2013 - SAĞLIK BAKANLIĞI.pdf
SAĞLIK BAKANLIĞI 2013 YILI SAYIġTAY DENETĠM RAPORU Ağustos 2014
İÇİNDEKİLER KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ .................................. 1 DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ........................................................ 3 SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU ....................................................................................................................... 3 DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ................................................................... 3 DENETĠM GÖRÜġÜ ........................................................................................................................................... 6 TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ............................................................................................................... 7 EKLER................................................................................................................................................................. 18
KISALTMALAR ÇKYS : Çekirdek Kaynak Yönetim Sistemi EPDK : Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Kamu Ġdaresi : Sağlık Bakanlığı (Bağlı KuruluĢlar hariç) KBS : Kamu Harcama ve Muhasebe BiliĢim Sistemi KĠK : Kamu Ġhale Kurumu Say2000i : Web Tabanlı Saymanlık Otomasyon Sistemi SGK : Sosyal Güvenlik Kurumu BaĢkanlığı TDMS : Tek Düzen Muhasebe Sistemi (Bakanlık Muhasebe Programı) TOKĠ : BaĢbakanlık Toplu Konut Ġdaresi BaĢkanlığı TÜBĠTAK : Türkiye Bilimsel ve Teknolojik AraĢtırma Kurumu
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 1
KAMU İDARESİNİN MALİ YAPISI VE MALİ TABLOLARI
HAKKINDA BİLGİ
Mali Yapı
Sağlık Bakanlığı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanuna ekli I sayılı Cetvelde yer
alan genel bütçeli idarelerden olup, faaliyetlerini merkezi yönetim bütçe kanunlarıyla verilen
ödeneklerle gerçekleĢtirmektedir. 2013 Yılı Bütçesiyle Bakanlığa 2.490.208.650-TL ödenek tahsis
edilmiĢ olup, bu tutar Merkezi Yönetim Bütçesinin % 0,6 sına tekabül etmektedir.
Bakanlık, bütçeyle verilen ödenekler dıĢında, uluslararası antlaĢmalar gereğince Avrupa Birliği
Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı (IPA) kapsamında 2013 yılında sağlanan fonlarından 134.283,14-
TL ve TÜBĠTAK fonlarından 170.825,65-TL kaynak kullanmıĢtır.
Ayrıca Bakanlık faaliyetlerinin finansmanında, Merkez Döner Sermaye kaynaklarından
1.310.738.851,37-TL kaynak kullanılmıĢtır.
Bakanlıkça sunulan Bütçe Giderleri ve Ödenekler Tablosuna göre Bakanlığın 2013 yılı bütçe
gideri ve ödenek kullanımı aĢağıda belirtilmiĢtir:
Kod Açıklama Kesintili BaĢlangıç Ödeneği *Harcama
01 Personel Giderleri 1.054.180.000 898.424.914,48
02 SGK Devlet Primi Giderleri 233.662.000 193.479.853,96
03 Mal ve Hizmet Alım Giderleri 169.944.000 170.303.544,28
05 Cari Transferler 24.672.650 32.686.154,42
06 Sermaye Giderleri 1.000.000.000 2.952.762.294,35
07 Sermaye Transferleri 7.750.000 884.388,89
TOPLAM 2.490.208.650 4.248.541.150
Muhasebe ve Raporlama Sistemi
Bakanlık mali iĢlemlerini 5018 sayılı Kanun ile belirlenmiĢ muhasebeleĢtirme ve raporlama
kurallarına göre gerçekleĢtirmektedir.
5018 sayılı Kanunun 49 uncu maddesinin ilk iki fıkrasında;
“Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 2
ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak şekilde kurulur ve
yürütülür.
Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz
kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin
belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna
gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.” denilmektedir.
Çerçeve hesap planı ile düzenlenecek mali raporların Ģekil, süre ve türleri Kanunun 49 ve 50
nci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim
Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenmiĢtir.
Bu düzenlemelere göre; muhasebe sistemi tahakkuk esaslıdır. Mali yıl esasına göre
tutulmaktadır. Kamu Ġdaresinin bütün varlık ve yükümlülükleri, gelir ve giderleri ile garantileri gibi
tüm mali iĢlemlerini kapsar.
Mali raporlamanın amacı; yöneticilere, kamuoyuna ve denetim yetkililerine bilgi sunmaktır.
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “Amaç” baĢlıklı 1 inci maddesinde; “Bu
yönetmeliğin amacı genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, hesap ve kayıt düzeninde
saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerinin kayıt dışında kalmasının
önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde
muhasebeleştirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve genel
kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun, yönetimin ve ilgili
diğer kişilerin bilgi ihtiyaçlarını karşılayacak ve kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak; karar,
kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak şekilde hazırlanması ve
yayımlanmasına ilişkin esas, usul, ilke ve standartların belirlenmesidir.” hükmü yer almaktadır.
Bu amacın gerçekleĢtirilmesi için; iĢlemlerin kayıt dıĢında kalmasının önlenmesi ile birlikte
muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüĢ muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası
standartlara uygun olarak hazırlanan mali tabloların belirlenen sürelerde yönetim ve ilgililerin bilgisine
sunulması gerekmektedir.
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 117 inci maddesinde kapsama dahil kamu
idarelerince düzenlenecek mali tablolar ile bu tabloların Ģekil ve türleri belirlenmiĢtir.
Aynı Yönetmeliğin 118-135 inci maddelerinde bu tabloların “her bir kamu idaresi” esasına
göre düzenleneceği; 144 üncü maddesinde muhasebe birimlerinin ve kamu idarelerinin yöneticilerinin
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 3 mali raporlar ve tabloların düzenli olarak hazırlanmasından sorumlu olduğu; 136 ncı maddesinde ise ihtiyaca göre aylık üç aylık ve yıllık olarak hazırlanarak, altı aylık ve yıllık dönemler itibarıyla ilgili olduğu dönemi izleyen üç ay içerisinde Resmi Gazetede yayınlanacağı belirtilmiĢtir. Bakanlık muhasebe hizmetleri merkezde Merkez Saymanlık Müdürlüğü, taĢrada ise defterdarlıklar tarafından yürütülmektedir. DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde hazırlanarak kamuoyunun bilgisine ve denetim yetkililerine zamanında sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolardan yararlanacak olanlara makul güvence vermek amacıyla mali raporların güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, kaynakların etkili ve ekonomik ve mevzuatına uygun kullanılmasının sağlanması amacıyla kurulup iĢletilmesi gereken mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 4 Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Denetimler, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanması amacıyla; kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla tasarlanmıĢtır. Sağlık Bakanlığı mali iĢlemlerini, 5018 sayılı Kanunun 49 ve 50 nci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenen esaslara uygun olarak raporlamak zorunda olup, tarafımızca yürütülecek denetimlerin mali tablolar dikkate alınarak gerçekleĢtirilmesi hedeflenmekle birlikte; Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin, muhasebe ve raporlama sisteminin kurulması için, Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslara 8/12/2013 tarih ve 28845 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan değiĢiklik ile eklenen geçici maddede, hesap dönemi sonunda verilecek defter, mali tablo ve belgelerden bütçe giderleri ve ödenekler tablosu ve taĢınır kesin hesap cetveli ve taĢınır hesabı icmal cetveli dıĢında, düzenlenmesi gereken diğer mali raporların SayıĢtay’a gönderilmesi 2013, 2014 ve 2015 yıllarını kapsamak üzere üç yıl ötelenmiĢtir. Bu nedenlerle Sağlık Bakanlığına iliĢkin denetimlerimiz, hazırlanması gereken temel mali raporların düzenlenememesi sebebiyle, bütçe giderleri ile taĢınırlara ait iĢlemlerin mevzuata uygunluğuna dönük olarak gerçekleĢtirilmiĢtir. Denetim ve inceleme çalıĢmaları; Bakanlığın merkez ve taĢra muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü muhasebe birimlerindeki cetvel ve belgeler ile bu birimlerdeki yevmiye kayıtları yapılan Ödeme Emri Belgeleri (ÖEB) ve bunların ekinde yer alan kanıtlayıcı belgeler ile bunlara dayanak oluĢturan ilgili harcama birimleri arĢivlerinde muhafaza edilen kanıtlayıcı belgeler; tamlık, doğruluk, tutarlılık ve tabi olduğu mevzuatına uygunluk açısından incelenmiĢtir. Ayrıca bütçe giderleri dıĢındaki iĢ ve iĢlemler hakkında da ilgililerinden yazılı ve sözlü bilgiler alınmak, iĢlem dosyalarının ayrıntılarına ve bilgi sistem kayıtlarına iliĢkin incelemeler yapılmak suretiyle tespit edilen hususlar raporlanmıĢtır. Sağlık Bakanlığı bünyesindeki döner sermaye iĢletmeleri denetim kapsamı dıĢında
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 5 bırakılmıĢtır. Merkez Döner Sermaye ise, kaynaklarının Bakanlık birimleri tarafından yönetilmesi ve kullanılması nedeniyle denetim kapsamına alınmıĢtır. Merkez Döner Sermaye, iĢletme özelliği taĢımadığı ve 6085 sayılı SayıĢtay Kanununun 2 inci maddesinde tanımlanan kamu idareleri kapsamına girmediği için ayrı bir Ģekilde raporlanmamıĢtır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 6 DENETİM GÖRÜŞÜ "Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar”da 8 Aralık 2013 tarihinde yapılan değiĢiklikle eklenen Geçici 1 inci madde uyarınca, Kamu Ġdaresi tarafından 2013 yılına iliĢkin olarak SayıĢtaya sunulan bütçe giderleri ve ödenekler tablosu, taĢınır kesin hesap cetveli ve taĢınır hesabı icmal cetveli ile “Denetimin Dayanağı, Amacı, Yöntemi ve Kapsamı” bölümünde belirlenen çerçevede gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin, kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğuna iliĢkin yapılan denetimi sonucunda tespit edilen hususlar ile mali yönetim ve iç kontrol sistemlerine iliĢkin değerlendirmeler “Tespit ve Değerlendirmeler” bölümünde gösterilmiĢtir. Kamu zararı iddialarına iliĢkin hususlara yargılamaya esas raporda yer verilecek olup TBMM’nin bilgisine sunulacak önemde baĢka bir husus bulunmamaktadır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 7 TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER BULGU 1: Genel Bütçe Mali Tablolarının Bakanlığın Tüm Faaliyetlerini ve Mali Durumunu Yansıtmaması Sağlık Bakanlığı mali tabloları, Kamu Ġdaresinin tüm faaliyetlerini içermeli ve gerçek durumunu yansıtmalıdır. Sağlık Bakanlığı faaliyetleri, genel bütçe ve döner sermayeli iĢletme bütçeleri olmak üzere ayrı bütçe yapısı üzerinden yürütülmektedir. 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname sonrasında Kamu Ġdaresi bünyesinde 81 adet Döner Sermaye ĠĢletmesi ile 1 adet Merkez Döner Sermaye mevcuttur. Döner Sermayeli ĠĢletmeler, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde kanunlarla verilen asli ve sürekli kamu görevlerine bağlı olarak ortaya çıkan ve genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan mal ve hizmetlerin üretim veya satıĢını gerçekleĢtirmek üzere kurulan iĢletmelerdir. Sağlık Bakanlığı Döner Sermaye ĠĢletmeleri 209 sayılı Kanun çerçevesinde faaliyet göstermektedirler. Döner sermayeli iĢletmelerin mevcut yapısı, 5018 sayılı Kanunda belirlenen temel ilkeler ve bütçe esasları ile uyumlu değildir. 5018 sayılı Kanunun 5 inci maddesinde; kamu mali yönetiminin uyumlu bir bütün olarak oluĢturulacağı ve Türkiye Büyük Millet Meclisinin bütçe hakkına uygun Ģekilde yürütüleceği belirtilmiĢtir. 12 nci maddesinde ise; bütçe türleri tanımlanmıĢ, genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçelerinin merkezî yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahallî idareler bütçeleri olarak hazırlanacağı belirtilmiĢtir. Kamu idarelerince bunlar dıĢında herhangi bir ad altında bütçe oluĢturulamayacağı da hüküm altına alınmıĢtır. 13 üncü maddesinde ise bütçelerin ait olduğu yıl baĢlamadan önce Türkiye Büyük Millet Meclisi veya yetkili organlarca kabul edilmedikçe veya onaylanmadıkça uygulanamayacağı; kamu idarelerinin tüm gelir ve giderlerinin bütçelerinde gösterileceği belirtilmiĢtir. 5018 sayılı Kanunun yukarıda belirtilen maddelerinde döner sermayeli iĢletmelere ve bu iĢletmelerin bütçelerine iliĢkin bir hüküm bulunmamaktadır. Döner sermayeli iĢletmeler ayrı bir tüzel kiĢiliği bulunmayan, Bakanlık bünyesinde faaliyet gösteren kuruluĢlardır. ĠĢletmeler, elde ettikleri
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 8 gelir ile giderlerini karĢılayarak Bakanlık faaliyetlerinin bir kısmının finansmanını temin etmektedirler. Ancak aynı zamanda, genel bütçeden de kaynak kullanmaktadırlar. Döner sermayeli iĢletme bütçeleri 5018 sayılı Kanunun 12 nci maddesinde belirlenen bütçe türleri içinde sayılmamıĢtır. Kanunda sayılan bütçe türleri dıĢında herhangi bir ad altında bütçe oluĢturulamayacağı hükmüne de aykırı bir yapı teĢkil etmektedirler. Zira, Sağlık Bakanlığı genel bütçeli bir kamu idaresi olmasına rağmen, döner sermayeli iĢletme bütçeleri aynı kamu idaresi içinde farklı bir bütçe yapısını oluĢturmaktadır. 13 üncü maddeye göre kamu idarelerinin tüm gelir ve giderlerinin bütçelerinde gösterilmesi gerekmektedir. Oysa, Bakanlık genel bütçesi tüm gelir ve giderleri yansıtmamaktadır. Genel Bütçe ve döner sermaye bütçesi arasında keskin ayrıĢma bulunmaması personel giderleri, mal ve hizmet alımları, yapım, bakım, onarım iĢleri, yolluk ödemeleri, elektrik, su, yakıt giderleri ve benzeri birçok ödemenin bir kısmının genel bütçeden bir kısmının ise döner sermaye bütçesinden karĢılanmasına yol açmaktadır. Bu durumda; Bakanlık faaliyetleri, ne genel bütçe ne de döner sermaye bütçelerine iliĢkin mali tablolarda anlamlı bir bütün oluĢturacak bir biçimde raporlanabilmektedir. Mevcut yapıda mali tabloların paydaĢlara doğru ve anlamlı bilgi temin etmesi mümkün değildir. Bu durum, hesap verme sorumluluğunun kamu idaresi temelinde yerine getirilmesi esasına da uygun düĢmemektedir. Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından verilen bütçe yetkisi ve raporlanan bütçe uygulama sonuçları genel bütçeye iliĢkin olup Bakanlık gelir ve giderlerinin bir kısmını içermektedir. Kalan gelir ve giderler ise döner sermaye kaynaklarından karĢılanmakta olup Parlamento bilgisi ve kabulü dıĢında gerçekleĢmektedir. Tahsis edilen bütçe ve uygulama sonuçları Bakanlığın tüm faaliyetlerini ihtiva etmediğinden Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlık faaliyetleri hakkında doğru bilgilendirilememektedir. Döner sermayeli iĢletmelerin mali yönetim sistemi içerisinde sağlam bir zemine oturtulması çabaları 5018 sayılı Kanunun geçici 11 inci maddesinde yer bulmuĢtur. Kanunun geçici 11 inci maddesinin mülga 1 inci fıkrasında (24/7/2008-5793/38 md.) “Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri ve fonların bütçeleri, ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alır.” hükmüne yer verilmiĢtir. Ancak; söz konusu hüküm, 5793 sayılı Kanunun 38 inci maddesi ile 24.7.2008 tarihinde yürürlükten kaldırılmıĢtır. Geçici 11 inci maddenin 2’nci fıkrasında ise bu Kanun kapsamındaki kamu idarelerinde kurulmuĢ döner sermaye iĢletmelerinin 31.12.2010 tarihine kadar yeniden yapılandırılacağı belirtilmiĢ; ancak, söz konusu iĢletmeler bu güne kadar yeniden yapılandırılamamıĢtır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 9
Bakanlık harcama birimleri genel bütçe kaynakları dıĢında merkez döner sermaye
kaynaklarından 407.256.050,37 TL harcama gerçekleĢtirmiĢtir. Ayrıca; Global bütçeden1 534.300.000
TL ve Merkez payından2 369.182.801TL olmak üzere toplam 903.482.801TL taĢra teĢkilatına
aktarılarak 81 Ġl Sağlık Müdürlüğünce harcanmıĢtır. Dolayısıyla; Sağlık Bakanlığı (bağlı KuruluĢlar
hariç) genel bütçenin yanı sıra 1.310.738.851,37 TL Döner Sermaye kaynağı kullanmıĢtır. Genel
Bütçe mali tabloları, tek baĢına, Kamu Ġdaresinin tüm faaliyetlerini ve mali durumunu
yansıtmamaktadır.
Kamu idaresi cevabında: 5018 sayılı Kanunun Geçici 11 inci maddesinde Döner
sermayeli iĢletmelerin 31/12/2010 tarihine kadar yeniden yapılandırılmasının öngörüldüğü,
yeniden yapılandırılıncaya kadar bunların bütçelerinin hazırlanması, uygulanması,
sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetiminin Maliye Bakanlığınca yürürlüğe
konulacak yönetmelikle belirleneceğinin hükme bağlandığı ve döner sermaye iĢletmelerinin iĢ
ve iĢlemlerinin mer’i mevzuat çerçevesinde; 209 sayılı Kanun ve buna bağlı yönetmelikler ile
Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği hükümleri doğrultusunda
yürütüldüğü belirtilmiĢtir.
Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde yer almayan
hükümler için ise anılan Yönetmeliğin 599 uncu maddesi gereğince 5018 sayılı Kanun
hükümleri ve buna bağlı ikincil mevzuatın kıyasen uygulandığı belirtilmiĢtir.
Sonuç olarak:
Sağlık Bakanlığı (bağlı KuruluĢlar hariç) genel bütçenin yanı sıra 1.310.738.851,37 TL Döner
Sermaye kaynağı kullanmıĢtır. Genel bütçe mali tabloları, tek baĢına, Kamu Ġdaresinin tüm
faaliyetlerini ve mali durumunu yansıtmamaktadır. Merkez Döner Sermaye ve döner sermayeli
iĢletmelerin Bakanlık bünyesinde faaliyet göstermesi 5018 sayılı Kanunda öngörülen bütçe yapısı ile
uyumsuz çoklu bir bütçe sistemi ortaya çıkartmaktadır.
1 5510 Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunun 73üncü maddesinde belirtilen “Kurum, … kamu
idarelerince verilecek sağlık hizmetlerini götürü bedel üzerinden hizmet alım sözleĢmesiyle de sağlamaya
yetkilidir” hükmü çerçevesinde Sağlık Bakanlığı ile SGK arasında uygulamada global bütçe adı verilen “götürü
bedel hizmet alım sözleĢmesi” düzenlenmekte ve sağlık hizmeti karĢılığında ödenecek tutar Merkez Döner
Sermaye hesabına aktarılmaktadır.
2 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin 4 üncü ve 5 inci fıkraları gereğince Bakanlık ve bağlı kuruluĢların
merkez ve taĢra teĢkilatında kurulan döner sermaye iĢletmeleri, aylık gayrisafi hasılatlarından tahsil edilen
tutarın yüzde 6'sını geçmemek üzere Bakanlıkça belirlenecek oranı “merkez hissesi” adı altında sağlık alanında
bir takım ihtiyaçların giderilmesi ve merkez teĢkilatında görevli memur ve sözleĢmeli personele ek ödeme
yapılabilmesi için Bakanlık Merkez Döner Sermaye hesabına aktarmaktadırlar.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 10
Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından verilen bütçe yetkisi ve raporlanan bütçe uygulama
sonuçları genel bütçeye iliĢkin olup Bakanlık gelir ve giderlerinin bir kısmını içermektedir. Kalan gelir
ve giderler ise döner sermaye kaynaklarından karĢılanmakta olup Meclisin bilgisi ve kabulü dıĢında
gerçekleĢmektedir. Tahsis edilen bütçe ve uygulama sonuçları Bakanlığın tüm faaliyetlerini ihtiva
etmediğinden Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlık faaliyetleri hakkında doğru
bilgilendirilememektedir.
Öneri:
Merkez Döner Sermaye ve döner sermayeli iĢletmelerin mali sistem ile uyumlu hale
getirilmesi için gerekli düzenlemelerin gerçekleĢtirilmesi önerilir.
BULGU 2:
Sağlık Bakanlığı Merkez Döner Sermayenin Yapısı ve ĠĢleyiĢi Ġtibariyle Mali Sisteme
ĠliĢkin Mevzuat ve Muhasebe Prensipleri ile Uyumlu Olmaması
Sağlık Bakanlığı Merkez Döner Sermayenin faaliyetleri 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı
Sağlık Kurumları Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında
Kanun çerçevesinde yürütmektedir. Söz konusu Kanunun 1 inci maddesinde; Bakanlık ve bağlı
kuruluĢların (Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü ile Türkiye Ġlaç ve Tıbbî Cihaz
Kurumu hariç) merkez ve taĢra teĢkilatında döner sermaye iĢletmesi kurulabileceği belirtilmiĢ ve 4
üncü maddesinde ise; Bakanlık ve bağlı kuruluĢların merkezinde, muhasebe iĢ ve iĢlemleri yürütmek
ve mali yılın sonundan itibaren 4 ay içerisinde iĢletmelerin umumi bilançolarını konsolide ederek
SayıĢtaya ve Maliye Bakanlığına göndermek üzere merkez döner sermaye saymanlıkları kurulması
öngörülmüĢtür. Bu kapsamda kurulan Merkez Döner Sermayenin yapısı ve iĢleyiĢi hakkında, mevzuat
ve muhasebe prensipleri ile uyumlu olmayan hususlar tespit edilmiĢ olup bu hususlar aĢağıda
sıralanmıĢtır:
a) Bakanlık Merkez Döner Sermayesi bir döner sermaye iĢletmesi değildir. Zira; merkezde
iĢletme kapsamında değerlendirilebilecek mal ve hizmet üretim veya satıĢı gerçekleĢmemektedir3.
Dolayısıyla; ayrı bir yönetime sahip olmayıp Sağlık Bakanlığı Strateji BaĢkanlığı tarafından yönetilen
bir hesap niteliğine sahiptir. Bu hesap 6085 sayılı Kanunun 4 üncü maddesi b) bendinde sayılan
“idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketler” arasında yer almadığı için söz konusu hesabın
3Döner sermayeli iĢletmeler, genel yönetim kapsamındaki idarelerde kanunlarla verilen asli ve sürekli kamu
görevlerine bağlı olarak ortaya çıkan ve genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan mal ve
hizmetlerin üretim veya satıĢını gerçekleĢtirmek üzere kurulan iĢletmelerdir.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 11
bir Kamu Ġdaresi olarak kabul edilmesi ve ayrı bir biçimde denetlenmesi ve raporlanması mümkün
değildir.
Bu hesapta toplanan kaynaklar ise Sağlık Bakanlığı Strateji BaĢkanlığının dağıtımı
çerçevesinde Bakanlık merkez harcama birimleri ile taĢra teĢkilatınca kullanılmaktadır. Dolayısıyla;
genel bütçe içinde, genel bütçe harcama birimlerince ikinci bir kaynak kullanımı mevcuttur. Bakanlık,
2013 yılı içinde merkez döner sermaye kaynaklarından 1.309.694.351.27TL harcama
gerçekleĢtirmiĢtir4. Bu yapı 5018 sayılı Kanunun 12 nci maddesinde belirlenen “Kanunda sayılan
bütçe türleri dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamayacağı” hükmüne de aykırılık
oluĢturmaktadır.
b) Sağlık Bakanlığı Merkez Döner Sermayesi, Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve
Muhasebe Yönetmeliğine tabi değildir. Zira; Yönetmelik döner sermayeli iĢletmelere iliĢkindir5. Mal
ve hizmet üretiminde bulunmayan ve iĢletme vasfına sahip olmayan Merkez Döner Sermaye hesabı
anılan Yönetmeliğe tabi olmadığı gibi iĢleyiĢini düzenleyen baĢka bir yönetmelik de
bulunmamaktadır. Nitekim, Yönetmeliğin birçok hükmü Merkez Döner Sermaye için
uygulanmamaktadır.
c) Merkez Döner Sermayenin bütçesi bulunmamaktadır. Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve
Muhasebe Yönetmeliği iĢletmelere yönelik düzenlenmiĢ olup Yönetmeliğin “bütçe” baĢlıklı 4 üncü
maddesi iĢletmeler için bütçe hazırlanmasını öngörmektedir. Merkez Döner Sermayenin ana gelirlerini
oluĢturan Bakanlık bünyesindeki döner sermayeli iĢletmelerin gelirlerinden aktarılan "merkez payı" ve
sağlık hizmetleri karĢılığında SGK tarafından ödenen sağlık hizmeti bedelleri, SGK ve iĢletmelerin
gider olarak kaydederek aktardıkları bir tutar olduğundan, Merkez Döner Sermaye için bir bütçe
oluĢturulmamaktadır. Dolayısıyla; Sağlık Bakanlığı genel bütçesi ve döner sermayeli iĢletme
bütçeleri içinde bu kaynağa ait bir bütçe yer almamakta ve bu kaynağa ait bütçe uygulama sonuçları
raporlanmamaktadır.
d) Merkez Döner Sermaye mali tabloları anlamlı bilgi içermemektedir. Merkez Döner
Sermaye hesabında merkez payı ve SGK tarafından ödenen sağlık hizmeti bedelleri toplanmaktadır.
Bu tutarların muhasebeleĢtirilmesinde gelir ve gider hesapları çalıĢtırılmadan sadece 366 Merkez
Hissesi Hesabı çalıĢtırılmaktadır. 366 nolu hesap, Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe
4 Bakanlık Merkez Harcama Birimlerince 2013 yılında 406.211.550,27TL (merkez payı), TaĢra birimlerince ise
369.182.801TL merkez payı, 534.300.000TL SGK sağlık hizmet bedeli ödemesi olmak üzere toplam
1.309.694.351,27TL harcama yapılmıĢtır.
5 Yönetmeliğin 1 inci maddesinde Yönetmeliğin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı
olarak kurulmuĢ olan döner sermayeli iĢletmelerin iĢ ve iĢlemleri ile bütçelerinin hazırlanması, uygulanması,
sonuçlandırılması, muhasebesi, kontrol ve denetimi ile muhasebe yetkililerinin niteliklerine iliĢkin usul ve
esasları düzenlemek olarak tanımlanmıĢtır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 12
Yönetmeliğinin 298 inci maddesinde “merkez hissesi” tutarlarının, Bakanlık Döner Sermaye Merkez
Muhasebe Birimi hesabına aktarılmasının izlenmesi için kullanılan bir hesap olarak tanımlanmıĢtır.
Bu hesapta borç ve alacak, gider ve bütçe gideri hesapları ile iliĢkilendirilmemiĢtir. Dolayısıyla; bu
hesaba yapılan borç kayıtlarının bir kısmı esas itibariyle Bakanlık Merkez ve taĢra birimlerinin
harcamaları olup gerek genel bütçe gerekse merkez döner sermaye mali tablolarında gider ve bütçe
gideri olarak yer almamakta ve raporlanmamaktadır.
Merkez döner sermaye mali tablolarında yer alan gelirler sadece istihkaklardan kesilen
gecikme cezaları, Ģartname gelirleri, vb. gelirlerden ibaret olup asıl kaynağı oluĢturan merkez payı ve
SGK sağlık hizmet bedeli ödemeleri 366 nolu hesaba alacak, bu hesaplardan yapılan harcamalar ise
366 nolu hesaba borç kaydedilerek gelir ve gider hesapları ile iliĢkilendirilmeden
muhasebeleĢtirildiğinden Merkez Döner Sermaye mali tabloları sadece küçük bir kısım gelir ve
giderin muhasebeleĢtirildiği, gerçek faaliyetleri yansıtmayan bir mali tablo niteliğindedir.
e) Burada belirtilen konu, Kamu Ġdaresince gerekli düzenleme gerçekleĢtirildiğinden, "Kamu
Ġdaresi tarafından Düzeltilen Hususlar" bölümüne aktarılmıĢtır.
f) Merkez Döner Sermaye Saymanlık Müdürlüğü bir döner sermayeli iĢletme muhasebe birimi
olmadığından vergi mükellefiyeti ve vergi sorumluğu bakımından iĢletme adına mükellefiyet tesis
edilememektedir. Dolayısıyla tevkifat ve stopaj gibi vergi yükümlülükleri bakımından saymanlık
müdürlüğü adına mükellefiyet tesis edilmiĢtir. Bu durum, Bakanlık merkez harcama birimlerinin
faaliyetleri sonucu ortaya çıkan vergi yükümlülüklerinin ve cezalarının saymanlık personeli üstünde
kalmasına yol açmaktadır.
g) Merkez Döner Sermayeden yapılan alımlarda 5018 sayılı Kanunun 26 ncı, 27 nci ve 28 inci
maddelerinde düzenlenen yüklenme hükümlerine aykırı yıllara yaygın yüklenmeler mevcuttur. Merkez
Döner Sermaye, iĢletme olmadığı için, 209 sayılı Kanunun 3 üncü maddesi 8 inci bendinde sayılan
gelecek yıllara yaygın yüklenmelere giriĢememektedir. Yüklenmeye giriĢen Bakanlık harcama
birimleri, merkezi yönetim kapsamındaki Kamu Ġdaresinin bir birimi olduğundan; 5018 sayılı
Kanunun yüklenmelere iliĢkin hükümlerine tabidir. Kanunun 26 ıncı maddesine göre yüklenme süresi
mali yıl ile sınırlı tutulmuĢtur. Kanunun 28 inci maddesinde ise istisnalar sayılmıĢtır. Buna göre, yılı
bütçesinde ödeneğinin olması ve merkezi yönetim kapsamındaki idareler için Maliye Bakanlığının
uygun görüĢünün alınması kaydıyla, Kanun maddesinde sayılan iĢler için yıllara yaygın yüklenmelere
giriĢmek mümkündür.
Oysa; Merkez Döner Sermayenin bütçesi olmadığından yılı bütçesinde ödeneğinin olması
hükmü uygulanabilir değildir. Ayrıca; Maliye Bakanlığı uygun görüĢü ise yıllara yaygın yüklenmenin
ertesi yıllara olan mali yükünün kontrol edilebilir olmasına yönelik bir kontrol mekanizması olup
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 13
merkez döner sermaye kaynağının genel bütçe ile iliĢkisinin olmaması nedeniyle merkez döner
sermaye için anlamlı bulunmamaktadır.
Söz konusu Kanun maddesine göre, sayılan iĢlerde yıllara yaygın yüklenmelere giriĢilebilmesi
için yılı bütçesinde ödeneğinin olması ve Maliye Bakanlığı uygun görüĢü ön Ģartı bulunmakta
olduğundan, merkez döner sermaye kaynağı için bu madde kapsamında yıllara yaygın yüklenmelere
giriĢilmesi Kanunen mümkün değildir. Merkez Döner Sermayenin mali sistemle uyumsuz yapısından
kaynaklı bu sorunun çözülmesi için mevzuatta düzenleme yapılması gerekmektedir.
Kamu idaresi cevabında:
Genel olarak, Bakanlık Merkez Döner Sermaye Saymanlığına aktarılan paylardan
yapılan harcamaların, 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin dördüncü ve beĢinci fıkralarına
istinaden çıkarılan yönerge hükümlerine göre yapıldığı belirtilmiĢtir.
5018 sayılı Kanunun Geçici 11 inci maddesinde Döner sermayeli iĢletmelerin
31/12/2010 tarihine kadar yeniden yapılandırılmasının öngörüldüğü, yeniden
yapılandırılıncaya kadar bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve
muhasebesi ile kontrol ve denetiminin Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulacak
yönetmelikle belirleneceğinin hükme bağlandığı ve döner sermaye iĢletmelerinin iĢ ve
iĢlemlerinin mer’i mevzuat çerçevesinde; 209 sayılı Kanun ve buna bağlı yönetmelikler ile
Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği hükümleri doğrultusunda
yürütüldüğü belirtilmiĢtir.
178 sayılı Maliye Bakanlığının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında KHK nın 2 nci
maddesinin (h) bendi ile; Her türlü gelir gider iĢlemlerine ait kanun tasarılarını ve diğer
mevzuatı hazırlamak veya hazırlanmasına katılmak görevi Maliye Bakanlığına verildiğinden
kamu idarelerinde bulunan tüm döner sermaye iĢletmelerini tek çatı altında toplayacak “Döner
Sermayeli ĠĢletmeler Kanunu” çalıĢmalarının Maliye Bakanlığı bünyesinde sürdürüldüğü,
Bakanlığın merkez döner sermaye iĢ ve iĢlemlerinin de bu Kanun kapsamında
değerlendirileceği belirtilmiĢtir.
Kamu Ġdaresi cevabında genel hususlar haricinde b) maddesi ile ilgili olarak; 209 sayılı
Kanunun 5 inci maddesinin dört ve beĢinci fıkraları gereğince Bakanlık Döner Sermaye
Merkez Saymanlığı hesabına aktarılması öngörülen tutarların dağılım ve harcanmasına iliĢkin
kriterlerin Maliye Bakanlığının uygun görüĢü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirlendiği, bu
maddeye istinaden yayımlanan Yönergenin 4 üncü maddesinin (d) bendi; “Yapılacak bu
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 14
giderler, Döner Sermayeli ĠĢletmelerin tabi olduğu mevzuat hükümleri çerçevesinde
gerçekleĢtirilir.” Ģeklinde düzenlenmiĢ olduğundan söz konusu paydan Bakanlık Merkez
Döner Sermaye Saymanlık Müdürlüğü hesabından yapılan harcamaların Döner Sermayeli
ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği çerçevesinde gerçekleĢtirildiği belirtilmiĢtir.
Ayrıca, Yönetmeliğin “366 Merkez Hissesi Hesabı” baĢlıklı 298 inci maddesinde;
hesabın, merkez hissesi tutarının Bakanlık Döner Sermaye Merkez Muhasebe Birimi hesabına
aktarılmasının izlenmesi için kullanılacağı belirtilmiĢtir. Bu hükümden, Bakanlık merkez
döner sermayesine iliĢkin iĢ ve iĢlemlerin anılan Yönetmelik hükümleri doğrultusunda
yapılacağı anlaĢılmaktadır. Dolayısıyla; Bakanlığın döner sermayeye iliĢkin iĢ ve iĢlemlerinde
mer’i mevzuata aykırı uygulama bulunmadığı belirtilmektedir.
Kamu Ġdaresi cevabında genel hususlar haricinde f) maddesi ile ilgili olarak Maliye
Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün 06.01.2014 tarihli ve 16510402-045-148 sayılı
yazısında belirtilen; “…209 sayılı Kanunda merkezde faaliyet gelirleri bulunan bir döner
sermaye iĢletmesinin varlığından bahsedilmemesi ve aktarılan tutarların her bir merkez
birimince ayrı ayrı kullanılarak tahakkuk ettirilmesi nedeniyle vergisel iĢlemlerin eskiden
olduğu gibi Sağlık Kurumları Merkez Döner Sermaye Saymanlık Müdürlüğü tarafından
yürütülmesinin, ancak uygulamada sağlık personelinin vergi mevzuatı karĢısında cezai
sorumluluk ile karĢı karĢıya kalmamaları için ilgili tahakkuk birimlerinin saymanlık ile
koordineli çalıĢarak bilgi ve belgelerin mevzuatında belirtilen süre içerisinde muhasebe
birimine iletilmesi konusunda gerekli özenin gösterilmesinin uygun olacağı …” görüĢü
doğrultusunda hareket edilerek merkezde döner sermaye iĢletmesi kurulmadığından vergi
mükellefiyetinin Merkez Döner Sermaye Saymanlık Müdürlüğü adına açıldığı belirtilmiĢtir.
Raporda ifade edilen hususun Döner Sermayeli ĠĢletmeler Kanunu tasarısının yasalaĢması
halinde giderileceği belirtilmiĢtir.
Kamu Ġdaresi cevabında genel hususlar haricinde, g) maddesi ile ilgili olarak; 209 sayılı
Kanunun 3 üncü maddesinin sekizinci fıkrasında yer alan; “Döner sermayeli iĢletmeler,
süreklilik arz eden hizmet alımları ile maliyeti yüksek ve ileri teknoloji ürünü olan tıbbî
cihazların hizmet alımı yoluyla temini veya kiralanması için döner sermaye kaynaklarından,
gelecek yıllara yaygın yüklenmelere giriĢebilir.” hükmü gereğince gelecek yıllara yaygın
yüklenmelere, herhangi bir süre sınırlaması olmaksızın giriĢildiği belirtilmektedir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 28 inci maddesindeki; “…Yılı
bütçesinde ödeneği bulunması ve … Maliye Bakanlığının uygun görüĢünün alınması;…”
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 15 ifadelerinin yıllara yaygın yüklenmelerde, yapılacak iĢin ödeneğinin garantiye alınmasına yönelik olduğu ve döner sermaye kaynağı için uygulanabilir olmadığı ifade edilerek Merkez Döner Sermaye kaynakları 5018 sayılı Kanuna tabi bulunmadığından 209 sayılı Kanun çerçevesinde yıllara yaygın yüklenmelere giriĢildiği belirtilmektedir. Sonuç olarak: Kamu Ġdaresi cevabında genel olarak mevcut iĢ ve iĢlemlerin mer’i mevzuata uygun olarak yürütüldüğü belirtilmektedir. Diğer taraftan merkez döner sermayenin yapısı ve iĢleyiĢinden kaynaklanan sorunlar kabul edilerek Kamu idarelerinde bulunan tüm döner sermaye iĢletmelerini tek çatı altında toplayacak “Döner Sermayeli İşletmeler Kanunu” çalıĢmaları Maliye Bakanlığı bünyesinde sürdürüldüğü, Bakanlığık merkez döner sermaye iĢ ve iĢlemleri de bu Kanun kapsamında değerlendirileceği, söz konusu Kanun çalıĢmalarına Bakanlıkça üst düzeyde katılım sağlandığı, dolayısıyla söz konusu kanun tasarısının yasalaĢması halinde raporda ifade edilen hususların giderilmiĢ olacağı belirtilmektedir. Ancak iĢletmesi olmayan ve Bakanlık Strateji BaĢkanlığınca bir iĢletme gibi yönetilen bu hesaptan Bakanlık adına 1.309.694.351,27TL harcama gerçekleĢtirilmiĢtir. Mevcut bütçe ve mali yapı 5018 sayılı Kanunda tanımlanan mali sistem ile uyumlu değildir. Bu yapı içinde Bakanlığın tüm faaliyetlerinin genel bütçe mali tablolarında izlenebilmesi, Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bakanlık faaliyetleri ve sonuçları hakkında doğru bilgilendirilmesi mümkün değildir. b) maddesinde yapılan tespite yönelik cevapta 209 Sayılı Kanunun 5 inci maddesinin beĢinci fıkrasına istinaden yayımlanan Yönergenin 4 üncü maddesinin (d) bendinde bulunan "Yapılacak bu giderler, Döner Sermayeli İşletmelerin tabi olduğu mevzuat hükümleri çerçevesinde gerçekleştirilir.” hükmüne atıfta bulunularak Merkez Döner Sermaye Saymanlık Müdürlüğü hesabından yapılan harcamaların Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği çerçevesinde gerçekleĢtirildiği belirtilmektedir. Oysa Döner Sermayeli ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği amaç ve kapsam bakımından döner sermayeli iĢletmeler ile sınırlı tutulmuĢtur. Yönerge hükmü ise sadece merkez payının sarfına iliĢkin olup sadece yapılacak giderler ile sınırlı bir atıftır. Zira Yönetmeliğin bazı hükümlerinin merkez döner sermaye için uygulanması mümkün değildir. Dolayısıyla söz konusu Yönetmeliğe tabiyet sadece merkez payı sarfına iliĢkindir. f) maddesinde yapılan tespite yönelik cevapta ise 209 Sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin sekizinci fıkrasında; “Döner sermayeli işletmeler, süreklilik arz eden hizmet alımları ile maliyeti yüksek ve ileri teknoloji ürünü olan tıbbî cihazların hizmet alımı yoluyla temini veya kiralanması için
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 16
döner sermaye kaynaklarından, gelecek yıllara yaygın yüklenmelere girişebilir.” hükmü gereğince
gelecek yıllara yaygın yüklenmelerin herhangi bir süre sınırlaması olmaksızın bu kapsamda
gerçekleĢtirildiği belirtilmektedir. Ayrıca Bakanlık Merkez Döner Sermaye kaynaklarının 5018 Sayılı
Kanuna tabi olmadığı belirtilmektedir.
Oysa 209 sayılı Kanunda yer alan söz konusu hüküm döner sermayeli iĢletmelere iliĢkindir.
ĠĢletmesi olmayan merkez döner sermaye bir hesap niteliğinde olup söz konusu hükme tabi değildir.
Diğer taraftan 209 Sayılı Kanunun 5 inci maddesinin beĢinci fıkrasına istinaden yayımlanan
Yönergenin 4 üncü maddesinin (d) bendinde bulunan "Yapılacak bu giderler, Döner Sermayeli
İşletmelerin tabi olduğu mevzuat hükümleri çerçevesinde gerçekleştirilir.” hükmüne gereğince merkez
döner sermayeden yapılan harcamalar ve bu kapsamdaki yıllara yaygın yüklenmeler Döner Sermayeli
ĠĢletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği çerçevesinde gerçekleĢtirilecektir. Söz konusu
Yönetmeliğin 599 uncu maddesinde bu yönetmelikte yer almayan hükümler için 5018 sayılı Kanun
hükümleri ve buna bağlı ikincil mevzuatın kıyasen uygulanacağı belirtildiğinden konu 5018 sayılı
Kanun çerçevesinde de incelenmiĢtir. Ayrıca yüklenmeye giriĢen Bakanlık harcama birimleri, merkezi
yönetim kapsamındaki kamu idaresinin bir birimi olduğundan; 5018 sayılı Kanunun yüklenmelere
iliĢkin hükümlerine tabidir.
5018 sayılı Kanunun 26 ıncı maddesinde yüklenme süresi mali yıl ile sınırlı tutulmuĢtur.
Kanunun 28 inci maddesinde ise istisnalar sayılmıĢ olup yılı bütçesinde ödeneğinin olması ve merkezi
yönetim kapsamındaki idareler için Maliye Bakanlığının uygun görüĢünün alınması kaydıyla, Kanun
maddesinde sayılan iĢler için yıllara yaygın yüklenmelere giriĢmek mümkündür.
Oysa; Merkez Döner Sermayenin bütçesi olmadığından yılı bütçesinde ödeneğinin olması
hükmü uygulanabilir değildir. Ayrıca; Maliye Bakanlığı uygun görüĢü ise yıllara yaygın yüklenmenin
ertesi yıllara olan mali yükünün kontrol edilebilir olmasına yönelik bir kontrol mekanizması olup
merkez döner sermaye kaynağının genel bütçe ile iliĢkisinin olmaması nedeniyle merkez döner
sermaye için anlamlı bulunmamaktadır.
Söz konusu Kanun maddesine göre, sayılan iĢlerde yıllara yaygın yüklenmelere giriĢilebilmesi
için yılı bütçesinde ödeneğinin olması ve Maliye Bakanlığı uygun görüĢü ön Ģartı bulunmakta
olduğundan, merkez döner sermaye kaynağı için bu madde kapsamında yıllara yaygın yüklenmelere
giriĢilmesi kanunen mümkün değildir. Merkez Döner Sermayenin mali sistemle uyumsuz yapısından
kaynaklı bu sorunun çözülmesi için mevzuatta düzenleme yapılması gerekmektedir.
Sonuç olarak, Bakanlık bünyesinde yer alan merkez döner serrmayenin iĢletmesi ve iĢletme
kapsamında faaliyeti bulunmadığından mali sisteme iliĢkin mevzuat ve muhasebe prensipleri ile
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 17 uyumlu olmayan yapısı ve iĢleyiĢinin Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanması gerektiği değerlendirilmiĢtir. Öneri: Merkez Döner Sermaye ve Döner Sermayeli ĠĢletmelerin mali sistem ile uyumlu hale getirilmesi için gerekli düzenlemelerin gerçekleĢtirilmesi önerilir.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 18 EKLER EK-1: KAMU ĠDARESĠ MALĠ TABLOLARI
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 19 Personel Gideri 898.424.914,48 Memurlar 723.206.270,15 Sözleşmeli Personel 122.187.682,57 İşçiler 45.340.871,77 Geçici Personel 7.474.692,95 Diğer Personel 215.397,04 Sosyal Güv. Kur. Devlet Primi Gid. 193.479.853,96 Memurlar 160.802.257,68 Sözleşmeli Personel 22.321.933,25 İşçiler 8.916.598,44 Geçici Personel 1.439.064,59 Mal ve Hizmet Alım Giderleri 170.303.544,28 Üretime Yönelik Mal ve Malzeme Alımları 47.892,88 Tüketime Yönelik Mal ve Malzeme Alımları 99.938.259,73 Yolluklar 17.050.709,31 Görev Giderleri 2.242.112,57 Hizmet Alımları 31.073.742,21 Temsil ve Tasnıtma Giderleri 613.871,25 Menkul Mal, Gayri Maddi Hak Alım, Bakım ve Onarım Giderleri 17.711.794,27 Gayrimenkul Mal Bakım ve Onarım Giderleri 680.248,50 Tedavi ve Cenaze Giderleri 944.913,56 Cari Transferler 32.686.154,42 Hazine Yardımları 2.980.000,00 Kar Amacı Gütmeyen Kuruluşlara Yapılan Tranferler 22.498.650,00 Yurtdışına Yapılan Tranferler 7.207.504,42 Sermaye Giderleri 2.952.762.294,35 Mamul Mal Alımları 41.944.611,83 Gayri Maddi Hak Alımları 1.289.663,30 Gayrimenkul Alımları ve Kamulaştırması 6.980.704,14 Gayrimenkul Sermaye Üretim Giderleri 2.856.215.420,70 Gayrimenkul Büyük Onarım Giderleri 8.501.167,74 Diğer Sermaye Giderleri 37.830.726,64 Sermaye Transferleri 884.388,89 Yurtiçi Sermaye Transferleri 884.388,89 Toplam 4.248.541.150,38 2013 Yılı Sağlık Bakanlığı Bütçe Giderleri (Ekonomik Kod II. Düzey)
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 20 HESAP KODU AÇIKLAMA GEÇEN YILDAN DEVREDEN YIL İÇİNDE GİREN TOPLAM YIL İÇİNDE ÇIKAN GELEÇEK YILA DEVREDEN 161.878.116,61 255 DEMİRBAŞLAR HESABI 135.245.267,55 48.442.514,45 183.687.782,00 21.809.665,39 64.508.686,19 254 TAŞITLAR HESABI 365.728.136,97 269.079.443,39 634.807.580,36 130.314.520,73 504.493.059,63 253 TESİS,MAKİNE CİHAZLAR HESABI 61.306.781,94 19.792.090,31 81.098.872,28 16.590.186,09 TAŞINIRIN HESAP KODU BAZINDAKİ DAĞILIMI 150 İLK MADDE VE MALZEME HESABI 36.899.442,98 41.247.504,03 78.146.947,06 56.213.619,87 21.933.327,19
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Sağlık Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 21 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06100 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 40 94 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr