfatına haiz olan Bakanlık birimlerince re‟sen kullanılabilecek yetki ve haklarının düzenlenmesinin aksaklıkların giderilmesi açısından faydalı olabileceği düĢünülmektedir BULGU 2: Balıkçı Barınaklarının Yönetimiyle Ġlgili Aksaklıkların Bulunması Balıkçı barınaklarının onaylı imar planları bulunmamasına rağmen inĢaa edildiği ve bu barınak alanlarında bulunan Kıyı Kanununa aykırı yapıların yıktırılmayarak idare tarafından kiraya verildiği tespit edilmiĢtir. Balıkçı Barınağı, kıyı bölgelerinde balıkçı teknelerinin barınma yeridir. Kıyılarda doldurma veya kurutma yoluyla kazanılan araziler üzerinde balıkçı barınağı ve benzeri yapıların inĢası, 3621 sayılı Kıyı Kanunu ve bu Kanunun uygulama yönetmeliklerine tabidir. 3/8/1990 tarihli ve 20594 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin 4 üncü maddesinde balıkçı barınağı; “Balıkçı teknelerine hizmet vermek amacıyla dalgakıranla korunmuş, yöre balıkçılarının ihtiyacına yetecek kadar havuz ve geri sahaya sahip, bağlama rıhtımları ile suyu, elektriği, ağ kurutma sahası, çekek yeri, emsali kara alanının %2’sini, yüksekliği 6.50

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 18 metreyi (2 katı) aşmayan ve takılıp sökülebilir elemanlarla inşa edilen yönetim birimi, deniz ürünlerine geçici depolama ve satış üniteleri bulunan kıyı yapılarıdır.”olarak tanımlanmaktadır. Yönetmelikte yapılan tanım ile balıkçı barınaklarında yapılaĢma Ģartları ve yapıların inĢasıyla ilgili belirli ölçütler getirilmiĢtir. Öte yandan Yönetmeliğin 12 nci maddesinde kıyıda 1/1000 ölçekli imar planı yapılıp onaylanmadan uygulama ve yapılanmaya geçilemeyeceği hüküm altına alınmıĢtır. Bu hüküm gereği imar planı olması koĢuluyla balıkçı barınaklarında ancak Kıyı Kanununa uygun yapı yapılabilecektir. Kıyıda, doldurma ve kurutma yoluyla kazanılan araziler üzerinde yapılması öngörülen yapı ve tesislere, Yönetmelik‟in 15 inci maddesi uyarınca “yapı ruhsatı” verilebilmesi için Maliye Bakanlığı'ndan izin alınması gereklidir. Maliye Bakanlığı'nca bu iznin verilebilmesi için yatırımcı kiĢi veya kuruluĢça, yatırıma iliĢkin “onaylı uygulama imar planı”nın Bakanlığa verilmesi Ģarttır. Özetle; kıyıda balıkçı barınağı tesis edilebilmesi için öncelikle imar planlarının yapılmıĢ olması, onaylanan imar planlarında yer alan Kıyı Kanununa uygun üst yapılara yapı ruhsatı verilebilmesi için de Maliye Bakanlığı‟ndan izin alınması gerekmektedir. 13.12.1996 tarihli ve 22846 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Balıkçı Barınakları Yönetmeliğinde balıkçı barınaklarının iĢletmesi, bakım ve onarımı, barınakta inĢa edilecek alt ve üst yapıların gerçekleĢtirilmesinde uygulanacak esas ve usuller belirlenmiĢtir. Balıkçı Barınakları Yönetmeliğinin ilk halinde, imar planına iliĢkin 7 nci madde“Balıkçı barınakları, 3621 sayılı Kıyı Kanununa göre 3194 sayılı İmar Kanunu uyarınca hazırlanan İmar Planlarının Valiliğin teklife ilişkin gerekçeli görüşü, Bakanlık, DPT Müsteşarlığı, Ulaştırma Bakanlığı, ilgili kurum ve kuruluşların olumlu görüşleri alınarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığının onaylaması halinde yapılır.”Ģeklinde düzenlenmiĢtir. Bu madde gereğince barınaklar ancak hazırlanan imar planlarının onaylaması halinde yapılabilmekteydi. Söz konusu 7 nci madde, 28.10.2008 tarihli Balıkçı Barınakları Yönetmeliğinde DeğiĢiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle değiĢtirilmiĢ, balıkçı barınaklarına iliĢkin 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının, Bayındırlık ve Ġskan Bakanlığınca onaylanacağı hükme bağlanmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 19 Sonuç olarak değiĢiklikten önceki tarihte yapımı tamamlanmıĢ barınakların onaylı imar planı bulunması gerekmektedir. Ancak balıkçılık kıyı yapıları hakkında UlaĢtırma, Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığı tarafından yürütülen çalıĢmalar da dikkate alınarak barınak olarak kiralanan Hazine taĢınmazların incelenmesi neticesinde; balıkçı barınaklarının yarısından fazlasının imar planının olmadığı anlaĢılmaktadır. Balıkçı barınaklarında özellikle imar planları konusunda sorunlar bulunduğu, kıyıda yer alan Hazine taĢınmazlarının imar planı bulunmamasına rağmen bu taĢınmazlar üzerinde üst yapılar inĢa edildiği ve bu Ģekilde Defterdarlıklarca kiraya verildiği örnekler görülmüĢtür. Yönetmeliğin 5inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde üst yapılar Ģu Ģekilde sayılmıĢtır; “…imkanlar dahilinde; barınak işletmecisinin zaruri ihtiyaçlarını giderebileceği alanları içeren işletme binası, tesisten faydalanan balıkçıların dinlenmeleri için kullanılacak balıkçı lokali, ürünün aktarımı süresince kullanılacak soğuk hava deposu ve buz üretim alanı, av kapasitesinin en az %10'unun satışını yapabilecek kapasiteye sahip balıkhane veya balık satış yeri, kasa yıkama yeri ve deposu, ağ tamir yeri ve deposu, balıkçı gemisi tamir yeri, balıkçı gemilerinin ihtiyacını karşılayacak akaryakıt pompası, ilk yardım imkânı ve yangın söndürme sistemi ile Bakanlık faaliyetlerinin yürütülmesi için kullanılacak balıkçılık idari binasının bulunması zorunludur.” Mezkur madde hükmünde sayılan üst yapılar, teknelerin muhafazası, bakım ve onarımı ile avlanma ve sonrasındaki balık satıĢı iĢlemlerini gerçekleĢtirmek amaçlı ve balıkçıların ortak kullanımına açık alanlar olarak düzenlenmiĢtir. Özetle, barınaklar alanında balıkçılığın konusuna girmeyen hususi kullanımlara iliĢkin yapılara mevzuatta yer verilmemiĢtir. Nitekim Yönetmelik‟in 8 inci maddesinde kiralanan barınak ve üst yapıların hiçbir Ģekilde üçüncü kiĢilere kiralanamayacağı ve devredilemeyeceği hüküm altına alınarak hususi ve uygunsuz kullanımların engellenmesi amaçlanmıĢtır. Ancak yapılan incelemelerde ise balıkçı barınaklarında, Kıyı Kanuna aykırı üst yapı inĢaatlarının bulunduğu ve bunların üçüncü kiĢilerce hususi amaçlarla kullanıldığı görülmüĢtür. Maliye Bakanlığı tarafından verilen onaylar doğrultusunda,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 20 Defterdarlıklarca balıkçı barınaklarının kiraya verilmesi iĢlemleriyle ilgili 3 ilde Hazine taĢınmaz dosyaları ve MEOP(Milli Emlak Otomasyon Projesi) sistemi üzerinden elektronik kayıtlar esas alınarak yapılan incelemeler sonunda;

1. Balıkçı barınaklarının büyük çoğunluğunda imar planı bulunmadığı, bu durumun üst yapıların planlı bir biçimde inĢa edilememesine ve Kıyı Kanununa aykırı yapılaĢmalara sebep olduğu,
2. Karadeniz sahillerindeki illeri kapsayan balıkçı barınaklarında “kapalı depo” Ģeklinde yapılan yapılarla ilgili olarak; Onaylı imar planı olan barınak alanında Kıyı Kanununa aykırı tuğladan yapılma, “dam” olarak tabir edilen, 10 metre yüksekliğinde, iki katlı 203 üst yapı yapılmıĢtır. Her yapı için (belediye tarafından ruhsat verilmeden) ayrı elektrik ve su sayacı bağlanan yazlık ev niteliğindeki bu yapıların pek çoğunun önünde özel gezinti teknelerinin yer aldığı ve balıkçılık dıĢı amaçlarla kullanıldığı Bakanlık taĢra birimlerince tespit edilmiĢtir. Denetim ekibimizce yerinde yapılan incelemelerde denizin kenarında inĢaa edilen “dam”lar ve buna ilave olarak restoran olarak iĢletilen bir bina bulunduğu görülmüĢtür. Barınağın kullanımıyla ilgili müfettiĢ raporlarında alanın marina gibi kullanıldığı ve balıkçılıkla uğraĢmayan kiĢilerin de bu yapılarda yaĢadığı, kanıtlayıcı belgelerle ortaya konmuĢtur. TaĢınmaz üzerinde, Milli Emlak Birimleri tarafından Kıyı Kanununa aykırı olduğu tespit edilmiĢ denize sıfır konumdaki bu yapıların yıktırılmasının sağlanması gerekmektedir. Ancak kaçak ve kanuna aykırı olması sebebiyle üzerinde yasal olarak tasarruf yetkisinin kullanılması mümkün olmayan bu yapılar Defterdarlık tarafından kiraya verildiği, tespit edilmiĢtir. Söz konusu tespitlerden de anlaĢıldığı üzere balıkçı barınaklarıyla ilgili imar planlarının bulunmayıĢı, Kıyı Kanununa aykırı yapılaĢmalara yol açmıĢtır. Onaylı imar planları olan barınaklarda ise yine Kıyı Kanunu ve Balıkçı Barınakları Yönetmeliğine uygun olmayan mevcut yapıların kira gibi tasarruf iĢlemlerine konu olması bu aykırılıkların devam etmesine sebep olmaktadır. Kamu idaresi cevabında; Valilikler (Defterdarlıklar) tarafından UlaĢtırma Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığı ile Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının konuya iliĢkin görüĢ ve önerilerinin 21/05/2013 tarihli ve 20175, 20176 sayılı yazılar ile istenildiği, UlaĢtırma, Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığından cevaben alınan 03/09/2013 tarihli ve 17535 sayılı yazıda özetle; balıkçılıkla ilgili kıyı yapılarının imar planının bulunmaması

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 21 nedeniyle kiraya verilmeleri uygun görülmese dahi, bu tesislerin balıkçılar ve diğer kullanıcılar tarafından da fiili olarak kullanıldığı, bu nedenle, Bakanlıklarınca inĢa ettirilen barınakların atıl vaziyette kalmaması, geliĢigüzel kullanımının önlenmesi ve amacına uygun olarak kullanımının sağlanması bakımından imar planı bulunmayan balıkçılıkla ilgili tüm kıyı yapılarının Balıkçı Barınakları Yönetmeliğinin 8 inci maddesine göre kiraya verilmesinde herhangi bir sakınca bulunmadığı, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığından alınan 31/12/2013 tarihli ve 5262 sayılı yazıda ise özetle; 3621 sayılı Kıyı Kanunu, 6237 sayılı Limanlar ĠnĢaatı Hakkında Kanun, 655 sayılı KHK ve Balıkçı Barınakları Yönetmeliğinin ilgili hükümleri incelendiğinde; balıkçı barınaklarında bulunabilecek ve yapımına izin verilen alt ve üst yapıların açıkça belirtildiği, belirtilen bu yapıların hiçbir Ģekilde özel amaçla kullanılamayacağı ve ĢahsileĢtirilemeyeceği, bu alanların balıkçıların kullanımına hizmet eden ortak yapılar olduğu, mevzuata aykırı olan bu yapıların tahliyelerinin gerektiğinin düĢünüldüğü, imar planı olmayan veya onaylanmayan balıkçı barınaklarından üzerlerinde mevzuata aykırı yapı bulunduran balıkçı barınaklarının kiralanmalarının uygun olmayacağı, Anılan Bakanlıkların görüĢleri de dikkate alınarak, illeri sınırları içerisinde balıkçı barınağı olan 28 Ġl Valiliğine (Defterdarlık) yazılan 31/01/2014 tarihli ve 3437 sayılı yazıda; henüz onaylı bir imar planı bulunmayan, ancak imar planları hazırlanarak onaylanma sürecine bütçe ödenekleri çerçevesinde devam edilen balıkçı barınaklarının, fiili olarak balıkçılar tarafından kullanıldığı, bu nedenle üzerlerinde yer alan üst yapıların, Balıkçı Barınakları Yönetmeliğinin 5/c maddesinde belirtilen amaçlarda kullanıldıklarının anlaĢılması halinde, anılan Yönetmeliğin 8 inci maddesine göre kiralanması, Balıkçı Barınakları Yönetmeliğinin 5/c maddesinde belirtilen amaçlar dıĢında kullanılan üst yapı bulunan barınakların ise kiralamaya konu edilmeyerek, bu barınaklarda yer alan aykırı yapıların tahliyelerinin sağlanması talimatı verildiği, ifade edilmiĢtir. Ayrıca SayıĢtay Raporuna istinaden de; Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, UlaĢtırma Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığı ile 28 Ġl Valiliğine (Defterdarlık) yazılan bir örneği cevap ekinde yer alan 24/04/2015 tarihli ve 10184 sayılı yazıda özetle; onaylı imar planı bulunmayan barınakların, 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının bir an önce hazırlanarak ilgili Bakanlık tarafından onaylanması ve onaylanmıĢ 1/1000 ölçekli uygulama

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 22 imar planı bulunan balıkçı barınaklarında ise üst yapı taleplerinin Balıkçı Barınakları Yönetmeliğinin 13 üncü maddesi uyarınca değerlendirilmesi, bu madde hükmüne aykırı bir Ģekilde inĢa edilen/edilecek olan üst yapılar ile onaylı imar planı bulunmayan barınaklarda üst yapı inĢasına izin verilmemesi ile üzerinde mevzuat hükümlerine aykırı üst yapı bulunan barınakların 3621 sayılı Kıyı Kanununun 13 üncü maddesi ile Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin 19 uncu maddesi uyarınca uygun hale getirilmesi ve tahliyesinin sağlanması hususlarında gereğinin yapılmasının istendiği belirtilmiĢtir. Sonuç olarak Ġdare tarafından verilen cevapta bulguya konu edilen balıkçı barınaklarının onaylı imar planlarının bulunmaması ve bu barınak alanlarının Defterdarlıklarca kiraya verilmesi hususlarının mevzuata aykırılık teĢkil ettiği kabul edilmiĢ, uygulamada görülen aksaklıkların giderilmesi amacıyla Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, UlaĢtırma Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığı ve ilgili Defterdarlıklara gerekli talimatın verildiği belirtilmiĢtir. Bulgunun dayanağını teĢkil eden Kıyı Kanununa ve Balıkçı Barınakları Yönetmeliğine aykırı olması sebebiyle üzerinde yasal olarak tasarruf yetkisinin kullanılması mümkün olmayan üst yapılarla ilgili spesifik tespitlere yönelik olarak Ġdare tarafından herhangi bir açıklama getirilmemiĢtir. Barınakların yapılmasına iliĢkin imar planlarını onaylanması UlaĢtırma Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığının yetkisi dahilinde olsa da Balıkçı Barınakları Yönetmeliğinin 8 inci maddesinde balıkçı barınaklarının sınırları, yüzölçümü, üst yapı tesislerinin yer aldığı vaziyet planına göre Maliye Bakanlığınca kiraya verileceği belirtilerek idarenin balıkçı barınaklarının kiralanmasındaki yetkisi ve barınağın uygun Ģartlarda olup olmadığını inceleme sorumluluğu açıkça ifade edilmiĢtir. Nitekim Ġdare cevabında belirtilen Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının ilgili yazısında da Maliye Bakanlığınca mevzuata aykırı yapıların kiraya verilmemesi, bu yapıların tahliye edilmesi gerektiği ifade edilmiĢtir. Özetle Raporda ve ilgili Bakanlıklarca da belirtildiği üzere, balıkçı barınakları planlı bir biçimde inĢa edilememekte, bu husus Kıyı Kanununa aykırı yapılaĢmalara sebep olmaktadır. Bu nedenle kiraya verme yetkisine haiz olan Maliye Bakanlığı tarafından mevzuata aykırı bu yapılarla ilgili olarak herhangi bir tasarrufta bulunulmaması ve tahliye mekanizmalarının iĢletilmesi gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 23 Bu itibarla balıkçı barınaklarının imar planlarının tamamlanması ve kıyı mevzuatına aykırı üst yapıların tahliye edilerek barınakların amacına uygun kullanımlarının sağlanabilmesi için barınakların idaresi, denetimi ve iĢletilmesiyle yetkilendirilen Çevre ve ġehircilik Bakanlığı, UlaĢtırma Denizcilik ve HaberleĢme Bakanlığı ve Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı ile ortak bir çalıĢma yürütülmesi gerektiği düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 24

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 25 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

MALĠYE BAKANLIĞI 2014 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. ÖZET ........................................................................................................................................................... 30
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................. 31
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 31
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ........................................................ 32
5. GENEL DEĞERLENDĠRME ................................................................................................................... 32
6. DENETĠM BULGULARI .......................................................................................................................... 35

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 30

1. ÖZET Bu rapor, Maliye Bakanlığının 2014 yılı performans denetimi sonuçlarını ve bulgularını içermektedir. 6085 sayılı SayıĢtay Kanununun 36 ncı maddesi uyarınca, SayıĢtay “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilen denetim” olarak tanımlanan performans denetimini yapmakla görevli ve yetkilidir. Maliye Bakanlığının hedef ve göstergeleriyle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının değerlendirmesini sağlamak amacıyla aĢağıdakiler denetlenmiĢtir:  2013- 2017 dönemine ait Stratejik Plan,  2014 yılı Performans Programı,  2014 yılı Ġdare Faaliyet Raporu ve  Faaliyet sonuçları ölçümü yapan veri kayıt sistemleri. Yukarıda sayılan belgelerin mevzuatta belirlenen Ģekil Ģartlarına uyularak zamanında yayımlandığı görülmüĢtür. Performans bilgisi izleme sistemi kurulmuĢ, sonuçlar izlenerek raporlar üst yöneticiye sunulmuĢtur. Performans bilgisinin izlenmesi, derlenmesi ve analiz edilmesi için sorumlu birim ve kiĢiler belirlenmiĢtir. Ġç denetim birimi tarafından performans yönetim sistemine iliĢkin yapılan değerlendirme ve tespitler, üst yönetime sunulmuĢtur. Bu değerlendirmelerle birlikte, stratejik planın hedefler ve göstergelere iliĢkin mevcut durum ve hedeflenen değerleri içermemesi, mevcut göstergelerin genel nitelikli belirlenmesi ve performans programları ile her yıl değiĢtirilmesi, programların stratejik plandan bağımsız bir Ģekilde kurgulanmasına yol açmıĢtır. Performans programında ise performans hedefleri, göstergeler ve faaliyetler arasındaki bağ tam olarak kurulamadığından gösterge ve faaliyetlerin hedeflere ulaĢılmasındaki katkısı anlaĢılamamıĢ, performans programı ve faaliyet raporundan beklenen kurumsal hesap verebilirlik tam olarak sağlanamamıĢtır. Faaliyet raporunda, performans hedef ve göstergelerine performans programı ile tutarlı bir Ģekilde yer verilmiĢtir. Ancak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi aĢamasında bazı gösterge

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 31 ölçümlerinin gerçek durumu yansıtmadığı ve mükerrer raporlandığı görülmüĢtür. Performans bilgilerinin bu Ģekilde doğru ve güvenilir raporlanmaması, hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlığa aykırılık teĢkil etmektedir. Bu itibarla Bakanlığın, raporun genel değerlendirme ve denetim bulguları kısmında yer alan değerlendirme ve önerileri dikkate alarak gerekli tedbirleri alması gerektiği düĢünülmektedir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresi yönetimi, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan Stratejik Plan, Performans Programı ve Ġdare Faaliyet Raporlarının hazırlanmasına iliĢkin yönetmelik ve kılavuzlara uygun olarak hazırlanmıĢ olan performans bilgisi raporlarının doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtay‟a sunulmasından; bir bütün olarak sunulan bu raporların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tam ve doğru olarak yansıtmasından; kamu idaresinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarının ölçülmesine iliĢkin sistemlerin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden; performans bilgisinin dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, kamu idaresinin raporladığı performans bilgisinin güvenilirliğine iliĢkin değerlendirme yapmak, performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarını ölçen sistemleri değerlendirmekle sorumludur.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 32 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları ve SayıĢtay ikincil mevzuatıdır. Denetimin amacı, bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında TBMM ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması, kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi ile hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın yerleĢtirilmesi ve yaygınlaĢtırılmasıdır. Denetim, kamu idaresinin faaliyet raporunda yer alan performans bilgilerinin ve bunları oluĢturan kayıt ve belgelerin doğruluğu ve güvenilirliğine iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile gerçekleĢtirilmiĢtir. Bu çerçevede, Maliye Bakanlığının yayımladığı 2013-2017 dönemine ait Stratejik Plan, 2014 yılı Performans Programı ve 2014 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenmiĢtir. 5. GENEL DEĞERLENDĠRME 2014 yılı performans denetimi kapsamında Maliye Bakanlığının yayımladığı 2013- 2017 dönemine ait Stratejik Plan, 2014 yılı Performans Programı ve 2014 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenerek faaliyet sonuçlarının ölçülmesine yönelik olarak üretilen performans bilgisinin güvenilir olup olmadığı değerlendirilmiĢtir. Bahsi geçen belgeler üzerinde yapılan incelemede, ilgili belgelerin mevzuatta belirlenen Ģekil Ģartlarına uyularak zamanında yayımlandığı görülmüĢtür. Performans sonuçlarının izlenmesine ve değerlendirilmesine iliĢkin olarak Maliye SGB.net izleme ve değerlendirme modülü üzerinden harcama birimleri tarafından izleme yapılmıĢ ve hazırlanan raporlar üst yöneticiye sunulmuĢtur. Performans yönetim sistemine dair rol ve sorumluluk dağılımı yapılarak performans bilgisinin izlenmesi, derlenmesi ve analiz edilmesi için sorumlu birim ve kiĢiler belirlenmiĢtir. Performans yönetim sistemine yönelik olarak yürütülen iç denetim faaliyetleri sonucunda sisteme yönelik değerlendirmelerin ve tespitlerin yer aldığı raporlar hazırlanmıĢ ve üst yönetime sunulmuĢtur.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 33 Bu değerlendirmelerle birlikte stratejik yönetim sürecinin daha iyi iĢlemesine yönelik olarak iyileĢtirilmesi ve geliĢtirilmesi gereken birtakım unsurlar da tespit edilmiĢtir.
Stratejik planın, hedefler ve göstergelere iliĢkin mevcut durum, yıllar itibariyle ulaĢılmak istenen hedef değerler ile plan süresince izlenecek ilgili tüm göstergeleri içermemesi, mevcut göstergelerin genel nitelikli belirlenmesi ve süreklilik arz etmemesi performans yönetim sisteminin etkinliğini azaltmaktadır. Mevcut durum, beĢ yıllık bir öngörüyü yansıtan stratejik planın yıllık performans programlarına temel oluĢturacak bir üst belge olma niteliğini ortadan kaldırmaktadır. Dolayısıyla stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporu aracılığıyla gerçekleĢtirilmesi hedeflenen kurumsal hesap verebilirlik tam olarak sağlanamamaktadır. Performans programı incelendiğinde ise performans hedef ve göstergelerine iliĢkin açıklamaların yetersiz olduğu, faaliyetlerin performans hedefleri ile doğrudan iliĢkilendirilemeyecek genellikte belirlendiği ve birtakım göstergelerin iyi tanımlanmadığı ve hedefle ilgili olmadığı tespit edilmiĢtir. Bunun sonucu olarak performans hedefleri, göstergeler ve faaliyetler arasındaki bağ tam olarak kurulamadığından gösterge ve faaliyetlerin hedeflere ulaĢılmasındaki katkısı anlaĢılamamaktadır. Faaliyet raporu üzerinde yapılan incelemede ise performans hedef ve göstergeleri ile bunlara iliĢkin gerçekleĢme değerlerinin faaliyet raporu ve performans programına genel olarak tutarlı bir Ģekilde yansıtıldığı tespit edilmiĢtir. Ancak, bazı göstergelere iliĢkin tutarsızlık tespit edilmiĢ ve program dönemi baĢında hedeflenen değer üzerinden değil revize edilen değer üzerinden performansın raporlandığı görülmüĢtür. Buna ek olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi aĢamasında bazı gösterge ölçümlerinin gerçek durumu yansıtmadığı veya mükerrer raporlandığı tespit edilmiĢtir. Bu durum, faaliyet raporunun hazırlanmasında gözetilmesi gereken doğruluk, güvenilirlik ve tutarlılık ilkeleri ile bağdaĢmamaktadır. Hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlık faaliyet raporları aracılığıyla sağlandığından, bu raporda yer alan performans bilgilerinin doğru ve güvenilir olması gerekmektedir. Performans yönetim sistemi genel olarak, performans bilgisinin yönetimi ve raporlanmasına iliĢkin idareye ait iç politikaları, yapıları ve süreçleri ifade etmektedir. Etkin bir performans yönetim sisteminin kurulması, idare faaliyet raporlarında sunulacak performans bilgisinin güvenilirliğini artırarak, kurumsal hesap verebilirliğin sağlanmasına katkıda bulunacaktır. Bu bağlamda;

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 34  Stratejik planın, kurumun hedef ve gösterge bazında bulunduğu mevcut durum ile plan uygulandıktan sonra ulaĢmak istediği nokta arasında bağlantı kurulmasını sağlayacak Ģekilde hazırlanması,  Stratejik planın uygulandığı süre boyunca izlenecek hedef ve göstergelerin özenli Ģekilde yürütülecek bir plan hazırlık aĢamasının sonucu olarak önceden belirlenmesi ve plan döneminde kullanılacak performans göstergelerinde sürekliliğin sağlanması,  GerçekleĢmesi büyük oranda kurumun kendi faaliyet ve projeleri ile iliĢkilendirilebilen performans hedef ve göstergelerinin belirlenmesi,  Belirlenen performans göstergelerinin ölçülebilme, iyi tanımlanma ve hedefle ilgili olma açısından kalitesinin artırılmasının sağlanması,  Belli bir performans hedefi çerçevesinde maliyetlendirilebilen ve hedefle doğrudan bağı kurulabilen iĢ ve iĢlemlerin faaliyet olarak belirlenmesi,  Bütçe uygulaması ve muhasebeleĢtirilmesi aĢamalarının stratejik yönetim sürecine entegre edilmesi için gerekli tedbirlerin alınması,  Performans hedefleri ile doğrudan bağı kurulabilen, genel nitelik taĢımayan iĢ ve iĢlemlerin faaliyet olarak tanımlanması ve maliyetlendirilmesinin sağlanması,  Performans programı uygulanırken hedeflenen gösterge düzeylerinin ve göstergelerin ifade ediliĢ Ģeklinin yıl içi geliĢmeler doğrultusunda değiĢtirilmemesi ve  Hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlık faaliyet raporları aracılığıyla sağlandığından, bu raporda yer alan performans bilgilerinin doğru ve güvenilir olması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 35 6. DENETĠM BULGULARI A. Stratejik Planın Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular Maliye Bakanlığı 2013-2017 Stratejik Planı üzerinde yapılan incelemede planın zamanında yayımlandığı ve mevzuatta belirlenen Ģekil Ģartlarına uyulduğu tespit edilmiĢtir. Ancak planın stratejik hedefler ve göstergelere iliĢkin mevcut durum ile yıllar itibariyle ulaĢılmak istenen hedef değerleri içermemesi ve mevcut göstergelerin genel nitelikli belirlenmesi nedeniyle, yıllık performans programları ve faaliyet raporlarına temel oluĢturacak Ģekilde hazırlanmadığı tespit edilmiĢtir. Bu bağlamda Bakanlık Stratejik Planı, etkin bir stratejik yönetim süreci ve hesap verebilirliğe hizmet edecek nitelikte değildir. Bu hususlara iliĢkin bulgulara aĢağıda yer verilmiĢtir. BULGU 1: Stratejik Planda Bakanlığın Hedeflere ĠliĢkin Mevcut Durumuna ve Yıllar Ġtibariyle UlaĢılmak Ġstenen Değerlere Yer Verilmemesi Maliye Bakanlığı 2013-2017 Stratejik Planının, Kurumun stratejik hedef ve göstergelere iliĢkin mevcut durumu ile yıllar itibariyle ulaĢılmak istenen hedef değerleri içermediği tespit edilmiĢtir. Kamu Ġdarelerinde Stratejik Planlamaya ĠliĢkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte hedef; ulaĢılması öngörülen çıktı ve sonuçların tanımlanmıĢ bir zaman dilimi içinde nitelik ve nicelik olarak ifadesi olarak tanımlanmıĢ, hedeflerin ölçülebilir ve sonuca odaklanmıĢ olması gerektiği belirtilmiĢtir. Hedeflerin ölçülebilir olarak ifade edilemediği durumlarda ise stratejik planda hedefe yönelik performans göstergelerine yer verilmesi gerektiği, bu göstergelerin de ölçülebilirliğin sağlanması için miktar, zaman, kalite veya maliyet cinsinden ifade edileceği belirtilmiĢtir. Bu hükümlerden anlaĢıldığı üzere, stratejik planda yer alan hedeflerin ve hedeflerin ölçülebilir olarak ifade edilemediği durumlarda göstergelerin, zaman çerçevesi belli ve ölçülebilir nitelikte belirlenmesi gerekmektedir. Bakanlık 2013-2017 Stratejik Planı ve 2014 yılı Performans Programı incelendiğinde, planda yer alan amaç ve hedeflerin programa tutarlı bir Ģekilde yansıtıldığı görülmekle beraber hedef veya gösterge bazında mevcut durum ve yıllar itibariyle ulaĢılması hedeflenen düzeylere planda yer verilmediği görülmüĢtür. Stratejik plan üzerinden, Bakanlığın hedef ve gösterge bazında bulunduğu mevcut durum ile plan uygulandıktan sonra ulaĢmak istediği nokta arasında bağlantı kurulamamaktadır. Bu durum, performans programlarının stratejik

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 36 plandan bağımsız bir Ģekilde kurgulanmasına yol açmaktadır. Stratejik planda plan dönemine iliĢkin bir perspektif yer almadığı için göstergeye iliĢkin hedeflenen değerler, yılı performans programlarıyla belirlenmektedir. Diğer bir deyiĢle, performans programları hedef bazlı beĢ yıllık bir perspektifin yılı gerekliliklerini yansıtacak Ģekilde hazırlanmamaktadır. Bunun sonucu olarak da, beĢ yıllık bir öngörüden ziyade, her yıl performans programıyla belirlenen ve stratejik yönetim ilkeleriyle bağdaĢmayan, plandan bağımsız yıllık hedeflenen değerler söz konusu olmaktadır. Dolayısıyla hazırlanan Performans Programının, 2013-2017 Stratejik Planının 2014 yılına iliĢkin uygulama dilimi olduğunu ifade etmek mümkün görünmemektedir. AĢağıdaki tabloda gösterildiği üzere son üç yıl kümülatif olarak incelendiğinde, Bakanlığın ilgili göstergeler üzerinden ulaĢmak istediği hedef değer ve trendin ne yönde (artıĢ mı, azalıĢ mı) olduğu anlaĢılamamaktadır. Buna ek olarak, incelenen mükellef sayısındaki artıĢ oranı ve incelenen matrahtaki artıĢ oranı göstergelerinde olduğu gibi, programlardaki hedef değerler ile belli bir trend izlenmeye çalıĢılsa bile bu trend, gerçekleĢmelerden ciddi ölçüde farklılık göstermektedir. Bu durum, stratejik planda sağlıklı öngörülere dayalı olarak hedef değerlerin önceden belirlenmemesinin bir sonucudur. Tablo 1: Seçili Göstergelerin Yıllar Ġtibariyle Hedef Değer ve GerçekleĢmeleri
2013 2014 2015 Performans programı değerlendirilen idare sayısı (adet) Hedef 100 130 110 GerçekleĢme 80 111 - KBS Harcama Yönetim Sistemi e-yolluk uygulama yazılımının tamamlanma oranı (yüzde) Hedef 60 60 50 GerçekleĢme 40 60 - Ġncelenen mükellef sayısındaki artıĢ oranı (yüzde) Hedef 10 10 10 GerçekleĢme 52 -13 - Ġncelenen matrahtaki artıĢ oranı (yüzde) Hedef 10 10 5 GerçekleĢme 36,5 37 - Sonuçlandırılan dava sayısının toplam dava sayısına oranı (yüzde) Hedef 25 14 18 GerçekleĢme 19,4 18,3 - Bilgi teknolojilerine yapılan yatırımın Bakanlık bütçesindeki payı Hedef 41,7 26 37,5 GerçekleĢme 42,1 30,8 -

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 37 Kamu idaresi cevabında; Stratejik planların, idarelerin 5 yıllık politika gündemini ve izleyeceği yolu ortaya koyduğu ve kamuoyu ile paylaĢtığı strateji belgeleri olduğu ve idarelerin büyüklükleri, insan kaynakları yapısı, temel hizmetlerinin niteliği gibi unsurların farklılığından dolayı “standart” stratejik planlardan söz etmenin mümkün olmadığı, Bakanlığın sunduğu kamu hizmetlerinin genel olarak nicel değil nitel (kalitatif) hizmetler olduğu ve bu bağlamda stratejik planının niteliksel yönünün ön planda olmasının son derece doğal olduğu, Orta Vadeli Program (OVP) ve Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) gibi üst politika belgelerinde dahi sadece üç yıllık bir projeksiyon yapılabilmekte iken Bakanlığın Stratejik Planındaki hedef ve göstergelere beĢ yıllık bir değer tespit etmenin imkan dahilinde olmadığı, Bakanlığın yürüttüğü hizmetlerin Hükümet hedefleri ile doğrudan bağlantılı olması nedeniyle stratejik planda sayısal hedeflere yer verilmemiĢ olmasının, performans programlarında orta vadeli hedefler doğrultusunda gerekli performans hedeflerine yer verilmemesine yol açmadığı ve bulguda yer alan tablodaki gösterge hedef ve gerçekleĢmeleri arasındaki sapmaların, stratejik planlama yaklaĢımından kaynaklanan bir eksiklik olmayıp göstergelere iyi niyetle değer tespit edildiğine iĢaret ettiği, ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında her ne kadar stratejik planların standart olamayacağından bahsedilse de mevcut düzenlemede, Kalkınma Bakanlığının hazırlamıĢ olduğu “Kamu Ġdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzu”nun, tüm kamu idareleri tarafından uygulanması gerekmekte olup kamu idareleri türlerine göre farklı stratejik plan hazırlama yöntemleri öngörülmemiĢtir. Performans yönetim sistemleri, kurumların ölçülemeyen nitelikteki amaçlarını sayısal olarak belirlenecek performans hedef veya göstergeleri aracılığıyla ölçülebilir hale (nicel) getirerek, performans değerlendirmesi yapmayı mümkün kılar. Dolayısıyla kamu idaresi cevabında belirtildiği gibi sunulan hizmetlerin nitel olması, ölçülebilir hedef ve göstergeler belirlenmesine ve performans yönetim sürecine engel teĢkil etmemektedir. 3 nolu bulguda da eleĢtirildiği üzere Bakanlık, stratejik planında performans gerçekleĢmesine kurumun katkısını ölçmeye elveriĢli olmayan genel nitelikli ve hatta doğrudan Orta Vadeli Program ve Orta Vadeli Mali Plan gibi üst politika belgeleri ile belirlenen hedef ve göstergeleri benimsemiĢtir. Kamu idaresi cevabında da vurgulandığı üzere

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 38 bunlara iliĢkin beĢ yıllık bir projeksiyonun belirlenmesi güç olacağından Bakanlığın, OVP ve OVMP‟de belirlenen hedeflerin gerçekleĢmesine hizmet eden ve doğrudan kendi faaliyetleri ile iliĢkilendirebileceği göstergeleri izlemesi gerektiği düĢünülmektedir. Bu itibarla stratejik planların, stratejik yönetim sürecinin ve hesap verebilirliğin gereği olarak performans programlarına ve faaliyet raporlarına temel oluĢturacak nitelikte, plan sürecini kapsayıcı ve sürecin iyi yönetilmesine katkı sunacak Ģekilde hazırlanması gerekmektedir. BULGU 2: Performans Göstergelerinin Sürekli DeğiĢtirilmesinin Ġzlenebilirliği Engellemesi Bakanlık Stratejik Planı üzerinde yapılan incelemede; planda sadece temel göstergelere yer verildiği, hedeflere ulaĢmada ölçü olacak göstergelerin performans programları aracılığıyla belirlendiği görülmüĢtür. Ancak 2013, 2014 ve 2015 Performans Programlarına bakıldığında, takip edilen göstergelerden bir yıl içinde tamamlanması öngörülenler hariç plan dönemi boyunca izlenebilecek nitelikteki diğer göstergelerin izleyen yıllarda takip edilmediği veya 2013 yılı programında takip edilmeyen bir göstergenin daha sonraki programlara dâhil edildiği, dolayısıyla göstergelerin her yıl değiĢtirilmesinin izlenebilirliği engellediği tespit edilmiĢtir. Kamu Ġdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzu‟nda belirtildiği üzere stratejik planlar, belli bir izleme sürecine tabi olarak plan dönemi sonunda değerlendirilmektedir. Stratejik plan değerlendirilirken, plan süresince yürütülen izleme ve değerlendirme faaliyetlerinin etkinliği ile doğru, tutarlı ve düzenli toplanmıĢ verilerin varlığı, hedeflenen ve ulaĢılan sonuçların karĢılaĢtırılması açısından büyük önem arz etmektedir. Ayrıca Performans Programı Hazırlama Rehberi‟nde performans programlarında, stratejik planlarda yer alan orta ve uzun vadeli amaç ve hedeflere iliĢkin yıllık hedeflerin yer aldığı, performans hedeflerine ne derece ulaĢıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek üzere oluĢturulan performans göstergelerine yer verildiği vurgulanmıĢtır. Dolayısıyla performans programlarında yer alan göstergelerin, stratejik planda yer alan hedeflere ulaĢılması amacıyla yıllar itibariyle bir izleme ve değerlendirme yapılabilmesine imkân sağlayacak nitelikte olması için süreklilik arz etmesinin önemli olduğu düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 39 2014 yılı Performans Programı üzerinde yapılan incelemede, 11 adet performans hedefi kapsamında 77 adet göstergenin takip edildiği belirlenmiĢtir. Stratejik Plana bakıldığında ise 9 adet stratejik hedef kapsamında 24 adet gösterge belirlenmekle beraber bunlara iliĢkin herhangi bir zaman çerçevesi ve sayısal hedefin belirlenmediği, hatta bunlardan 4‟ünün 2013 ve 2014 yıllarında izlenmediği görülmüĢtür. Tablo 2: Performans Programlarında Yıllar Ġtibariyle Ġzlenen Gösterge Sayıları Yıllar itibariyle Performans Programlarında yer alan göstergelere iliĢkin yukarıdaki tablo incelendiğinde;  2013 yılı Performans Programında yer alan 82 adet göstergenin 24‟ünün kaldırılması ve yeni 19 adet göstergenin eklenmesiyle sadece 58‟inin 2014 yılı Programında izlenmeye devam edildiği,  2014 yılı Performans Programında yer alan 77 adet göstergenin ise 26‟sının kaldırılması ve yeni 17 adet göstergenin eklenmesiyle toplamda 51‟inin 2015 yılı Programında korunduğu,  2013 yılı baz alınarak 2015 yılı Programı ile kıyaslama yapıldığında ise 2013 yılı Performans Programındaki 82 göstergeden 35‟inin yeni Programda yer almadığı ve 2013 yılı programında yer almayan 21 adet yeni gösterge belirlenerek 2015 yılı Programına konulduğu, görülmektedir. Bakanlık tarafından stratejik planın yıllık uygulama dilimleri olarak hazırlanması
Gösterge
Sayısı Performans Programı Mevcut gösterge sayısı Takip eden yılın programında korunan gösterge sayısı Takip eden yılın programında izlenmeyen gösterge sayısı Önceki yıla göre yeni eklenen gösterge sayısı 2013 yılı Programı 82 58 24 - 2014 yılı Programı 77 51 26 19 2015 yılı Programı 68 - - 17

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 40 gereken performans programlarında, gösterge düzeyinde bir süreklilik sağlanamadığı yukarıdaki tablodan anlaĢılmaktadır. Dolayısıyla hem yıllar hem de beĢ yıllık plan dönemi itibariyle sağlıklı bir izleme ve değerlendirme zemini oluĢturulamamıĢtır. AĢağıdaki tabloda ise yıllık Programlar ile devamlı değiĢtirildiği için sürekliliği sağlanamayan göstergelere iliĢkin örnekler yer almaktadır. Tablo 3: Yıllar Ġtibariyle Süreklilik Sağlanamayan Göstergelere Örnekler Performans Göstergeleri 2013 2014 2015 Kamu kaynaklarının etkin kullanılmasına yönelik yapılan analiz sayısı (adet) √ - √ Kaldırılan istisna, muafiyet ve indirimlerin GSYH'ye oranı (yüzde) - √ - Bakanlık insan kaynağı analizinin tamamlanma oranı (yüzde) - √ - Maliye uzmanlarının performans kriterlerinin belirlenme oranı (yüzde) - √ - Bakanlık teĢkilat yapısının gözden geçirilmesi ve iĢ analizlerinin tamamlanma oranı (yüzde)

• √ - Uyarlanan toplam IPSAS standardı sayısı (adet) √ - - Risk Eylem Planı ile iyileĢtirilen süreç sayısı (adet) √ - - Göstergelerde yıllar itibariyle sürekliliğin sağlanamamasına iliĢkin olarak “Kaldırılan istisna, muafiyet ve indirimlerin GSYH'ye oranı” göstergesine bakılacak olursa, göstergeye 2013 yılı Programında yer verilmemiĢ iken 2014 yılı Programına dahil edildiği ancak 2015 yılı Programından tekrar kaldırılarak izlenmediği görülmektedir. Bu göstergenin, “Vergi harcamaları/GSYH oranındaki azalıĢ” göstergesi ile birlikte izlenmesinin, sonuçların değerlendirilmesindeki anlamlı katkısı göz önünde bulundurulduğunda, söz konusu göstergenin sürekli olarak izlenmesinin önemi daha iyi anlaĢılmaktadır. Tabloda yer alan “Uyarlanan toplam IPSAS standardı sayısı” göstergesi ise 2013 yılı Performans Programında yer almakla birlikte 2014 ve 2015 yılı Performans Programlarında söz konusu göstergeye yer verilmemiĢtir. Bu göstergenin takip edilmemesi, sürekliliğin sağlanamamasına yol açtığı gibi daha da önemlisi stratejik planda “milletlerarası mali raporlama standartlarına uygun mali raporlama yapmak ve yayımlamak” stratejisinin ve bu stratejinin yansıması olarak 2014 yılı Programında yer alan “Devlet muhasebe sisteminin milletlerarası standartlara uyum derecesinin artırılması” hedefinin açıkta kalmasına neden olmaktadır. Kaldı ki söz konusu

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 41 uluslararası standartlar, BaĢkanlığını Muhasebat Genel Müdürünün ve Sekreteryalığını Genel Müdürlüğün yaptığı Devlet Muhasebesi Standartları Kurulunun çalıĢmaları sonucunda uyarlanmakta ve Devlet Muhasebe Standartları oluĢturulmaktadır. Bakanlık ile bağı bu derece güçlü olan bir Kurulun çıktılarının “Devlet muhasebe sisteminin milletlerarası standartlara uyum derecesinin artırılması”na iliĢkin hedef çerçevesinde gösterge olarak izlenmesi önem arz etmektedir. Kamu idaresi cevabında; Stratejik Planda yer alıp da 2013 ve 2014 yıllarında izlenmeyen 4 göstergeye iliĢkin olarak; birinin 2015 yılı programında izlemeye alındığı, ikisinin izlenebilmesi için elveriĢli ortamların henüz oluĢturulamadığı (Mali yönetim biliĢim sistemine iliĢkin projenin devam etmesi, Maliye AraĢtırma Merkezinin henüz kurulmaması gibi) ve milli mali tabloların milletlerarası mali tablolara uyumuna iliĢkin göstergenin ise ilgili Kurul faaliyetlerinin Bakanlık performansı ile doğrudan iliĢkilendirilememesi nedeniyle artık izlenmediği ifade edilmiĢtir. Ayrıca, Maliye Bakanlığı Performans Programlarındaki göstergelerden bir kısmının yıllık nitelikte olduğu, 2014 yılı Performans Programında bulunan göstergelerden 8 inin bu sebeple 2015 yılı Performans Programından çıkarıldığı, 5 inin birleĢtirilerek tek bir göstergeye dönüĢtürüldüğü, 2 sinden Bakanlığın performansını ölçecek nitelikte olmadığı için vazgeçildiği, 1 inin ifadesinin değiĢtirildiği, 1 inin de tamamlandığı için 2015 yılı Performans Programı kapsamında izlenmesine gerek kalmadığı ifade edilmiĢtir. Geriye kalan göstergeler (10 adet) ise mevzuatta planlanan değiĢikliklerin gerçekleĢmemesi, idarenin faaliyet önceliklerinin değiĢmesi ve performans hedeflerinin değiĢmesi gibi nedenlerle performans programı kapsamından çıkartılmıĢtır. Bu durumun izlenebilirlik açısından herhangi bir engel teĢkil etmediği, performans programlarının yıllık olma ilkesiyle uyumlu olduğu ve Bakanlığın çabalarını yansıtmayacak Ģekilde izlenebilirliğinin engellenmesi gibi bir kasıt ve iradenin olamayacağı vurgulanmıĢtır. Sonuç olarak; Stratejik Planda yer alıp da 2013 ve 2014 yıllarında izlenmeyen 4 göstergeye iliĢkin yapılan açıklamalardan 3 üne iliĢkin olanların yerinde olduğu düĢünülmektedir. Bununla beraber milli mali tabloların milletlerarası mali tablolara uyumuna iliĢkin göstergenin ilgili Kurul faaliyetlerinin Bakanlık performansı ile doğrudan iliĢkilendirilememesi nedeniyle artık izlenmediği yönündeki açıklama ikna edici bulunmamıĢtır. Bulguda da konu edildiği üzere stratejik planda yer alan “milletlerarası mali

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 42 raporlama standartlarına uygun mali raporlama yapmak ve yayımlamak” stratejisi, göstergenin performans programından çıkarılması nedeniyle takip edilememektedir. BaĢkanlığını Muhasebat Genel Müdürünün ve Sekreteryalığını Genel Müdürlüğün yaptığı Devlet Muhasebesi Standartları Kurulunun çalıĢmaları söz konusu gösterge çerçevesinde büyük önem arz etmekte olup stratejik planda temel göstergelerden biri olarak belirlenen milli mali tabloların milletlerarası mali tablolara uyumuna iliĢkin göstergenin izlenmesine devam edilmesinin önemli olduğu düĢünülmektedir. 2014 yılı Performans Programında yer alan ancak 2015 yılı Performans Programından çıkarılan 17 göstergeye iliĢkin yapılan açıklamalardan ise biri hariç diğerleri yerinde görülmüĢtür. Bakanlık insan kaynağı analizinin tamamlanma oranının 2015 yılında izlenmemesine iliĢkin gerekçe, kamu idaresi cevabında yer aldığı gibi göstergenin yıllık nitelikli olmasından ziyade 2014 yılı faaliyet raporunda belirtildiği gibi mevzuatta planlanan değiĢikliklerin gerçekleĢmemesidir. Dolayısıyla bu gösterge de geriye kalan 10 adet göstergeye dâhil edildiğinde toplam 11 gösterge için; mevzuatta planlanan değiĢikliklerin gerçekleĢmemesi, idarenin faaliyet önceliklerinin değiĢmesi ve performans hedeflerinin değiĢmesi gibi nedenler, performans göstergelerinin sürekli değiĢtirilmesine mazeret oluĢturmamalıdır. Bu nedenle, Bakanlığın bu konuda gerekli hassasiyeti göstermesi gerekmektedir. Bu itibarla, stratejik planın uygulandığı süre boyunca izlenecek hedef ve göstergelerin özenli Ģekilde yürütülecek bir plan hazırlık aĢaması ile önceden belirli olması ve bu sistematik durumun bir sonucu olarak da göstergelerin yıllar itibariyle çok sık değiĢtirilmeden plana sadık kalınması, stratejik plana iliĢkin izlenebilirliğin sağlanmasında büyük öneme sahiptir. Ancak bu sayede Bakanlığın beĢ yılda nasıl bir performans sergilediği, beĢ yıl sonunda hedeflerinin ne kadarına ulaĢabildiği, sonraki plan dönemi için ulaĢamadığı hususlarda ne gibi tedbirler alması gerektiği ve mevcut baĢarısını nasıl geliĢtirebileceği daha net bir Ģekilde ortaya konulabilecektir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 43 BULGU 3: Performans GerçekleĢmesine Bakanlığın Katkısını Ölçmeye ElveriĢli Olmayan Genel Nitelikli Göstergelerin Belirlenmesi Bakanlık Stratejik Planı ve Performans Programının incelenmesi neticesinde, hedeflere iliĢkin olarak seçilen göstergelerin, Bakanlığın sadece kendi faaliyetleri ile gerçekleĢtirilemeyecek Ģekilde genel ve kapsayıcı bir Ģekilde belirlendiği tespit edilmiĢtir. Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan Performans Programı Hazırlama Rehberi‟nde ifade edildiği üzere performans hedeflerinin idarenin yürüttüğü faaliyetlerle gerçekleĢtirilebilir olması gereklidir. Performans göstergeleri de ilgili hedeflere idarenin ne ölçüde ulaĢtığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan araçlar olarak tanımlanmıĢtır. Bu çerçevede, faaliyet raporunda baĢarılı olarak ifade edilen performans gerçekleĢmelerinin ne kadarının Bakanlığın faaliyet ve projeleri doğrultusunda gerçekleĢtiği tespit edilememiĢtir. Diğer bir deyiĢle, performans hedef ve göstergelerinin gerçekleĢme düzeyine, idarenin faaliyet ve projelerinin ne ölçüde katkıda bulunduğu anlaĢılamamıĢtır. AĢağıda örnek olarak verilen göstergelerin, diğer kurumların faaliyet alanını dolayısıyla performanslarını da içerecek genellikte belirlenmesi, idare performans programı ve faaliyet raporu ile amaçlanan kurumsal hesap verebilirlikle bağdaĢmamaktadır.  Toplam vergiler içerisinde dolaysız vergilerin payı “Vergi tabanını adil ve öngörülebilir bir Ģekilde geniĢletmek” olarak belirlenen performans hedefinin göstergelerinden biri toplam vergiler içerisinde dolaysız vergilerin payıdır. Dolaysız vergiler kapsamında değerlendirilen gelir, kurumlar, veraset ve intikal, motorlu taĢıtlar vergisi, merkezi bütçe gelirleri içerisinde yer alırken emlak vergisi ile çevre ve temizlik vergisi, mahalli idarelerin gelirleri içerisinde sınıflandırılmaktadır. Toplam vergiler içerisinde dolaysız vergilerin payı göstergesine iliĢkin olarak dolaysız vergilere OECD sınıflandırması kapsamında sosyal güvenlik primleri ile iĢsizlik fonu primlerinin de dahil edildiği belirtilmiĢtir. Ancak sosyal güvenlik prim gelirleri ve iĢsizlik sigorta fonu prim gelirleri, OECD sınıflandırması açısından dolaysız vergi olarak değerlendirilmiĢ olsa bile, bahsi geçen gelirler Maliye Bakanlığının faaliyet, karar ve performansına bağlı olarak yönetilebilecek gelir türleri olarak nitelendirilemez. Benzer Ģekilde mahalli idareler tarafından toplanan vergi gelirlerine iliĢkin olarak da aynı değerlendirme yapılabilir. Bu yönüyle ilgili gösterge, Maliye Bakanlığı dıĢında pek çok kurumun faaliyet sonuçlarından etkilenebilecek genel ve kapsayıcı niteliktedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 44 Göstergenin sadece Bakanlığa atfedilecek bir performans sonucunu göstermeyecek genellikte belirlenmesinin yanı sıra baĢarılı olarak raporlanan performans gerçekleĢmesinin de teknik anlamda dolaysız vergi olarak tanımlanmayan gelir türlerini içerdiği tespit edilmiĢtir. Göstergeyi oluĢturan kalemler incelendiğinde, mahalli idarelerin tüm vergi gelirlerinin hesaplamaya dahil edildiği görülmüĢtür. Lakin mahalli idareler tarafından tahsil edilen gelirlerden sadece emlak vergisi ile çevre ve temizlik vergisi dolaysız vergi olarak sınıflandırabilir. Göstergenin, farklı dokümanlarda kullanılma ihtimali ve makroekonomik analiz ve değerlendirmelerdeki önemine binaen, bahsi geçen sınıflandırma ve hesaplama hatasının düzeltilmesinin önemli olduğu düĢünülmektedir.  Merkezi yönetim bütçe açığının GSYH içindeki payı “Mali disiplini ve sürdürülebilir büyümeyi gözeterek kaynak tahsis ve kullanım süreçlerini etkinleĢtirmek” stratejik hedefinin göstergesi olarak merkezi yönetim bütçe açığının GSYH‟ye oranı seçilmiĢtir. Merkezi yönetim bütçe açığının GSYH‟ye oranı, önemli ulusal makroekonomik göstergelerden biri olmakla beraber tek bir kurumun faaliyetiyle gerçekleĢtirilebilecek bir hedef olarak nitelendirilemez. Faaliyet raporunda baĢarılı olarak ifade edilen gösterge gerçekleĢmelerinin ne kadarının Maliye Bakanlığının faaliyet ve projelerine bağlı olduğu anlaĢılamamaktadır. Diğer bir deyiĢle kurumsal hesap verebilirliğin sağlanması için gerekli olan, idarenin faaliyeti ile performans hedef ve göstergelerinin gerçekleĢme seviyesi arasındaki bağlantı tam olarak kurulmadığından, Bakanlığın performansının hedefin gerçekleĢmesine katkısı anlaĢılamamaktadır.  Kayıt dıĢı ekonominin oranında azalma “Kayıtlı ekonomiyi büyütmeye ve geniĢletmeye öncelik verilmek üzere üst düzey kamusal mali denetim icra edilmesi ve vergi denetimini etkinliğinin arttırılması” performans hedefine yönelik olarak seçilen göstergelerden biri kayıt dıĢı ekonominin oranındaki azalma olarak belirlenmiĢtir. KayıtdıĢı ekonominin azaltılması, 2014-2018 dönemini kapsayan 10. Kalkınma Planında program dahilinde gerçekleĢtirilmesi kararlaĢtırılan ulusal hedeflerden biridir. Bu kapsamda KayıtdıĢı Ekonominin Azaltılması Programı Eylem Planı hazırlanmıĢtır. Gelir Ġdaresi BaĢkanlığı konu ile ilgili koordinatör kurum olarak belirlenmiĢ ve 14 kamu kurum ve kuruluĢu da farklı program bileĢenleri kapsamında görevlendirilmiĢtir. Bu doğrultuda, kayıtdıĢı ekonominin oranının azaltılması için, beĢ yıllık dönem içerisinde 14 farklı kurum görev alanlarına göre çeĢitli faaliyetlerde bulunacak ve bunun için her bir

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 45 kuruma ödenek ayrılacaktır. Bu bağlamda, çok sayıda kurum ve kuruluĢu ilgilendiren genel nitelikli, ulusal düzeydeki bir göstergenin Bakanlık tarafından kullanılması, idare performans programı ve faaliyet raporu ile amaçlanan kurumsal hesap verebilirlikle bağdaĢmamaktadır.  Milletlerarası karĢılaĢtırmalarda sağlanan iyileĢmeler Performans programı üzerinde yapılan incelemeler neticesinde “Basit, küresel geliĢmelere duyarlı ve rekabet gücünü artıran bir vergi sistemi oluĢturmak” performans hedefi kapsamında “Milletlerarası karĢılaĢtırmalarda sağlanan iyileĢtirmeler göstergesi” belirlenmiĢtir. AĢağıda yer alan tabloda 2013 ve 2014 yılı Faaliyet Raporlarında göstergeye iliĢkin sunulan gerçekleĢmelerin hangi endekslerin karĢılaĢtırılması ile elde edildiği gösterilmiĢtir. Tablo 4: “Milletlerarası KarĢılaĢtırmalarda Sağlanan ĠyileĢtirmeler Göstergesi” Kapsamında Ġzlenen Endeksler Program Yılı Gösterge kapsamında izlenen endeksler 2013 Dünya Bankasının ĠĢ Yapma Kolaylığı Endeksi Forbes Dergisi tarafından yayımlanan Sermayaperver Ülke Sıralamasına ĠliĢkin Endeks 2014 Dünya Bankasının ĠĢ Yapma Kolaylığı Endeksi Uluslararası Vergi Rekabeti Endeksi Tabloda yer alan endekslerden “Dünya Bankasının ĠĢ Yapma Kolaylığı Endeksi”ni oluĢturan 10 kilit göstergeden yalnızca birinin vergi ödeme hususuna iliĢkin olduğu, diğerlerinin Bakanlık faaliyetleri ile ilgili olmadığı görülmüĢtür. Bahsi geçen endeks, küçük ve orta ölçekli giriĢimcilere yönelik yapılan düzenlemeleri ele alarak, ülkelerin iĢ kurma süreçlerini kıyaslamaktadır. Raporda yer alan alt endeksler, yatırımcıların korunması, iĢ kurma, inĢaat ruhsatı alma iĢlemleri, elektrik bağlantısına eriĢim, gayrimenkul tescili, kredi bulma, vergilendirme, sınır ötesi ticaret, sözleĢmelerin uygulanması ve tasfiye iĢlemleridir. Ġlgili alt endekslerden sadece vergilendirme ile ilgili olan endeks, Bakanlığın faaliyetleri ile iliĢkilendirilebilir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 46 Buna ek olarak, performans programında ilgili göstergeye iliĢkin açıklamalara bakıldığında Bakanlık tarafından, program dönemi baĢında Türkiye için vergi konusunda baĢarı atfedilip takip edilen endekslerin belirlenmediği, diğer bir deyiĢle ilerlemenin ölçülmesinde neyin kıstas olarak alınacağının belirlenmediği görülmüĢtür. Oysaki, Bakanlığın vergiyle ilgili hedeflerine iliĢkin olarak ilerleme atfettiği milletlerarası karĢılaĢtırma endekslerinin dönem baĢında belirlenmiĢ olması gerekirdi. Kamu idaresi cevabında; Hükümet politikalarıyla uyumunun gözetilmesi durumunda, stratejik plan ve performans programlarında belirlenen amaç ve hedeflerin tüm unsurlarıyla idare tarafından kontrol edilemeyeceği, iç ve dıĢ faktörlerden etkilenebileceği, diğer paydaĢları da ilgilendiren bir yapıda olabileceği ifade edilmiĢ ve bulgu konusu edilen göstergelere iliĢkin aĢağıdaki açıklamalara yer verilmiĢtir:  “Toplam vergiler içerisinde dolaysız vergilerin payı” göstergesine iliĢkin olarak OECD sınıflandırmasına göre vergi gelirleri tanımı içerisinde, sosyal güvenlik ve iĢsizlik sigortası primleri ile mahalli idare vergi gelirleri de yer almakta, her ne kadar ülke vergi mevzuatı açısından değerlendirildiğinde bu kalemler genel bütçe gelirleri içerisinde yer almasa da, sağlıklı bir uluslararası karĢılaĢtırmanın yapılabilmesi açısından OECD yaklaĢımının kullanılmasının gerekli olduğu düĢünülmektedir. Mahalli idare gelirleri arasında yer alan emlak ve çevre temizlik vergisi gibi vergilere iliĢkin düzenlemeler de hâlihazırda Bakanlık tarafından hazırlanmaktadır.  “Kayıt dıĢı ekonominin oranında azalma” göstergesine iliĢkin olarak mevzuat hazırlama ve denetim fonksiyonları Bakanlığın görev alanına girdiğinden göstergedeki azalma eğilimi önemli ölçüde Bakanlık çalıĢmalarının bir sonucu olarak değerlendirilmektedir.  “Milletlerarası karĢılaĢtırmalarda sağlanan iyileĢmeler” göstergesine iliĢkin olarak, uluslararası karĢılaĢtırma yapılan dokümanlarda dönem baĢında takip edilen ve ilerleme sağlanan dokümanların hangileri olduğunu önceden bilmek mümkün bulunmamakta ve bu tür dokümanlarda ülkemizin göstergelerinin iyileĢmesi ölçüm için yeterli kabul edilmektedir. Vergi unsurunun da dâhil olduğu uluslararası dokümanların liste Ģeklinde dönem baĢında gösterge açıklamasına eklenmesi hususunda gerekli hassasiyet gösterilecek olup, 2016 yılı Performans Programı hazırlıklarında yapılan değerlendirme göz önünde bulundurulacaktır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 47  “Merkezi yönetim bütçe açığının GSYH içindeki payı” göstergesine iliĢkin olarak, söz konusu göstergeyi etkileyen unsurların tamamen Bakanlıkça kontrol edilmesi ve yönetilmesi mümkün olmamakla birlikte Bakanlığın sorumluluğunda uygulanan harcama politikaları ve yıl içindeki geliĢmelere bağlı olarak alınan önlemler, söz konusu göstergenin gerçekleĢme seviyesini önemli ölçüde etkilemektedir. Sonuç olarak; “Toplam vergiler içerisinde dolaysız vergilerin payı” göstergesi, OECD karĢılaĢtırmalarında kullanılan bir göstergedir. Ancak bulguda belirtildiği üzere sosyal güvenlik prim gelirleri ve iĢsizlik sigorta fonu prim gelirleri, Bakanlığın faaliyet, karar ve performansına bağlı olarak yönetilebilecek gelir türleri değildir. Bununla beraber mahalli idarelerin tüm vergi gelirlerinin dolaylı-dolaysız vergi ayrımı yapılmadan hesaplamaya dâhil edildiği görülmüĢtür. Ancak kamu idaresi cevabında bu konuya iliĢkin bir açıklama yapılmamakla birlikte emlak ve çevre temizlik vergisi gibi vergilere iliĢkin düzenlemelerin Bakanlık tarafından hazırlandığı belirtilmiĢtir. Her ne kadar düzenlemeler Bakanlık tarafından hazırlanıyor olsa da, bu vergilere iliĢkin tarh, tahakkuk ve tahsilat aĢamaları mahalli idareler tarafından gerçekleĢtirildiğinden mahalli idareler vergi gelirleri toplamı, Bakanlığın “Vergi tabanını adil ve öngörülebilir bir Ģekilde geniĢletmeye” yönelik performansını ölçecek nitelikte değildir. Açıklanan nedenlerle, söz konusu göstergenin OECD karĢılaĢtırmalarında kullanılmasında bir engel olmadığı düĢünülmekle birlikte ilgili hedef altında takip edilecek göstergenin ülkemiz mevzuatında belirlenen dolaylı-dolaysız vergi ayrımına uygun olarak belirlenmesi gerekmektedir.  “Kayıt dıĢı ekonominin oranında azalma” göstergesine iliĢkin olarak mevzuat hazırlama ve denetim fonksiyonları Bakanlığın görev alanına girmesine rağmen söz konusu göstergenin çok sayıda kurum ve kuruluĢu ilgilendiren genel nitelikli ve ulusal düzeyde bir gösterge olması, ilgili hedefe ulaĢılmasında Bakanlığın katkısını ölçmeye elveriĢli değildir.  “Milletlerarası karĢılaĢtırmalarda sağlanan iyileĢmeler” göstergesine iliĢkin olarak, kamu idaresi cevabında vergi unsurunun da dâhil olduğu uluslararası dokümanların liste Ģeklinde dönem baĢında gösterge açıklamasına eklenmesi hususunda gerekli hassasiyetin gösterileceği belirtilmiĢ olup gelecek yıl denetimlerinde ilgili husus takip edilecektir.  “Merkezi yönetim bütçe açığının GSYH içindeki payı” göstergesini etkileyen unsurların tamamen Bakanlıkça kontrol edilmesi ve yönetilmesi mümkün

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 48 olmadığından Bakanlığın performansının hedefin gerçekleĢmesine katkısı anlaĢılamamaktadır. Bu nedenle, bütçe politikalarıyla ilgili Bakanlığın performansını doğrudan ölçebilecek nitelikte daha spesifik göstergelerin belirlenmesi gerektiği düĢünülmektedir.  Bu itibarla, yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde, hedeflere iliĢkin olarak seçilen göstergelerin genel ve kapsayıcı nitelikle belirlenmesinden ziyade Bakanlığın faaliyetleri ile doğrudan iliĢkilendirilerek belirlenmesinin, kurumsal hesap verebilirliğin sağlanması açısından önemli olduğu düĢünülmektedir. B. Performans Programının Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular Maliye Bakanlığı 2014 yılı Performans Programı üzerinde yapılan incelemede programın zamanında yayımlandığı ancak sunum kriterleri açısından değerlendirildiğinde performans hedef ve göstergelerine iliĢkin açıklamaların yetersiz olduğu tespit edilmiĢtir. Performans programında yer alan faaliyetlerin performans hedefleri ile doğrudan iliĢkilendirilemeyecek genellikte belirlenmesi, bulgu konusu edilen göstergelerin iyi tanımlanmaması veya performans hedefiyle ilgili olmaması ve önceki yıllar gerçekleĢmelerinin programa doğru Ģekilde yansıtılmaması hususları ise diğer tespitleri oluĢturmuĢtur. Bu hususlara iliĢkin bulgulara aĢağıda yer verilmiĢtir. BULGU 4: Performans Hedef ve Göstergelerine ĠliĢkin Açıklamaların Yetersiz Olması Performans Programı Hazırlama Rehberi ekinde yer alan ve idare tarafından hazırlanarak Performans Programında yer verilmesi gereken Performans Hedefi Tablolarının, performans hedefi ve performans göstergelerine iliĢkin “Açıklamalar” bölümlerinin doldurulmadığı, hedef ve göstergelere iliĢkin programın metin kısmında yer alan açıklamaların ise yetersiz olduğu tespit edilmiĢtir. Söz konusu Rehber ekinde öngörüldüğü üzere, performans hedefine iliĢkin açıklamalar kısmında söz konusu hedeflerin belirlenme amaçlarına ve performans hedefinin gerekçelerine kısaca değinilmesi ve daha kapsamlı açıklamalara performans programının metin kısmında yer verilmesi; performans göstergelerine iliĢkin açıklamalar kısmında ise

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 49 performans göstergelerinin belirlenme amaçlarına ve gerek görülen diğer hususlara yer verilmesi gerekmektedir. Performans Hedefi Tablolarında açık, anlaĢılır ve yeterli düzeyde bilgilendirici açıklamalara yer verilmesi; performans hedefi-performans göstergesi-faaliyet iliĢkisinin daha iyi anlaĢılmasını sağlayacaktır. Ancak performans programı incelendiğinde metin kısmında yer alan açıklamaların bu iliĢkiyi tam olarak ortaya koymakta yetersiz kaldığı görülmüĢtür. Bu itibarla dıĢsal faktörlerin etkisinin değerlendirilmesi, idarenin göstergeler ve faaliyetler aracılığıyla hedefin baĢarılmasındaki esas katkısının ölçülmesi ve dolayısıyla performans değerlendirmesinin yapılmasına katkı sunacak Ģekilde Performans Hedefi Tablolarında açıklamalara yer verilmesi gerektiği düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; Sürekli geliĢme anlayıĢı çerçevesinde Bakanlığın, performans hedefi-performans göstergesi-faaliyet iliĢkisinin daha iyi anlaĢılması amacıyla 2016 yılı performans programı hazırlanırken performans hedefi ve gösterge açıklamalarını daha kapsamlı yapmayı planladığı ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında gelecek yıl performans programı hazırlanırken performans hedefi ve gösterge açıklamalarının daha kapsamlı yapılacağının belirtilmesi yeterli bulunmuĢ olup bu husus, gelecek yıl denetimlerinde takip edilecektir. BULGU 5: Faaliyetlerin Performans Hedefleri ile Doğrudan ĠliĢkilendirilemeyecek Genellikte Belirlenmesi Maliye Bakanlığı 2014 yılı Performans Programında yer alan performans hedeflerine yönelik çoğu faaliyetin, performans hedefleri ile doğrudan iliĢkilendirilemeyecek ve hedeflere ulaĢılmasındaki katkısı spesifik olarak ölçülemeyecek Ģekilde genel ifadeler ile belirlendiği tespit edilmiĢtir. Performans Programında yer alan faaliyetler Ģu Ģekildedir:

• Vergi Mevzuatını GeliĢtirme Faaliyeti
• Mali Kontrol Faaliyeti
• Bütçe Yönetimi Faaliyeti
• Ekonomik ve Sektörel Analiz Faaliyeti

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 50

• Merkezi UyumlaĢtırma Faaliyeti
• Muhasebe Faaliyeti
• Raporlama Faaliyeti
• Muhasebe Destek Faaliyeti
• Milli Emlak Yönetimi Faaliyeti
• Milli Emlak TaĢra Faaliyeti
• Vergi Denetimi ve Kayıt DıĢı Ekonomi ile Mücadele Faaliyeti
• Suç Gelirlerinin Aklanması ve Terör ile Mücadele Faaliyeti
• Hukuk DanıĢmanlığı ve Muhakemat Faaliyeti
• Genel Yönetim Faaliyeti Performans Programı Hazırlama Rehberi‟nde faaliyet, “Belirli bir amaca ve hedefe yönelen, başlı başına bir bütünlük oluşturan, yönetilebilir ve maliyetlendirilebilir üretim veya hizmetler” olarak tanımlanmıĢ; faaliyetlerin performans hedeflerini gerçekleĢtirmeye yönelik olarak belirlenmesi ve hedefin gerçekleĢmesine ne ölçüde katkı sağlayacağının tanımlanabilir olması gerektiği ifade edilmiĢtir. Rehber‟de ayrıca performans hedeflerinin idarenin neleri baĢaracağını, faaliyetlerin ise bunların nasıl gerçekleĢtirileceğini ifade edeceğine vurgu yapılmıĢtır. “Vergi Denetimi ve Kayıt DıĢı Ekonomi ile Mücadele” ve “Suç Gelirlerinin Aklanması ve Terör ile Mücadele” faaliyetleri haricindeki diğer faaliyetler, çok genel ifadelerle ve genel müdürlük isimlerinin faaliyete çevrilmesi suretiyle düzenlenmiĢtir. Bu Ģekilde düzenlenen faaliyetler, izlenen performans göstergelerinin Bakanlığın faaliyetleri ile ne kadar ilgili olduğunun ve bu faaliyetlerin hedefe ulaĢılmasındaki katkısının anlaĢılmasını zorlaĢtırmaktadır. Bu çerçevede örneğin Muhasebe, Raporlama veya Genel Yönetim gibi genel çalıĢma alanlarının belli bir performans hedefi ile iliĢkilendirilerek spesifik iĢ ve iĢlemler olarak görülmesi ve söz konusu faaliyetlerin performans hedeflerini gerçekleĢtirmeye yönelik ne tür bir katkı sağlayacağının belirlenmesi mümkün değildir. Bu durum, hedeflere yönelik kaynak ihtiyacının gerçeğe en yakın Ģekilde belirlenmesini ve faaliyetlerin sağlıklı bir Ģekilde maliyetlendirilmesini de zorlaĢtırmaktadır. Belli bir performans hedefi çerçevesinde maliyetlendirilebilen ve hedefle doğrudan bağı kurulabilen iĢ ve iĢlemlerin faaliyet olarak belirlenmesinin daha uygun olduğu düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 51 Kamu idaresi cevabında;  Süreçlere odaklı iĢ ve iĢlemlerin faaliyet olarak belirlenmesinin, idarenin iç iĢleyiĢi açısından faydalı görülse de merkezi mali aktörlerin kaynak tahsis kararları açısından anlamlı görülmeyeceği,  Faaliyetlerin aynı çıktıyı sağlamaya yönelik iĢ, iĢlem ve süreçler bütünü olarak ele alınmasının kamu kaynağı ile elde edilen çıktı ve sonuçlar arasında bağlantı kurulmasında karar alıcılara daha fazla katkı sunabileceği,  Analitik bütçe sınıflandırmasının program ve faaliyetleri içermemesinden dolayı performans programlarıyla bütçe arasındaki bağlantının varsayılan faaliyetler aracılığıyla kurulduğu ve bu durumun, Bakanlık faaliyetlerinin zorunlu olarak kapsayıcı ve genel nitelik arz etmesine yol açtığı,  Program bütçe yapısına geçildiğinde bulguya konu edilen hususun çözüme kavuĢacağı, ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak; Performans Programı Hazırlama Rehberi‟nde faaliyetlerin, performans hedeflerini gerçekleĢtirmeye yönelik olarak belirlenmesi ve hedefin gerçekleĢmesine ne ölçüde katkı sağlayacağının tanımlanabilir olması gerektiği ifade edilmiĢtir. Faaliyetlerin aynı çıktıyı sağlamaya yönelik iĢ, iĢlem ve süreçler bütünü olarak ele alınması yani genel nitelikte belirlenmesi her ne kadar bütçeleme açısından kolaylık sağlasa da kamu idaresi cevabında da belirtildiği üzere süreçlere odaklı iĢ ve iĢlemlerin faaliyet olarak belirlenmesi yani faaliyetlerin daha ayrıntılı belirlenmesi, hem idarelerin iç iĢleyiĢi açısından faydalı olacak hem de performans esaslı bütçeleme sisteminin gereği yerine getirilmiĢ olacaktır. Buna yönelik alınacak tedbirlerin, program bütçe yapısına geçildiğinde uyum sürecine katkı sağlayacağı düĢünülmektedir. BULGU 6: Kurumun Performans Hedefleri ile Ġlgili Olmayan ve Ġyi TanımlanmamıĢ Göstergelerin Belirlenmesi “Vergileme kapsamı geniĢletilerek mali güce göre vergi alınacaktır” performans hedefi kapsamında belirlenen “Vergi gelirlerinin GSYH içerisindeki payı” göstergesinin performans hedefiyle ilgili olmadığı; “Kamu kaynakları, kamunun öncelikleri doğrultusunda 3E (etkinlik,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 52 etkililik ve ekonomiklik) temelli yönetilecek ve dağılımı sağlanacaktır” performans hedefi için belirlenen göstergelerden ise “Ekonomik analiz kapsamında hazırlanan rapor sayısı” göstergesinin performans hedefiyle ilgili olmadığı ve “Gözden geçirilen harcama alanlarına iliĢkin üretilen rapor sayısı” göstergesinin iyi tanımlanmadığı sonucuna varılmıĢtır. Maliye Bakanlığı tarafından yayımlanan Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik‟te performans göstergeleri, kamu idarelerince performans hedeflerine ulaĢılıp ulaĢılmadığını ya da ne kadar ulaĢıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal ifade edilen araçlar olarak tanımlanmaktadır. Dolayısıyla performans göstergelerinin, hedefe ulaĢılıp ulaĢılmadığını ölçmede kullanılabilmesi için hedefle göstergenin ilgili olması gerekmektedir. Aynı Yönetmeliğe göre performans programlarında yer alan hedef ve göstergelerin sade ve anlaĢılır olması esastır. Bu düzenleme gereğince, kamu idarelerinin neyi baĢarmak istediklerini program dönemi baĢında açıkça ortaya koymaları gerekmektedir. Kurumların performans hedef ve göstergelerini açıkça tanımlamamaları, gerçekleĢmelerin yanlıĢ raporlanması riskini ortaya çıkaracağından, hedeflerin ve göstergelerin performans programlarında herkesin aynı Ģekilde anlayabileceği gibi ifade edilmesi ve belirli olması gerekir. AĢağıda tespit edilen göstergelerin Bakanlığın performans hedefiyle ilgili olmayacak Ģekilde belirlenmesi ve iyi tanımlanmamasının, performans programı ve faaliyet raporunun kurumsal hesap verebilirliğin sağlanmasına iliĢkin amacıyla bağdaĢmadığı görülmüĢtür.  Vergi gelirlerinin GSYH içerisindeki payı Stratejik planda yer alan “Vergi tabanını adil ve öngörülebilir bir Ģekilde geniĢletmek” hedefine ulaĢmak için performans programında “Vergileme kapsamı geniĢletilerek mali güce göre vergi alınacaktır” performans hedefi belirlenmiĢtir. Bu performans hedefine ulaĢılıp ulaĢılmadığını ölçmek için belirlenen Vergi gelirleri/GSYH oranı; vergi yükünü ifade eden, sürdürebilirlik ve esneklik analizlerinde kullanılan temel makroekonomik göstergelerden birisidir, ancak belirlenen performans hedefi ile ilgili değildir. Bu oranın artması, toplam vergi yükünün arttığı anlamına gelmekle beraber, tek baĢına vergi tabanının adil ve öngörülebilir Ģekilde artırıldığını ve mali güce göre vergi alındığını göstermemektedir. Örneğin mali güce göre alınmayan dolaylı vergilerdeki bir artıĢ da vergi tabanının geniĢlemesine yol açabilir. Bu nedenle anılan göstergenin stratejik planda yer alan hedef ve programda yer alan performans hedefine ulaĢmada katkısını ölçecek Ģekilde kapsamının sınırlandırılması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 53  Ekonomik analiz kapsamında hazırlanan rapor sayısı “Kamu kaynaklarının kamunun öncelikleri doğrultusunda 3E temelli yönetilmesi ve dağılımının sağlanması” hedefine ulaĢmada ölçü olarak belirlenen söz konusu gösterge ile ekonomik analiz kapsamında hazırlanan yıllık ekonomik rapor, Bakanın Plan Bütçe Komisyonunda ve Genel Kurulda yapacağı bütçe sunuĢ konuĢmaları ile yapacağı diğer konuĢma ve sunumları, ekonomik veriler kitapçığı, makroekonomik görünüm raporu, temel ekonomik göstergeler, günlük piyasa raporu ve ekonomi haber özetleri sayısının izleneceği ifade edilmiĢtir. AĢağıdaki tabloda görüleceği üzere, 2014 yılı gerçekleĢmeleri kapsamında sayılan birçok rapor, kamu kaynaklarının tüm kullanıcılarına yön verecek nitelikte değildir. Söz konusu raporların çoğu göstergeden anlaĢıldığı Ģekliyle kapsamlı bir ekonomik analiz içermemekle beraber bu tür analizlerin yapılmasında kullanılacak günlük referans verileri içermektedir. Dolayısıyla kamu kaynaklarının kamunun öncelikleri doğrultusunda 3E temelli yönetilmesi hedefine katkısı olabilecek Ģekilde hazırlanan raporların gösterge kapsamında izlenmesi ve bu doğrultuda gösterge kapsamının sınırlandırılması gerekmektedir. Tablo 5: “Ekonomik analiz kapsamında hazırlanan rapor sayısı” Göstergesinin Ġçeriği Raporun Niteliği 2014 gerçekleĢmeleri Günlük raporlar 768 Bilgi notu 9 AraĢtırma raporları 1 Ekonomik göstergeler kitapçığı 12 Ekonomik göstergeler kitapçığı basım 4 Mali görünüm raporu 3 KonuĢma sunum ve diğer yazılı metinler 120 Toplam 917 *Günlük Rapor Sayısı; Günlük Piyasa Raporları, Haber Özetleri, Temel Ekonomik Göstergeler ve Haftalık Ekonomik GeliĢmelerden oluĢmaktadır.  Gözden geçirilen harcama alanlarına iliĢkin üretilen rapor sayısı Performans Programında anılan gösterge ile kamu kaynaklarının 3E temelli yönetilmesi hedefini gerçekleĢtirmek üzere tespit edilen harcama alanlarına iliĢkin öneriler

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 54 geliĢtiren bir adet rapor hazırlanacağı ifade edilmiĢtir. 2014 yılı gerçekleĢmeleri incelendiğinde göstergeye iliĢkin olarak yalnızca “Kültür ve Turizm Bakanlığı Kurum ve Bütçe Analizi” raporunun hazırlandığı tespit edilmiĢtir. Oysaki gösterge tanımında yer alan harcama alanından, idareler bazında belirlenecek bir harcama alanından ziyade kamu kaynaklarında tasarruf sağlamada etkisi daha büyük olabilecek bir alan anlaĢılmaktadır. Kültür ve Turizm Bakanlığı için hazırlanan raporun performans hedefine katkısı ise göstergeden beklenen etki alanına göre oldukça zayıf kalmaktadır. Bu nedenle gösterge tanımının, hedeflenen iĢe yönelik olarak belirlenmesi gerekmektedir. Yukarıda yer alan tespitler kapsamında, hedef ve göstergeler arasında ilgililik bağının kurulması, performans programlarında belirlenen göstergelerin içeriğinin stratejik hedef ve performans hedefine ulaĢmada etkili olabilecek Ģekilde sınırlandırılması ve belirlenen bu göstergelerin iyi tanımlanması gerektiği düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında;  “Vergi gelirlerinin GSYH içerisindeki payı” göstergesine iliĢkin olarak, Bakanlık stratejik planı oluĢturulurken mali güce göre vergi alınmasının tespitinde vergi yükünün belirlenmesi ve buna iliĢkin yapılacak mevzuat düzenlemelerinde vergi yükünün göz önünde bulundurulmasının önemli olduğu ve vergi yükünün tespitinin, uluslararası karĢılaĢtırmalarda sıklıkla kullanılan parametrelerden biri olduğu,  “Ekonomik analiz kapsamında hazırlanan rapor sayısı” göstergesine iliĢkin olarak, SayıĢtay BaĢkanlığının gösterge kapsamının sınırlandırılması önerisine uygun olarak 2016 yılından itibaren makroekonomik geliĢmelerin günlük takibinin yapıldığı söz konusu raporların gösterge kapsamından çıkarılmasının uygun bulunduğu,  “Gözden geçirilen harcama alanlarına iliĢkin üretilen rapor sayısı” göstergesine iliĢkin olarak da, 2014 yılı Performans Programında incelenecek harcama alanının birden fazla kurumu ilgilendiren harcama alanlarına iliĢkin olacağına dair her hangi bir ifadenin yer almadığı, dolayısıyla bir kurumun yürüttüğü faaliyet alanına iliĢkin harcamalar incelenebileceği gibi birden fazla kurumu ilgilendiren harcama alanlarının da incelenebileceği, bu Ģekilde harcama analizlerine yönelik çalıĢmaların diğer kurumları ve konuları da kapsayacak Ģekilde her yıl hazırlanan yeni raporlarla geliĢtirilerek etkisinin güçlendirileceği, ifade edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 55 Sonuç olarak; “Vergi gelirlerinin GSYH içerisindeki payı” göstergesi, vergi yükünün tespitinde uluslararası karĢılaĢtırmalarda sıklıkla kullanılan parametrelerden biri olmasına rağmen vergi tabanının adil ve öngörülebilir Ģekilde artırıldığını ve mali güce göre vergi alındığını göstermemektedir. Dolayısıyla gösterge, her ne kadar vergi tabanının geniĢlemesini ölçebilecek nitelikte olsa da bu geniĢlemenin ne derece adil olduğuna iliĢkin bilgi vermemektedir ve hedefin gerçekleĢmesini tam olarak ölçememektedir. Bu nedenle ilgili göstergenin hedefe yönelik olarak yeniden düzenlenmesi gerektiği düĢünülmektedir.  “Ekonomik analiz kapsamında hazırlanan rapor sayısı” göstergesine iliĢkin olarak, kamu idaresi cevabında bulgudaki tespitlerin dikkate alınacağı belirtilmiĢ olup gösterge kapsamı, gelecek yıl denetimlerinde takip edilecektir.  “Gözden geçirilen harcama alanlarına iliĢkin üretilen rapor sayısı” göstergesine iliĢkin olarak kamu idaresi cevabında yapılan açıklamalar yeterli görülmüĢ olup, ilgili göstergeye iliĢkin izleyen yıl performans programlarında yapılacak açıklamaların daha spesifik hazırlanmasına özen gösterilmesi gerektiği düĢünülmektedir. BULGU 7: “Özel SatıĢ Gelirleri” Göstergesine Ait Önceki Yıllar GerçekleĢmelerinin Performans Programına Doğru ġekilde Yansıtılmaması “TaĢınmaz yönetiminde politika belirleyen, uygulamalara yön veren ve sonuçları izleyen arz odaklı proaktif bir yönetim yapısına geçilecektir” performans hedefi kapsamında belirlenen “Özel satıĢ gelirleri” göstergesine ait önceki yıllar gerçekleĢmelerinin 2014 yılı Performans Programına doğru Ģekilde yansıtılmadığı ve bundan dolayı 2014 yılı hedeflenen değerinin gerçekçi belirlenmediği görülmüĢtür. Performans Programı Hazırlama Rehberine göre performans programı hazırlanırken performans hedefi tablosunda bir önceki yıl gerçekleĢme verilerine ve program dönemine iliĢkin ise tahmin verilerine yer verilmesi ve performans göstergelerinin güvenilir veri sunacak nitelikte olması gerekmektedir. Bakanlık, ilgili göstergeyi ilk kez 2014 yılında performans programına dahil etmiĢtir. Programda performans göstergesine iliĢkin olarak özel satıĢ gelirlerinin, Bütçe Kanunu‟nda yer alan lojman satıĢ gelirleri ve sosyal tesis satıĢ gelirlerinden oluĢtuğu ifade edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 56 Performans Programı incelendiğinde, ilgili performans hedefi tablosunda özel satıĢ gelirlerinin 2012 yılı gerçekleĢmelerinin ve 2013 yılı için ise gerçekleĢme tahmini rakamlarının bütçe istatistiklerinde açıklanan rakamlarla uyuĢmadığı, aradaki farkın önemli büyüklükte olduğu görülmüĢtür. Bakanlığın gerçek durumu yansıtmayan geçmiĢ yıl gerçekleĢmeleri üzerinden 2014 yılı için 600.000.000 Türk Lirası özel satıĢ geliri hedeflediği ve yıl sonunda gerçekleĢmenin “0” olduğu görülmüĢtür. Tablo 6: Göstergeye ĠliĢkin Hedef Değerler ve Bütçe Ġstatistikleri 2012 2013 2014 Performans programında yer verilen değerler (hatalı rakamlar) 35.272.641 100.000.000 600.000.000 Bütçe Ġstatistikleri (gerçekleĢme rakamları) 5.000 23.000 0 Bir önceki yıl gerçekleĢme verileri (2012 yılı) ile içinde bulunulan yıla (2013 yılı) iliĢkin gerçekleĢme tahminlerine doğru bir Ģekilde yer verilmesi, hedeflenen değerin gerçekçi Ģekilde belirlenmesine ve faaliyet raporlarının hesap verebilirliğin aracı olmasına katkı sağlayacaktır. Bu itibarla, performans programlarında yer verilen önceki yıllar gerçekleĢme değerlerinin güvenilir bilgi içermesinin önemli olduğu düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; 2014 yılı performans hedefi tablosunda yer alan “Özel satıĢ gelirleri” göstergesine “Lojman ve sosyal tesis satıĢ gelirleri” 2012 yılı gerçekleĢmesi olarak sehven Özel SatıĢ Dairesinin görevleri kapsamında gerçekleĢtirilen diğer taĢınmaz satıĢ gelirlerinin yazıldığı ve bu göstergeye, Milli Emlak Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Göstergeleri arasında yer verilmediği ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak; Bulgu konusu edilen husus Ġdare tarafından kabul edilmiĢ ve öneri dikkate alınmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 57 C. Faaliyet Raporunun Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular Maliye Bakanlığı 2014 yılı Faaliyet Raporu üzerinde yapılan incelemede, raporun zamanında ve mevzuatta belirtilen Ģekil Ģartlarına uygun olarak yayımlandığı görülmüĢtür. Ancak stratejik yönetim süreci ile bütçe uygulama sürecinin birbirinden bağımsız iĢlemesi, önemli bir sorun olarak değerlendirilmiĢtir. Performans hedef ve göstergeleri ile bunlara iliĢkin gerçekleĢme değerlerinin faaliyet raporu ve performans programında genel olarak tutarlı bir Ģekilde yer aldığı görülmekle beraber aĢağıda bulgu konusu edilen iki göstergeye iliĢkin tutarsızlık tespit edilmiĢtir. Ayrıca bir göstergeye iliĢkin faaliyet raporunda yer verilen sapma gerekçesinin ikna edici olmadığı sonucuna varılmıĢtır. Faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve değerlendirilmesine iliĢkin diğer tespitler, takip eden bölümde yer alan Bulgu 11 kapsamında sunulmuĢtur. BULGU 8: Stratejik Yönetim Süreci ile Bütçe Uygulama Sürecinin Birbirinden Bağımsız ĠĢlemesi Kurumun bütçe uygulama süreçlerinin izlenmesi sonucunda, harcama ve muhasebe süreçlerinin stratejik plan, yılı performans programı ve faaliyet raporundan bağımsız bir Ģekilde yürütüldüğü, dolayısıyla stratejik yönetim süreci ile bütçe bağının kurulmadığı tespit edilmiĢtir. Bilindiği üzere, 5018 sayılı Kanun ile performans esaslı bütçeleme sistemi benimsenmiĢtir. Performans esaslı bütçeleme sisteminin temel unsurlarını stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporları oluĢturmaktadır. Stratejik plan ve performans programları vasıtasıyla kamu idarelerinin temel politika hedefleri ile bunların kaynak ihtiyaçları arasında bağlantı kurulmakta; söz konusu belgelerde öngörülen hedeflere iliĢkin gerçekleĢmeler ise hesap verebilirliğin ve mali saydamlığın sağlanması amacıyla faaliyet raporları aracılığıyla kamuoyuna açıklanmaktadır. Bakanlığın 2014 yılı Performans Programı incelendiğinde, Stratejik Planda yer alan amaç ve hedeflerin gerçekleĢtirilmesine yönelik yılı içinde yürütülecek faaliyetlere ve ulaĢılmak istenen performans hedeflerine kaynak tahsis edildiği görülmüĢtür. Ancak performans hedeflerine ve dolayısıyla faaliyetlere iliĢkin bütçe gerçekleĢmelerini takip edecek bir sistemin kurulmadığı ve dolayısıyla 2014 yılı Faaliyet Raporunda hangi faaliyet için ne

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 58 kadar harcama yapıldığının raporlanmadığı tespit edilmiĢtir. Bu durum, performans esaslı bütçeleme sisteminin temelini oluĢturan “plan-program-bütçe bağı”nın etkin bir Ģekilde kurulamamasına yol açmaktadır. Bu itibarla, bütçe uygulaması ve muhasebeleĢtirilmesi aĢamalarının stratejik yönetim sürecine entegre edilmesi için gerekli tedbirlerin alınması gerektiği düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında;  Bütçeleme süreçlerinin performans bilgisi temelli tasarlanması amacıyla 2012 yılından itibaren program bazlı performans bütçe çalıĢmalarının sürdürüldüğü,  Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için program yapısı ve program gerekçesinin geliĢtirilmesine yönelik ilke ve esasları belirlemek üzere “Program Yapısı ve Program Gerekçesi Kılavuzu Taslağı”nın hazırlanarak 16 Mayıs 2014 tarihinde kamu idareleri ile paylaĢıldığı,  Onuncu Kalkınma Planında ifade edilen yer alan “BütünleĢik Kamu Mali Yönetim BiliĢim Sistemi oluĢturulması” hedefi doğrultusunda Bakanlığın sorumluluğunda bütünleĢik kamu mali yönetim biliĢim sistemi kurulması için analiz ve politika geliĢtirme çalıĢmalarının baĢlatıldığı ve bu Ģekilde plan- program-bütçe bağlantısını sağlayacak biliĢim altyapısının kurulacağı, ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak; Bulguda tespit edilen husus, 2013 yılı SayıĢtay Denetim Raporunda da eleĢtirilmiĢ ve Bakanlık, bu yılki kamu idaresi cevabına benzer Ģekilde, program bazlı performans bütçe çalıĢmalarını sürdürdüğünü ifade etmiĢti. Her ne kadar 2014 yılında bu konuda Kılavuz Taslağı hazırlanmıĢ olsa da, sürecin 2003 yılında 5018 sayılı Kanun ile yürürlüğe giren performans esaslı bütçeleme anlayıĢı ile baĢladığı ve Bakanlığın bu konuda öncü bir rol üstlendiği düĢünülecek olursa, sürdürülen çalıĢmaların hızlandırılmasının önemli olduğu düĢünülmektedir. BULGU 9: Performans Göstergelerinin ve Hedef Değerlerin Program Yılı Devam Ederken Revize Edilmesi 2014 yılı Performans Programı ve Faaliyet Raporu birlikte incelendiğinde; bazı göstergelere ait ifadelerin ve hedef değerlerin program ve faaliyet raporunda farklılık gösterdiği tespit edilmiĢtir. Bunun sonucu olarak faaliyet raporunda Bakanlığın, program

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 59 dönemi baĢında hedeflediği değer üzerinden değil yıl içerisinde revize ettiği yeni değer üzerinden performansını raporladığı görülmüĢtür. Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik‟te belirtildiği üzere performans programı; “Bir kamu idaresinin program dönemine ilişkin öncelikli stratejik amaç ve hedeflerini, performans hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için yürütecekleri faaliyetler ile bunların kaynak ihtiyacını ve performans göstergelerini içeren programı” ifade etmekte ve nihai hali Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile belirlenen bütçe büyüklüklerine göre verilerek Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanmaktadır. Bu yönüyle performans programı, idare bütçesinin gerekçesi niteliğini taĢımaktadır. Ġdareler yıl içinde yürüttükleri faaliyetleri sonucu performans hedeflerine ne derece ulaĢabildiklerini ise hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, sapma nedenlerini de içerecek Ģekilde faaliyet raporları aracılığıyla açıklamaktadır. Dolayısıyla faaliyet raporlarında baĢarının değerlendirilmesinde, program dönemi için önceden belirlenmiĢ göstergeler ve bunlara iliĢkin hedefler esas alınacağından bu hedeflerin yıl içinde revize edilmemesi gerekmektedir. Kurumun 2014 yılı Performans Programı ve Faaliyet Raporu incelendiğinde, “Vergi gelirlerinin GSYH içerisindeki payı” göstergesine iliĢkin hedeflenen değer performans programında % 21,3 olarak yer alırken, faaliyet raporunda ilgili değer % 20,3 olarak değiĢtirilmiĢtir. Faaliyet raporunda göstergeye iliĢkin gerçekleĢme ise %20 olarak açıklanmıĢ ve % 1,3 (=21,3-20) oranında bir sapma yerine değiĢtirilen yeni hedef üzerinden % 0,3 (=20,3-20) düzeyinde bir sapma hesaplanmıĢtır. Program yılı devam ederken revize edilen diğer bir husus ise performans programında “Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinden iç kontrol sistemi düzenleme ve uygulamaları izlenen ve değerlendirilenlerin oranı” olarak yer alan göstergenin faaliyet raporunda yer alan bir dipnot ile “Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinden iç kontrol sistemi düzenleme ve uygulamaları izlenen ve değerlendirilen idare sayısı” olarak değiĢtirildiğinin beyan edilmesi hususudur. Gösterge ifadelerinin yılı içinde bu Ģekilde değiĢtirilmesi, gösterge hedef ve gerçekleĢme değerlerinin ölçümü açısından program ve faaliyet raporu arasında tutarsızlığa yol açmaktadır. Sonuç olarak, performans programı uygulanırken hedeflenen gösterge düzeylerinin ve göstergelerin ifade ediliĢ Ģeklinin yıl içi geliĢmeler doğrultusunda değiĢtirilmesi ve bir sapma mevcut ise bu sapmanın da yeni gösterge düzeylerine göre açıklanması, performans programları ve faaliyet raporlarının hazırlanma ve yayınlanma amacına aykırıdır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 60 Göstergelerin ve hedeflenen gösterge düzeylerinin revize edilmesi, performansın gerçekte olduğundan daha iyi Ģekilde gösterilmesine yol açarak hesap verebilirliği zedelemektedir. Kamu idaresi cevabında;  Performans Programları ve Faaliyet Raporlarında yer alan performans göstergelerinin hedef değerleri incelendiğinde sehven yapılan hatalar haricinde hiçbir Ģekilde dönem içinde herhangi bir revizyon yapılmadığı,  “Vergi gelirlerinin GSYH içindeki payı” göstergesinin hedef değerinin 20,3 olarak değiĢtirilmesinin maddi hatadan kaynaklandığı ve sehven yapılan değiĢiklik durumunda dahi göstergenin baĢarı durumunun dikkate değer Ģekilde değiĢmediği,  “Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinden iç kontrol sistemi düzenleme ve uygulamaları izlenen ve değerlendirilenlerin oranı” göstergesinde ise sadece oran ifadesinin sayı olarak performans programına yansıdığı,  Belirtilen iki maddi hatanın da faaliyet raporunda kamuoyuna duyurulduğu, ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak; 2014 yılı Faaliyet Raporunda bulgu konusu hususlara iliĢkin verilen dipnot açıklamalarında sadece değiĢiklik yapıldığı ifade edilmiĢ, bu değiĢikliklerin maddi hatalardan kaynaklı bir düzeltme olduğuna vurgu yapılmamıĢtır. Dolayısıyla faaliyet raporu aracılığıyla kamuoyuna yeterli bilgi verilmemiĢtir. Takip eden yıllarda göstergelerde maddi hata yapılmamasına iliĢkin gerekli hassasiyetin gösterilmesi, hata durumunda ise faaliyet raporlarında daha fazla açıklayıcı bilgiye yer verilmesi gerektiği düĢünülmektedir. BULGU 10: “Vergi Harcamaları/GSYH Oranındaki AzalıĢ (Yüzde)” Göstergesi Ġçin Sunulan Sapma Gerekçesinin Ġkna Edici Olmaması “Vergileme kapsamı geniĢletilerek mali güce göre vergi alınacaktır” performans hedefi kapsamında belirlenen “Vergi harcamaları/GSYH oranındaki azalıĢ (Yüzde)” göstergesine iliĢkin sunulan sapma gerekçesinin, gerçekleĢen sapma ile bağdaĢmadığı tespit edilmiĢtir. Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik‟te “Performans bilgileri başlığı altında, idarenin stratejik plan ve performans programı uyarınca yürütülen faaliyet ve projelerine, performans programında yer alan performans hedef ve göstergelerinin gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, diğer performans bilgilerine ve bunlara ilişkin değerlendirmelere yer verilir” denilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 61 “Vergi harcamaları/GSYH oranındaki azalıĢ” göstergesi için 2014 yılı hedefi % 0,2 iken gerçekleĢme % 0,02 olmuĢ ve sapma gerekçesi 2014 yılı Faaliyet Raporunda “2014 yılında 2013 yılına göre vergi harcamalarının milli gelire oranı yüzde 0,02 oranında azalmıĢtır. 2013 yılı Türkiye beyanname özetlerinin (Gelir, Kurumlar, KDV, ÖTV) 2014 yılının Temmuz ayında netleĢmesi sonucunda 2013 yılına ait tahmini vergi harcaması tutarları revize edilmiĢtir. Bu revize 2014-2017 yıllarına ait vergi harcamaları tutarlarını etkilediğinden 2014 yılı tahmini de değiĢmiĢtir.” Ģeklinde sunulmuĢtur. Tablo 7: “Vergi Harcamaları/GSYH Oranındaki AzalıĢ” Göstergesine ĠliĢkin Hedef ve GerçekleĢme Değerleri 2013 2014 2015 Performans Programındaki hedef değer (%) 0,2 0,2 0,12 Faaliyet Raporunda raporlanan gerçekleĢme (%) 0,06 0,02 - 2015 Performans Programında yer alan değerler (%) 2,93 (netleĢen) 0,02 (0,2 den aĢağıya revize edildikten sonra) - Ancak ilgili tablo incelendiğinde 2013 yılı Performans Programında % 0,2 olarak yer alan hedefe iliĢkin gerçekleĢmenin beyanname özetlerinin netleĢmesi sonucunda yapılan revizeye göre % 2,93 olduğu yani 2013 yılı için % 0,2 düzeyinde bir azalıĢ hedeflenmiĢ iken gerçekleĢmenin %2,93 düzeyinde olması sebebiyle vergi harcamasındaki azalıĢın hedeflenenden fazla olduğu görülmektedir. Bu doğrultuda, yukarıda verilen sapma gerekçesindeki revizelerin yukarı yönlü olması (vergi harcamasındaki azalıĢın beklenenden fazla olması) gerekmektedir. Ancak yine tabloda görüldüğü üzere 2015 yılı Performans Programında yer alan 2014 yılı tahmin verisinin % 0,2‟den % 0,02‟ye revize edildiği, 2014 yılı Faaliyet Raporunda da gerçekleĢmenin revizede öngörüldüğü gibi % 0,02 olarak gerçekleĢtiği görülmektedir. Bakanlık ile yapılan görüĢmelerde 2014 yılı Türkiye beyanname özetlerinin 2015 yılı içerisinde kesinleĢeceği, dolayısıyla faaliyet raporunda raporlanan %0,02‟lik gerçekleĢmenin hala bir tahmin niteliği taĢıdığı bildirilmiĢtir. Buna rağmen tahmine dayalı da olsa sapma gerekçesine göre % 0,2 den bile daha yüksek bir gerçekleĢme olması gerekirken gerekçenin aksine % 0,02‟lik bir gerçekleĢmenin raporlanması, sapmanın yönü ile

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 62 sapma gerekçesi arasında bir tutarsızlığa neden olmaktadır. Dolayısıyla sapma için yapılan açıklama yeterince açıklayıcı olmadığı gibi gerçekleĢen sapma ile de bağdaĢmamaktadır. “Vergi harcamaları/GSYH oranındaki azalıĢ” göstergesinin ölçümüne iliĢkin diğer bir husus ise, “Kaldırılan istisna, muafiyet ve indirimler/GSYH” göstergesi ile olan iliĢkisidir. “Vergi harcamaları/GSYH oranındaki azalıĢ” göstergesinin açıklamasında “Vergi muafiyet, istisna ve indirimleri vergi harcamaları kapsamında değerlendirilmektedir. Bu harcamaların gözden geçirilerek GSYH içindeki paylarının düĢürülmesi ve kapsamının daraltılmasını izlemek üzere belirlenmiĢtir.” denilmektedir. Ancak bu göstergeyle yakından iliĢkili “Kaldırılan istisna, muafiyet ve indirimler/GSYH” göstergesi incelendiğinde % 0,1 olan hedefe ulaĢılamadığı, 2014 yılında kaldırılan istisna, muafiyet ve indirim bulunmadığı tespit edilmiĢtir. Dolayısıyla vergi harcamalarının tutar olarak 2014 yılında düĢmediği ve bu harcamalara herhangi bir kapsam sınırlaması getirilmediği ortada iken “Vergi harcamaları/GSYH oranındaki azalıĢ” göstergesinin izlenerek bu orandaki değiĢimlerin ne kadarının idarenin söz konusu harcamaları gözden geçirerek politika geliĢtirmesine bağlı olduğunun tespit edilmesi mümkün görünmemektedir. Oysa bu göstergedeki değiĢim, ancak “Kaldırılan istisna, muafiyet ve indirimler/GSYH” göstergesinin sonucu ile birlikte değerlendirildiğinde bir anlam ifade etmektedir. Sonuç olarak, performans programlarında yer alan hedeflere ulaĢılamadığında faaliyet raporlarında sunulacak sapma gerekçelerinin yeterince açıklayıcı ve ikna edici olması, gerçek durumu yansıtması ve takip eden yıllar için hedef değerler belirlenirken yol gösterici olması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında;  Bütçe ekinde yer alan ilgili yıl ve izleyen iki yılın vergi harcama tutarları tahmin edilirken gerçekleĢmeleri netleĢen ve revize edilen ilgili yıl tutarlar dikkate alınarak Kalkınma Bakanlığınca yayınlanan makro veriler kullanıldığı,  Ancak zaman içerisinde değiĢen veriler ile birlikte revize edilen vergi harcama tutarları ile netleĢen vergi harcamalarının/GSYH içindeki payındaki değiĢim yüzde oranlarının farklılık arz ettiği,  Bu farklılığın vergi harcaması olarak nitelenen ayrıcalıklar veya istisna ve muafiyet konusunda artıĢtan kaynaklanabileceği gibi bunların ilgili yıl içerisinde kullanım hacminden ve makro verilerdeki değiĢimden de kaynaklanabileceği,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 63  Yıldan yıla GSYH, makro veriler ve diğer hususların tahmin ve gerçekleĢmesine dayalı olarak oluĢturulan vergi harcamaları için Bakanlığın hedef belirlerken ihtiyatlı davrandığı, hedef ve gerçekleĢmelerde netleĢmelere göre farklılık oluĢabildiği,  Muafiyet, istisna ve indirimlere iliĢkin envanter çalıĢmaların tamamlanmasını müteakiben bu göstergenin kapsayıcılığının artırılacağı, ifade edilmiĢtir. Sonuç olarak; Kamu idaresi cevabında da belirtildiği üzere ilgili gösterge, vergi harcaması olarak nitelenen ayrıcalıklardaki veya istisna ve muafiyetin kapsamındaki artıĢtan, bunlara yönelik baĢvurunun artmasından veya GSYH‟deki değiĢimden etkilenmektedir. Gösterge ölçümünün hedefe ulaĢılmasında anlamlı olabilmesi için, göstergedeki değiĢimin sadece vergi harcamalarının kapsamından kaynaklanması gerekmektedir. GSYH‟deki artıĢ veya azalıĢtan kaynaklanan bir değiĢim, dıĢsal bir faktöre bağlı olarak gerçekleĢtiğinden hedef değere ulaĢılmasında Bakanlığın katkısını ölçmemektedir. Ayrıca, vergi harcamaları için Bakanlığın hedef belirlerken ihtiyatlı davranmasının faydalı ve yerinde olduğu değerlendirilmekle birlikte yapılacak tahminlerin, önceki yıllar için netleĢen gerçekleĢmelerle olabildiğince tutarlı olması önem arz etmektedir. Bunun sonucu olarak hedef ve gerçekleĢmeler arasındaki farklılığın azalması sağlanmıĢ olacaktır. D. Faaliyet Sonuçlarının Ölçülmesi ve Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular Maliye Bakanlığı 2014 yılı Faaliyet Raporunda sunulan gerçekleĢmeler üzerinden yürütülen ölçüm ve değerlendirme çalıĢmaları sonucunda, raporda yer alan 7 (yedi) adet göstergenin performans bilgisinin gerçek durumu yansıtmadığı ve 3 (üç) adet göstergenin ise mükerrer raporlandığı tespit edilmiĢtir. Bu itibarla ilgili göstergeler açısından faaliyet raporundaki performans bilgisinin güvenilir olmadığı sonucuna varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 64 BULGU 11: Faaliyet Raporunda Yer Alan Birtakım Performans GerçekleĢmelerinin Güvenilir Olmayan Bilgi Ġçermesi 2014 yılı Faaliyet Raporunda yer alan aĢağıdaki göstergelere iliĢkin gerçekleĢmelerin bir kısmının gerçek durumu yansıtmadığı, bir kısmının ise mükerrer raporlandığı tespit edilmiĢtir. Bilindiği üzere stratejik yönetim anlayıĢına göre kurumlar performans programları ile hedefler belirleyerek bu hedefleri yıl içinde izler ve hesap verebilirlik ilkesi gereği faaliyet raporlarında bu hedef gerçekleĢmelerini raporlar. Performans Programı Hazırlama Rehberi‟nde yer alan ve “Kamu idarelerince performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılmadığını ya da ne kadar ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçlar” Ģeklinde tanımlanan performans göstergeleri, performans hedeflerine ne ölçüde ulaĢıldığını ölçebilmeli ve güvenilir veri sunacak nitelikte olmalıdır. Ayrıca Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik‟e göre, faaliyet raporları mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğunu sağlayacak Ģekilde hazırlanır. Doğruluk ve tarafsızlık ilkesi gereğince, faaliyet raporlarında yer alan bilgilerin doğru, güvenilir, önyargısız ve tarafsız olması, tutarlılık ilkesi gereğince de faaliyet raporlarının yıllar itibarıyla karĢılaĢtırmaya imkân verecek biçimde hazırlanması zorunludur. a) Faaliyet Sonuçlarının Gerçek Durumu Yansıtmaması Bakanlık Faaliyet Raporunda yer alan ve aĢağıdaki yer verilen göstergelere iliĢkin performans bilgisinin gerçek durumu yansıtmadığı görülmüĢtür.  Merkez personeli ortalama eğitim süresi ve TaĢra personeli ortalama eğitim süresi Faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve değerlendirilmesi aĢamasında, “Stratejik yönetim, insan kaynakları, teĢkilat yapısı ve teknolojik altyapının geliĢtirilmesi” performans hedefi kapsamında belirlenen “Merkez personeli ortalama eğitim süresi” ve “TaĢra personeli ortalama eğitim süresi” göstergelerine iliĢkin olarak Bakanlık ile yapılan görüĢmede, 2014 yılında merkez ve taĢrada genel olarak 5 iĢ günü eğitim verildiği ve faaliyet raporunda gerçekleĢmenin herhangi bir hesaplama yapılmaksızın “5” olarak açıklandığı belirtilmiĢtir. Oysaki performans programında göstergeye iliĢkin yapılan açıklamadan da anlaĢıldığı gibi gerçekleĢme değeri, verilen eğitim gün sayısının (saatlerinin) merkez ya da taĢra personel sayısına bölünmesi Ģeklinde hesaplanmalıdır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 65  KiĢi baĢına yıllık eğitim saati “Stratejik yönetim, insan kaynakları, teĢkilat yapısı ve teknolojik altyapının geliĢtirilmesi” performans hedefi kapsamında belirlenen “KiĢi baĢına yıllık eğitim saati” göstergesinin performans programında yer alan açıklaması, “Bakanlığımız personelinin niteliklerinin artırılması için gerekli eğitim programlarından yararlanılması ve almıĢ olduğu eğitim süresinin artırılması kapsamında kiĢi baĢına yıllık eğitim saati izlenecektir.” Ģeklindedir. Söz konusu açıklamadan anlaĢıldığı üzere gerçekleĢme hesaplanırken Bakanlıkta çalıĢan tüm personelin kiĢi baĢına yıllık eğitim saati göz önünde bulundurulmalıdır. Ancak raporda, Bakanlıkta çalıĢan tüm personel yerine yalnızca Personel Genel Müdürlüğünde çalıĢan personelin yıllık eğitim saati izlenmiĢ ve raporlanmıĢtır.
 Risk Eylem Planında sorumlu olunan eylemlerin belirlenen tarihte tamamlanma oranı “Stratejik yönetim, insan kaynakları, teĢkilat yapısı ve teknolojik altyapının geliĢtirilmesi” performans hedefi kapsamında belirlenen söz konusu gösterge performans programında, “Bakanlıkta risk yönetimi ile iyileĢtirilen süreçlerin ve gerçekleĢtirilen ek kontrol faaliyetlerinin durumu” Ģeklinde tanımlanmaktadır. 2014 yılı Faaliyet Raporunda yer alan % 77,8 oranındaki gerçekleĢme, Bakanlıkta takip edilen tüm risk eylem planlarının değil, yalnızca Strateji GeliĢtirme BaĢkanlığınca hazırlanan risk eylem planındaki eylemlerin belirlenen tarihlerdeki takip edilme oranını göstermektedir. Oysaki gösterge tanımında da yer aldığı üzere, Bakanlığın stratejik yönetiminin geliĢtirilmesi için yalnızca bir genel müdürlüğün değil, tüm birimlerce hazırlanan risk eylem planlarının dikkate alınması gerekmektedir.  Milletlerarası karĢılaĢtırmalarda sağlanan iyileĢmeler Anılan gösterge için 2014 yılı hedef değeri performans programında 2 olarak belirlenmiĢ, faaliyet raporunda da gerçekleĢme 2 Ģeklinde raporlanarak baĢarılı olunduğu beyan edilmiĢtir. Faaliyet raporunda bu iyileĢmelerden biri olarak açıklanan “Dünya Bankasının ĠĢ yapma Kolaylığı Endeksi”ne göre 2006 yılında 175 ülke arasında 84 üncü sırada yer alan Türkiye‟nin, 2014 yılında 189 ülke arasında 55 inci sıraya yükseldiği ifade edilmiĢtir. Ġlgili kıyaslama hem 2013 üzerinden yapılmadığı için, hem de sadece vergilendirme alt endeksi değil, “Performans gerçekleĢmesine Kurumun katkısını ölçmeye elveriĢli olmayan genel nitelikli göstergelerin belirlenmesi” baĢlıklı bulguda bahsi geçen on

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 66 alt endeksin genel ortalamasını yansıttığı için güvenilir bilgi içermemektedir. Kaldı ki Türkiye, 2013 yılında tüm alt endeksler ortalamasında 51 inci sırada iken, 2014 yılında 4 sıra gerileyerek 55 inci sırada yer almıĢtır. Sadece vergilendirme endeksi sıralaması dikkate alındığında ise 2013 ve 2014 yılında, sırasıyla 50 ve 56 ncı sırada yer almaktadır. Diğer bir ifade ile hem genel endekste hem de ilgili alt endekste 2013 yılı baz alındığında, ki performans programları yıllık hazırlandığından kıyaslama 2013 yılı ile yapılmalıdır, bir iyileĢme gerçekleĢmemiĢtir. Dolayısıyla “Milletlerarası karĢılaĢtırmalarda sağlanan iyileĢmeler” göstergesi için faaliyet raporunda “2” olarak raporlanan gerçekleĢme, gerçek durumu yansıtmamaktadır.  Mali yönetim ve kontrol alanına iliĢkin olarak revize edilen mevzuat sayısı Anılan göstergenin gerçekleĢmesine iliĢkin faaliyet raporunda yapılan açıklamada “Ġç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ĠliĢkin Usul ve Esaslar, Kamu Ġç Kontrol Standartları ve Harcama Yetkilileri Tebliğlerine iliĢkin revize çalıĢmaları taslak aĢamasında olup 2015 yılı içerisinde yayımlanması planlanmaktadır. 5018 sayılı Kanunda öngörülen değiĢiklik 2014 yılı içerisinde gerçekleĢtirilemediğinden Strateji GeliĢtirme Birimlerinin ÇalıĢma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğe iliĢkin revize çalıĢması tamamlanamamıĢtır” denilmektedir. Bu ifadeden, “4” olarak raporlanan gerçekleĢme rakamının aslında taslak aĢamasında olan revize çalıĢmalara ait olduğu anlaĢılmaktadır. Taslak çalıĢmaların ise “Kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrol araçları geliĢtirilecek ve kamu mali yönetiminde izleme ve değerlendirme sisteminin etkinliği artırılacaktır” performans hedefine ulaĢılmasına somut bir katkısı olmayacağından ilgili çalıĢmaların gerçekleĢme olarak raporlanmaması gerekmektedir.  Mali yönetim ve kontrol alanına iliĢkin çıkarılan rehber/el kitabı sayısı Anılan gösterge için faaliyet raporunda hazırlanacağı belirtilen “Mali Yönetim ve Kontrol Merkezi UyumlaĢtırma Birimi El Kitabı”nın hazırlandığı ancak yapılan görüĢmeler neticesinde bu el kitabının henüz taslak halde olduğu tespit edilmiĢtir. Bir önceki paragrafta yapılan eleĢtiriler çerçevesinde, taslak bir dokümanın faaliyet raporunda gerçekleĢme olarak sunulması uygun görülmemektedir.  Ġncelenen mükellef sayısındaki artıĢ oranı Programda yer alan tanımda söz konusu göstergenin “Cari yıl içinde incelemeye tabi tutulan mükellef sayısının bir önceki yılda incelemeye tabi tutulan mükellef sayısına göre artıĢ

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 67 oranı”nı ifade ettiği belirtilmiĢtir. 2014 yılı Faaliyet Raporunda ilgili göstergeye iliĢkin yıl sonu hedefi %10 olup gerçekleĢme -%13 olarak raporlanmıĢtır. Ancak ilgili birimin faaliyet raporu incelendiğinde incelenen mükellef sayısı 2013 yılı için 71.352, 2014 yılı için ise 55.284 olarak raporlandığı görülmüĢtür. Bahsi geçen göstergeye iliĢkin gerçekleĢme oranı, bu veriler üzerinden hesaplandığında -%22,6‟dır. Bu bağlamda faaliyet raporunda göstergeyi oluĢturan veriler ile gösterge gerçekleĢme sonucu arasında tutarsızlık bulunmaktadır.
b) Performans Göstergelerine İlişkin Gerçekleşmelerin Mükerrer Raporlanması AĢağıdaki tabloda yer verilen göstergelere iliĢkin gerçekleĢmelerin, 2013 ve 2014 yılı Faaliyet Raporlarında mükerrer raporlandığı görülmüĢtür. Tablo 8: Faaliyet Raporlarında Mükerrer Raporlama Yapılan Göstergeler 2013 yılı Program Hedefi 2014 yılı Program Hedefi 2013 yılı Faaliyet Raporu GerçekleĢmesi 2014 yılı Faaliyet Raporu GerçekleĢmesi KBS Harcama Yönetim Sistemi (HYS) manuel ödeme emri uygulama yazılımının tamamlanma oranı (yüzde) %100 %100 %100(4.Çeyrek) %100(1.Çeyrek) KBS Harcama Yönetim Sistemi (HYS) aboneliğe bağlı ödemeler uygulama yazılımının tamamlanma oranı (yüzde) %50 %50 %50 (4. Çeyrek) %50(1. Çeyrek) Kaynak tahsis süreçlerini iyileĢtirmeye yönelik yürütülen proje sayısı (adet) 1 1 1 (4. Çeyrek) 1 (4. Çeyrek)

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 68  KBS Harcama Yönetim Sistemi (HYS) manuel ödeme emri uygulama yazılımının tamamlanma oranı ve KBS Harcama Yönetim Sistemi (HYS) aboneliğe bağlı ödemeler uygulama yazılımının tamamlanma oranı Tablo incelendiğinde “KBS Harcama Yönetim Sistemi (HYS) manuel ödeme emri uygulama yazılımının tamamlanma oranı” göstergesinde yer alan yazılımın hem 2013 yılı Faaliyet Raporunda 2013 yılı 4. Çeyreği itibariyle %100 tamamlandığının, hem de 2014 yılı Faaliyet Raporunda 2014 yılının 1. Çeyreği itibariyle %100 tamamlandığının raporlandığı görülmektedir. Aynı durum “KBS Harcama Yönetim Sistemi (HYS) aboneliğe bağlı ödemeler uygulama yazılımının tamamlanma oranı”na iliĢkin gösterge için de geçerlidir. 2013 yılı Performans Programında 2013 yılı hedefi %50 olarak belirlenen ve 2013 yılı Faaliyet Raporunda 4. Çeyrekte hedefe ulaĢıldığı raporlanan söz konusu gösterge için, 2014 yılı Performans Programında da 2014 yılı hedefi tekrar %50 belirlenerek 2014 yılı Faaliyet Raporunda hedefe 1. Çeyrekte ulaĢıldığı raporlanmıĢtır. Yazılım tamamlanması gibi öngörülmesinde zorluk çekilen teknik konularda bu Ģekildeki mükerrerliklerin kaçınılmaz olarak değerlendirildiği durumlarda ise Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik‟te yer alan Raporlama Ġlkelerinden “Tam açıklama ilkesi” gereği, faaliyet raporlarında söz konusu yazılımların hedeflenen oranlarına aslında bir önceki yıl ulaĢıldığına dair açıklayıcı bilgiye yer verilmesi gerekmektedir.  Kaynak tahsis süreçlerini iyileĢtirmeye yönelik yürütülen proje sayısı “Kaynak tahsis süreçlerini iyileĢtirmeye yönelik yürütülen proje sayısı” göstergesine iliĢkin olarak tabloda yer alan 2013 ve 2014 yılı gerçekleĢmeleri incelendiğinde, söz konusu gösterge ile 2013 ve 2014 yıllarında tek bir projenin izlendiği ve gerçekleĢmenin iki yıl üst üste “1” Ģeklinde raporlandığı görülmektedir. 2013 ve 2014 yılı Performans Programlarında, ilgili gösterge “Kamu hizmetlerinin çıktı ve sonuçlarını gösteren bir program sınıflandırmasının geliĢtirilmesi, kaynak tahsis ve kullanım süreçlerinin performans bilgisi temelli bir yapıya kavuĢturulması ve performans esaslı bütçelemenin etkinleĢtirilmesine iliĢkin yürütülen proje izlenecektir.” Ģeklinde tanımlanmıĢtır. Göstergede izlenen projenin, ilgililerden yapılan teyit ile tek bir proje olduğu anlaĢıldığından göstergenin “..proje sayısı” Ģeklinde ifade edilmesi ve gösterge hedefinin de her yıl “1” olması, göstergenin ölçülebilmesini ve anlamlı bir performans değerlendirmesi yapılmasını engellemektedir. Performans göstergelerinin performans hedeflerine ulaĢılıp ulaĢılmadığını ölçebilecek

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 69 nitelikte ve izlenebilir sayıda belirlenmesi gerektiğinden, göstergenin ilgili projedeki ilerlemeyi ve baĢarıyı anlaĢılır bir Ģekilde sunacak Ģekilde revize edilmesi gerekmektedir. Bu Ģekildeki mükerrer raporlamalar sonucunda, ilgili göstergelere ait hedeflerin hangi ölçüde ne zaman baĢarıldığının tespiti ve dolayısıyla sağlıklı performans değerlendirmesi mümkün olmamaktadır. Bu itibarla faaliyet raporlarında yer alan gerçekleĢmelerin gerçek durumu yansıtmaması ve faaliyet raporlarında yıllar itibariyle yapılan mükerrer raporlamalar, bu raporların hazırlanmasında gözetilmesi gereken doğruluk, güvenilirlik ve tutarlılık ilkeleri ile bağdaĢmamaktadır. Hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlık faaliyet raporları aracılığıyla sağlandığından, bu raporda yer alan performans bilgilerinin doğru ve güvenilir olması, gerçek durumu yansıtması gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında;  Merkez personeli ortalama eğitim süresi ve taĢra personeli ortalama eğitim süresi göstergesi için açıklama yapılmadığı,  KiĢi baĢına yıllık eğitim saati göstergesine iliĢkin bulguda yapılan tespitin yerinde olduğu,  Risk Eylem Planında sorumlu olunan eylemlerin belirlenen tarihte tamamlanma oranı göstergesine iliĢkin çalıĢmalar devam ettiğinden 2015 yılı Performans Programında söz konusu göstergeye yer verilmediği,  Ġncelenen mükellef sayısındaki artıĢ oranı göstergesine iliĢkin olarak bulgudaki tespitin kabul edildiği ve söz konusu maddi hatanın Maliye SGB.net‟te düzeltildiği,  KBS Harcama Yönetim Sistemi (HYS) manuel ödeme emri uygulama yazılımının tamamlanma oranı ve KBS Harcama Yönetim Sistemi (HYS) aboneliğe bağlı ödemeler uygulama yazılımının tamamlanma oranı göstergelerine iliĢkin izleyen yıllara ait faaliyet raporlarında, SayıĢtayın önerisi doğrultusunda açıklayıcı bilgilere yer verileceği,  Kaynak tahsis süreçlerini iyileĢtirmeye yönelik yürütülen proje sayısı göstergesine iliĢkin getirilen eleĢtirinin olumlu bulunduğu, söz konusu göstergenin izlenmesi ve değerlendirilmesine yönelik ölçülebilir ve geliĢmeler ile baĢarıları sunacak Ģekilde revize edileceği, ifade edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 70 Diğer taraftan Bakanlığın, bulgudaki tespitlere katılmadığı göstergelere iliĢkin yaptığı açıklamalar ise Ģu Ģekildedir:  Milletlerarası karĢılaĢtırmalarda sağlanan iyileĢmeler göstergesine iliĢkin Doing Business Raporu kapsamında oluĢturulan raporun 2014 yılında yayımlandığında 2013 verilerini içerdiği ve bu verilerin revize tarihinin 2015 yılı olduğu, faaliyet raporunda yer alan rakamlar revizeden önceki rakamlar iken Performans Denetim Raporunda sözü edilen rakamların revize rakamlar olmasının veri farklılığına yol açtığı ifade edilmiĢtir. Dolayısıyla faaliyet raporunda gerçek durumu yansıtmayan herhangi bir hususun bulunmadığı vurgulanmıĢtır.  Mali yönetim ve kontrol alanına iliĢkin olarak revize edilen mevzuat sayısı ve mali yönetim ve kontrol alanına iliĢkin çıkarılan rehber/el kitabı sayısı göstergelerine iliĢkin revize çalıĢmalarının yapılması 5018 sayılı Kanun değiĢiklik taslağına bağlanmıĢ olup Kanun değiĢiklik taslağı 2014 yılı içerisinde yasalaĢmadığından, söz konusu mevzuat ve rehberin yayımlanamadığı ifade edilmiĢtir.  Ayrıca, 2014 yılı Performans Programında belirlenen 77 adet göstergeden 8 adet göstergeye iliĢkin eleĢtiri yapıldığı, bunlardan 5 tanesinin Bakanlık tarafından makul eleĢtiri kapsamında değerlendirildiği, dolayısıyla sadece bu göstergeleri değerlendirmek suretiyle “faaliyet raporundaki performans bilgisinin güvenilir olmadığı” sonucuna ulaĢmanın doğru ve yerinde olmadığı değerlendirilmiĢtir. Sonuç olarak; Bulguda “faaliyet sonuçlarının gerçek durumu yansıtmamasına” iliĢkin yapılan tespitlerden;

• Merkez personeli ortalama eğitim süresi ve TaĢra personeli ortalama eğitim süresi,
• KiĢi baĢına yıllık eğitim saati,
• Risk Eylem Planında sorumlu olunan eylemlerin belirlenen tarihte tamamlanma oranı,
• Ġncelenen mükellef sayısındaki artıĢ oranı, göstergelerine iliĢkin eleĢtiriler, Bakanlık tarafından olumlu değerlendirilmiĢ olup izleyen yıllarda SayıĢtay önerisinin dikkate alınacağı belirtilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 71 Yine bulgunun ilgili bölümünde yapılan tespitlerden;

• Mali yönetim ve kontrol alanına iliĢkin olarak revize edilen mevzuat sayısı,
• Mali yönetim ve kontrol alanına iliĢkin çıkarılan rehber/el kitabı sayısı, göstergelerine iliĢkin olarak ise kamu idaresi cevabında da belirtildiği üzere, 5018 sayılı Kanuna iliĢkin değiĢiklik henüz yasalaĢmadığından ikincil ve üçüncül mevzuat değiĢikliği ve rehber, taslak aĢamasında bulunmaktadır. Bulguda da eleĢtirildiği üzere taslak belgelerin, performans hedefine ulaĢılmasına somut bir katkısı olmayacağından ilgili çalıĢmaların gerçekleĢme olarak raporlanmaması gerekmektedir. Bakanlığın, izleyen yıllarda gerçekleĢmeleri raporlarken bu hususları göz önünde bulundurmasının gerekli olduğu düĢünülmektedir. “Milletlerarası karĢılaĢtırmalarda sağlanan iyileĢmeler” göstergesine iliĢkin olarak ise 2013 yılı Faaliyet Raporunda aynı gösterge için önceki yıllar ile karĢılaĢtırma yapılırken; “iĢ yapma kolaylığı” endeksinde Türkiye‟nin genel endeks sıralamasında 2013 yılında 3 basamak ilerleme kaydederek 69. sırada yer aldığı ifade edilmiĢ, 3 basamak ilerlemenin 2013 yılı revize rakamı olan ve kamu idaresi cevabındaki tabloda da yer alan 72. sıra baz alınarak yapıldığı görülmüĢtür. Diğer bir deyiĢle, önceki yılın revize edilmiĢ rakamı ile mevcut yılın revize edilmemiĢ rakamı arasında bir karĢılaĢtırma yapılmıĢtır. Ayrıca “Dünya Bankası ĠĢ Yapma Kolaylığı” endeksi sonuçlarının yer aldığı 2015 Türkiye Raporu incelendiğinde, 2013 sıralamasının yer aldığı 2014 yılı raporu ve 2014 sıralamasının yer aldığı 2015 yılı raporundaki veriler arasında karĢılaĢtırma yapıldığı, Türkiye‟nin 2013 yılında genel endeks sıralamasında 51 inci sırada yer alıyor iken 2014 yılında 55 inci sırada yer almasının 4 basamak gerileme olarak kaydedildiği tespit edilmiĢtir. Sadece vergilendirme endeksi sıralaması dikkate alındığında ise Türkiye‟nin 2013 ve 2014 yılında, sırasıyla 50 ve 56 ncı sırada yer alması da yine 6 basamak gerileme olarak ifade edilmiĢtir. Hem Bakanlığın 2013 yılı Faaliyet Raporundaki yıllar arası karĢılaĢtırma hem de bahsi geçen Türkiye Raporundaki karĢılaĢtırmalar göz önünde bulundurulduğunda, 2013 ve 2014 yılları arasında genel endeks ve vergiye iliĢkin alt endekste gerileme olduğunun ifade edilmesi yanlıĢ olmayacaktır. Bu itibarla “milletlerarası karĢılaĢtırmalarda sağlanan iyileĢmeler” göstergesi kapsamında izlenecek endekslerin program yılı baĢında belirlenmesi, belirlenen endekslerin genel nitelikli değil Bakanlığın ilgili hedef çerçevesindeki faaliyetlerini doğrudan ölçebilecek nitelikte olması ve ilerleme/gerileme kıyaslamasının bir önceki yıl baz alınarak yapılmasının uygun olacağı düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 72 Bulguda, “performans göstergelerine iliĢkin gerçekleĢmelerin mükerrer raporlanması” bölümünde yer verilen 2 adet göstergeye iliĢkin tespitler ise kamu idaresi cevabında da belirtildiği üzere Bakanlıkça olumlu bulunmuĢ ve izleyen yıllarda SayıĢtay önerilerinin dikkate alınacağı ifade edilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 73

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Maliye Bakanlığı 2014 Yılı Performans Denetim Raporu 74 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr