2016 - ZONGULDAK İL ÖZEL İDARESİ.pdf

ZONGULDAK İL ÖZEL İDARESİ 2016 YILI SAYIŞTAY DENETİM RAPORU Eylül 2017

İÇİNDEKİLER

1. KAMU İDARESİNİN MALİ YAPISI VE MALİ TABLOLARI HAKKINDA BİLGİ ......................... 1
2. DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU ............................................... 4
3. SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................... 4
4. DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI .......................................................... 4
5. DENETİM GÖRÜŞÜNÜN DAYANAKLARI ........................................................................................... 6
6. DENETİM GÖRÜŞÜ ................................................................................................................................. 12
7. DENETİM GÖRÜŞÜNÜ ETKİLEMEYEN TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER ......................... 13
8. EKLER ........................................................................................................................................................ 26

KISALTMALAR İdare : Zonguldak İl Özel İdaresi Kamu İdaresi : Zonguldak İl Özel İdaresi KHGB : Köylere Hizmet Götürme Birliği

TABLOLAR LİSTESİ Tablo 1: 2016 Yılı Bütçe Gelirleri Tablosu 1 Tablo 2: 2016 Yılı Ödenekler Tablosu 2 Tablo 3: 2016 Yılı Bütçe Giderleri Tablosu 2 Tablo 4: Köylere Hizmet Götürme Birliklerine Yapılan Ödenek Aktarmaları Tablosu 17
Tablo 5: Köylere Hizmet Götürme Birliklerine Yapılan Ödenek Aktarmaları Tablosu 20
Tablo 6: Köylere Hizmet Götürme Birliklerine Yapılan Ödenek Aktarmaları Tablosu 23

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 1

1. KAMU İDARESİNİN MALİ YAPISI VE MALİ TABLOLARI HAKKINDA BİLGİ Mali Yapı: Zonguldak İl Özel İdaresi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 3'üncü maddesinde yer alan sınıflandırma çerçevesinde, genel yönetim kapsamında yer alan kamu idarelerinden birisi olup, faaliyetlerini 2016 yılı bütçesi ile verilen ödenekler ve ilgili kanunlarla aktarılan diğer kaynaklarla yürütmektedir.
   Bu kapsamda 2016 yılı bütçesiyle 67.500.000,00 TL gelir ve gider öngörülmüş olup, geçen yıldan devreden 74.806.810,39 TL ödenek ve Merkezi İdare Bütçesinden kullanım amacı belirlenmiş yatırımlar için aktarılan toplam 92.666.550,76 TL kaynak ile birlikte yılı ödenekleri 234.973.361,15 TL’ye ulaşmıştır. Zonguldak İl Özel İdaresinin sunulan mali tablolara göre 2016 yılı bütçe gelir ve ödenek durumu aşağıda gösterilmiştir. Tablo 1: 2016 Yılı Bütçe Gelirleri Tablosu Gelir Türü Tahmini Gerçekleşen Vergi Gelirleri 300.000,00 309.443,16 Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 800.000,00 1.139.840,13 Alınan Bağış ve Yardımlar ile Diğer Gelirler (Tahsisli ) 0,00 85.718.852,30 Diğer Gelirler 65.900.000,00 77.562.092,72 Sermaye Gelirleri 500.000,00 0,00 TOPLAM Öz Gelir 67.500.000,00 79.011.376,01 TOPLAM Genel Gelir 67.500.000,00 164.730.228,31 Tablo 2: 2016 Yılı Ödenekler Tablosu Önceki Yıldan Devreden Bütçe ile Verilen Ek Ödenek Merkezi İdareden Aktarılan Toplam Bütçe Ödeneği Ödeneğin Harcanan Kısmı İptal Edilen Ödenek Sonraki Yıla Devreden 74.806.810,39 67.500.000,00 0,00 92.666.550,76 234.973.361,15 151.513.021,57 998.030,61 82.462.308,97

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 2 Merkezi yönetim kapsamındaki idareler tarafından ödenek gönderilmek suretiyle bir takım hizmetlerin il özel idareleri eliyle gerçekleştirilmesi 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 6’ıncı maddesine eklenen ek fıkra ile mümkün kılınmıştır. Bu fıkra hükmünce aktarılan ödenekler nedeniyle öngörülen bütçe büyüklüğü ile gerçekleşen bütçe büyüklükleri arasında çok büyük farklılıklar oluşmaktadır. Bütçe hazırlık aşamasında merkezi yönetim kapsamındaki idarelerden yatırım projeleri karşılığında ne kadar ödenek gönderileceği bilinmediğinden bütçe rakamları gerçekçi olmamaktadır. Aktarma yoluyla gelen nakit, gelir ve ödenek kaydedilmek suretiyle bütçeleştirilmektedir. Dolayısıyla il özel idarelerinin yılı bütçeleriyle öngörülen rakamlarla bütçe gerçekleşmeleri arasında fark bulunmaktadır. Tablo 3: 2016 Yılı Bütçe Giderleri Tablosu Gider Türü Tahmini Gerçekleşen Personel Giderleri 15.520.750,00 40.755.978,24 Sosyal Güv. Kurumlarına Devlet Prim Gideri 2.521.250,00 5.940.535,92 Mal ve Hizmet Alım Gideri 13.054.379,00 21.858.709,11 Faiz Giderleri 100.000,00 100.000,00 Cari Transferler 5.654.366,00 12.602.849,76 Sermaye Giderleri 26.197.112,00 69.538.805,54 Sermaye Transferi 1.066.143,00 716.143,00 Yedek Ödenekler 3.386.000,00 TOPLAM 67.500.000,00 151.513.021,57 Kurumun 2016 yılı Faaliyet Gideri 147.428.105,93 TL, Faaliyet Geliri 221.017.998,46 TL olup, Gelir Fazlası 73.589.892,53 TL olarak gerçekleşmiştir. Muhasebe ve Raporlama Sistemi Zonguldak İl Özel İdaresi mali işlemlerini 5018 sayılı Kanunla belirlenmiş muhasebeleştirme ve raporlama kurallarına göre gerçekleştirmektedir.

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 3 5018 sayılı Kanunun 49’uncu maddesinin ilk iki fıkrasında; “Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak şekilde kurulur ve yürütülür. Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.” denilmektedir. Söz konusu 49 uncu maddenin son fıkrasında ise muhasebe işlemlerine, hesap planlarına ve işlemlerin muhasebeleştirilmesinde kullanılacak belgelerin şekil ve türlerine ilişkin düzenlemenin mahalli idareler için İçişleri Bakanlığınca yapılacağı hükmü getirilmiştir. Bu kapsamda il özel idarelerince de uygulanan Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği çıkarılmıştır. Zonguldak İl Özel İdaresinde mali işlemlerle ilgili muhasebe kayıtları Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği çerçevesinde İçişleri Bakanlığının sunduğu e-İçişleri otomasyon sistemi üzerinden yürütülmekte olup, mali nitelikteki hesap ve işlemleri Strateji Geliştirme Müdürlüğünce gerçekleştirilmektedir. 2016 yılı denetimi kapsamında Zonguldak İl Özel İdaresi tarafından “Kamu İdaresi Hesaplarının Sayıştaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar” ın 5’inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda Sayıştaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aşağıda yer alanlar denetime sunulmuş olup, denetim bunlar ile usul ve esasların 8 inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıştır. • Birleştirilmiş veriler defteri • Geçici ve kesin mizan • Bilanço • Banka mevcudu tespit tutanağı • Alınan çekler sayım tutanağı • Menkul kıymet ve varlıklar sayım tutanağı • Teminat mektupları sayım tutanağı • Değerli kağıtlar sayım tutanağı

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 4 • Bütçe giderleri ve ödenekler tablosu • Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırılması tablosu • Faaliyet sonuçları tablosu • Taşınır kesin hesap cetveli ile taşınır hesabı icmal cetveli Denetim görüşü, kamu idaresinin temel mali tabloları olan bilanço ve faaliyet sonuçları tablosuna verilmiştir. 2. DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmış olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek şekilde zamanında Sayıştaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve işlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlış beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluşturulmasından, etkin olarak işletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluşturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU Sayıştay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna ilişkin görüş bildirmek, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, genel kabul görmüş uluslararası

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 5 denetim standartları, Sayıştay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve işlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına ilişkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüştür. Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluşturan hesap ve işlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna ilişkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiştir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına ilişkin tüm mali faaliyet, karar ve işlemleri ve bunlara ilişkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluşturmaktadır. Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüşü oluşturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiştir.

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 6 5. DENETİM GÖRÜŞÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: Zonguldak İl Özel İdaresinin Mülkiyetinde Bulunan Taşınmazların Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelik Hükümlerine Göre Yapılması Gereken Envanter ve Değerleme İşlemlerinin Tamamlanmaması ve İlgili Hesaplara Kaydının Yapılmaması Nedeniyle Mali Tablolarda Taşınmazlarla İlgili Hesapların Doğru Bilgi Sunamaması Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine ait taşınmazların kaydına ve icmal cetvellerinin düzenlenmesine ilişkin usul ve esaslarla ilgili olarak 13.09.2006 tarih ve 2006/10970 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelik çıkarılmıştır. 01.01.2006 tarihinden itibaren geçerli olan bu yönetmelik 02.10.2006 tarih ve 26307 nolu Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Ancak 2006 yılından 2014 yılına kadar geçen sürede yönetmelikte öngörülen kamu idarelerinin mülkiyetinde bulunan taşınmazların miktar ve cins olarak kayıt altına alınması ile ilgili işlemler tamamlanamamıştır. Ayrıca kayıt altına alınan taşınmazların sadece bir kısmı ilgili varlık hesaplarında kayıt altına alındığından kamu idareleri mali tablolarının taşınmazlar hakkında tam ve doğru bilgi sunması da sağlanamamıştır. Bu durum nedeniyle Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmeliğin bazı maddeleri 03.06.2014 tarih 2014/6455 sayılı BKK ile değiştirilmiştir. Buna göre Yönetmeliğin değişik 5’inci maddesinin birinci fıkrasında; “taşınmaz kayıt ve kontrol işlemleri, kamu idarelerine ait taşınmazların mevcutlarla birlikte içinde bulunulan yılda çeşitli yollarla edinilenlerin ve elden çıkarılanların miktar ve değer olarak takip edilmesi amacıyla kayıt altına alınmasıdır. Kayıtların belgeye dayanması esastır.” hükmü getirilmiştir. Yine söz konusu 5’inci maddeye getirilen ek ikinci fıkrada da kayıt işlemlerinde esas alınacak değerleme kriterleri belirlenmiştir. Buna göre tapuda kayıtlı taşınmazlardan maliyeti belirli olanların maliyet bedeli, maliyet bedeli belirlenemeyenlerin rayiç değeri, bu iki değeri belli olmayanlar ile fıkrada sayılan diğer taşınmazların ise iz bedeli üzerinden kayıtlara alınması gerekmektedir.
Taşınmaz kayıtları bu şekilde yapıldıktan sonra bu kayıtlar muhasebe birimlerine

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 7 gönderilerek ilgili varlık hesaplarına kaydedilmesi sağlanacaktır. Nitekim Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 187 nci maddesinde maddi duran varlıkların hesaba alınması ile ilgili işlemler ayrıntılı olarak açıklanmıştır. Kamu idarelerince taşınmazların envanterinin yapılmasına tüm taşınmazların tespiti ile başlanması gerekmektedir. Ancak taşınmazın tapudaki kayıtları ile mevcut kullanım şeklinde farklılıklar olabilmektedir. Örneğin tapuda arsa olarak kayıtlı bir taşınmazın üzerine okul inşa edildiği halde kayıtlara bu durum yansımamış olabilmektedir. Tapu kayıtları ile mevcut kullanım şekillerinin uyumlu hale getirilmesi işlemi cins tashihi olarak nitelendirilmekte olup, bu işlem kamu idarelerinin başvurusu üzerine tapu idarelerince gerçekleştirilmektedir. Ancak burada imar ve iskân izni ile ilgili sorunların yanı sıra ciddi bir harç bedeli ödenmesi durumu ortaya çıkmaktadır. Harç bedeli ödenmesi konusunda kamuya bu kapsamda bir muafiyet sağlanmadığı için de bu zorunluluklar yerine getirilememektedir. Bu konudaki sorunun çözülebilmesi için yönetmeliğin “Cins Tashihlerinin Yapılması” başlıklı 10. maddesinin 1’inci fıkrasında aynen “Kamu idarelerince; mülkiyetlerinde, yönetimlerinde veya kullanımlarında bulunan taşınmazların mevcut kullanım şekli ile tapu kaydının birbirine uygun olmaması durumunda, taşınmazlar mevcut kullanım şekli ile kayıtlara alınır.” hükmü getirilmiştir. Bu hükümle cins tashihi işlemleri tapu kayıtlarından bağımsız hale getirilmiş ve taşınmazların kamu idarelerince mevcut kullanım şekliyle kaydının yapılarak mali tablolarda gösterilmesine öncelik verilmiştir. Böylece kamu idarelerinin tapu kayıtları bakımından cins tashihi ile ilgili işlemleri daha sonra yapmalarına olanak sağlanmıştır. Kamu taşınmazlarının kayda alınmasıyla ilgili kriterler bu şekilde olmakla birlikte yönetmelik değişikliğinin yürürlüğe girdiği 19.06.2014 ile tüm işlemlerin yerine getirilmesi için tanınan süre olan 31.12.2016 tarihine kadar olan geçiş sürecinde de idarelere yapılması gereken bazı görevler verilmiştir. Buna göre söz konusu Yönetmeliğin “Mevcut Taşınmazların Kaydına İlişkin İşlemler” başlıklı Geçici 1’inci maddesi ile mevcut taşınmazların kaydında esas alınacak değerlerle ilgili geçici düzenlemeler yapılmıştır. Yapılan düzenlemede;
“(1) Yönetmeliğin 5’inci maddesinin ikinci fıkrasına göre maliyet bedeli veya rayiç değerleri üzerinden muhasebe kayıtlarına alınması gereken taşınmazlar bu değerler

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 8 üzerinden kayıtlara alınıncaya kadar emlak vergi değerleri üzerinden ve aşağıdaki şekilde kayıtlara alınır: a) Taşınmazların fiili envanteri emlak vergi değerleri üzerinden kayıt ve kontrol işlemleriyle görevli birimlerince, mevcut kullanım şekilleri esas alınarak en geç 30/09/2014 tarihine kadar tamamlanır ve bu Yönetmelik ekinde yer alan formlara ve icmal cetvellerine kaydedilir. b) Fiili envanteri yapılan taşınmazlara ait bilgiler muhasebe kayıtları yapılmak üzere ilgili muhasebe birimlerine verilir. Muhasebe birimleri, kayıtlı taşınmazları ilgili hesaplardan 01/10/2014 tarihi itibarıyla çıkarır ve aynı tarihte fiili envanter bilgileri üzerinden muhasebe kayıtlarını yapar. (2)Yönetmeliğin 5’inci maddesine göre yapılması gereken işlemler 31/12/2016 tarihine kadar tamamlanır.” denilmektedir. Düzenleme ile ilgili ayrıntılı açıklamaya Muhasebat Genel Müdürlüğünün 25.07.2014 ve 16.09.2014 tarihinde yayınlanan Taşınmaz Envanteri konulu genel yazılarında yer verilse de birçok kamu idaresi tarafından 01.10.2014 tarihi itibariyle yapılması gereken işlemler yapılamamıştır. Sonuçta kamu idarelerince 31.12.2016 tarihine kadar tüm taşınmazların tespiti, mevcut kullanım şekliyle kayda alınması, maliyet, rayiç ya da iz bedellerinin tespiti ile muhasebe birimlerince ilgili varlık hesaplarına kayıt ve güncelleme işlemlerinin tamamlanması gerekmekte iken 17.03.2017 tarih ve 30010 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan 06.02.2017 tarih ve 2017/9854 nolu Bakanlar Kurulu Kararı ile mezkûr yönetmeliğin geçici 1’inci maddesinin 2’inci fıkrasında yer alan 31.12.2016 ibaresi 31.12.2017 şeklinde değiştirilmiş ve 01.01.2017 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yürürlüğe girmiştir. Söz konusu madde metni “(2) Yönetmeliğin 5nci maddesine göre yapılması gereken işlemler 31.12.2017 tarihine kadar tamamlanır.” şeklinde olup, ek süre yönetmeliğin sadece 5’inci maddesinde yer alan taşınmazların değer tespiti ile ilgili işlemler için verildiğinden taşınmazların mevcut kullanım şekliyle kayda alınması ve varlık hesaplarına kaydedilmesinin tamamlanmış olması gerekmektedir. Yukarıda açıklanan Yönetmelik hükümleri uyarınca Zonguldak İl Özel idaresinde şu hususular tespit edilmiştir.

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 9

1. Taşınmazların yukarıdaki yönetmelik hükümlerine uygun olarak mevcut kullanım şekline göre, miktar ve değer olarak envanter kayıtları çıkarılmıştır.
2. Yönetmelik eki taşınmaz formları düzenlenmiştir.
3. Taşınmaz icmal cetvelleri düzenlenmiştir.
4. Tapu tescil tarihi 2013 yılı ve öncesi olan taşınmazların muhasebe kayıtları yapılmamıştır. Bu tespitler ışığında Zonguldak İl Özel İdaresine ait taşınmazların envanterinin tamamlandığı, taşınmaz formlarının düzenlendiği mevcut kullanım şekli ile ilgili cetvellere kaydının yapıldığı; 2014 yılı ve sonrası tescil tarihli olup muhasebe kaydı yapılan taşınmazların ilgili varlık hesaplarında gösterilmesinin sağlandığı ancak 2013 yılı ve öncesi tescil tarihli olup muhasebe kaydı yapılamayan taşınmazların ilgili varlık hesaplarında gösterilmesinin sağlanamadığı anlaşılmaktadır. Bu durumda kamu idaresinin 2016 yılı kesin mizan ve bilançosunda yer alan 250- Arazi ve Arsalar Hesabı, 251- Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı, 252- Binalar Hesabı, 257- Birikmiş Amortismanlar Hesabı ve 500- Net Değer Hesabında kayıtlı tutarların gerçek durumu yansıtmadığı değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında özetle; Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelik hükümlerine göre idareye ait taşınmazlarla ilgili olarak; 1-Taşınmazların mevcut yönetmelik hükümlerine uygun olarak mevcut kullanım şekline göre, miktar ve değer olarak envanter kayıtlarının çıkarıldığı, 2- Yönetmelik hükümlerine uygun olarak taşınmaz formlarının düzenlendiği, 3- Taşınmaz icmal cetvellerinin düzenlendiği, 4- Tapu tescil tarihi 2013 yılı ve öncesi olan taşınmazların muhasebe kayıtlarının modüldeki aksaklıklar nedeniyle yapılamadığı, bu konunun Bakanlığa iletildiği ancak sorunun giderilemediği, Belirtilmiştir. Sonuç olarak tapu tescil tarihi 2013 yılı ve öncesi olan taşınmazların muhasebe kayıtlarının yapılamadığı konusunda idare ile mutabakata varılmıştır. Konunun İçişleri Bakanlığına iletildiği ancak sorunun giderilemediği belirtilmiştir. Ancak idareye ait tüm taşınmazların mezkur yönetmelik hükümlerine göre muhasebe kayıtlarının yapılması ve mali tablolarda gösterilmesi gerektiğinden 2016 yılı mali tablolarında 250- Arazi ve Arsalar

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 10 Hesabı, 251- Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı, 252- Binalar Hesabı, 257- Birikmiş Amortismanlar Hesabı ve 500- Net Değer Hesabıyla ilgili tespit edilen hatalı durum devam etmektedir. BULGU 2: Zonguldak İl Özel İdaresince Diğer Kamu İdarelerine Tahsis Edilen veya Diğer Kamu İdarelerince Tahsisli Kullandırılan Taşınmazlarla İlgili Tahsis İşlemlerinin Yönetmelikte Belirtilen İşleyişe Uygun Muhasebeleştirilmemesi İl Özel İdaresinin mülkiyetinde olmakla birlikte diğer kamu kurumlarına veya diğer kamu idarelerinin mülkiyetinde olmakla birlikte il özel idaresine tahsis işlemine konu olan taşınmazlara ilişkin muhasebe kayıtlarının, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğine uygun yapılmadığı ve mali tabloların söz konusu varlıklara ilişkin doğru ve güvenilir bilgi sunmadığı görülmüştür. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 64/d maddesi uyarınca İl Özel İdareleri kendilerine ait taşınmaz malları asli görev ve hizmetlerinde kullanmak ve süresi 25 yılı geçmemek üzere diğer kamu kurum ve kuruluşlarına tahsis edebilir. Diğer taraftan kamu kurum ve kuruluşları tarafından görev alanına giren işlerde kullanılmak üzere İl Özel İdarelerine de taşınmaz tahsisi yapılabilir. Bu meyanda tahsis edilen veya tahsisli kullanılan taşınmazların ayrı ayrı muhasebe kayıtlarının yapılması gerekmektedir. Nitekim, Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 130, 131 ve 132’nci maddeleri ile Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 188, 190 ve 192’nci maddelerinde tahsis edilen taşınmazların niteliklerine göre, 250- Arazi ve Arsalar Hesabı, 251- Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı veya 252- Binalar Hesabında izleneceği belirtilmiş; Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 189, 191 ve 193’üncü maddelerinde ise hesapların işleyişi
( muhasebe kayıtlarının nasıl yapılacağı) tek tek açıklanmıştır. Bu amaçla Mahalli İdareler Detaylı Hesap Planında yardımcı hesaplar belirlenmiş; kamu idaresinin tahsis ettiği taşınmazların, “02- Kamu İdaresinin Tahsis Ettiği Taşınmazlar” yardımcı hesabında, kamu idaresinin tahsisli kullandığı taşınmazların ise “03 Tahsisli Kullanılan Taşınmazlar” yardımcı hesabında takip edileceği hükmüne yer verilmiştir. Zonguldak İl Özel İdaresinin muhasebe kayıtlarında ise 250- Arazi ve Arsalar Hesabı, 251- Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı, 252- Binalar Hesabında 02 ve 03 kodlu söz konusu yardımcı hesaplar yönetmelikte belirtilen işleyişe uygun tutulmadığından, Tahsisli Taşınmazlar hakkında 2016 yılı mali tablolarından doğru ve güvenilir bilgi alınamamaktadır.

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 11 Kamu idaresi cevabında özetle; Sözkonusu yardımcı hesaplar ile tahsisli taşınmazların Yönetmeliğe uygun olabilmesi için taşınmaz modülündeki kodların Yönetmeliğe uygun hale getirilmesi gerektiği, konunun Bakanlığın vermiş olduğu eğitim seminerinde gündeme getirildiği, Bakanlığın da bu konudaki çalışmalara devam edildiği ve Taşınmaz modülünde yapılan değişiklikler sonuçlandığında idarelere bilgi verileceğinin beyan edildiği bildirilmiş; Bakanlık tarafından modül üzerinde değişiklik yapıldığı takdirde de İdare tarafından gerekli işlemlerin yapılacağı belirtilmiştir. Sonuç olarak Zonguldak İl Özel İdaresince diğer kamu idarelerine tahsis edilen veya diğer kamu idarelerince tahsisli kullandırılan taşınmazlarla ilgili tahsis işlemlerinin Yönetmelikte belirtilen işleyişe uygun muhasebeleştirilmediği konusunda idare ile mutabakat sağlanmıştır. Ancak söz konusu Hesap Planı ve Yönetmelik hükümleri gereği İdarenin tahsisli taşınmazlarının yardımcı hesaplarda gösterilerek muhasebeleştirilmemesi sonucunda 2016 yılı bilançosunda yer alan 250- Arazi ve Arsalar Hesabı, 251- Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı ve 252- Binalar Hesabında kayıtlı tutarların gerçek durumu yansıtmadığı değerlendirilmektedir.

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 12 6. DENETİM GÖRÜŞÜ Zonguldak İl Özel İdaresinin 2016 yılına ilişkin ekte yer alan mali tablolarının, Denetim Görüşünün Dayanakları bölümünde belirtilen hesap alanları hariç tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıştır.

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 13 7. DENETİM GÖRÜŞÜNÜ ETKİLEMEYEN TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER BULGU 1: Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu ve Dönem Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesaplarının Bilançoda Birlikte Yer Alması Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 59- Dönem faaliyet sonuçları hesap grubunu açıklayan 360’ıncı maddesinde; “(1) Bu hesap grubu, dönem olumlu veya olumsuz faaliyet sonucunun izlenmesi için kullanılır. (2) Dönem faaliyet sonuçları sonucun olumlu veya olumsuz olmasına göre bu grup içinde açılacak aşağıdaki hesaplardan oluşur. 590- Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu Hesabı 591- Dönem Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesabı (-)” denilerek dönem sonunda faaliyet sonuçlarının olumlu veya olumsuz olabileceğine, niteliğine göre de faaliyet sonucunun ilgili hesaba kaydedileceğine açıklık getirilmiştir. Ancak Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 yılı Bilanço ve Faaliyet Sonuçları Tablosu incelendiğinde, kurumun birimleri arasında yer alan İlçe Özel İdare Müdürlüklerinde gerçekleşen olumsuz faaliyet sonucu ile İl Özel İdaresinde gerçekleşen olumlu faaliyet sonucunun karşılıklı mahsubu gerçekleştirilmeden hem 590- Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu Hesabı hem de 591- Dönem Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesabı ile bilançoya yansıtıldığı görülmüştür. Bir idarenin faaliyetlerinden kaynaklanan sonucun aynı anda hem olumlu hem de olumsuz olarak gerçekleşmesi mümkün olamayacağından, Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 yılı Bilançosunda 590- Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu Hesabı ve 591- Dönem Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesabının bir arada gösterilmesinin yukarıda yer verilen Yönetmelik hükümlerine aykırı olduğu düşünülmektedir. Kamu idaresi cevabında özetle; 590- Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu ve 591- Dönem Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesaplarının Bilançoda birlikte yer almasının sistemsel bir sorun olduğu ifade edilmiş, konunun İçişleri Bakanlığı Bilgi İşlem Dairesi Başkanlığına resmi yazı ile bildirildiği ve halen cevap alınamadığı belirtilmiştir.

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 14 Sonuç olarak söz konusu hesapların bilançoda birlikte yer almaması gerektiği ve e- içişleri sistemi hatası olduğu hususunda idare ile mutabakat sağlanmıştır. Ancak 2016 yılı mali tablolarında 590- Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu Hesabı ve 591- Dönem Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesabıyla ilgili olarak tespit edilen hatalı durum devam etmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 49’uncu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 48’inci maddeleri uyarınca mahalli idarelerde hesap ve kayıt düzeninde saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerin kayıt dışında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde muhasebeleştirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüş bütçe ve muhasebe ilkeleri çerçevesinde hazırlanmasına temel olacak şekilde çıkarılması amacına yönelik olarak Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği İçişleri Bakanlığınca çıkarılmıştır. Bu yönetmelik kapsamında yapılacak işlem ve kayıtlar bilgi teknolojilerinden yararlanılarak hazırlanan programlar ile yapılmaktadır. İl özel idarelerinin kullanması amacıyla İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan e-içişleri sistemi Bütçe ve Muhasebe Modülü ile kayıt ve işlemler yapılmaktadır. Ancak sistem devreye girdiği 2009 yılından bu yana ihtiyaçları karşılayacak ölçüde geliştirilememiştir. Bulgu konusu hususla birlikte raporun diğer maddelerinde yer alan mali tablolarla ilgili hataların bu sistemden kaynaklandığı idarelerce belirtilmekle birlikte sorun aktarma ve giderme konusunda il özel idarelerinin vesayet kuruluşu olan İçişleri Bakanlığınca yeteri kadar dikkate alınmadığı anlaşılmaktadır. İl özel idarelerinin herhangi bir tasarruf yetkisi bulunmaması göz önüne alındığında denetim görüşünü etkileyen bu sistem hatalarının söz konusu bakanlıkça düzeltilmesi gerekmektedir. BULGU 2: Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesaplarının Açılmaması Nedeniyle İşçi Statüsünde İstihdam Edilen Personelin Kıdem Tazminatı Karşılıklarının Mali Tablolarda İzlenememesi Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “Temel Kavramlar” başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde : “İhtiyatlılık: Muhasebe uygulamasında muhtemel risklere ve olaylara karşı bu Yönetmelikte belirtilen durumlarda karşılık ayrılır. Faaliyet sonucunu değiştirmeye yönelik olarak gizli yedekler ya da gereğinden fazla karşılık ayrılamaz.” hükmü yer almaktadır.

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 15 Diğer taraftan aynı yönetmeliğin 197’inci maddesinde 372- Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabının ilgili mevzuatı uyarınca belirlenecek esaslar çerçevesinde ayrılan ve faaliyet dönemi içinde ödeneceği öngörülen kıdem tazminatları karşılıklarının izlenmesi için kullanılacağı; 228’inci maddesinde ise 472- Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabının ilgili mevzuatı uyarınca belirlenecek esaslar çerçevesinde ayrılan uzun vadeli kıdem tazminatları karşılıklarının izlenmesi için kullanılacağı belirtilmektedir. Ayrıca Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 281, 282, 330 ve 331’inci maddelerinde 372/472 Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesaplarının niteliği ve işleyişine ilişkin hükümler yer almaktadır. 2016 yılına ilişkin Mahalli İdareler Detaylı Hesap Planında da 372/472 Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesaplarına yer verilmiştir. Bu nedenle Özel İdarenin işçi statüsünde istihdam ettiği personelin kıdem tazminatı karşılıklarının mali tablolarda izlenebilmesi için söz konusu karşılık hesaplarının yukarıda belirtilen yönetmelik hükümleri ve hesap planı çerçevesinde açılması ve çalıştırılması gerekmektedir. Zonguldak İl Özel İdaresinde ise 372- Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabı ile 472- Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesapları açılmadığından işçi statüsünde istihdam edilen personelin kıdem tazminatı karşılıkları konusunda 2016 yılı mali tablolarında bilgi yer almamaktadır. Kamu idaresi cevabında özetle; İşçi statüsünde istihdam edilen personelin kıdem tazminatı karşılıklarının 02.01.2017 tarih ve 05 yevmiye numarası ile 2017 yılından itibaren muhasebe kaydına alınarak izlenmeye başlandığı belirtilmiştir. Sonuç olarak Kurumda çalışan işçi personelin kıdem tazminatları karşılığının 2017 yılından itibaren muhasebe kayıtlarına alındığı belirtildiğinden bu konuda idare ile mutabakata varıldığı değerlendirilmektedir. Ancak 2016 yılı mali tablolarında 372- Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabı ve 472- Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabıyla ilgili olarak tespit edilen hatalı durum devam etmektedir.

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 16 BULGU 3: 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununun 18’inci Maddesinin Üçüncü Fıkrasında Sayılan Köye Yönelik Hizmetlere İlişkin Yapım, Bakım ve Onarım İşleri, Bölünmüş Yol, Elektrifikasyon, Köy Yolu, İçme Suyu, Sulama Suyu ve Kanalizasyon Yatırımları Dışındaki İşler İçin Köylere Hizmet Götürme Birliklerine Aktarmalar Yapılması 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununun, “Köylere Hizmet Götürme Birlikleri” başlıklı 18’inci Maddesinin 5793 sayılı Kanunun 44’üncü maddesi ile değişik üçüncü fıkrasında; “Bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşları ile il özel idareleri; köye yönelik hizmetlere ilişkin yapım, bakım ve onarım işleri, bölünmüş yol, elektrifikasyon, köy yolu, içme suyu, sulama suyu ve kanalizasyon yatırımlarını, kendi bütçelerinde bu hizmetler için ayrılan ödenekleri köylere hizmet götürme birliklerine aktarmak suretiyle gerçekleştirebilirler. Aktarma işlemi merkezi idare kuruluşlarında ilgili bakanın, il özel idarelerinde valinin onayıyla yapılır ve bu ödenekler tahsis amacı dışında kullanılamaz. Bu takdirde iş, birliğin tabi olduğu usul ve esaslara göre sonuçlandırılır. Köylere hizmet götürme birlikleri de bütçe imkânları ölçüsünde bu yatırımlara kendi bütçelerinden ödenek aktarabilirler. Bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşları ile il özel idareleri tarafından aktarılacak ödeneklerle gerçekleştirilecek yatırımlar, birliğin hizmet ve görev alanı sınırlamasına tabi olmaksızın yapılabilir.” denilmek suretiyle söz konusu birliklere yapılacak aktarmalarla ilgili esaslara dair bir düzenleme yapılmıştır. Görüldüğü üzere kanun koyucu köylere hizmet götürme birliklerine, sadece madde metninde sayılan yatırımlar için ayrılan ödeneklerin aktarılmasına cevaz vermiştir. Bir başka ifade ile il özel idaresi bütçesinden köylere hizmet götürme birliklerine ancak yukarıya alınan 18’inci maddede sayılan yatırımlar için ayrılan ödenekler aktarılabilir. Ancak Zonguldak İl Özel İdaresi bütçesinden, köye yönelik hizmetlere ilişkin yapım, bakım ve onarım işleri, bölünmüş yol, elektrifikasyon, köy yolu, içme suyu, sulama suyu ve kanalizasyon yatırımları dışındaki işler için de KHGB’lerine 4.809.693,84 TL tutarında aktarmalar yapılmıştır. Bu aktarmalar aşağıdaki listede yer almaktadır.

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 17 Tablo 4: Köylere Hizmet Götürme Birliklerine Yapılan Ödenek Aktarmaları Tablosu Birliğin Adı Yapılan İşin Adı Finans Kodu Yevmiye No Aktarılan Tutar(TL) Zonguldak Merkez KHGB Uzunmehmet İlk., Merkez Anaokulu Onr., Yayla Ort. Onr., Rüzgarlımeşe İlk. Onr., 467 Evler İlk. Onr., Arslan Zeki Demirci Ort. Onr, Dumlupınar İlk. Onr, Zonguldak İlk. Onr. 05 3819 637.542,02 “ Merkez Toki Yenimahalle İlkokulu Engelli Rampası Yapımı 05 5041 29.491,00 Alaplı KHGB Alaplı Çatak Köyü 8 Derslikli İlkokulu İnşaatı 05 1538 500.000,00 “ Alaplı İmam Hatip Lisesi Onarımı İle Alaplı 8 Derslikli Çatak Ortaokulu Yapımı İşi 05 2464 596.686,00 “ Alaplı 8 Derslikli Çatak Ortaokulu Yapım İşi 4 Nolu Hakedişi 05 3084 112.785,29 “ Alaplı Çay Sarıkadı İlkokulu Onarımı İşi 05 4073 128.620,00 “ Alaplı Kılçak Ortaokulu Onarımı 05 4072 21.281,57 “ Alaplı Merkez İlkokulu Onarımı 05 4071 17.597,81 “ Alaplı Ahmet Ziya Yazıcı Ortaokulu Onarımı 05 4070 15.340,16 “ Alaplı 8 Derslikli Çatak İlkokulu Yapımı İşinin 5 Nolu Kesin Hakedişi 05 4963 285.257,13 “ Alaplı Yedigelli İlkokulu Onarımı ve İş Artışı İçin Ödenek Aktarma 05 6132 56.215,00 “ Alaplı Aşağıdağ İlkokulu Onarımı 05 6125 92.612,00 “ Alaplı Kılçak İlkokulu Kauçuk Kaplaması Yapılması 05 6382 28.316,46 Devrek KHGB Devrek Ahmet Taner Kışlalı Ortaokulu Onarımı ve Yazıcık İlkokulu Bakım Ve Onarımı İşleri 05 3901 80.306,59 “ Devrek Kuvay-i Milliye İlkokulu Onarımı 05 5853 15.610,22 “ Devrek Özbağı İlkokulu Çatı Onarımı 05 5843 35.332,99 “ Devrek Ahmet Taner Kışlalı Ortaokulu Çatı Onarımı İşi Keşif Artışı 05 5842 13.454,70 Kdz.Ereğli KHGB Kdz. Ereğli Bölücek İlkokulu Çevre Düzenlemesi İşinin Keşif Artışı 05 549 56.669,00 “ Kdz. Ereğli Terzi İlkokulu Onarımı İşi 05 4199 67.260,00 “ Kdz. Ereğli Kaymaklar İlkokulu Onarımı 05 4198 11.800,00 “ Kdz. Ereğli Soğanlıyörük İlkokulu Onarımı 05 4197 13.570,00 “ Kdz. Ereğli Pestilci İlkokulu Onarımı 05 4194 59.000,00

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 18 “ Kdz. Ereğli Kaymaklar Köyü Hacullu Mahallesi İlkokulu İstinat Duvarı Yapım İşi 05 5157 25.960,00 “ Kdz. Ereğli Bölücek Kadir Nevişet Kameroğlu İlkokulu Doğalgaz Dönüşümü 05 5158 47.200,00 Gökçebey KHGB Gökçebey Bakacakkadı İlkokulu ve Durmuş Demirel Ortaokulu Onarımı İle Gökçebey Atatürk İlkokulu Onarımı 05 3902 141.583,23 Kilimli KHGB Kilimli Muslu İlkokulu Onarımı 05 3992 17.205,75 “ Kilimli Başöğretmen Şükrü Yavuz Ortaokulu Onarımı 05 3960 55.352,67 “ Kilimli Çatalağzı Plevne İlkokulu Onarımı 05 3979 9.344,89 “ Kilimli Ziya Gökalp Ortaokulu Onarımı 05 3978 39.417,43 “ Kilimli Madenciler İlkokulu Onarımı 05 3976 39.925,63 “ Kilimli Muslu İlkokulu Onarımı Keşif Artışı 05 4395 4.002,57 “ Kilimli Başöğretmen Şükrü Yavuz Ortaokulu Onarımı 05 4394 16.147,41 Kozlu KHGB Kozlu Esenköy İlkokulu 6 Nolu Hakedişi 05 1895 134.752,74 “ Kozlu Esenköy İlkokulu 7 Nolu Hakedişi 05 2485 257.950,31 “ Kozlu Esenköy İlkokulu 8 Nolu Hakedişi 05 3097 447.532,12 “ Kozlu Atilla İlkokulu Doğalgaz Dönüşümü ve Genel Onarımı 05 3977 200.600,00 “ Kozlu Atatürk Ortaokulu Doğalgaz Dönüşümü 05 3975 42.468,87 “ Kozlu 19 Mayıs 100, Yıl İlkokulu-ortaokulu Onarımı 05 3974 36.880,22 “ Kozlu Esenköy İlkokulu 9 Nolu Hakedişi 05 4130 312.207,82 “ Kozlu Esenköy İlkokulu 10 Nolu Hakedişi 05 4761 106.414,24
TOPLAM 4.809.693,84 Kamu idaresi cevabında özetle; Bulgu konusu olan ve Köylere Hizmet Götürme Birliği aracılığı ile yapılan işlerin acil işler olduğu ve zaman kaybını önlemek için yapıldığı; söz konusu işlerin büyük çoğunluğunun küçük ve acil onarımlar olduğu belirtilmiştir. Sonuç olarak 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nun 18’inci maddesinin üçüncü fıkrasında sayılan köye yönelik hizmetler dışındaki işler için Köylere Hizmet götürme Birliklerine ödenek aktarılması konusunda İdare ile mutabakat sağlanamamıştır. Zonguldak İl Özel İdaresi bütçesinden, Köylere Hizmet Götürme Birliklerine köye yönelik hizmetlere ilişkin yapım, bakım ve onarım işleri, bölünmüş yol, elektrifikasyon, köy yolu, içme suyu,

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 19 sulama suyu ve kanalizasyon yatırımları dışındaki işler için işin küçük olması veya aciliyetinden dolayı ödenek aktarılmasının yasal bir dayanağı bulunmamaktadır. İşin aciliyeti (ivediliği) ile ilgili düzenlemeler 4734 sayılı Kamu İhale Kanununda belirtilmiş ve Kamu İdarelerine bu tür işlerde pazarlık usulünü tercih etme imkanı verilmiştir. Bu nedenle ve bulguda açıklanan nedenlerle köye yönelik hizmet sayılmayan işler için Köylere Hizmet Götürme Birliklerine ödenek aktarılması mümkün görülmemektedir. Bulgu konusu tespitin devam edip etmediği takip eden denetimlerde izlenecektir. BULGU 4: 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununun 18’nci Maddesinin Beşinci Fıkrasında Yer Alan Hüküm Gereği İl Genel Meclisinin Belirleyeceği Esaslara Uygun Olarak Köylere Hizmet Götürme Birliklerinin Sunacağı Yatırım Planı, Yıllık Çalışma Programı ve Uygulama Projelerine Bağlı İşler Yerine İhtiyaç, Yardım Gibi Genel İfadelerle veya Bazı Kurumların Bütçelerinden Karşılanmayan İhtiyaçları İçin Köylere Hizmet Götürme Birliklerine Ödenek Aktarılması 5355 sayılı Kanun'un 18’inci maddesinin 5’inci fıkrasında; “İl özel idaresi bütçe gelirlerinin ne kadarının köylere hizmet götürme birliklerine aktarılacağı, köylere hizmet götürme birliklerinin sunacağı yatırım plânı, yıllık çalışma programı ve uygulama projelerine göre il genel meclisince kararlaştırılır.” hükmü yer almaktadır. Bu ödenek aktarımları 5302 sayılı Kanun'un giderlerle ilgili 43’üncü maddesinin (e) fıkrasında belirtildiği üzere “İl genel meclisince belirlenecek ilkeler çerçevesinde köylere veya köylerin aralarında kurdukları birliklere yapılacak yardımlar” olarak açıklanan ve il özel idaresi bütçelerine konulan ödeneklerden yapılan aktarmalardır. Ancak bu nitelikteki ödenek aktarımlarının ilkelerinin belirlenmesi ve bu esaslar çerçevesinde Köylere Hizmet Götürme Birliklerince il özel idaresine yatırım planı, yıllık çalışma programı ve uygulama projelerinin sunulması gerekmektedir. Ancak bu çerçevede proje bazında ödenek aktarımı yapılabilecektir. Bu nedenle KHGB’lerine bu kapsamda yapılan aktarmaların protokollerinde genel ifadeler kullanılması ve “ihtiyaç” vb. gibi gerekçelerle aktarma işlemine dayanak oluşturulması yerine, somut projelerin belirtilmesi gerekmektedir. Zonguldak İl Özel İdaresi bütçesinden 5355 sayılı Kanunun 18’inci maddesinin beşinci fıkrası hükmüne uygun olmayan 12.341.438,98 TL tutarında aktarmalar yapılmış

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 20 olup, bunlar aşağıdaki tabloda yer almaktadır. Tablo 5: Köylere Hizmet Götürme Birliklerine Yapılan Ödenek Aktarmaları Tablosu Birliğin Adı Yapılan İşin Adı Finans Kodu Yevmiye No Aktarılan Tutar(TL) Zonguldak Merkez İlçe KHGB Devrek Baston Müzesi, Tarihi Devrek Evleri ve Yöresel Ürün Pazarı Projesi 05 785 550.000,00 “ Köy Yardımı 05 1010 20.000,00 “ Devrek Baston Müzesi, Tarihi Devrek Evleri ve Yöresel Ürün Pazarı Projesi 05 1436 250.000,00 “ Köy Yardımı 05 2204 6.000,00 “ Köy Yardımı 05 2314 125.000,00 “ Köy Yardımı 05 2686 22.000,00 “ Köy Yardımı 05 2800 5.000,00 “ Köy Yardımı 05 3280 6.000,00 “ Köy Yardımı 08 3556 5.000,00 “ Köy Yardımı 05 3556 5.000,00 “ Köy Yardımı 05 4077 5.310,59 “ Devrek Baston Müzesi, Tarihi Devrek Evleri ve Yöresel Ürün Pazarı Projesi 05 4172 750.000,00 “ Devrek Baston Müzesi, Tarihi Devrek Evleri ve Yöresel Ürün Pazarı Projesi 05 4564 450.000,00 “ Köy Yardımı 05 4795 8.000,00 “ Köy Yardımı 05 5106 11.032,00 “ Köy Yardımı 05 5142 2.000,00 “ Köy Yardımı 05 6111 5.000,00 “ Vali Konağı Sera Yapımı 05 6457 74.989,00 Alaplı KHGB Köy Yardımı 05 31 60.000,00 “ Köy Yardımı 05 301 10.000,00 “ Köy Yardımı 05 314 19.709,91 “ Köy Yardımı 05 318 10.000,00 “ Köy Yardımı 05 330 7.000,00 Çaycuma KHGB Köy Yardımı 05 47 10.000,00 “ Köy Yardımı 05 131 22.000,00 “ Köy Yardımı 05 236 28.500,00

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 21 “ Köy Yardımı 05 305 5.000,00 “ Köy Yardımı 05 325 10.000,00 “ Köy Yardımı 05 349 10.000,00 “ Köy Yardımı 05 434 5.000,00 “ Köy Yardımı 05 448 5.000,00 Devrek KHGB Köy Yardımı 05 270 10.000,00 “ Köy Yardımı 05 272 7.500,00 “ Köy Yardımı 05 273 5.000,00 “ Köy Yardımı 05 359 5.000,00 “ Köy Yardımı 05 370 15.000,00 “ Köy Yardımı 05 384 15.000,00 “ Köy Yardımı 05 385 45.000,00 “ Köy Yardımı 05 386 10.000,00 “ Köy Yardımı 05 392 10.000,00 “ Köy Yardımı 05 394 10.000,00 “ Köy Yardımı 05 476 5.000,00 Kdz. Ereğli KHGB Köy Yardımı 05 428 44.000,00 “ Köy Yardımı 05 477 45.000,00 “ Köy Yardımı 05 527 15.000,00 Gökçebey KHGB Köy Yardımı 05 183 24.000,00 “ Köy Yardımı 05 200 4.000,00 “ Köy Yardımı 05 235 10.000,00 Kilimli KHGB Kaymakam Evi Yapımı 05 302 405.000,00 “ Köy Yardımı 05 332 15.480,00
TOPLAM 3.202.521,50 Kamu idaresi cevabında özetle; “Bütçeye Köylere Yardım tertibine konulan ödenekler; ilçelere bağlı köylerin alt yapı, yol, içme suyu ve sosyal tesisler için projeler hazırlanır. İdaremizce sadece malzeme yardımı olarak karşılamaktadır. Köylü gücü de projelerde yer almaktadır. Bu projeler, devlet ve halk işbirliği ile tamamlanmaktadır. Yapılan yardımlar ilçe kaymakamları ve idaremiz teknik elemanlarınca yardımların yerinde ve maksadına uygun olup olmadığı denetlenmektedir. Yapılan yardımlar il encümeni kararı ile

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 22 yapılmaktadır. Sonuç olarak yapılan tüm yardımlar bir projeye dayalıdır.” denilmiştir. Sonuç olarak 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nun 18’nci maddesinin beşinci fıkrasında yer alan hüküm gereği İl Genel Meclisinin belirleyeceği esaslara uygun olarak Köylere Hizmet Götürme Birliklerinin sunacağı yatırım planı, yıllık çalışma programı ve uygulama projelerine bağlı işler yerine ihtiyaç, yardım gibi genel ifadelerle veya bazı kurumların bütçelerinden karşılanmayan ihtiyaçları için Köylere Hizmet Götürme Birliklerine ödenek aktarılması konusunda İdare ile mutabakat sağlanmamakla birlikte bulguda açıklanan nedenlerle söz konusu tespitin devam edip etmediği takip eden denetimlerde izlenecektir. BULGU 5: 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 6’ncı Maddesi Kapsamında Bakanlık ve Merkezi İdare Kuruluşlarınca İl Özel İdarelerince Gerçekleştirilmek Üzere Aktarılan Yatırım Ödeneklerinin Tekrar Köylere Hizmet Götürme Birliklerine Aktarılması 5302 sayılı Kanun'un 6’ncı maddesinde; “(Ek fıkra: 3/7/2005-5393/85 md.; Değişik ikinci fıkra: 24/7/2008-5793/42 md.) Bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşları; yapım, bakım ve onarım işleri, devlet ve il yolları, içme suyu, sulama suyu, kanalizasyon, enerji nakil hattı, sağlık, eğitim, kültür, turizm, çevre, imar, bayındırlık, iskan, gençlik ve spor gibi hizmetlere ilişkin yatırımlar ile bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşlarının görev alanına giren diğer yatırımları, kendi bütçelerinde bu hizmetler için ayrılan ödenekleri il özel idarelerine aktarmak suretiyle gerçekleştirebilir. Aktarma işlemi ilgili bakanın onayıyla yapılır ve bu ödenekler tahsis amacı dışında kullanılamaz. İş, il özel idaresinin tabi olduğu usul ve esaslara göre sonuçlandırılır. İl özel idareleri de bütçe imkanları ölçüsünde bu yatırımlara kendi bütçesinden ödenek aktarabilir. Bu fıkraya göre, bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşları tarafından aktarılacak ödenekler ile gerçekleştirilecek yatırımlar, birinci fıkrada öngörülen görev alanı sınırlamasına tabi olmaksızın bütün il sınırları içinde yapılabilir.” hükmü yer almaktadır. 2016 yılı Yatırım Programı ile 2016 yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Kararın 21’inci maddesinin 4’üncü fıkrasında “Yerel ve bölgesel nitelikli yatırımların uygulamalarında koordinasyonu güçlendirmek, etkinliği artırmak ve yerel kurumsal kapasitenin gelişimini sağlamak amacıyla merkezi kamu idareleri, projenin mahiyeti uygun düştüğü ölçüde, yatırım uygulamalarının 5302 sayılı İl Özel İdaresi

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 23 Kanununun 6’ncı maddesi hükümleri gereğince gerçekleştirilmesine öncelik verir.” denilmektedir. Bu hükümler kapsamında bakanlıklar ve merkezi idare kuruluşlarının kamu yatırım programında yer alan projelerine ait yatırımları için bütçelerinde ayrılan ödenekler, il özel idarelerine aktarılmakta ve bu ödenekler karşılığı hizmetler de il özel idaresinin tabi olduğu mevzuat kapsamında ihalesi yapılarak gerçekleştirilmektedir. Her iki düzenlemede de yatırım ödeneklerinin tekrar KHGB’lerine aktarılmasına izin veren bir hüküm bulunmamaktadır. Örneğin Kültür ve Turizm Bakanlığının 2016 yılı yatırım programında yer alan 1976H040130 no’lu Kültür Merkezi Yapımı işlerine ilişkin ödenekler ilgili il özel idarelerine aktarılabilmektedir. Ancak bu ödeneklerle gerçekleştirilmesi gereken işlerin ihale ve diğer işlemlerinin il özel idaresince yapılması gerekmektedir. Diğer taraftan, KHGB’lerine sadece 5355 sayılı Kanunun 18’nci maddesinde sayılan hizmetlere ait ödenekler aktarılabileceğinden, madde metninde sayılmayan yatırımlara ait ödeneklerin merkezi idare kuruluşlarınca doğrudan KHGB’lerine aktarılması da mümkün görülmemektedir. 2016 yılı yatırım programında yer alan bakanlık ve merkezi idare kuruluşlarına ait projelere ayrılan yatırım ödeneklerinden 5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 6’ncı maddesi hükümleri kapsamında gerçekleştirilmesi için aktarılan ve aşağıdaki tabloda yer alan 8.775.924,21 TL tutarındaki ödeneğin il özel idaresince tekrar KHGB’lerine aktarılmasının mevzuata uygun olmadığı, bu aktarmalarla 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu dışında kalan bir alan oluştuğu değerlendirilmektedir. Tablo 6: Köylere Hizmet Götürme Birliklerine Yapılan Ödenek Aktarmaları Tablosu Birliğin Adı Yapılan İşin Adı Finans Kodu Yevmiye No Aktarılan Tutar(TL) Zonguldak Merkez KHGB Erdemir Lisesi ve Pansiyon Binası Doğalgaz Dönüşüm ve Genel Onarımı 08 3821 714.302,51 “ Yayla Mesleki ve Teknik A. Lisesi Doğalgaz Dön. 08 3820 150.157,78 “ Zonguldak 112 Acil Çağrı merkezi yapımı 08 3833 2.950.000,00 “ Merkez Teknik ve Endüstri Meslek Lisesi Ve Beycuma Şehit Polis Çağdaş Arslan Çok Programlı Lisesi Onarımı İşi İçin Ödenek 08 5040 145.270,00

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 24 Aktarma “ Merkez Beycuma Karapınar İlkokulu Ortaokulu Jeneratör Tesisatı Yapımı İşi İle Merkez Gazi Mustafa Kemal Ortaokulu Özel Eğitim Merkezi Otistik Sınıf Yapımı 08 6511 47.672,00 Valilik Binası Kazan Dairesinin Arşiv Olarak Düzenlenmesi İşi İle Hükümet Konağının Dış Kolon Yüzeylerinin Onarımı ve Aydınlatılması İşleri 08 6563 125.898,50 Alaplı KHGB Alaplı İmam Hatip Lisesi Güçlendirme İşinin İş Artışı 08 1346 52.333,80 “ Alaplı Anadolu İmam Hatip Lisesi Onarımı 08 1702 177.258,20 “ Alaplı İmam Hatip Lisesi Onarımı İle Alaplı 8 Derslikli Çatak Ortaokulu Yapımı İşi 08 2464 416.674,37 “ Alaplı Anadolu Lisesi Onarımı 08 4257 338.574,00 “ Alaplı İmkb Mesleki ve Teknik Anadolu Lisesi Onarımı 08 4782 29.153,03 “ Alaplı Anadolu Lisesi Onarımı 08 5844 127.905,40 Kdz. Ereğli KHGB Kdz. Ereğli Fen Lisesine Ait Lojman Pansiyon Kapalı Spor Salonu ve Çevre Tanzimi İkmal İnşaatı 08 1505 152.365,62 “ Kdz. Ereğli Zübeyde Hanım Mesleki ve Teknik Anadolu Lisesi Onarımı 08 4196 156.350,00 “ Kdz. Ereğli Mesleki ve Teknik Anadolu Lisesi Onarımı 08 4195 59.000,00 “ Kdz. Ereğli Hatice Erdem Mesleki ve Teknik Anadolu Lisesi Onarımı 08 4193 24.780,00 “ Kdz. Ereğli Ormanlı Çok Programlı Lisesi Onarımı 08 4192 24.780,00 Gökçebey KHGB Gökçebey Ortaokulu Taş Duvar Yapımı 08 6250 115.640,00 Kilimli KHGB Kilimli Anadolu Lisesi Onarımı 08 4074 65.313,00 Kozlu KHGB Kozlu Esenköy İlkokulu Yapımı 08 758 300.000,00 “ Kozlu Esenköy İlkokulu Yapımı 08 1381 301.756,00 “ Kozlu Teknik ve E. M. L. Ek Derslik Yapılacak Yerin Aje Alanlarının İmar Planına Esas Jeolojik- Jeoteknik Etüt Raporu Ve Yapılacak Okulun Statik Projesine Yönelik Zemin Etüdü Yapımı 08 1658 50.740,00 “ Kozlu İlçe Hükümet konağı Yapımı 08 2.250.000,00
TOPLAM 8.775.924,21

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 25 Kamu idaresi cevabında; “Bakanlık tarafından İl Özel İdaresi adına gönderilen ödeneklerle Köylere Hizmet Götürme Birliği Başkanlıklarına aktarılarak yapılan bazı porojeler zaman kaybını önlemek için yapılmıştır. Bütçe kesin hesapları incelendiğinde tüm Bakanlık tarafından aktarılan ödenekler aktarılmamış olup acil olanlar aktarılmıştır. Bakanlıklardan gelen tahsisli paralar İl Özel İdaresi tarafından ihaleleri yapılarak işler yapılmaktadır.” denilmiştir. Sonuç olarak 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 6’ncı maddesi kapsamında Bakanlık ve Merkezi İdare Kuruluşlarınca İl Özel İdarelerince gerçekleştirilmek üzere aktarılan yatırım ödeneklerinin sadece acil olan bazı projelerin zaman kaybını önlemek üzere Köylere Hizmet Götürme Birliklerine aktarılmak suretiyle yaptırıldığı; acil olmayanlar dışındaki projelerin ihalelerinin ise Özel İdare tarafından yapıldığı belirtildiğinden bu konuda idare ile mutabakat sağlanamamıştır.İşin aciliyeti (ivediliği) ile ilgili düzenlemeler 4734 sayılı Kamu İhale Kanununda belirtilmiş ve Kamu İdarelerine bu tür işlerde pazarlık usulünü tercih etme imkanı verilmiştir. Bu nedenle Özel İdarenin Bakanlık ve Merkezi İdare Kuruluşlarınca kendisine herhangi bir işin ya da projenin yapılması için tahsisli olarak gönderdikleri ödenekleri işin aciliyeti nedeniyle Köylere Hizmet Götürme Birliklerine aktarmaları ve söz konusu işleri 4734 sayılı Kanun kapsamı dışında yaptırmaları mümkün görülmemektedir. Bulguda da açıklanan nedenlerle söz konusu tespitin devam edip etmediği takip eden denetimlerde izlenecektir.

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 26 8. EKLER Ek 1: Kamu İdaresi Mali Tabloları

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 27

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 28 Yardımcı Hesap Kod.1 TL Kr TL Kr TL Kr 630 01 Personel Giderleri 36.688.601,75 38.459.629,26 40.755.978,24 630 02 Sos. Güv. Kurumlarına Devlet Primi Gid. 5.583.556,92 5.808.515,36 5.940.535,92 630 03 Mal Ve Hizmet Alım Giderleri 40.141.741,95 11.828.588,53 15.952.766,79 630 04 Faiz Giderleri 16.561,70 74.164,96 100.000,00 630 05 Cari Transferler 8.161.311,20 31.207.637,72 11.413.268,36 630 07 Sermaye Transferleri 801.611,47 13.802.037,52 51.075.821,70 630 11 Değer Ve Miktar Değişimleri Giderleri 34.092.425,08 606.022,17 154.430,45 630 12 Gelirlerin Red ve İadesinden Kaynaklanan Gid 0,00 0,00 0,00 630 13 Amortisman Giderleri 9.991.713,43 4.063.479,56 1.315.170,37 630 14 İlk Madde ve Malzeme Gideri 54.238,61 12.579.399,95 16.926.832,55 630 99 Diğer Giderler 0,00 0,00 3.793.301,55 135.531.762,11 118.429.475,03 147.428.105,93 Yardımcı Hesap Kod.1 600 01 Vergi Gelirleri 14.307,80 180.549,56 309.443,16 600 03 Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 1.436.323,84 1.918.334,69 1.338.571,76 600 04 Alınan Bağış ve Yardımlar ile Özel Gel. 104.055.645,51 109.500.317,05 141.655.763,39 600 05 Diğer Gelirler 55.580.917,62 67.574.522,45 77.714.220,15 161.087.194,77 179.173.723,75 221.017.998,46 25.555.432,66 60.744.248,72 73.589.892,53 GELİRLER TOPLAMI (B) FAALİYET SONUCU (B-A) 44.67 ZONGULDAK İL ÖZEL İDARESİ FAALİYET SONUÇLARI TABLOSU Hesap Kodu GİDERİN TÜRÜ 2014 2015 2016 GİDERLER TOPLAMI (A) Hesap Kodu GELİRİN TÜRÜ

T.C. Sayıştay Başkanlığı Zonguldak İl Özel İdaresi 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 29 T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr