2015 - AKSARAY İL ÖZEL İDARESİ.pdf
AKSARAY ĠL ÖZEL ĠDARESĠ 2015 YILI SAYIġTAY DENETĠM RAPORU Eylül 2016
ĠÇERĠK AKSARAY ĠL ÖZEL ĠDARESĠ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 1 AKSARAY ĠL ÖZEL ĠDARESĠ 2015 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU 19
AKSARAY ĠL ÖZEL ĠDARESĠ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU
ĠÇĠNDEKĠLER
- KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ......................... 1
- DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................... 3
- SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................... 3
- DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI .......................................................... 4
- DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI ........................................................................................... 5
- DENETĠM GÖRÜġÜ ................................................................................................................................. 11
- DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ......................... 12
- EKLER ........................................................................................................................................................ 14
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 1
- KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ Mali Yapı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 3 üncü maddesinde yer alan sınıflandırma çerçevesinde, genel yönetim kapsamında yer alan kamu idarelerinden birisi olup, faaliyetlerini 2015 yılı bütçesi ile verilen ödenekler ve ilgili kanunlarla merkezi idareden aktarılan diğer kaynaklarla yürütmektedir. Bu kapsamda Aksaray Ġl Özel Ġdaresinin 2015 yılı bütçesiyle 40.000.000,00 TL gelir ve ödenek öngörülmüĢ olup, 71.455.648,06 TL 2014 yılından devreden ödenek, Merkezi Ġdare Bütçesinden kullanım amacı belirlenmiĢ yatırımlar için aktarılan toplam 93.680.138,38 TL ödenek ve 6.187.168,68 TL ek ödenek ile birlikte yılı ödenekleri 211.322.955,12 TL‟ye ulaĢmıĢtır. Aksaray Ġl Özel Ġdaresinin sunulan mali tablolarına göre 2015 yılı Gelir ve Gider durumu aĢağıda gösterilmiĢtir. 2015 YILI BÜTÇE GELĠRLERĠ TABLOSU Tahmini GerçekleĢen Vergi Gelirleri 300.000,00 TL 403.457,63 TL TeĢebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 750.000,00 TL 604.089,39 TL Alınan BağıĢ ve Yardımlar ile Diğer Gelirler (Tahsisli ) 0,00 93.680.138,38 TL Diğer Gelirler 37.350.000,00 TL 62.250.555,23 TL Sermaye Gelirleri 1.600.000,00 TL 2.943.955,00 TL TOPLAM Öz Gelir 40.000.000,00 TL 66.202.057,25 TL TOPLAM Genel Gelir 40.000.000,00 TL 159.882.195,63 TL 2015 YILI ÖDENEKLER TABLOSU Bütçe ile Verilen Ödenek Önceki Yıldan Devreden Ödenekler Merkezi Ġdareden Aktarılan Ödenekler Ek Ödenek Net Bütçe Ödeneği Toplamı Bütçe Gideri Toplamı Sonraki Yıla Devreden Ödenek 40.000.000,00 71.455.648,06 93.680.138,38 6.187.168,68 211.322.955,12 136.281.374,68 73.912.894,84
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 2
Merkezi yönetim kapsamındaki idareler tarafından ödenek gönderilmek suretiyle bir
takım hizmetlerin il özel idareleri eliyle gerçekleĢtirilmesi 5302 sayılı Ġl Özel Ġdaresi
Kanununun 6 ncı maddesine eklenen ek fıkra ile mümkün kılınmıĢtır. Bu fıkra hükmünce
aktarılan ödenekler nedeniyle öngörülen bütçe büyüklüğü ile gerçekleĢen bütçe büyüklükleri
arasında çok büyük farklılıklar oluĢmaktadır. Bütçe hazırlık aĢamasında merkezi yönetim
kapsamındaki idarelerden yatırım projeleri karĢılığında ne kadar ödenek gönderileceği
bilinmediğinden bütçe rakamları gerçekçi olmamaktadır. Aktarma yoluyla gelen nakit gelir ve
ödenek kaydedilmek suretiyle bütçeleĢtirilmektedir. Dolayısıyla il özel idarelerinin yılı
bütçeleriyle öngörülen rakamlarla bütçe gerçekleĢmeleri arasında fark bulunmaktadır.
2015 YILI BÜTÇE GĠDERLERĠ CETVELĠ
Bütçe Tahmini GerçekleĢen Gider
Personel Giderleri 6.022.550,00 TL 21.883.129,57 TL
Sosyal Güv. Kurumlarına Devlet
Prim Gideri
855.950,00 TL 3.166.655,03 TL
Mal ve Hizmet Alım Gideri 11.716.000,00 TL 22.097.457,78 TL
Faiz Giderleri 0,00 0,00
Cari Transferler 232.000,00 TL 1.130298,55 TL
Sermaye Giderleri 15.725.000,00 TL 81.220.333,75 TL
Sermaye Transferi 3.398.500,00 TL 6.783.500,00 TL
Yedek Ödenekler 2.050.000,00 TL 0,00
TOPLAM 40.000.000,00 TL 136.281.374,68 TL
Aksaray Ġl Özel Ġdaresinin 2015 yılı Faaliyet Gideri; 112.158.812,36 TL, Faaliyet
Geliri; 160.607.919,99 TL olup Gelir Fazlası; 48.449.107,63 TL olarak gerçekleĢmiĢtir.
Muhasebe ve Raporlama Sistemi
Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe
Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar” ın 5 inci maddesi gereğince hesap
dönemi sonunda SayıĢtaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aĢağıda yer
alanlar denetime sunulmuĢ olup denetim bunlar ile usul ve esasların 8 inci maddesinde yer
alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıĢtır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 3 BirleĢtirilmiĢ veriler defteri. Geçici ve kesin mizan. Bilanço. Kasa sayım tutanağı, Banka mevcudu tespit tutanağı, Alınan çekler sayım tutanağı, Menkul kıymet ve varlıklar sayım tutanağı, Teminat mektupları sayım tutanağı, Değerli kağıtlar sayım tutanağı, TaĢınır kesin hesap cetveli ile taĢınır hesabı icmal cetveli veya envanter defteri. Bütçe giderleri ve ödenekler tablosu, Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırılması tablosu, Faaliyet sonuçları tablosu Denetim görüĢü, kamu idaresinin temel mali tabloları olan bilanço ve faaliyet sonuçları tablosuna verilmiĢtir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmıĢ olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 4 doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüĢtür. Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluĢturan hesap ve iĢlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleĢtirilmiĢtir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiĢtir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüĢü oluĢturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiĢtir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 5 5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: 258-Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabının Gerçek Değerini Yansıtmaması Mahalli Ġdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin, 258-Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabının açıklandığı “Hesabın Niteliği” baĢlıklı 180‟inci maddesinde; “Bu hesap, yapımı süren maddi duran varlıklar için yapılan her türlü madde ve malzeme ile işçilik ve genel giderlerin; geçici ve kesin kabul usulüne tabi olan hallerde geçici kabulün yapıldığını gösteren tutanağın idarece onaylandığı tarihte, diğer hallerde işin fiilen tamamlandığını gösteren belgenin düzenlendiği tarihte, ilgili maddi duran varlık hesabına aktarılıncaya kadar izlenmesi için kullanılır.” denilerek bu hesabın yapımı süren yatırımlar için yapılan giderleri izlemek maksadıyla kullanılacağına açıklık getirilmiĢtir. Aynı Yönetmeliğin “Hesabın ĠĢleyiĢi” baĢlıklı 181‟inci maddesinde ise; tamamlanan yatırımlardan bu hesapta izlenenlerin bu hesaba alacak kaydedilmek suretiyle hesaptan çıkarılma yöntemi açıklanmıĢtır. Görüldüğü gibi 258-Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabının kullanılabilmesi için Kurum tarafından inĢası devam eden bir maddi duran varlığın bulunması gerekmektedir. Ancak söz konusu hesabın incelenmesi sonucunda Aksaray Ġl Özel Ġdaresince Köylere Hizmet Götürme Birliklerine transfer edilen kaynakların bu hesaba kaydedildiği görülmüĢtür. BaĢka bir deyiĢle ilgili Yönetmeliğin hükümleri gereğince Aksaray Ġl Özel Ġdaresi tarafından aĢağıda listesi gösterildiği üzere Köylere Hizmet Götürme Birliklerine aktarılan 4.600.000,00 TL‟nin 630-Giderler Hesabı‟na kaydının yapılması gerekirken Ġl Özel Ġdaresinin kendi yatırım faaliyetiymiĢ gibi 258-Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında izlendiği görülmüĢtür. Bu durum 258-Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabının 4.600.000,00 TL fazla görünmesine neden olduğu gibi aynı kaydın Birlikler tarafından yapılması durumunda da mükerrer kayda yol açarak aynı ödenekle birden fazla yatırım yapıldığı algısı ortaya çıkacaktır. 1 Ağaçören Ġlçesi Köylere Hizmet Götürme Birliği 400.000,00 2 Eskil Ġlçesi Köylere Hizmet Götürme Birliği 350.000,00 3 Gülağaç Ġlçesi Köylere Hizmet Götürme Birliği 326.600,00 4 Güzelyurt Ġlçesi Köylere Hizmet Götürme Birliği 257.600,00 5 Ortaköy Ġlçesi Köylere Hizmet Götürme Birliği 815.880,00 6 SarıyahĢi Ġlçesi Köylere Hizmet Götürme Birliği 100.000,00
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 6
7 Merkez Ġlçe Köylere Hizmet Götürme Birliği 2.349.920,00
TOPLAM 4.600.000,00
Kamu idaresi cevabında; “Aksaray Ġl Özel Ġdaresi olarak Köylere Hizmet Götürme
Birliklerine yapılan transferde bundan böyle 258-Yapılmakta Olan Yatırımlar hesabı yerine
630.07 Sermaye Transferleri hesabı kullanılacaktır” denilmektedir.
Sonuç olarak Ġdare tarafından muhasebe kayıtlarının Mahalli Ġdareler Bütçe ve
Muhasebe Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde kaydının yapılacağı ifade edilmiĢtir. Kurumla
mutabakat sağlanmakla birlikte Ġdare cevabının 2015 yılı mali tablolarında yer alan 258-
Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı ve 630-Giderler Hesapları üzerinde düzeltici etkisi
bulunmamaktadır.
BULGU 2: 590- Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu ve 591- Dönem Olumsuz Faaliyet
Sonucu Hesaplarının Birlikte Kullanılması
Mahalli Ġdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin “Dönem Faaliyet Sonuçları”
baĢlıklı 323‟üncü maddesinde; “Bu hesap grubu dönem olumlu veya olumsuz faaliyet
sonuçlarının izlenmesi için kullanılır.” denilerek dönem sonunda faaliyet sonuçlarının olumlu
veya olumsuz olabileceğini buna bağlı olarak aynı dönem faaliyet sonucunda olumlu ve
olumsuz hesapların bir arada olamayacağını ve bu hesapların mahsup edilerek olumlu veya
olumsuz olma durumuna göre ilgili hesaba kaydının yapılacağı hükme bağlamıĢtır.
Aynı Yönetmeliğin 323‟üncü maddesinin 2‟inci fıkrasında; “Dönem faaliyet sonuçları
sonucun olumlu veya olumsuz olmasına göre bu grup içinde açılacak aşağıdaki hesaplardan
oluşur.
590 Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu Hesabı
591 Dönem Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesabı (-)” denilmektedir.
Ancak Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 yılı Bilanço ve Faaliyet Sonuçları Tablosu
incelendiğinde mahsup iĢlemi yapılmadan aynı anda 590-Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu
Hesabı ve 591-Dönem Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesaplarının birlikte kullanıldığı
görülmektedir. Bu durumun hem muhasebenin en temel ilkelerinden olan Dönemsellik
ilkesine hem de yukarıda yer verilen Yönetmelik hükümlerine aykırı olduğu düĢünülmektedir.
Kamu idaresi cevabında; "590- Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu ve 591- Dönem
Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesaplarının birlikte kullanılması E-içiĢleri muhasebe modülünde
ilçeler ve merkez aynı anda çalıĢmakta olup dönem olumlu faaliyet sonucu hesabı ile olumsuz
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 7
faaliyet sonucu hesabını konsolide etmemektedir. Ġlçelerde olumsuz faaliyet sonucu hesabı
merkez ilçede ise olumlu faaliyet sonucu olduğundan ikisi aynı anda kullanılmaktadır. E-
içiĢleri muhasebe modülü düzeldiğinde ikisi aynı anda kullanılmayacaktır” denilmektedir.
Sonuç olarak 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 49‟uncu ve
5302 sayılı Ġl Özel Ġdaresi Kanununun 48‟inci maddeleri uyarınca mahalli idarelerde hesap ve
kayıt düzeninde saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, iĢlemlerin kayıt
dıĢında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve
güvenilir bir biçimde muhasebeleĢtirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin
temel kavramları ve genel kabul görmüĢ bütçe ve muhasebe ilkeleri çerçevesinde
hazırlanmasına temel olacak Ģekilde çıkarılması amacına yönelik olarak Mahalli Ġdareler
Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği ĠçiĢleri Bakanlığınca çıkarılmıĢtır. Bu yönetmelik
kapsamında yapılacak iĢlem ve kayıtlar bilgi teknolojilerinden yararlanarak hazırlanan
programlar ile gerçekleĢtirilmektedir. Ġl özel idarelerinin kullanması amacıyla ĠçiĢleri
Bakanlığı tarafından hazırlanan e-içiĢleri sistemi Bütçe ve Muhasebe Modülü ile kayıt ve
iĢlemler yapılmaktadır. Ancak sistem devreye girdiği 2009 yılından bu yana ihtiyaçları
karĢılayacak ölçüde geliĢtirilememiĢtir.
Bulgu konusu hususla birlikte raporun diğer maddelerinde yer alan mali tablolarla
ilgili hataların bu sistemden kaynaklandığı idarelerce belirtilmekle birlikte sorun aktarma ve
giderme konusunda il özel idarelerinin vesayet kuruluĢu olan ĠçiĢleri Bakanlığınca yeteri
kadar dikkate alınmadığı anlaĢılmaktadır. Ġl özel idarelerinin herhangi bir tasarruf yetkisi
bulunmaması gözönüne alındığında denetim görüĢünü etkileyen bu sistem hatalarının
sözkonusu bakanlıkça düzeltilmesi gerekmektedir.
Bununla birlikte Kamu Ġdaresinden alınan cevabın, Kurumun 2015 yılı Bilanço ve
Faaliyet Sonuçları Tablosunda 590-Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu Hesabı ile 591-Dönem
Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesaplarının birlikte yer almasından kaynaklanan ve dönemsellik
ilkesini zedeleyen sorunlu durumunu düzeltici etkisinin bulunmadığı düĢünülmektedir.
BULGU 3: Aksaray Ġl Özel Ġdaresinin Mülkiyetinde Bulunan TaĢınmazların Kamu
Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik Hükümlerine Göre Kayıt
ĠĢlemlerinin Yapılmaması ve Mali Tablolarda TaĢınmazlarla Ġlgili Hesapların Doğru
Yansıtılmaması
13.9.2006 tarih ve 2006/10970 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Kamu Ġdarelerine
Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik çıkarılmıĢ ve 01.01.2006 tarihinde yürürlüğe
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 8
girmiĢtir. Yönetmeliğin amacı genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine ait taĢınmazların
kaydına ve icmal cetvellerinin düzenlenmesine iliĢkin usul ve esasları düzenlemektir.
Yönetmeliğin 5‟inci maddesinde kayıt ve kontrol iĢlemlerinin amacı ise kamu
idarelerine ait mevcut taĢınmazların ve içinde bulunulan yılda çeĢitli yollarla edinilenlerin ve
elden çıkarılanların miktar olarak takip edilmesi amacıyla kayıt alınması olarak belirlenmiĢtir.
Görüldüğü gibi kayıtlarda taĢınmazların miktar olarak gösterilmesi esas alınmaktadır. Genel
Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin 24‟üncü maddesinde ise maddi duran varlıkların
muhasebe kayıtlarına maliyet bedeliyle, herhangi bir maliyet yüklenilmeksizin edinilenlerin
de rayiç bedeliyle geçirileceği Ģeklinde düzenleme yapılmıĢtır.
Ancak 2006 yılından 2014 yılına kadar geçen sürede kamu idarelerinin mülkiyetinde
bulunan taĢınmazların miktar olarak dahi kayıt altına alınması ile ilgili iĢlemler
tamamlanamamıĢtır. Ayrıca söz konusu taĢınmazların sadece bir kısmı muhasebe kayıtlarına
alındığından kamu idarelerinin mali tablolarının taĢınmazlar hakkında tam ve doğru bilgi
sunması sağlanamamıĢtır.
Bu durum nedeniyle Maliye Bakanlığınca Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların
Kaydına ĠliĢkin Yönetmeliğin bazı maddeleri 03.06.2014 tarih 2014/6455 sayılı BKK ile
yürürlüğe giren Yönetmelikle değiĢtirilerek belirtilen sorunların çözümü yoluna gidilmiĢtir.
Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmeliğin bu çerçevede
değiĢtirilen 5‟inci maddesinin birinci fıkrasında; “taşınmaz kayıt ve kontrol işlemleri, kamu
idarelerine ait taşınmazların mevcutlarla birlikte içinde bulunulan yılda çeşitli yollarla
edinilenlerin ve elden çıkarılanların miktar ve değer olarak takip edilmesi amacıyla kayıt
altına alınmasıdır. Kayıtların belgeye dayanması esastır.” hükmü yer almaktadır.
Aynı Yönetmelikle 5‟inci maddeye getirilen ek ikinci fıkrada ise kayıt iĢlemlerinde
esas alınacak değerleme kriterleri belirlenmiĢtir. Buna göre tapuda kayıtlı taĢınmazlardan
maliyeti belirli olanların maliyet bedeli, maliyet bedeli belirlenemeyenlerin rayiç değeri, bu
iki değeri belli olmayanlar ile fıkrada sayılan diğer taĢınmazların ise iz bedeli üzerinden
kayıtlara alınması gerekmektedir.
Öte yandan aynı Yönetmeliğin “Cins Tashihlerinin Yapılması” baĢlıklı 10. maddesinin
1‟inci fıkrasında aynen “Kamu idarelerince; mülkiyetlerinde, yönetimlerinde veya
kullanımlarında bulunan taşınmazların mevcut kullanım şekli ile tapu kaydının birbirine
uygun olmaması durumunda, taşınmazlar mevcut kullanım şekli ile kayıtlara alınır.”
hükmüne yer verilmiĢtir. Bu hükümle cins tashihi iĢlemleri tapu kayıtlarından bağımsız hale
getirilmiĢ ve taĢınmazların muhasebe birimlerince mevcut kullanım Ģekliyle kaydının
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 9
yapılarak mali tablolarda gösterilmesine öncelik verilmiĢtir. Bu Ģekilde kamu idarelerinin tapu
kayıtları bakımından cins tashihi ile ilgili iĢlemleri daha sonra yapmalarına olanak
sağlanmıĢtır.
Kamu taĢınmazlarının kayda alınmasında esas değerleme kriterleri bu Ģekilde olmakla
birlikte söz konusu Yönetmeliğin “Mevcut TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin ĠĢlemler” baĢlıklı
Geçici 1‟inci maddesi ile mevcut taĢınmazların kaydında esas alınacak değerlerle ilgili geçici
düzenlemeler yapılmıĢtır. Düzenlemeye göre;
“ (1) Yönetmeliğin 5’inci maddesinin ikinci fıkrasına göre maliyet bedeli veya rayiç
değerleri üzerinden muhasebe kayıtlarına alınması gereken taşınmazlar bu değerler
üzerinden kayıtlara alınıncaya kadar emlak vergi değerleri üzerinden ve aşağıdaki şekilde
kayıtlara alınır:
a) Taşınmazların fiili envanteri emlak vergi değerleri üzerinden kayıt ve kontrol
işlemleriyle görevli birimlerince, mevcut kullanım şekilleri esas alınarak en geç 30/9/2014
tarihine kadar tamamlanır ve bu Yönetmelik ekinde yer alan formlara ve icmal cetvellerine
kaydedilir.
b) Fiili envanteri yapılan taşınmazlara ait bilgiler muhasebe kayıtları yapılmak üzere
ilgili muhasebe birimlerine verilir. Muhasebe birimleri, kayıtlı taşınmazları ilgili hesaplardan
1/10/2014 tarihi itibarıyla çıkarır ve aynı tarihte fiili envanter bilgileri üzerinden muhasebe
kayıtlarını yapar.
(2)Yönetmeliğin 5’inci maddesine göre yapılması gereken işlemler 31/12/2016
tarihine kadar tamamlanır”
Yukarıya alınan Yönetmelik hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; Aksaray Ġl Özel
Ġdaresinin mülkiyetinde, yönetiminde veya kullanımında bulunan taĢınmazların mevcut
kullanım Ģekilleri ve emlak vergisi değerleri üzerinden fiili envanterinin yapılması, en geç
30.09.2014 tarihi itibariyle ilgili form ve cetvellere geçirilmesi ve bu bilgilerin muhasebe
birimlerine verilerek en geç 01.10.2014 tarihine kadar muhasebe kayıtlarının yapılması
gerekmektedir. Bu iĢlemlere bağlı olarak da 31.12 2014 tarihinde de tespit edilen değerler
üzerinden Amortisman Hesaplarına kayıt yapılacaktır. Tüm taĢınmazların bu Ģekilde
muhasebe kayıtlarına alınarak mali tablolarda gösterilmesi sağlandıktan sonra anılan
Yönetmeliğin geçici 1‟inci maddesinin 2‟nci fıkrası gereğince 31.12.2016 tarihine kadar tüm
taĢınmazların emlak vergisi değeri yerine maliyet bedeli veya rayiç değeri üzerinden kayıtlara
geçirilmesi tamamlanacaktır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 10 Ancak bu kayıtların yapılmasına temel oluĢturmak üzere öncelikle mevcut hesaplarda kayıtlı bulunan taĢınmazların 01.10.2014 tarihi itibariyle 250-Arazi ve Arsalar Hesabı, 251- Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı ve 252-Binalar Hesabında kayıtlı tutarların alacak kaydı ile çıkarılması, toplam tutarın da 500-Net Değer Hesabına borç yazılması gerekmektedir. Aynı Ģekilde söz konusu taĢınmazlara iliĢkin amortisman tutarları da 257-BirikmiĢ Amortismanlar Hesabına borç, 500-Net Değer Hesabına alacak kaydedilerek hesaplardan çıkarılacaktır. Esasen söz konusu Yönetmelik değiĢikliğinin muhasebe iĢlemleri açısından uygulanmasına yönelik iĢlemlerle ilgili ayrıntılı açıklamaya Muhasebat Genel Müdürlüğünün 25.07.2014 ve 16.09.2014 tarihinde yayınlanan TaĢınmaz Envanteri konulu genel yazılarında yer verilmiĢtir. Yukarıya açıklanan Yönetmelik hükümleri ile Muhasebat Genel Müdürlüğünün Genel Yazıları çerçevesinde; Aksaray Ġl Özel Ġdaresinin taĢınmaz kayıtları incelendiğinde aĢağıdaki hususlar tespit edilmiĢtir: Aksaray Ġl Özel Ġdaresi Ġmar ve Kentsel ĠyileĢtirme Müdürlüğünce tüm taĢınmazların miktar yönünden fiili envanteri çıkarılmıĢtır. Envanteri çıkarılan bu taĢınmazlardan 2008 yılında Kurumun envanterinde bulunanların muhasebeye rayiç değerleri üzerinden kaydı yapılmıĢtır. 2008 yılından sonra çeĢitli yollarla edinilen taĢınmazların muhasebeye kaydı yapılmamıĢtır. Söz konusu taĢınmazların değer tespit çalıĢmaları devam etmektedir. Ancak Yönetmelik hükmü gereğince 2014 yılı içinde tamamlanması gereken kayıt, kontrol ve muhasebe iĢlemlerinin henüz sonuçlandırılmadığı anlaĢılmaktadır. 2015 yılında gerçekleĢtirilen denetim bağlamında; Aksaray Tapu Müdürlüğü kayıtları ile Kurumun envanterinde bulunan taĢınmazlar arasında miktar, değer ve cins yönünden yapılan karĢılaĢtırmalar sonucunda tespit edilen farklılıkların giderilmesi için çalıĢmalar devam etmesine rağmen 2015 yılı sonu itibariyle tamamlanamamıĢtır. Kurumun mülkiyetinde, yönetiminde ve kullanımında bulunan bazı taĢınmazların mevcut kullanım Ģekli ile tapu kaydının farklı olduğu anlaĢılmıĢtır. Kurumun halen içinde hizmet verdiği bina, il genel meclisi binası, rehabilitasyon merkezi binası ve soğuk hava deposu buna örnektir. Bu tespitler ıĢığında Aksaray Ġl Özel Ġdaresine ait taĢınmazların kaydının yukarıda belirtilen Yönetmelik ve Genel Yazılarda açıklanan esaslara uygun hale getirilme iĢlemlerinin devam ettiği ancak 2015 yılı sonu itibariyle tamamlanmadığı anlaĢılmaktadır. Bu durumda
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 11 Kurumun 2015 yılı kesin mizan ve bilançosunda yer alan 250-Arazi ve Arsalar Hesabı, 251- Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı, 252-Binalar Hesabı, 500-Net Değer Hesabı ile 257- BirikmiĢ Amortismanlar Hesaplarında kayıtlı tutarların gerçek durumu yansıtmadığı düĢünülmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Aksaray Ġl Özel Ġdaresi Ġmar ve Kentsel ĠyileĢtirme Müdürlüğünce tüm taĢınmazların miktar yönünden fiili envanteri çıkarılmıĢ olup tapu kayıtları ile kurumumuz envanteri arasındaki değer miktar ve cins yönünden farklılıkların giderilmesi ve değer tespit çalıĢmaları devam etmektedir. Belirtilen yönetmelik ve genel yazılarda açıklanan esaslara uygun hale getirilme iĢlemlerinin 2016 yılı içerisinde bitirilmesi hedeflenmektedir” denilmektedir. Sonuç olarak Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelikte yapılan değiĢiklikler kapsamında gerekli iĢlem ve kayıtların 2016 yılı içerisinde yapılacağı ifade edilmektedir. Kurumla mutabakat sağlanmakla birlikte 2015 yılı mali tablolarında 250- Arazi ve Arsalar Hesabı, 251-Yer Altı ve Yer Üstü Düzenler Hesabı, 252-Binalar Hesabı,257- BirikmiĢ Amortismanlar Hesabı, 500-Net Değer Hesabı ile ilgili olarak tespit edilen hatalı durum devam etmektedir. 6. DENETĠM GÖRÜġÜ Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve ekte yer alan mali rapor ve tablolarının, “Denetim GörüĢünün Dayanakları” bölümünde açıklanan nedenlerden dolayı 250 Arazi ve Arsalar Hesabı, 251 Yer Altı ve Yer Üstü Düzenleri Hesabı, 252 Binalar Hesabı, 257 BirikmiĢ Amortismanlar Hesabı, 258 Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı, 500 Net Değer Hesabı, 590 Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu Hesabı, 591 Dönem Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesabı ve 630 Giderler Hesabı hesap alanları hariç tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 12
7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE
DEĞERLENDĠRMELER
BULGU1: Mali Durum ve Beklentiler Raporunun Yayınlanmaması
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 30‟uncu maddesinde; “Genel
yönetim kapsamındaki idareler bütçelerinin ilk altı aylık uygulama sonuçları, ikinci altı aya
ilişkin beklentiler ve hedefler ile faaliyetlerini; Maliye Bakanlığı ise merkezi yönetim bütçe
kanununun ilk altı aylık uygulama sonuçları, finansman durumu, ikinci altı aya ilişkin
beklentiler ve hedefler ile faaliyetleri kapsayan mali durumu temmuz ayı içinde kamuoyuna
açıklar’’ denilmektedir.
Anılan Kanun maddesi gereğince genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri her yıl
Temmuz ayında yılın ilk altı aylık dönemine iliĢkin bütçe uygulamaları, ikinci altı aya iliĢkin
beklentiler ve hedefler ile faaliyetleri konusunda kamuoyuna bilgi vermeleri gerekmektedir.
Söz konusu düzenlemenin amacı, kamu hizmetlerinin yürütülmesinde ve bütçe
uygulamalarında saydamlığın ve hesap verilebilirliğin artırılması ile kamuoyunun kamu
idareleri üzerindeki genel denetim ve gözetim fonksiyonunun gerektiği Ģekilde yerine
getirilmesinin sağlanmasıdır. Bu amaçlara ulaĢılması, idarelerin faaliyetleri ile bütçe
gerçekleĢmeleri ve beklentileri konularında kapsamlı bir rapor oluĢturmasına bağlıdır.
Ancak genel yönetim kapsamında bulunan Aksaray Ġl Özel Ġdaresinin 2015 yılı Mali
Durum ve Beklentiler Raporunun yayınlanmadığı görülmüĢtür.
Kamu Ġdaresi Cevabında; “5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun
30‟uncu maddesinde; “Genel yönetim kapsamındaki idareler bütçelerinin ilk altı aylık
uygulama sonuçları, ikinci altı aya ilişkin beklentiler ve hedefler ile faaliyetlerini; Maliye
Bakanlığı ise merkezi yönetim bütçe kanununun ilk altı aylık uygulama sonuçları, finansman
durumu, ikinci altı aya ilişkin beklentiler ve hedefler ile faaliyetleri kapsayan mali durumu
temmuz ayı içinde kamuoyuna açıklar’’. denilmekte olup 2015 Mali Durum ve Beklentiler
Raporu Aksaray Ġl Özel Ġdaresi resmi sitesinde yayınlanmıĢ olup bundan sonraki dönemlerde
zamanında yayınlanması için gerekli hassasiyet gösterilecektir” denilmektedir.
Sonuç Olarak Ġdare tarafından 2015 yılı Mali Durum ve Beklentiler Raporunun 5018
sayılı Kanunda öngörülen zamanda yayınlanmadığı ancak sonraki dönemlerde yasal süresi
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 13 içerisinde yayınlanacağı ifade edilmiĢtir. Bu hususla ilgili olarak Kurumla mutabakat sağlanmakla birlikte konunun gelecek denetimlerde izlenmesi uygun olacaktır. BULGU2: 990-Kiraya Verilen Duran Varlıklar ve 999-Diğer Nazım Hesaplar KarĢılığı Hesaplarının Kullanılmaması Mahalli Ġdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin Kiraya Verilen Duran Varlıklar Hesabı baĢlıklı 410/B maddesinde; a) Borç 1 - Kiraya verilen duran varlıklar, kayıtlı değerleri üzerinden bu hesaba borç, 999- Diğer Nazım Hesaplar Karşılığı Hesabına alacak kaydedilir. b) Alacak 1 - Kiraya verilen duran varlıklardan kira süresi sona erenler kayıtlı değerleri üzerinden bu hesaba alacak, 999-Diğer Nazım Hesaplar KarĢılığı hesabına borç kaydedilir Ancak Aksaray Ġl Özel Ġdaresinin 2015 yılı içerisinde kiraya vermiĢ olduğu Duran Varlıkları bulunmasına rağmen ilgili Nazım Hesaplan kullanmadığı görülmüĢtür. Dolayısıyla kiraya verilen duran varlıkların kayıtlı değerleri tam olarak bilinememekte ve ne kadar kayıtlı değerden ne kadar kira geliri elde edildiği tespit edilememektedir. Kamu Ġdaresi Cevabında; “2016 mali yılı içerisinde kiraya verilen duran varlıkların kayıtlı değerleri tespit edilecek ve kayıtlı değerler üzerinden 990 Kiraya Verilen Duran Varlıklar Hesabına borç ve 999 Diğer Nazım Hesaplar KarĢılığı Hesabına alacak kaydı yapılacaktır.” Denilmektedir. Sonuç Olarak Ġdare tarafından muhasebe kayıtlarının Mahalli Ġdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde 2016 mali yılı içerisinde kayıtların yapılacağı ifade edilmiĢtir. Kurumla mutabakat sağlanmakla birlikte 2015 yılı mali tablolarında yer alan 990-Kiraya Verilen Duran Varlıklar ve 999-Diğer Nazım Hesaplar KarĢılığı Hesapları üzerinde düzeltici etkisi bulunmamaktadır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 14
8. EKLER
Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları
AKSARAY ĠL ÖZEL ĠDARESĠ 2015 YILI BĠLANÇOSU
AKTĠF TL PASĠF TL
1 DÖNEN VARLIKLAR 112.843.290,67 3 KISA VADELĠ YABANCI KAYNAKLAR 18.738.813,20
10 HAZIR DEĞERLER 108.143.142,82 30 KISA VADELĠ ĠÇ MALĠ BORÇLAR 2.183.801,24
102 BANKA HESABI 108.143.142,82 300 BANKA KREDĠLERĠ HESABI 2.183.801,24
12 FAALĠYET ALACAKLARI 3.775.359,66 32 FAALĠYET BORÇLARI 907.739,63
13 KURUM ALACAKLARI 130.000,00 320 BÜTÇE EMANETLERĠ HESABI 907.739,63
132 KURUMCA VER. BORÇ. ALACAKLAR HESABI 130.000,00 33 EMANET YABANCI KAYNAKLAR 6.305.049,32
14 DĠĞER ALACAKLAR HESABI 95.589,72 330 ALINAN DEPOSĠTO VE TEMĠNATLAR HESABI 830.483,31
140 KĠġĠLERDEN ALACAKLAR HESABI 95.589,72 333 EMANETLER HESABI 5.474.566,01
15 STOKLAR 520.117,34 36 ÖDENECEK DĠĞER YÜKÜMLÜLÜKLER 3.497.602,83
150 ĠLK MADDE VE MALZEME HESABI 520.117,34 360 ÖDENECEK VERGĠ VE FONLAR HESABI 803.913,97
16 ÖN ÖDEMELER 179.081,13 361 ÖDENECEK SOS. GÜV. KES. HESABI 37.570,03
162 BÜTÇE DIġI AVANS VE KREDĠLER HESABI 179.081,13 362 FONLAR VEYA DĠĞER KAMU ĠDAR. ADINA YAP. TAHSĠLAT HS. 1.929,89
2 DURAN VARLIKLAR 202.173.599,04 363 KAMU ĠDARELERĠ PAYLARI HESABI 68.074,52
22 FALĠYET ALACAKLARI 48.000,00 368 VADESĠ GEÇMĠġ, ERT. TAKS. VERGĠ VE DĠĞER YÜKÜMLÜLÜKLER HESABI 2.586.114,42
220 GELĠRLERDEN ALACAKLAR HESABI 48.000,00 37 BORÇ VE DĠĞR KARġILIKLARI 5.844.620,18
24 MALĠ DURAN VARLIKLAR 4.072.297,94 4 UZUN VADELĠ YABANCI KAYNAKLAR 16.134.199,01
240 MALĠ KUR. YAT. SERM. HS. 4.072.297,94 40 UZUN VADELĠ ĠÇ MALĠ BORÇLAR 7.741.952,51
25 MADDĠ DURAN VARLIKLAR 197.854.686,30 400 BANKA KREDĠLERĠ HESABI 7.741.952,51
250 ARAZĠ VE ARSALAR HESABI 39.144.073,22 43 DĠĞER BORÇLAR 97.246,80
251 YER ALTI VE YERĠSTÜ DÜZENLERĠ HESABI 58.259.347,38 430 ALINAN DEPOZĠTO VE TEMĠNATLAR HESABI 97.246,80
252 BĠNALAR HESABI 17.781.782,01 47 BORÇ VE DĠĞR KARġILIKLARI 8.294.999,70
253 TESĠS, MAKĠNE VE CĠHAZLAR HESABI 5.485.238,45 472 KIDEM TAZMĠNATI KARġILIĞI HESABI 8.294.999,70
254 TAġITLAR HESABI 5.154.010,68 5 ÖZ KAYHAKLAR 280.143.877,50
255 DEMĠRBAġLAR HESABI 2.517.873,17 50 NET DEĞER 36.399.009,18
257 BĠRĠKMĠġ AMORTĠSMANLAR HS. -5.981.348,58 57 GEÇMĠġ YILLAR OLUMLU FAALĠYET SONUÇLARI 241.283.128,18
258 YAPILMAKTA OLAN YATIRIMLAR HESABI 75.493.709,97 570 GEÇMĠġ YIL. OLUMLU FAAL.SON. HESABI 241.283.128,18
26 MADDĠ OLMAYAN DURAN VARLIKLAR 75.083,09 58 GEÇMĠġ YILLAR OLUMSUZ FAAL. SON. -45.987.367,49
260 HAKLAR HESABI 56.845,83 580 GEÇMĠġ YILLAR OLUMSUZ FAALĠYET SONUÇLARI HESABI ( -) -45.987.367,49
268 BĠRĠKMĠġ AMORT.HESABI (-) 18.237,26 59 DÖNEM FAALĠYET SONUÇLARI 48.449.107,63
29 DĠĞER DURAN VARLIKLARI 123.531,71 590 DÖNEM OLUMLU FAALĠYET SONUCU HESABI 60.240.397,61
294 ELDEN ÇIK. STOK.VE MAD. DUR. VARLIK. 123.531,71 591 DÖNEM OLUMSUZ FAALĠYET SONUCU HS ( - ) -11.791.289,98
AKTĠF TOPLAMI 315.016.889,71 PASĠF TOPLAMI 315.016.889,71
NAZIM HESAPLAR 8.265.639,27 NAZIM HESAPLAR 8.265.639,27
910 TEMĠNAT MEKTUPLARI HESABI 8.265.639,27 911 TEMĠNAT MEKTUPLARI EMANETLERĠ 8.265.639,27
GENEL TOPLAM : 323.282.528,98 GENEL TOPLAM : 323.282.528,98
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 15 AKSARAY ĠL ÖZEL ĠDARESĠ 2015 YILI FAALĠYET SONUÇLARI TABLOSU Hesap Kodu Yardımcı Hesap GĠDERĠN TÜRÜ 2013 2014 2015 Kod.1 TL TL TL 630 01 Personel Giderleri 18.267.835,65 22.939.188,41 36.022.749,45 630 02 Sosyal Güvenlik Kurumuna Devlet Primi Giderleri 3.247.634,15 3.471.191,33 3.166.655,03 630 03 Mal ve Hizmet Alım Giderleri 13.708.996,64 21.028.841,86 17.870.074,37 630 04 Faiz Giderleri 27.871,45 4.143,36 0,00 630 05 Cari Transferler 151.456,45 147.531,08 163.578,94 630 07 Sermaye Transferleri 1.441.325,12 16.569.924,26 47.477.777,79 630 12 Gelirlerin Red ve Ġadesinden Kaynaklanan Giderler 15.750,00 546,00 765,00 630 13 Amortisman Giderleri 6.188,96 6.211.928,01 86.644,00 630 14 Ġlk Madde Ve Malzeme Giderleri 4.896.685,14 6.176.461,64 6.834.104,73 630 20 Silinen Alacaklardan Kaynaklanan Giderler 0,00 0,00 5.670,00 630 30 Proje Kapsamında Yapılan Cari Giderler 5.569,12 13.136,94 14.001,83 630 99 Diğer Giderler 2.132.078,19 1.866.737,18 516.791,22 GĠDERLER TOPLAMI (A) 43.901.390,87 78.429.630,07 112.158.812,36 Hesap Kodu Yardımcı Hesap GELĠRĠN TÜRÜ 2013 2014 2015 Kod.1 TL TL TL 600 01 Vergi Gelirleri 226.760,00 349.074,86 757.689,99 600 03 TeĢebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 465.979,51 576.173,90 1.936.247,26 600 04 Alınan BağıĢ ve Yardımlar ile Özel Gelirler 96.753.184,87 77.610.820,61 93.680.138,38 600 05 Diğer Gelirler 25.926.436,66 46.920.733,20 64.233.844,36 GELĠRLER TOPLAMI (B) 123.372.361,04 125.456.802,57 160.607.919,99 FAALĠYET SONUCU [A-B)] (+ / -) -79.470.970,17 -47.027.172,25 -48.449.107,63
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 16 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr
AKSARAY ĠL ÖZEL ĠDARESĠ 2015 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU
ĠÇĠNDEKĠLER
- ÖZET ........................................................................................................................................................... 19
- DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................. 20
- SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 21
- DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ........................................................ 21
- GENEL DEĞERLENDĠRME ................................................................................................................... 22
- DENETĠM BULGULARI .......................................................................................................................... 26
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 19
- ÖZET
Bu rapor, Aksaray Ġl Özel Ġdaresinin performans denetimi sonuçlarını ve bulgularını
içermektedir.
6085 sayılı Kanunun 36 ncı maddesi uyarınca, SayıĢtay “hesap verme sorumluluğu
çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının
ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilen denetim” olarak tanımlanan performans denetimini
yapmakla görevli ve yetkilidir.
Aksaray Ġl Özel Ġdaresinin hedef ve göstergeleriyle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının
değerlendirmesini sağlamak amacıyla aĢağıdakiler denetlenmiĢtir:
2015-2019 dönemine ait Stratejik Plan,
2015 yılı Performans Programı,
2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu ve
Faaliyet sonuçları ölçümü yapan veri kayıt sistemleri.
Aksaray Ġl Özel Ġdaresinde stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporundan
oluĢan doküman seti mevzuat ve rehberlerde öngörülen sürelerde, ancak belirlenen Ģablona
uygun olmayan baĢlıklar altında üretilmiĢtir. Kurumun olanakları, bu alanda sorumluluk
verilen kurum personelinin sayısı, birikim ve deneyimleri göz önüne alındığında durumun
ĢaĢırtıcı olmadığı açık olmakla birlikte 2014 yılı Performans Denetim Raporunda yer verilen
hususların devam ettiği anlaĢılmaktadır.
Bu nedenle stratejik plan ve performans ölçüm sisteminden beklenen faydanın sağlanabilmesi için tüm kamu kurumları gibi Aksaray Ġl Özel Ġdaresinin de sistem kurgusu ve mantığının daha iyi algılanmasına yönelik çabalarını sürdürmesine gereksinim vardır.
Her Ģeyden önce Aksaray Ġl Özel Ġdaresin de konuya iliĢkin dokümantasyon ve raporlamanın temel gerekliliklerinin yerine getirilmesinde sıkıntılar yaĢanmaktadır. Daha sonra değerlendirme ve denetim bulguları bölümünde açıklanacağı üzere stratejik planın parçalı yapısı ve stratejik amaçların belirlenmemiĢ olması, stratejik plan özelliğini kaybettirdiği gibi performans ölçümünü gerçekleĢtirecek unsurların sisteme dâhil edilememesi (ölçülebilir hedefler ve/veya hedeflerle eşleştirilmiş performans göstergeleri) faaliyet raporlarını da ölçme/değerlendirme karakterinden yoksun bırakmıĢtır. Performans ölçümü döngüsünün sağlıklı ve iĢlevsel biçimde iĢleyiĢi için sistemin salt planlama ayağına değil ölçümünün gerçekleĢtirilmesini sağlayacak unsurlarına da odaklanılması ve performans bilgisinin içeriğinin geliĢtirilmesi gerekmektedir.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 20
Üst yönetimin ve sistem sorumlularının stratejik planlama döngüsünü daha iyi
özümsemesi bu alanda mesafe alınmasını sağlayacaktır. Kurum yönetimlerinin; “İşimizi ne
kadar iyi yapıyoruz?” ve “Nasıl daha iyi yapabiliriz?” sorularına uygun Ģekilde yanıt
verebilmeleri için performans hakkında ilgili, doğru, ve güvenilir bilgiye süreklilik temelinde
ulaĢmaları gerekir. Performansın sistematik olarak ölçümü ve değerlendirilmesi sayesinde
hizmetlerin daha iyi yapılması ve vatandaĢ ihtiyaçlarının daha iyi karĢılanabilmesinin
önündeki problemlerin de daha kolay saptanması beklenir.
Stratejik plan ve performans ölçümünün yasal bir zorunluluk ve amaç olarak değil
Kurumun daha aydınlık bir yolda faaliyetlerini yürütmesinde, problemlerini teĢhis etmede ve
çözmede destek sağlayan bir iyi yönetim aracı olarak görülmesi, baĢta yönetim kademesi
olmak üzere tüm çalıĢanlarca anlaĢılması ve sahiplenilmesi sistemin baĢarısı için kritik
önemdedir. Performans bilgisinin toplanmasına ve değerlendirilmesine yönelik süreç ve
sorumluları tanımlayan bir sistem oluĢturulması da sağlıklı sonuçlar elde etme açısından
önemli bir aĢama olacaktır.
Performans ölçümü ülkemiz kamu yönetimi için yeni bir yönetim aracıdır. Bu
araçtan yarar elde edilebilmesinin temel Ģartı ise baĢta üst yönetim olmak üzere tüm
personelin sistemin amacını ve tüm unsurlarını anlaması, tanıması, yararına inanması ve
samimiyetle uygulamaya koymasıdır. Aksi halde beklenen sonuçlar elde edilemeyeceği gibi
bu çerçevede yapılan iĢler ve hazırlanan raporlar idareler için sadece bir maliyet unsuru
olacaktır.
Gerek üst yönetimi, gerekse sistem uygulayıcılarıyla Aksaray Ġl Özel Ġdaresinin
konuya iliĢkin samimi, pozitif yaklaĢımları önemli bir artıdır. Bu yönüyle, geliĢmeye açık bu
potansiyelin daha fazla mesafe katetmesi beklenmektedir.
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN
SORUMLULUĞU
Denetlenen kamu idaresi yönetimi, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca
yayımlanan Stratejik Plan, Performans Programı ve Ġdare Faaliyet Raporlarının
hazırlanmasına iliĢkin yönetmelik ve kılavuzlara uygun olarak hazırlanmıĢ olan performans
bilgisi raporlarının doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtay‟a
sunulmasından; bir bütün olarak sunulan bu raporların kamu idaresinin faaliyet ve
iĢlemlerinin sonucunu tam ve doğru olarak yansıtmasından; kamu idaresinin amaç, hedef,
gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan;
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 21 performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarının ölçülmesine iliĢkin sistemlerin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden; performans bilgisinin dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, kamu idaresinin raporladığı performans bilgisinin güvenilirliğine iliĢkin değerlendirme yapmak, performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarını ölçen sistemleri değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları ve SayıĢtay ikincil mevzuatıdır. Denetimin amacı, bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında TBMM ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması, kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi ile hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın yerleĢtirilmesi ve yaygınlaĢtırılmasıdır. Denetim, kamu idaresinin faaliyet raporunda yer alan performans bilgilerinin ve bunları oluĢturan kayıt ve belgelerin doğruluğu ve güvenilirliğine iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile gerçekleĢtirilmiĢtir. Bu çerçevede, Aksaray Ġl Özel Ġdaresinin yayımladığı 2015-2019 dönemine ait Stratejik Plan, 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenmiĢtir.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 22
5. GENEL DEĞERLENDĠRME
2015 yılı performans denetimi kapsamında Aksaray Ġl Özel Ġdaresi‟nin yayımladığı
2015-2019 dönemine ait Stratejik Plan, 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Ġdare
Faaliyet Raporu incelenerek faaliyet sonuçlarının ölçülmesine yönelik olarak üretilen
performans bilgisinin güvenilir olup olmadığı değerlendirilmiĢtir.
Aksaray Ġl Özel Ġdaresi denetimimize esas teĢkil eden performans ölçüm sürecine
iliĢkin dökümanları yasal süreler içinde hazırlamıĢtır. Sürecin daha sağlıklı iĢleyiĢine katkı
vermek amacıyla, kritik önemdeki bazı değerlendirmelerimiz aĢağıda belirtilmiĢtir.
Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015-2019 Stratejik Planı bir önceki plan olan
2009-2014 Stratejik Planına benzer Ģekilde parçalı yapıda kurgulanmıĢtır. Kurumun
kendi müdürlükleri bazında hazırlanan plana merkezi idarenin Aksaray il
müdürlüklerine ait stratejik planlarının eklenmesi ile oluĢturulmuĢtur.
Stratejik planlamanın özünü; bir kurumun görev, yetki ve sorumluluk alanında orta ve
uzun vadede ulaĢmak istediği konumu gerçekleĢtirmek üzere gerekli stratejik atılımların
planlanması oluĢturmaktadır. Bu yönüyle plan bütünlüklü, tutarlı ve Kuruma özel olmalıdır.
Bu nedenle kurumun görev yetki ve sorumluluk alanında iĢbirliği halinde olduğu diğer
kurumlara paydaĢ olarak Stratejik Planda yer vermekle birlikte o kurumlara ait planların
doğrudan stratejik plana dâhil edilmesi uygun değildir.
Oysa Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015–2019 Stratejik Planı; Kurumun bazı müdürlükleri
temel alınarak yapılan planlamanın devamında, merkezi idarenin Aksaray il müdürlükleri ile
diğer bazı müdürlüklerin stratejik planları eklenmek suretiyle oluĢturulmuĢtur. Bu durum
planın bütünlüğünü ve tutarlılığını bozduğu gibi yönetilebilirliğini ve uygulanabilirliğini de
azaltmıĢtır.
Stratejik planda yer alması gereken stratejik amaçlar bazı müdürlükler
yönünden tespit edilmemiĢ, sadece hedeflerin belirlenmesi ile yetinilmiĢtir.
Stratejik planlamanın en belirgin özelliği bir öncelikler rejimi olmasıdır. Bu nitelik
stratejik planlamayı diğer planlamalardan farklılaĢtıran temel ayraçtır. Kurum misyon ve
vizyonunun tanımlanmasından sonra kuruma iliĢkin bir durum analizinin gerçekleĢtirilmesi,
mevcut durumdan haraketle vizyonda çizilen resme ulaĢılabilmesini sağlayacak stratejik
öneme haiz amaçların ortaya konulması gerekmektedir.
Buna rağmen Stratejik Planda Kurumun ileriye dönük stratejik amaçlarının Kurumun
tamamını kavrayacak Ģekilde belirlenmemesi, plan sisteminin temel mantığının yeterince
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 23 anlaĢılmadığını göstermektedir. En azından stratejik amaçlar ile hedefler arasındaki ayırımın net bir Ģekilde kavranmadığını düĢündürmektedir. Bir üst kavram olarak Stratejik Amaçların; stratejik planda yer alan ve kamu idaresinin bir bütün olarak ulaĢmayı hedeflediği sonuçların kavramsal ifadesi iken Hedeflerin; stratejik planda gösterilen bu amaçların gerçekleĢtirilebilmesine yönelik spesifik ve ölçülebilir alt amaçlar olarak algılanması plan kurgusunun doğru anlaĢılmasına yardımcı olacaktır. Aksaray Ġl Özel Ġdaresi performans ölçüm sisteminin en belirgin eksikliklerinden birisi çevrimin sadece planlama temelinde yapılandırılması, ölçüm fonksiyonunun ihmal edilmesidir. Aksaray Ġl Özel Ġdaresi Stratejik Planının bazı bölümlerinde “İzleme ve Değerlendirme” baĢlığı altında ihtiyaç duyulan mali kaynak miktarlarına yer verilmiĢ ise de performans ölçümüne iliĢkin göstergeler belirlenmemiĢtir. Üstelik Planda gösterilen hedeflerin çoğunluğu ölçülebilir nitelikte değildir. Oysa sistem, stratejik amaçlar ile bu amaçlara ulaĢmayı sağlayacak somut, ölçülebilir hedeflerin belirlenmesi, hedeflerden ölçülebilir olmayanlar için ise bu hedeflere ne denli ulaĢılabildiğinin değerlendirilmesine yardımcı olacak ölçütlerin (performans göstergelerinin) geliĢtirilmesi, yıl sonunda bu ölçütlere dayalı olarak performans ölçüm ve değerlendirmesi yapılması üzerine kuruludur. Hedeflerin somut, ölçülebilir nitelikte belirlenmemesi, bunun mümkün olmadığı durumlarda ölçüme yardımcı olacak performans göstergelerinin tespit edilmemesi, yukarıda belirtildiği üzere sistemin kurgusunun yeterince anlaĢılmadığının diğer bir iĢareti olarak değerlendirilmektedir. Keza 2015 yılı Performans Programı ile Kurum Faaliyet Raporunun niteliği de bu değerlendirmemizle paralellik taĢımaktadır. Performans Programı program dönemine iliĢkin performans hedeflerini, bu hedeflere ulaĢmak için yürütecekleri faaliyetler ile bunların kaynak ihtiyacını ve performans göstergelerini içeren programdır. Aynı Ģekilde Faaliyet Raporunun temel iĢlevi performans programında yer alan hedeflere ne ölçüde ulaĢılabildiği ve sapmaların nedenlerine iliĢkin değerlendirmelerin ortaya konulmasıdır. Oysa Performans Programında kaynak ihtiyacı dıĢında herhangi bir ölçülebilir performans hedefi veya performans göstergesine yer verilmemiĢtir. Buna bağlı olarak Faaliyet Raporu da hedeflerin gerçekleĢmelerine iliĢkin sınırlı bilgiyi içermekle birlikte; esas olarak 2015 yılında gerçekleĢtirilen faaliyetlerin sergilendiği bir doküman olarak üretilmiĢtir.Performans göstergeleri niteliği itibarıyla ölçülebilir olmayan hedeflere ne ölçüde ulaĢılabildiğini değerlendirebilmek amacıyla kullanılan dolaylı ölçütlerdir. Bu özelliği ile performans ölçüm
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 24 sisteminin önemli bir unsuru olup bu amacı gerçekleĢtirmeye uygun Ģekilde sisteme dahil edilmeleri gerekmektedir. Kurumların kendi kontrolleri dıĢındaki mali kaynaklara dayalı stratejik amaç oluĢturmaları planlama realitesiyle örtüĢmemektedir. Ġl Özel Ġdareleri yerel yönetim birimleri olarak kurulu bulunduğu ilin kalkınmasından ve yerel halkın yaĢam kalitesinin yükseltilmesinden sorumludur. Bu sorumluluğunun gereği olarak Kanunla spesifik olarak sadece kendilerine verilmiĢ görevlerin dıĢında sağlık, eğitim, kültür vb. alanlara kendi bütçesinden kaynak ayırmak durumundadır. Ancak bu alanlar aynı zamanda bazı merkezi idare kuruluĢlarının (Sağlık Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı vb.) asli faaliyet alanı durumundadır. Bu Bakanlıkların o ilde kullanmak üzere ayırdıkları kaynaklar ödenek aktarımı yoluyla il özel idarelerine gelmekte ve harcanmaktadır. Öte yandan merkezi idare kuruluĢlarının ve Bakanlıkların kendi asli faaliyetleri için belirledikleri stratejiler vardır ve bunları gerçekleĢtirmekten her anlamda bu kuruluĢlar sorumludur. Bu çerçevede özel idare eliyle harcanan söz konusu kaynaklar Bakanlığın stratejik amaçlarının gerçekleĢtirilmesine yöneliktir. Yani bütçe-strateji-faaliyet sarmalının aynı kurumsal bütünlük çerçevesi içinde gerçekleĢtirmesi beklenmelidir. Ġl Özel Ġdaresinin insiyatifinde olmayan kaynak ile asli olarak yetki ve sorumluluk sahibi olmadığı bir alan için stratejik amaç ve hedef belirlemesi oldukça zorlama bir uygulama olarak görünmektedir. DüĢük bir olasılıkla Kurumun kendi bütçesinden ayıracağı kaynağın çok yüksek olması durumunda bu alanlarla ilgili stratejik amaç ve hedef belirlemesi mümkündür. Hiç kuĢkusuz örneğin “sağlığa yönelik risklerden birey ve toplumu korumak ve sağlıklı hayat tarzını teĢvik etmek” veya “birey ve topluma eriĢilebilir, uygun, etkili ve etkin sağlık hizmetleri sunmak” baĢlıklı stratejik hedef belirlemek, bu hedefe, kaç yılda, hangi faaliyetlerle ulaĢılacağını planlamak, hedef gerçekleĢmelerine iliĢkin performans bilgisini toplamak ve değerlendirmek, yıl içinde elde edilen performans bilgisi ıĢığında gereken önlemleri almak tamamen Sağlık Bakanlığının sorumluluğunda olmalıdır. Ġl Özel Ġdareleri genel olarak ne uzmanlık, ne görev alanı, ne de yetki yönüyle bu belirlemeleri yapma konumundadır. Adı geçen Bakanlığın transfer ettiği ödenekleri kullanma, ihaleleri yapma, yapım sürecinin kontrollüğünü gerçekleĢtirme sağlık alanına iliĢkin standart ve hedefler belirlemeyi gerektirmemektedir. Daha genel anlamda eğitim, sağlık, emniyet, kültür hizmetlerine iliĢkin strateji, amaç ve hedefleri belirlemek Ġl Özel Ġdarelerinin konusu olmadığı gibi bu çerçevede elde edilen baĢarı ve baĢarısızlıkların sorumlusu da değillerdir.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 25 Stratejik planlama-Performans Programı-Bütçe iliĢkisinin sağlıklı biçimde kurulması sistemin önemli unsurlarından biridir. Stratejik planlama sürecinin önemli bir ayağı da maliyetlendirme konusudur. Planlama ve bütçeleme süreçlerinin uyumlu ve dengeli biçimde yürütülmesi hem planlamanın hem de bütçenin daha rasyonel biçimde oluĢturulmasını sağlayacaktır. Stratejik plan ve performans programlarının hazırlanıp daha sonra total bütçe rakamlarının faaliyet alanlarına yine faaliyetler bazında ayrıĢtırılmadan iliĢkilendirilmesinin ne stratejik planlama sürecine ne de sağlıklı bir bütçe yapım sürecine katkısı bulunmayacağı açıktır. Bu nedenle daha stratejik plan aĢamasında plan dönemini kapsayan toplam tahmini maliyetlerin hedef bazında belirlenmesi gerekmektedir. Bu belirlemeler çok yıllı bütçelemede bir girdi unsuru olarak ele alınıp bütçe sürecine yansıyacak, Ġl Genel Meclisince uygun görülmeyen maliyetler ve stratejik tercihler stratejik plan yapımı sırasında revize edilebilecektir. Bu karĢılıklı geri bildirimler, vatandaĢ temsilcileri olarak kaynak/yetki kullanma yetkisi devreden Meclis‟in bu dokümanlara iradesini paralel bir Ģekilde yansıtabilmesini sağlayacaktır. Bu etkileĢim çerçevesinde gözden kaçırılmaması gereken husus stratejik plan-bütçe iliĢkisi içerisinde asli belirleyici rolün stratejik plana ait olduğu gerçeğidir. “Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu” 2. Bölümünde de belirtildiği üzere stratejik planlama ve performans programı süreci sadece bütçeye dönük değildir. Stratejik planlama sürecinde kaynak kısıtları dikkate alınmakla beraber, yıllık bütçe ve kaynak taleplerinin stratejik planları Ģekillendirmemesi; tersine stratejik planın, bütçeyi yönlendirmesi gerekir.Performans programlarının hazırlanması sırasında da stratejik plan belirlemelerine uygun Ģekilde ilgili yıl performans hedefleri plan dönemine dağıtılacak, yıllık bütçe çalıĢmaları ile de hedef-kaynak bağlantısı kurulacaktır. Sonuç olarak; Aksaray Ġl Özel Ġdaresi, raporumuzun özet bölümünde de belirtildiği üzere stratejik plan ve performans ölçüm sürecine iliĢkin temel raporlama gerekliliklerini, varlık ve zamanlılık kriterleri yönünden yerine getirmektedir. Ancak sunum kriteri açısından ciddi zaafları bulunmaktadır. Dahası 2009–2014 dönemine ait stratejik planda tespit edilen eksikliklerin bir kısmının güncel planda da devam ettiği anlaĢılmaktadır. Süreç sorumlularının konuya samimiyetle yaklaĢtığı ve özverili çalıĢmalara yatkın olduğu tespit edilmiĢ olsa da sistemin hem “planlama mantığı” hem de ""performans ölçümü" açısından geliĢtirilmesine duyulan ihtiyaç halen devam etmektedir. Bu ihtiyacın Kurumda gerçekleĢtirilecek özgün çabaların yanı sıra performans yönetimi kültürüne iliĢkin teori ve uygulama birikimine koĢut olarak giderilmesi beklenmelidir.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 26 6. DENETĠM BULGULARI A. Stratejik Planın Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 1: Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015–2019 Dönemi Stratejik Planı 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Faaliyet Raporu Arasında Ġçerik Yönünden Uyumsuzluk Bulunmaktadır Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015–2019 dönemi Stratejik Planı, Kurumun bazı müdürlükleri bazında hazırlanan plana, merkezi idarenin Aksaray il müdürlüklerine ait stratejik planlarının eklenmesi ile oluĢturulmuĢtur. Bu yönüyle stratejik plan bütünlüklü ve tutarlı bir yapıdan uzak ve parçalı görünüm arz etmektedir. Esasen Ġl Özel Ġdarelerine merkezi idare kuruluĢlarınca belirlenmiĢ faaliyetlerin gerçekleĢtirilmesinde kullanılmak üzere gönderilen kaynaklara dayalı stratejilerin Aksaray Ġl Özel Ġdaresinin stratejik planına dahil edilmesi anlamlı ve iĢlevsel değildir. Öte yandan kurumların yıllık performans programlarının bir üst metin olan stratejik planlara uyumlu hazırlanması gerekir. Ġlgililik kriterinin gereği olan bu uyum, kurumların performans programlarında belirledikleri performans hedeflerinin, stratejik planlarındaki hedeflerle ilgili olması sağlanarak gerçekleĢtirilir. BaĢka bir deyiĢle; hedeflerin stratejik planda yer alan amaçları gerçekleĢtirmeye, performans hedeflerinin de bu hedefleri tutturmaya yönelik olarak belirlenmiĢ olması gerekmektedir. Ancak Aksaray Ġl Özel Ġdaresi Stratejik Planı ile 2015 yılı performans programı arasında bu anlamda bir uyumdan söz etmek mümkün değildir. Stratejik planda yer almayan bazı hususlar performans programında gösterilmiĢtir. Örneğin stratejik planda Mali Hizmetler Müdürlüğü‟ne yer verilmemiĢken (ki verilmemesi doğrudur.) performans programında bu baĢlık altında performans hedefi belirlenmiĢtir. Aynı uyumsuzluk performans programları ile faaliyet raporlarında sunulan performans hedefleri ve göstergeler arasında da mevcuttur. Tutarlılık kriterinin gereği olarak performans programlarında ve faaliyet raporlarında sunulan ve performans programında gerçekleĢtirilmesi planlanan performans hedeflerinin, gerçekleĢme sonuçlarının, faaliyet raporunda gösterilmesi gerekmektedir. Ancak ne performans programı ne de faaliyet raporu bu tutarlılığın sağlanması öngörülerek hazırlanmıĢtır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 27
Kamu idaresi cevabında; Ġdare cevabında özetle Stratejik Plan Performans
Planı ve Ġdare Faaliyet Raporunun Kamu Ġdarelerinde Stratejik Planlamaya ĠliĢkin Usul ve
Esaslar Hakkında Yönetmelik doğrultusunda bütünlük ve tutarlı yapıya sahip Ģekilde
hazırlanacağı ancak Stratejik Planın revizyonu için Yönetmelik hükmü gereğince 2 yıllık
sürenin beklenmesi gerektiği belirtilmektedir.
Sonuç olarak Ġdare tarafından Stratejik Plan, Performans Programı ve Faaliyet
Raporunun Kamu Ġdarelerinde Stratejik Planlamaya ĠliĢkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmelik doğrultusunda hazırlanacağı ifade edilmiĢtir. Ġdare ile mutabakat sağlanmıĢ olup
konunun sonraki denetimlerde izlenmesi uygun olacaktır.
BULGU 2: Stratejik Planda Tüm Amaç ve Hedeflerin KarĢılığı Olan BeĢ Yıllık
Tahmini Maliyetleri Gösteren „Maliyet Tablosu‟ ile Bu Maliyetlerin KarĢılanacağı
Kaynakları Gösteren „Kaynak Tablosu‟ na Yer VerilmemiĢtir
Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzunun “Maliyetlendirme” baĢlıklı 6‟ncı
bölümünde;
“Maliyetlendirme sürecindeki temel amaç, geliştirilen politikaların ve bunların
yansıtıldığı amaç ve hedeflerin gerektirdiği maliyetlerin ortaya konulması suretiyle politika
tercihlerinin ve karar alma sürecinin rasyonelleştirilmesine katkıda bulunmaktır.
Maliyetlendirme, kamu idarelerinin stratejik planları ile bütçeleri arasındaki bağlantıyı
güçlendirmeyi ve harcamaların önceliklendirilmesi sürecine yardımcı olmayı
amaçlamaktadır.
Kuruluşun amaç ve hedeflerine yönelik stratejiler doğrultusunda gerçekleştirilecek
faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacı bu aşamada belirlenir.”
denildikten sonra maliyetlendirmenin nasıl yapılacağı açıklanmıĢtır. Buna göre her bir
hedef için gerekli faaliyet ve projelerin maliyet tahminlerinin yapılarak bir hedefin yaklaĢık
maliyetine, hedeflerin maliyet tahmini toplamından her bir amacın tahmini maliyetine, amaç
maliyetleri toplamından ise stratejik planın o yılki tahmini maliyetine ulaĢılması
öngörülmüĢtür. Kılavuzda yer alan 4 numaralı “maliyet tablosu” yardımıyla da planın 5 yıllık
tahminin maliyetinin ortaya konacağı belirtilmiĢtir.
Kurumun Tablo 4‟te belirtilen toplam maliyetleri, elde edeceği kaynaklarla
karĢılaĢtırması maksadıyla, yıllar itibariyle hangi kaynaklardan hangi gelirlerin elde edileceği
hususundaki tahmini Tablo 5‟te gösterilen kaynak tablosundan yararlanmak suretiyle
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 28 gerçekleĢtirilebileceği ve öngörülen maliyetler ile tahmin edilen kaynakların örtüĢmemesi halinde yapılabilecek düzenlemelerin neler olduğu da aynı bölümde açıklanmıĢtır. Kılavuzun maliyetlendirmeye iliĢkin bu açıklamalarına rağmen, stratejik planda “Maliyet Tablosu” ve “Kaynak Tablosu”nun bulunmaması, kurumun öngördüğü stratejik amaç ve hedeflerin maliyetleri hususunda hem karar alıcılara hem de kamuoyuna yeterli bilgi sunulmaması ve stratejik amaç ve hedeflerin kurumun imkânları ile iliĢkilendirilmediği anlamına gelmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzunun "Maliyetlendirme" bölümüne uygun olarak kurumumuzun öngördüğü stratejik amaç ve hedeflerin maliyetleri hususunda hem karar alıcılara hem de kamuoyuna yeterli bilgi verilmesi ve stratejik amaç ve hedeflerin kurumun imkanları doğrultusunda gerekli çalıĢmaların yapılması hususunun iliĢkilendirilerek hazırlanmasına azami önem gösterilecektir” denilmektedir. Sonuç olarak Stratejik Planda Maliyet Tablosu ile Kaynak Tablosunun yer alması hususunda Kamu idaresi ile mutabakat sağlanmıĢ olup konunun sonraki denetimlerde izlenmesi uygun olacaktır. BULGU 3: Stratejik Planda Yer Alan Bazı Göstergelerin Ölçülebilir Nitelikte Olmamasından Dolayı Hedefin GerçekleĢtirilmesinde UlaĢılan Noktayı Gösterecek Özellikte Değildir Kamu Ġdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzu, hedefleri; stratejik amaçların gerçekleĢtirilebilmesine yönelik spesifik ve ölçülebilir alt amaçlar olarak tanımlamıĢtır. Aynı Kılavuzda hedeflerin ölçülebilir olarak ifade edilemediği hallerde hedefe yönelik performans göstergelerine yer verilmesi gerektiği belirtilmiĢtir. BaĢka bir ifadeyle hedefin ölçülebilir olmadığı durumlarda, stratejik planlarda ölçülebilir performans göstergelerine yer verilmesi bir zorunluluk olarak ifade edilmiĢtir. Performans göstergeleri ise hedeflere ulaĢılıp ulaĢılmadığını ya da ne kadar ulaĢıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçlar olarak tanımlanmaktadır. Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015-2019 dönemi Stratejik Planı bu yönden ele alındığında; ölçülebilir olarak ifade edilmeyen bazı hedeflerle ilgili ölçülebilir nitelikte performans göstergelerinin belirlenmediği tespit edilmektedir. Örnek olarak “Ruhsat ve Denetim Müdürlüğü” baĢlığı altında belirlenen Hedef 2: Belediye sınırları dışında işyeri ruhsatları
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 29 verilmesi, hijyen şartlarına uygun ve ruhsatsız olarak çalışılmaması maksadıyla denetlenmesi” hedefine yönelik olarak tespit edilen “Belediye sınırları dışındaki umuma açık istirahat ve eğlence yerlerine gayri sıhhi müessese ruhsatının verilmesi ve denetimlerinin yapılması” faaliyeti herhangi bir ölçülebilir değer içermemektedir. Yani söz konusu müesseselerin ne kadarının, ne kadar süreyle ve ne sıklıkta denetleneceği belirlenmemiĢtir. Bu haliyle hedefin gerçekleĢme durumunu gösterme yeteneğinden yoksun olduğu ortaya çıkmaktadır. Kamu idaresi cevabında; “Performans göstergelerinin hedefe ulaĢıp ulaĢmadığı ya da ne kadar ulaĢıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçların gerçekleĢme durumunu göstermesi ve hedeflerin ulaĢılıp ulaĢılmadığı ya da ne kadar ulaĢıldığı hususunda ki öneriler dikkate alınarak gerekli çalıĢmalar yapılacaktır” denilmektedir. Sonuç olarak Stratejik Planda ölçülebilir nitelikte performans göstergelerinin tespiti için Kamu Ġdaresi ile mutabakat sağlanmıĢ olup konunun sonraki denetimlerde izlenmesi uygun olacaktır. B. Performans Programının Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 4: Performans Programında Ölçme, Ġzleme ve Değerlendirme ĠĢlemlerinde Kullanılacak Göstergelere Yer VerilmemiĢtir Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmeliğin „Tanımlar‟ baĢlıklı 3‟üncü maddesinde; “Performans Programı; Bir kamu idaresinin program dönemine ilişkin öncelikli stratejik amaç ve hedeflerini, performans hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için yürütecekleri faaliyetler ile bunların kaynak ihtiyacını ve performans göstergelerini içeren programı” “Performans Göstergesi; Kamu idarelerince performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılamadığını ya da ne kadar ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçları” ifade eder denilmiĢtir. Performans Programı Hazırlama Rehberinin „Performans Hedef ve Göstergeleri ile Faaliyetlerinin Belirlenmesi‟ baĢlıklı 2‟nci bölümünde Performans Göstergeleri; Performans hedeflerine ulaĢılıp ulaĢılamadığını ölçebilmelidir Ölçülebilir, ulaĢılabilir, güvenilir veri sunacak nitelikte olmalıdır denilmiĢtir.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 30
Yönetmelik ve Rehber hükümleri açıkça Performans Programlarında performans
hedeflerini ölçecek göstergelere yer verilmesi gerektiğini ifade etmiĢtir. Ancak Aksaray Ġl
Özel Ġdaresinin 2015 yılı Performans Programında hedeflere ulaĢılıp ulaĢılamadığını
ölçebilecek göstergelere yer verilmeyip “performans hedefi” ve „birim performans hedefi‟
baĢlığı altında genel ifadelere ve birimin o hedefle iliĢki kurulmaksızın tüm kaynak ihtiyacına
yer verilmiĢtir. Dolayısıyla Programın Yönetmelik ve Rehber hükümlerine uygun açıklık ve
netlikte hazırlanmadığı anlaĢılmaktadır.
Kamu idaresi cevabında; Ġdare cevabında özetle; Kurum tarafından hazırlanacak
Performans Programlarının bundan sonraki döneminde belirlenen hedeflere ulaĢılıp
ulaĢılmadığını tespit edebilecek nitelikte ölçülebilir göstergelere yer verilmesi hususunda
gerekli titizliğin ve önemin gösterileceği belirtilmektedir.
Sonuç olarak Kamu idaresi ile mutabakat sağlanmıĢ olup konunun sonraki
denetimlerde izlenmesi uygun olacaktır.
C. Faaliyet Raporunun Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular
BULGU 5: 2015 Yılı Faaliyet Raporunun “Performans Sonuçları” Tablosunda
Yer Alan Bazı Hedef ve Göstergelerin Öngörülen ve GerçekleĢen Değerleri Arasındaki
Sapmalara ĠliĢkin Açıklamaların YapılmamıĢ Olması
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 41‟inci maddesinde;
“İdare faaliyet raporu, ilgili idare hakkındaki genel bilgilerle birlikte;
kullanılan kaynakları, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların
nedenlerini, varlık ve yükümlülükleri ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların
faaliyetlerine ilişkin bilgileri de kapsayan mali bilgileri; stratejik plan ve performans
programı uyarınca yürütülen faaliyetleri ve performans bilgilerini içerecek şekilde
düzenlenir.”
denilmektedir. Yine Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında
Yönetmelik‟in 18‟inci maddesinde;
- Mali bilgiler başlığı altında, kullanılan kaynaklara, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, varlık ve yükümlülükler ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin bilgilere, temel mali tablolara ve bu tablolara ilişkin açıklamalara yer verilir. Ayrıca, iç ve dış mali denetim sonuçları hakkındaki özet bilgiler de bu başlık altında yer alır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 31 2) Performans bilgileri başlığı altında, idarenin stratejik plan ve performans programı uyarınca yürütülen faaliyet ve projelerine, performans programında yer alan performans hedef ve göstergelerinin gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, diğer performans bilgilerine ve bunlara ilişkin değerlendirmelere yer verilir.” denilmekle öngörülen hedef ve göstergelere iliĢkin gerçekleĢmelerin ve meydana gelen sapmaların açıklanması hususu hükme bağlanmıĢtır. 5018 sayılı Kanun ve söz konusu Yönetmeliğin ilgili hükümlerine rağmen Aksaray Ġl Özel Ġdaresinin 2015 yılı Faaliyet Raporunda, Performans Programında belirlenen amaç ve hedefler doğrultusunda yapılan faaliyetler değil, kurumun yıl içinde gerçekleĢtirdiği tüm faaliyetler amaç ve hedeflerle ilinti kurulmaksızın yer almaktadır. Faaliyet raporlarının temel fonksiyonu performans programında belirlenen ilgili yıl hedeflerinin ne ölçüde gerçekleĢtiğinin ve sapma nedenlerinin ortaya konulmasıdır. Performans Programında belirlenen hedeflerin dikkate alınmaması, bu hedeflere ne ölçüde ulaĢıldığının ve ulaĢılamamıĢsa bunun nedenlerinin fiziki ve mali kaynaklar çerçevesinde açıklanmaması, faaliyet raporunun iĢlevini yerine getirememesine, baĢka bir ifadeyle performans ölçümünün gerçekleĢememesine neden olmuĢtur. Dolayısıyla, Stratejik Planlama, Performans Programı ve Faaliyet Raporu sürecine iliĢkin mantıksal tutarlılık da kaybolmuĢtur. Kamu idaresi cevabında; Ġdare cevabında; Kurum tarafından hazırlanacak olan Performans Programı ve Faaliyet Raporlarının Stratejik Planda belirlenen amaç ve hedefler doğrultusunda yapılan faaliyetlere yer verilmesi ve ilgili yıl hedeflerinin ne ölçüde gerçekleĢtiğinin ve sapma nedenlerinin ortaya konması, belirlenen hedeflerin dikkate alınması, bu hedeflere ne ölçüde ulaĢıldığının ve ulaĢılamamıĢsa bunun nedenlerinin fiziki ve mali kaynaklar çerçevesinde açıklanmasına yönelik gerekli çalıĢmaların hassasiyetle yürütüleceği belirtilmektedir. Sonuç olarak Kamu idaresi ile mutabakat sağlanmıĢ olup konunun sonraki denetimlerde izlenmesi uygun olacaktır. D. Faaliyet Sonuçlarının Ölçülmesi ve Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 6: Performans Ölçüm Sisteminin Sağlıklı ve Güvenilir Biçimde ĠnĢasına Yönelik Veri Kayıt Sistemi OluĢturulmamıĢtır
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 32 Performans ölçümünü gerçekleĢtirmek, hedeflere ulaĢma düzeyinin ve sapma gerekçelerinin anlaĢılmasını mümkün kılacak performans bilgisinin sistematik olarak toplanmasını ve analizini gerektirmektedir. Bu süreçlerin sağlıklı iĢleyiĢi ise ancak, önceden belirlenmiĢ bir iĢ ve sorumluluklar düzeni, performans bilgisi üretiminde kullanılacak verilere iliĢkin bir sistem dahilinde gerçekleĢebilir. Uygulamada ise, geleneksel faaliyet raporu üretiminde olduğu gibi yıl sonunda hedeflerin ilgili oldukları birimlerden toplanan bilgiler faaliyet raporunda kullanılmaktadır. Dolayısıyla, performans ölçümü için gerekli olan performans bilgisinin oluĢturulmasını sağlamak üzere hangi verilerin toplanmasından kimlerin sorumlu olduğuna, hangi periyotlarda bu verilerin elde edileceğine, hangi verilerin, nasıl analiz edileceğine, veri güvenirliğini sağlamaya yönelik hangi önlem ve kontrollerin planlandığına iliĢkin öngörülere dayalı bir sistem oluĢturulmamıĢtır. Bu duruma 2014 yılı Performans Denetim Raporunda da dikkat çekilmesine rağmen herhangi bir ilerlemenin kaydedilmediği anlaĢılmaktadır. Kamu idaresi cevabında; “Performans ölçümü için gerekli olan performans bilgisinin oluĢturulmasını sağlamak üzere hangi verilerin toplanmasından kimlerin sorumlu olduğuna, hangi periyotlarda bu verilerin elde edileceğine, hangi verilerin, nasıl analiz edileceğine, veri güvenirliğini sağlamaya yönelik hangi önlem ve kontrollerin planlandığına iliĢkin öngörülere dayalı bir sistem inĢasına yönelik veri kayıt sisteminin oluĢturulması hususunda gerekli çalıĢmalara 2015 yılı içinde baĢlanılmıĢ olup çalıĢmalar devam etmektedir” denilmektedir. Sonuç Olarak Kamu idaresi ile mutabakat sağlanmıĢ olup konunun sonraki denetimlerde izlenmesi uygun olacaktır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Aksaray Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 33 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr