2013 - ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI.pdf
ÇALIġMA VE SOSYAL GÜVENLĠK BAKANLIĞI 2013 YILI SAYIġTAY DENETĠM RAPORU Ağustos 2014
İÇİNDEKİLER KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ .................................. 1 DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ........................................................ 3 SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU ....................................................................................................................... 3 DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ................................................................... 3 DENETĠM GÖRÜġÜ ........................................................................................................................................... 1 TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ............................................................................................................... 2 EKLER................................................................................................................................................................... 7
KISALTMALAR AB: Avrupa Birliği AB Hibe Yönetmeliği: Avrupa Birliği ve Uluslararası KuruluĢların Kaynaklarından Kamu Ġdarelerine Proje KarĢılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve MuhasebeleĢtirilmesine ĠliĢkin Yönetmelik ABKDB: Avrupa Birliği Koordinasyon Daire BaĢkanlığı Çerçeve AnlaĢma: Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ve Avrupa Toplulukları Komisyonu Arasında Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA) ile Temin Edilen Yardımın uygulanması Çerçevesinde Türkiye Cumhuriyetine Sağlanan Avrupa Topluluğu Mali Yardımlarıyla Ġlgili ĠĢbirliği Kuralları Hakkında Çerçeve AnlaĢma ÇSGB: ÇalıĢma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Finansman AnlaĢması: Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ve Avrupa Toplulukları Komisyonu Arasında Türkiye‟deki Ġnsan Kaynaklarının GeliĢtirilmesi BileĢeni Altındaki Katılım Öncesi Yardım Aracından Sağlanan Topluluk Desteğine Yönelik Çok Yıllı Ġnsan Kaynaklarının GeliĢtirilmesi Operasyonel Programı ile Ġlgili Finansman AnlaĢması IPA: Katılım Öncesi Yardım Aracı (Instrument for Pre-Accession Assistance) ĠKG: Ġnsan Kaynaklarının GeliĢtirilmesi ĠġKUR: Türkiye ĠĢ Kurumu Genel Müdürlüğü KBS: Kamu Hesapları Bilgi Sistemi KDV: Katma Değer Vergisi MYMY: Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği UKSMS: Uluslararası Kamu Sektörü Muhasebe Standartları
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
ÇalıĢma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 1
KAMU İDARESİNİN MALİ YAPISI VE MALİ TABLOLARI
HAKKINDA BİLGİ
Mali Yapı
ÇalıĢma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa
ekli I sayılı Cetvelde yer alan genel bütçeli idarelerden olup, faaliyetlerini merkezi yönetim bütçe
kanunlarıyla verilen ödeneklerle gerçekleĢtirmektedir. 2013 Yılı Bütçe Kanunuyla ÇalıĢma ve Sosyal
Güvenlik Bakanlığına 32.113.411.650,00-TL ödenek tahsis edilmiĢ olup, bu tutar Merkezi Yönetim
Bütçesinin %7,2‟sine tekabül etmektedir.
Bakanlıkça bütçeyle verilen ödenekler dıĢında, uluslararası antlaĢmalar gereğince 2013 yılında,
Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı (IPA) Ġnsan Kaynaklarının GeliĢtirilmesi baĢlıklı
IV. BileĢen kapsamında sağlanan fonlardan (58.061.964,65-EUR karĢılığı) 170.684.757,47-TL1
kaynak ÇalıĢma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının yönetimine verilmiĢ ve bu kaynak çeĢitli projelerle
farklı kamu kurum ve kuruluĢlarına kullandırılmıĢtır. Bakanlığın kendisinin yararlanıcı olduğu
projeler için kullandığı kaynak tutarı ise (2.034.391,05-EUR karĢılığı) 5.980.499,37-TL‟dir.
Bakanlıkça sunulan Bütçe Giderleri ve Ödenekler Tablosuna göre Bakanlığın 2013 yılı bütçe
gideri ve ödenek kullanımı aĢağıda belirtilmiĢtir.
2013 Yılı Ġçinde Verilen
Ödenekler Yapılan Tenkisler Bütçe Gideri
29.726.736.318,00 TL 40.550.262,61 TL 29.686.186.013,94 TL
2013 yılı Bütçe Giderleri içindeki en büyük pay %99,2 ile cari transferlere ait olup, personel ve
sosyal güvenlik ödemeleri, sermaye transferleri, mal ve hizmet alım giderleri ile sermaye giderleri
bütçe giderlerinin küçük bir kısmını oluĢturmaktadır. GerçekleĢtirilen cari transferlerin
21.902.646.769,37 TL‟si Hazine Yardımı niteliğinde olup; 20.384.810.767,00 TL‟si Sosyal Güvenlik
Kurumuna, 1.337.063.082,37 TL‟si ĠĢsizlik Fonuna, 173.400.000,00 TL‟si Türkiye ĠĢ Kurumu Genel
Müdürlüğüne, 7.372.920,00 TL‟si Türkiye ve Ortadoğu Amme Ġdaresi Enstitüsüne yapılmıĢtır.
Muhasebe ve Raporlama Sistemi
Bakanlık mali iĢlemlerini 5018 sayılı Kanun ile belirlenmiĢ muhasebeleĢtirme ve raporlama
kurallarına göre gerçekleĢtirmektedir.
1 31.12.2013 tarihinde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası tarafından ilan edilen döviz satıĢ kuru esas
alınmıĢtır. Burada belirtilen tutarlar, %85 AB katkısının yanısıra %15 ulusal katkı dahil edilerek hesaplanmıĢtır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
ÇalıĢma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 2
5018 sayılı Kanunun 49 uncu maddesinin ilk iki fıkrasında;
“Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak ve
malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak şekilde kurulur ve
yürütülür.
Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz
kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin
belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna
gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.” denilmektedir.
Çerçeve hesap planı ile düzenlenecek mali raporların Ģekil, süre ve türleri Kanunun 49 ve 50 nci
maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim
Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenmiĢtir.
Bu düzenlemelere göre; muhasebe sistemi tahakkuk esaslıdır. Mali yıl esasına göre
tutulmaktadır. Kamu Ġdaresinin bütün varlık ve yükümlülükleri, gelir ve giderleri ile garantileri gibi
tüm mali iĢlemlerini kapsar.
Mali raporlamanın amacı; yöneticilere, kamuoyuna ve denetim yetkililerine bilgi sunmaktır.
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “Amaç” baĢlıklı 1 inci maddesinde; “Bu
yönetmeliğin amacı genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, hesap ve kayıt düzeninde
saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerinin kayıt dışında kalmasının
önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde
muhasebeleştirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve genel
kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun, yönetimin ve ilgili
diğer kişilerin bilgi ihtiyaçlarını karşılayacak ve kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak; karar,
kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak şekilde hazırlanması ve
yayımlanmasına ilişkin esas, usul, ilke ve standartların belirlenmesidir.” hükmü yer almaktadır.
Bu amacın gerçekleĢtirilmesi için; iĢlemlerin kayıt dıĢında kalmasının önlenmesi ile birlikte
muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüĢ muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası
standartlara uygun olarak hazırlanan mali tabloların belirlenen sürelerde yönetim ve ilgililerin bilgisine
sunulması gerekmektedir.
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 117 inci maddesinde kapsama dahil kamu
idarelerince düzenlenecek mali tablolar ile bu tabloların Ģekil ve türleri belirlenmiĢtir.
Yönetmeliğin 118-135 inci maddelerinde bu tabloların “her bir kamu idaresi” esasına göre
düzenleneceği; 144 üncü maddesinde muhasebe birimlerinin ve kamu idarelerinin yöneticilerinin mali
raporlar ve tabloların düzenli olarak hazırlanmasından sorumlu olduğu; 136 ncı maddesinde ise
ihtiyaca göre aylık üç aylık ve yıllık olarak hazırlanarak, altı aylık ve yıllık dönemler itibarıyla ilgili
olduğu dönemi izleyen üç ay içerisinde Resmi Gazetede yayınlanacağı belirtilmiĢtir.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
ÇalıĢma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 3 Bakanlığın illerde örgütlenmiĢ taĢra teĢkilatı 11.10.2011 tarih ve 665 sayılı KHK ile Türkiye ĠĢ Kurumuna devredilmiĢ olduğundan yalnızca merkez teĢkilatı bulunmakta ve muhasebe hizmetleri merkezde Merkez Saymanlık Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir. DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde hazırlanarak kamuoyunun bilgisine ve denetim yetkililerine zamanında sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolardan yararlanacak olanlara makul güvence vermek amacıyla mali raporların güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, kaynakların etkili ve ekonomik ve mevzuatına uygun kullanılmasının sağlanması amacıyla kurulup iĢletilmesi gereken mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
ÇalıĢma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 4 Denetimler, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanması amacıyla; kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla tasarlanmıĢtır. ÇalıĢma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı mali iĢlemlerini, 5018 sayılı Kanunun 49 ve 50 nci maddelerine dayanılarak düzenlenip Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile belirlenen esaslara uygun olarak raporlamak zorunda olup, tarafımızca yürütülecek denetimlerin mali tablolar dikkate alınarak gerçekleĢtirilmesi hedeflenmekle birlikte; Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin, muhasebe ve raporlama sisteminin kurulması için, Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslara 8/12/2013 tarih ve 28845 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan değiĢiklik ile eklenen geçici maddede, hesap dönemi sonunda verilecek defter, mali tablo ve belgelerden bütçe giderleri ve ödenekler tablosu, taĢınır kesin hesap cetveli ve taĢınır hesabı icmal cetveli dıĢında, düzenlenmesi gereken diğer mali raporların SayıĢtay‟a gönderilmesi 2013, 2014 ve 2015 yıllarını kapsamak üzere üç yıl ötelenmiĢtir. Bu nedenlerle ÇalıĢma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına iliĢkin denetimlerimiz, hazırlanması gereken temel mali raporların düzenlenememesi sebebiyle, bütçe giderleri ile taĢınırlara ait iĢlemlerin mevzuata uygunluğuna dönük olarak gerçekleĢtirilmiĢtir. Denetim ve inceleme çalıĢmaları; Bakanlığın muhasebe hizmetlerinin yürütüldüğü muhasebe birimlerindeki cetvel ve belgeler ile bu birimlerdeki yevmiye kayıtları yapılan Ödeme Emri Belgeleri (ÖEB) ve bunların ekinde yer alan kanıtlayıcı belgeler ile bunlara dayanak oluĢturan ilgili harcama birimleri arĢivlerinde muhafaza edilen kanıtlayıcı belgeler; tamlık, doğruluk, tutarlılık ve tabi olduğu mevzuatına uygunluk açısından incelenmiĢtir. Ayrıca bütçe giderleri dıĢındaki iĢ ve iĢlemler hakkında da ilgililerinden yazılı ve sözlü bilgiler alınmak, iĢlem dosyalarının ayrıntılarına ve bilgi sistem kayıtlarına iliĢkin incelemeler yapılmak suretiyle tespit edilen hususlar raporlanmıĢtır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
ÇalıĢma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 1 DENETİM GÖRÜŞÜ Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar”da 8 Aralık 2013 tarihinde yapılan değiĢiklikle eklenen Geçici 1 inci maddesi uyarınca, Kamu Ġdaresi tarafından 2013 yılına iliĢkin olarak SayıĢtaya sunulan bütçe giderleri ve ödenekler tablosu, taĢınır kesin hesap cetveli ve taĢınır hesabı icmal cetveli ile “Denetimin Dayanağı, Amacı, Yöntemi ve Kapsamı” bölümünde belirlenen çerçevede gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin, kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğuna iliĢkin yapılan denetimi sonucunda tespit edilen hususlar ile mali yönetim ve iç kontrol sistemlerine iliĢkin değerlendirmeler “Tespit ve Değerlendirmeler” bölümünde gösterilmiĢtir. Kamu zararı iddialarına iliĢkin hususlara yargılamaya esas raporda yer verilecek olup TBMM‟nin bilgisine sunulacak önemde baĢka bir husus bulunmamaktadır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
ÇalıĢma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 2 TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER BULGU 1: Katılım Öncesi Mali Yardım Aracının (IPA) Kapsamında Kullanılan Fonlar 5018 Sayılı Kanun uyarınca MuhasebeleĢtirilmemekte ve Raporlanmamaktadır IPA kapsamında “Ġnsan Kaynaklarının GeliĢtirilmesi” bileĢeni Operasyonel Programının otoritesi konumunda olan ABKDB yönetiminde kullandırılan AB fonları ve ulusal katkının, Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ve “Avrupa Birliği ve Uluslararası KuruluĢların Kaynaklarından Kamu Ġdarelerine Proje KarĢılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve MuhasebeleĢtirilmesine ĠliĢkin Yönetmelik” hükümleri uyarınca Bakanlığın muhasebe hizmetlerini yürüten muhasebe birimleri aracılığı ile muhasebeleĢtirilip raporlaması gerekirken, ABKD BaĢkanlığınca ayrık bir sistemde yürütülmektedir. Niteliği itibariyle bir kamu kaynağı olan Avrupa Birliği fonları 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun 2 nci maddesinde yer alan; “Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, bu Kanun hükümlerine tâbidir.” hükmü uyarınca anılan Kanun hükümlerine tabidir. Kamuda hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamayı amaçlayan bu Kanuna göre; her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleĢtirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmıĢ mercilere hesap vermek zorundadır. Katılım öncesi mali iĢbirliği kapsamında tahsis edilen yardımların kullanılmasını sağlayan uluslararası anlaĢmalarda mezkûr mevzuat hükümlerinin uygulanmasını kısıtlayacak herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. Çerçeve AnlaĢmanın 27 nci maddesi ile, fonların kullanımına iliĢkin kayıt ve hesapları, güvenilir muhasebe usulleri ve ilgili Finansman AnlaĢması çerçevesinde muhafaza etme sorumluluğu Türkiye Cumhuriyeti Hükümetine verilmiĢtir. Finansman AnlaĢmasının 61 inci maddesinde ise Hükümetin, operasyonların yönetim ve uygulamasında yer alan tüm kamu kuruluĢlarının veya özel kuruluĢların ayrı bir muhasebe sistemi veya yetkili mercilerin harcamayı doğrulamasını kolaylaĢtıracak yeterli bir muhasebe kodifikasyonunu temin edeceği kabul edilmiĢtir. Kısacası, IPA fonlarının kullanımı sırasında gerçekleĢtirilen iĢlemlerin muhasebeleĢtirilmesinde esas olan, güvenilir ve takip edilebilir bir muhasebe sistemi kurulması olup bu Ģartlar sağlandığı sürece sistemin ulusal muhasebe sistemimize entegrasyonu uluslararası anlaĢmalara aykırı değildir. 5234 sayılı Kanunun verdiği yetkiye istinaden Maliye Bakanlığınca hazırlanan ve 27.11.2007 tarih ve 26713 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren “Avrupa Birliği ve Uluslararası
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
ÇalıĢma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 3 KuruluĢların Kaynaklarından Kamu Ġdarelerine Proje KarĢılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve MuhasebeleĢtirilmesine ĠliĢkin Yönetmelik” in 8 inci maddesinde, AB, uluslararası kuruluĢlar veya uluslararası konsorsiyumlardan temin edilen proje karĢılığı hibelerin bütçeye gelir veya gider kaydedilmeksizin gelir ve gider hesaplarında izleneceği hüküm altına alınmıĢtır. Yapılan incelemelerde, ABKDB‟nin AB Hibe Yönetmeliği hükümlerine uymadığı, fonların kullanımına iliĢkin muhasebe kayıtlarını yalnızca Presto Muhasebe Sistemini kullanarak gerçekleĢtirdiği ve dolayısıyla söz konusu kayıtların herhangi bir Ģekilde ulusal muhasebe sistemi tarafından takip edilmesinin mümkün olmadığı görülmüĢtür. BaĢkanlığın mezkur uygulamasının, Muhasebat Genel Müdürlüğünden alınan 13.02.2013 tarih ve 90192509/210.09 sayılı görüĢte yer alan; IPA fonlarıyla gerçekleĢtirilen projelerin „proje karĢılığında aktarılan bir hibe‟ niteliğinde olmadığı ve bu sebeple söz konusu projelere iliĢkin ödeme ve muhasebeleĢtirme iĢlemlerinin AB Hibe Yönetmeliği hükümlerine tabi olmayacağı Ģeklindeki değerlendirmeden kaynaklandığı anlaĢılmıĢtır. Ancak Yönetmeliğin “proje” tanımı ile ĠKG Operasyonel Programı Prosedürler El Kitabında hizmet, tedarik ve hibe projeleri için yapılan tanımlamalar örtüĢmekte; bu durum IPA kapsamında gerçekleĢtirilen projelerin AB Hibe Yönetmeliği hükümlerine tabi olmasını gerektirmektedir. Ayrıca kamu kaynağı olduğu 5018 sayılı Kanun ile sabit olan ve muhasebeleĢtirilme usulü yönetmeliklerle belirlenen fon gelirlerinin Bakanlık görüĢü ile muhasebeleĢtirilmemesine karar verilmesinin normlar hiyerarĢisi ilkesine uygun olmadığı açıktır. Uygulamada ise, ulusal sistemden bağımsız olarak Presto sistemi altında tutulan kayıtların, kamu sektöründeki iĢlemlerin muhasebeleĢtirilmesinde genel kabul gören ve Avrupa Birliğinin de uygulanmasına özel önem atfettiği Uluslararası Kamu Sektörü Muhasebe Standartları (UKSMS) ile uyumlu olmadığı tespit edilmiĢtir. UKSMS-1, en az yıllık raporlama yapılmasını öngördüğü ve ĠKG Operasyonel Programı Prosedürler El Kitabının „Muhasebe‟ baĢlıklı kısmı, yıllık üretilen mali tabloların ve üçer aylık mutabakatların Operasyonel Yapının resmi belgeleri olduğunu belirttiği halde, BaĢkanlıkça yapılan kayıtlarda dönemsellik ilkesine uyulmadığı, hesapların kapanıĢ ve açılıĢ kaydı ile dönem sonu envanter iĢlemlerinin yapılmadığı ve bu sebeple mali tabloların güvenli bilgi sunmadığı görülmüĢtür. Örneğin 2013 yılı defterlerinde, yevmiye numaralarında atlamalar olduğu; yevmiye tarih ve numaralarının sıralı olmadığı; 2013 senesi içerisinde unutulan bir kaydın 2014 yılı içerisinde eski tarih ve sıradaki (yeni) yevmiye numarası verilmek suretiyle yapıldığı tespit edilmiĢtir. Ayrıca dönem sonu ve dönem baĢı kayıtlarının yapılmamıĢ olması 31.12.2013 tarihi itibarı ile defter-i kebir ve mizanda gösterilen hesap kalemleri ile aynı tarihli bilanço kalemlerinin denkleĢmemesine sebep olmakta ve uzun vadeli aktif ve pasif hesaplar hiç çalıĢtırılmamaktadır. Muhasebe dönemi ilkesine riayet edilmemesinin doğal sonuçları olan bu durumlar, kapanması gereken bir döneme (2013 senesine) ait defter-i kebir, mizan gibi mali tabloların istenilen tarihe göre değiĢebilmesi, süresiz Ģekilde geçmiĢe dönük muhasebe kaydı yapılabilmesi ve dolayısıyla sunulan mali tabloların, standartlara uygun tablo üretmesini sağlamaktan uzak olması sonuçlarını doğurmaktadır. Bu durum, fonlara iliĢkin tutulan yegâne kayıtların, denetimlerini yıllık olarak gerçekleĢtiren SayıĢtay‟a güvenilir Ģekilde verilmemesine de sebep olmaktadır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
ÇalıĢma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 4 Özetle; Söz konusu IPA fonlarının kullandırılması ile görevlendirilmiĢ bulunan ABKDB‟nin gerçekleĢtirmiĢ olduğu faaliyetlerin Kurumun muhasebe kayıtlarında izlenmemesi, mevzuata aykırılık teĢkil etmekte ve kamu kaynaklarının kayıt dıĢında kalmasına neden olmaktadır. Bu durum, Bakanlığın mali tablolarının gerçek durumu yansıtmamasını; ABKDB‟ nin ĠKG BileĢeni Program Otoritesi olarak icra ettiği önemli faaliyetlerin, faaliyet raporlarında görülmemesini netice vermektedir. Sadece 2013 senesinde ĠKG bileĢeni kapsamında kullandırılan toplam kaynak 58.061.964,65- Euro‟dur. 5018 sayılı Kanun hükümlerince kamu kaynağı olarak nitelendirilen bu fonun kullanımına iliĢkin muhasebe iĢlemlerinin ilgili mevzuat hükümleri doğrultusunda ulusal muhasebe sistemine entegre edilmesinin gerekli olduğu değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında: AB ihale süreçleri neticesinde seçilen projeler karĢılığında dernek, vakıf, kamu kurum ve kuruluĢları gibi faydalanıcıların hesaplarına para aktaran sözleĢme makamı olduklarını, proje karĢılığında hesaplarına para aktarılan kamu idaresi tanımına uymadıklarından “Avrupa Birliği ve Uluslararası KuruluĢların Kaynaklarından Kamu Ġdarelerine Proje KarĢılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve MuhasebeleĢtirilmesine ĠliĢkin Yönetmelik” kapsamında olmadıklarını belirtmektedir. Sonuç olarak: IPA kapsamında “Ġnsan Kaynaklarının GeliĢtirilmesi” bileĢeni Operasyonel Programının otoritesi konumunda olan ABKDB yönetiminde kullandırılan AB fonları ve ulusal katkının, Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ve “Avrupa Birliği ve Uluslararası KuruluĢların Kaynaklarından Kamu Ġdarelerine Proje KarĢılığı Aktarılan Hibe Tutarlarının Harcanması ve MuhasebeleĢtirilmesine ĠliĢkin Yönetmelik” hükümleri uyarınca Bakanlığın muhasebe hizmetlerini yürüten muhasebe birimleri aracılığı ile muhasebeleĢtirilip raporlaması gerektiği düĢünülmektedir. BULGU 2: ÇalıĢma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Adına ĠġKUR Tarafından Tahsil Edilen ve Genel Bütçeye Ait Olan Ġdari Para Cezalarının Hazineye Aktarılmaması ÇalıĢma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının taĢra faaliyetlerini yürütmekle görevli olan ĠġKUR‟un, bu faaliyetler kapsamında Bakanlık adına tahsil ettiği idari para cezalarının, Genel Bütçeye aktarılmayarak anılan Kurum tarafından gelir kaydedildiği görülmüĢtür. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun 12 nci maddesi gereğince; Devlet tüzel kiĢiliğine dahil olan ve bu Kanuna ekli 1 sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçeleri Genel Bütçe olarak tanımlanmakta olup, 37 nci maddesine göre ise Genel Bütçe Gelirlerinin tarh, tahakkuk ve tahsilinin Maliye Bakanlığı veya tarh ve tahakkuka ilgili mevzuatına göre yetkili idareler tarafından yapılacağı belirlenmiĢtir. Bu kapsamda ÇSGB yetki ve görev alanına giren iĢlemlerle ilgili idari para cezalarının genel bütçe geliri olduğu açıktır. 4857 sayılı ĠĢ Kanununun 91 inci maddesinde, çalıĢma hayatı ile ilgili mevzuatın uygulanmasını
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
ÇalıĢma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 5
izleme, denetleme, teftiĢ etme ve idari para cezası verme yetkisi Devlete verilmiĢtir. ÇalıĢma hayatı
konusunda Devlet tüzel kiĢiliği ÇalıĢma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından temsil edilir. Ayrıca
Kanunun 108 inci maddesi ile ÇSGB Bölge Müdürlüklerine mevzuata aykırı uygulamalar için idari
para cezası kesme yetkisinin verilmiĢ olması da bu hususu iĢaret etmektedir.
Ancak 02.11.2011 tarih ve 28103 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 665
sayılı ÇalıĢma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile Bazı Kanun
ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde DeğiĢiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname ile
Bakanlığın taĢra teĢkilatında yapılan değiĢiklikler, uygulamada birtakım sorunlara sebep olmuĢtur.
Anılan KHK ile 3146 sayılı Kanunun 28 inci maddesine eklenen fıkrada;
“Bakanlık, mevzuattan kaynaklanan ve taşrada yürütülmesi gereken görevlerini Bakanlık bağlı
ve ilgili kuruluşlarının taşra teşkilatları aracılığıyla yürütür. Bakanlık hizmet birimleri bu görevlerin
yürütülmesi için bağlı ve ilgili kuruluşlarının taşra teşkilatına doğrudan talimat verebilir. Bu fıkranın
uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir.”
Hükmüne yer verilmiĢtir. Ayrıca mezkur KHK ile 4904 sayılı Türkiye ĠĢ Kurumu Kanununun
“Kurumun Görevleri” baĢlıklı 3 üncü maddesine eklenen g bendinde de “Bakanlığın mevzuattan
kaynaklanan ve taşrada yürütülmesi gereken görevlerini yapmak.”ġeklinde düzenleme yapılmıĢtır.
Burada vurgulanması gereken husus, ĠġKUR‟ un asıl yetkili olmadığı; sadece Bakanlık faaliyetlerini
onun adına yürüteceğidir.
3146 sayılı Kanunun 28 inci maddesine dayanılarak hazırlanan ÇalıĢma ve ĠĢ Kurumu Ġl
Müdürlüklerinin Görev, Yetki, Sorumlulukları ile Hizmet Merkezlerinin KuruluĢ Esasları Hakkında
Yönetmeliğin 7 nci maddesinin,
(1) paragrafında; “Bakanlık ve Kurum, mevzuattan kaynaklanan ve taĢrada yürütülmesi
gereken görevlerini Ġl Müdürlüğü ve Hizmet Merkezi aracılığıyla yürüteceği” kararlaĢtırılmıĢ,
(2) paragrafın a bendinde; “ Ġl müdürlüklerinin Bakanlığın görev alanına giren hizmetlere
iliĢkin görevleri sayılmak suretiyle belirlenmiĢtir. Maddenin 7 alt bendinde bakanlık görev alanına
giren hizmetlere iliĢkin görevlerden “idari para cezaları ile ilgili iĢlemleri yapmak” görevi de, ÇalıĢma
Ve ĠĢ Kurumu Ġl müdürlükleri ve Hizmet Merkezleri aracılığıyla yürütüleceği düzenlenmiĢ, ancak
idari para cezalarının tarh tahakkuk ve tahsiline ve genel bütçeye aktarılmasına iliĢkin bir hükme yer
verilmemiĢtir.
Uygulamada, Bakanlık adına il müdürlüklerince kesilen ve 600.05.03.02.99.13 kodlu “çalıĢma
iliĢkileri ile ilgili idari para cezaları hesabında” izlenen 133.960.251,44 TL tutar, genel bütçeye
aktarılmayarak ĠġKUR bütçesine gelir kaydedildiği görülmüĢtür
Kamu idaresi cevabında: 5326 sayılı Kabahatler Kanunun 17 nci maddesine istinaden bütçeye
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
ÇalıĢma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 6 gelir kaydedilme kıstası olarak sadece ilgili idare tarafından kesilmesi esas alındığından bahisle ÇalıĢma ve ĠĢ Kurumu Ġl Müdürlükleri tarafından verilen idari para cezalarının ĠġKUR bütçesine dahil edilmesinin meri mevzuat hükümlerine uygun olduğu, ifade edilmektedir. Sonuç olarak: Genel Bütçeli idarelerden olan ÇSGB‟nın görev alanına giren idari para cezalarının 5018 sayılı kanunun 12 ve 37 nci maddeleri gereğince Genel Bütçe geliri olduğu, 3146 sayılı Kanunun 28 inci maddesi (665 sayılı KHK ile eklenen fıkra) ile ÇalıĢma Ve ĠĢ Kurumu Ġl Müdürlükleri ve Hizmet Merkezlerinin idari para cezalarının tarh ve tahakkukuna yetkili ve sorumlu olduğu anlaĢıldığından, bu kapsamda yapılan tahsilatların genel bütçeye aktarılmasının sağlanması gerekmektedir.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
ÇalıĢma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 7 EKLER EK-1: KAMU ĠDARESĠ MALĠ TABLOLARI Yıl : 2013 Taşınır Hesap Kodu Açıklama Geçen Yıldan Devreden Yıl İçinde Giren Toplam Yıl İçinde Çıkan Gelecek Yıla Devredilen 150İlk Madde ve Malzemeler 0,00 2.923.602,51 2.923.602,51 1.963.416,47 960.186,04 253Tesis, Makine ve Cihazlar 42.675,00 5.576.425,13 5.619.100,13 9.686,93 5.609.413,20 254Taşıtlar 0,00 4.877.655,66 4.877.655,66 0,00 4.877.655,66 255Demirbaşlar 10.515,99 27.989.149,00 27.999.664,99 5.727.579,96 22.272.085,05 Kurum Toplamı 53.190,99 41.366.832,30 41.420.023,29 7.700.683,36 33.719.339,95 TAŞINIR KESİN HESAP İCM AL CETVELİ Kurumu: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
ÇalıĢma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 8
KURUMU
:
1800
ÇALIŞMA
VE
SOSYAL
GÜVENLIK
BAKANLIĞI
EKONOMİK
SINIFLANDIRMAYA
GÖRE
BÜTÇE
GİDERLERİ
İCMALİ
YILI:
2013
14-04-14
15:04:32
Form
: 3/2
(TL)
1
/ 1
29.740.015.001,00
29.686.186.013,94
29.686.186.013,94
0,00
53.828.987,06
0,00
01 02 03 05 06 07
01 02 03 04 05 01 02 03 04 02 03 04 05 06 07 08 09 01 02 03 06 01 03 07 09 01
117.610.000,00
3.834.000,00
108.000,00
8.000,00
140.000,00
15.474.000,00
281.000,00
11.000,00
2.000,00
3.688.500,00
15.236.300,00
328.000,00
14.295.500,00
358.000,00
544.700,00
203.000,00
55.000,00
7.532.241.063,00
21.903.407.852,00
1.752.650,00
5.310.000,00
6.025.563,00
1.398.000,00
3.220.873,00
6.346.000,00
108.136.000,00
117.389.662,96
3.781.151,89
107.736,86
4.472,57
139.981,62
15.416.986,58
227.786,43
5.948,51
593,50
3.310.496,12
10.753.661,85
200.690,11
12.164.456,20
325.156,03
463.083,76
110.835,40
43.669,56
7.532.241.063,00
21.902.646.769,37
1.692.650,00
5.214.802,22
4.638.364,05
7.327,80
1.789.143,54
2.144.005,14
71.365.518,87
117.389.662,96
3.781.151,89
107.736,86
4.472,57
139.981,62
15.416.986,58
227.786,43
5.948,51
593,50
3.310.496,12
10.753.661,85
200.690,11
12.164.456,20
325.156,03
463.083,76
110.835,40
43.669,56
7.532.241.063,00
21.902.646.769,37
1.692.650,00
5.214.802,22
4.638.364,05
7.327,80
1.789.143,54
2.144.005,14
71.365.518,87
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
220.337,04
52.848,11
263,14
3.527,43
18,38
57.013,42
53.213,57
5.051,49
1.406,50
378.003,88
4.482.638,15
127.309,89
2.131.043,80
32.843,97
81.616,24
92.164,60
11.330,44
0,00
761.082,63
60.000,00
95.197,78
1.387.198,95
1.390.672,20
1.431.729,46
4.201.994,86
36.770.481,13
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
AÇIKLAMA
TOPLAM
ÖDENEK
GÖNDERİLEN
ÖDENEK
ÖDENEK
ÜSTÜ
GİDER
BÜTÇE
GİDERİ
İPTAL
EDİLEN
ÖDENEK
ERTESİ YILA
DEVREDİLEN
ÖDENEK
EKONOMİK
KOD
I
II
M
EM
URLAR
SÖZLEŞM
ELI PERSONEL
İŞÇILER
GEÇICI PERSONEL
DIĞER
PERSONEL
M
EM
URLAR
SÖZLEŞM
ELI PERSONEL
İŞÇILER
GEÇICI PERSONEL
TÜKETIM
E
YÖNELIK
M
AL
VE
M
ALZEM
E
ALIM
LA
YOLLUKLAR
GÖREV
GIDERLERI
HIZM
ET
ALIM
LARI
TEM
SIL
VE
TANITM
A
GIDERLERI
M
ENKUL
M
AL, GAYRIM
ADDI HAK
ALIM
, BAKIM
V
GAYRIM
ENKUL
M
AL
BAKIM
VE
ONARIM
GIDERL
TEDAVI VE
CENAZE
GIDERLERI
GÖREV
ZARARLARI
HAZINE
YARDIM
LARI
KAR
AM
ACI GÜTM
EYEN
KURULUŞLARA
YAPILA
YURTDIŞINA
YAPILAN
TRANSFERLER
M
AM
UL
M
AL
ALIM
LARI
GAYRI M
ADDI HAK
ALIM
LARI
GAYRIM
ENKUL
BÜYÜK
ONARIM
GIDERLERI
DIĞER
SERM
AYE
GIDERLERI
YURTIÇI SERM
AYE
TRANSFERLERI
PERSONEL
GIDERLERI
SOS.GÜV.KUR.DEVLET
PRIM
I GID.
M
AL
VE
HIZM
ET
ALIM
GIDERLERI
CARI TRANSFERLER
SERM
AYE
GIDERLERI
SERM
AYE
TRANSFERLERI
GENEL
TOPLAM
121.700.000,00
15.768.000,00
34.709.000,00
29.442.711.565,00
16.990.436,00
108.136.000,00
121.423.005,90
15.651.315,02
27.372.049,03
29.441.795.284,59
8.578.840,53
71.365.518,87
121.423.005,90
15.651.315,02
27.372.049,03
29.441.795.284,59
8.578.840,53
71.365.518,87
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
276.994,10
116.684,98
7.336.950,97
916.280,41
8.411.595,47
36.770.481,13
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
ÇalıĢma Ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2013 Yılı SayıĢtay Denetim Raporu 9 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06100 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 40 94 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr