2015 - AĞRI İL ÖZEL İDARESİ.pdf
AĞRI ĠL ÖZEL ĠDARESĠ 2015 YILI SAYIġTAY DENETĠM RAPORU Eylül 2016
ĠÇERĠK AĞRI ĠL ÖZEL ĠDARESĠ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 1 AĞRI ĠL ÖZEL ĠDARESĠ 2015 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU 25
AĞRI ĠL ÖZEL ĠDARESĠ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU
ĠÇĠNDEKĠLER
- KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ......................... 1
- DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................... 4
- SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................... 4
- DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI .......................................................... 4
- DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI ........................................................................................... 6
- DENETĠM GÖRÜġÜ ................................................................................................................................. 10
- DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ......................... 11
- EKLER ........................................................................................................................................................ 20
KISALTMALAR Ġdare: Ağrı Ġl Özel Ġdaresi Kurum: Ağrı Ġl Özel Ġdaresi KHGB : Köylere Hizmet Götürme Birliği DSĠ : Devlet Su ĠĢleri Genel Müdürlüğü
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 1
- KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI
HAKKINDA BĠLGĠ
Mali Yapı:
Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 3'üncü
maddesinde yer alan sınıflandırma çerçevesinde, genel yönetim kapsamında yer alan kamu
idarelerinden birisi olup, faaliyetlerini 2015 yılı bütçesi ile verilen ödenekler ve ilgili
kanunlarla aktarılan diğer kaynaklarla yürütmektedir.
Bu kapsamda 2015 yılı bütçesiyle 70.000.000,00 TL gelir ve gider öngörülmüĢ olup, geçen yıldan devreden 149.868.085,04TL ödenek ve Merkezi Ġdare Bütçesinden kullanım amacı belirlenmiĢ yatırımlar için aktarılan toplam 126.312.480,86 TL kaynak ve Ek Bütçe/Ek Ödenek olarak 648.128,95 TL ile birlikte yılı ödenekleri 346.828.694,85TL’ye ulaĢmıĢtır.
Ağrı Ġl Özel Ġdaresinin sunulan mali tablolara göre 2015 yılı Gelir ve Gider durumu aĢağıda gösterilmiĢtir. 2015 YILI BÜTÇE GELĠRLERĠ TABLOSU Tahmini GerçekleĢen Vergi Gelirleri 200.000,00 63.822,24 TeĢebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 1.160.000,00 1.881.668,73 Alınan BağıĢ ve Yardımlar ile Diğer Gelirler (Tahsisli ) 135.570.487,86 Diğer Gelirler 68.640.000,00 79.802.737,81 Sermaye Gelirleri
TOPLAM 70.000.000,00 217.318.716,64 2015 YILI ÖDENEKLER TABLOSU Önceki Yıldan Devreden Bütçe ile Verilen Ek Ödenek Merkezi Ġdareden Aktarılan Toplam Bütçe Ödeneği Ödeneğin Harcanan Kısmı Ġptal Edilen Ödenek Sonraki Yıla Devreden Ödenek 149.868.085,04 70.000.000,00 648.128,95 126.312..480,86 346.828.694,85 218.926.463,33 2.321.739,37 125.580.492,15
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 2
Merkezi yönetim kapsamındaki idareler tarafından ödenek gönderilmek suretiyle bir
takım hizmetlerin il özel idareleri eliyle gerçekleĢtirilmesi 5302 sayılı Ġl Özel Ġdaresi
Kanununun 6’ıncı maddesine eklenen ek fıkra ile mümkün kılınmıĢtır. Bu fıkra hükmünce
aktarılan ödenekler nedeniyle öngörülen bütçe büyüklüğü ile gerçekleĢen bütçe büyüklükleri
arasında çok büyük farklılıklar oluĢmaktadır. Bütçe hazırlık aĢamasında merkezi yönetim
kapsamındaki idarelerden yatırım projeleri karĢılığında ne kadar ödenek gönderileceği
bilinmediğinden bütçe rakamları gerçekçi olmamaktadır. Aktarma yoluyla gelen nakit, gelir
ve ödenek kaydedilmek suretiyle bütçeleĢtirilmektedir. Dolayısıyla il özel idarelerinin yılı
bütçeleriyle öngörülen rakamlarla bütçe gerçekleĢmeleri arasında fark bulunmaktadır.
2015 YILI BÜTÇE GĠDERLERĠ CETVELĠ
Bütçe Tahmini GerçekleĢen Gider
Personel Giderleri 12.255.994,00 31.516.447,76
Sosyal Güv. Kurumlarına Devlet Prim
Gideri 992.100,00 4.092.851,41
Mal ve Hizmet Alım Gideri 6.739.500,00 35.752.766,12
Faiz Giderleri 648.128,95
Cari Transferler 3.049.595,00 3.142.344,20
Sermaye Giderleri 42.162.811,00 97.641.453,58
Sermaye Transferi 1.300.000,00 46.132.471,31
Yedek Ödenekler 3.500.000,00
TOPLAM 70.000.000,00 218.926.463,33
Kurumun 2015 yılı faaliyet gideri 213.336.434.92 TL, faaliyet geliri 217.262.976.95
TL olup gelir fazlası 3.926.542.03TL olarak gerçekleĢmiĢtir.
Muhasebe ve Raporlama Sistemi
Ağrı Ġl Özel Ġdaresi mali iĢlemlerini 5018 sayılı Kanunla belirlenmiĢ
muhasebeleĢtirme ve raporlama kurallarına göre gerçekleĢtirmektedir.
5018 sayılı Kanunun 49’uncu maddesinin ilk iki fıkrasında;
“Muhasebe sistemi; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 3 sağlayacak ve malî raporların düzenlenmesi ile kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak şekilde kurulur ve yürütülür. Kamu hesapları, kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile malî sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.” denilmektedir. Söz konusu 49 uncu maddenin son fıkrasında ise muhasebe iĢlemlerine, hesap planlarına ve iĢlemlerin muhasebeleĢtirilmesinde kullanılacak belgelerin Ģekil ve türlerine iliĢkin düzenlemenin mahalli idareler için ĠçiĢleri Bakanlığınca yapılacağı hükmü getirilmiĢtir. Bu kapsamda il özel idarelerince de uygulanan Mahalli Ġdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği çıkarılmıĢtır. Ağrı Ġl Özel Ġdaresinde mali iĢlemlerle ilgili muhasebe kayıtları Mahalli Ġdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği çerçevesinde ĠçiĢleri Bakanlığının sunduğu e-ĠçiĢleri otomasyon sistemi üzerinden yürütülmekte olup, mali nitelikteki hesap ve iĢlemleri Mali Hizmetler Müdürlüğünce gerçekleĢtirilmektedir. 2015 yılı denetimi kapsamında Ağrı Ġl Özel Ġdaresi tarafından “Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar” ın 5’inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda SayıĢtaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aĢağıda yer alanlar denetime sunulmuĢ olup, denetim bunlar ile usul ve esasların 8 inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıĢtır. • BirleĢtirilmiĢ veriler defteri • Geçici ve kesin mizan • Bilanço • Banka mevcudu tespit tutanağı • Menkul kıymet ve varlıklar sayım tutanağı • Teminat mektupları sayım tutanağı • Değerli kağıtlar sayım tutanağı • Bütçe giderleri ve ödenekler tablosu • Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırılması tablosu • Faaliyet sonuçları tablosu
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 4 Denetim görüĢü, kamu idaresinin temel mali tabloları olan bilanço ve faaliyet sonuçları tablosuna verilmiĢtir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmıĢ olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüĢtür.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 5 Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluĢturan hesap ve iĢlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleĢtirilmiĢtir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiĢtir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmaktadır. Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüĢü oluĢturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiĢtir.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 6 5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: 258-Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında Ġzlenmekte Olan Yatırımlardan Tamamlananların, Bu Hesaptan DüĢülüp Ġlgili Hesaplara Aktarılmaması Mahalli Ġdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 163'üncü maddesinin 2'nci fıkrasında; yapılmakta olan yatırımlar hesabında izlenen maddi duran varlıkların, geçici kabul iĢlemi tamamlandıktan sonra ilgili maddi duran varlık hesabına aktarılacağı belirtilmiĢtir. Adı geçen yönetmeliğin “Hesabın Niteliği” baĢlıklı 180'inci maddesinde de “Bu hesap, yapımı süren maddi duran varlıklar için yapılan her türlü madde ve malzeme ile işçilik ve genel giderlerin; geçici ve kesin kabul usulüne tabi olan hallerde geçici kabulün yapıldığını gösteren tutanağın idarece onaylandığı tarihte, diğer hallerde işin fiilen tamamlandığını gösteren belgenin düzenlendiği tarihte, ilgili maddi duran varlık hesabına aktarılıncaya kadar izlenmesi için kullanılır.” Denilerek bu hesabın yapımı süren yatırımlar için yapılan giderleri izlemek maksadıyla kullanılacağına açıklık getirilmiĢ, “Hesabın iĢleyiĢi” baĢlıklı 181'inci maddesinin (b) bendinde de tamamlanan yatırımlardan bu hesapta izlenenlerin bu hesaba alacak kaydedilmek suretiyle hesaptan çıkarılma yöntemi açıklanmıĢtır. Yönetmeliğin bu amir hükümlerine rağmen 2015 yılı Bilançosunda 258-Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında yer alan 221.841.545,35 TL tutardan geçici kabulü yapılan iĢlere iliĢkin olanların bu hesaptan düĢülerek ilgili varlık hesaplarına aktarılması iĢleminin 2014 yılı SayıĢtay Raporunda da yer verilmesine rağmen tamamlanmadığı anlaĢılmaktadır. Bahse konu eksik iĢlemler dolayısıyla Ağrı Ġl Özel Ġdaresinin yılsonunda düzenlenen mali tabloları üzerinde 258-Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı gerçek durumu göstermemektedir. Bu durum Ağrı Ġl Özel Ġdaresinin halen yürütmekte olduğu yatırımların gerçek değerinin mali tablolarda olduğundan çok görünmesine yol açtığı gibi, bu yatırımların tamamlanması ile aktarılacağı ilgili varlık hesabının da (baĢka kurumlar adına yürütülenler için de ilgili kurumun varlık hesaplarının) olduğundan düĢük görünmesine neden olmaktadır. Kamu idaresi cevabında; Ġdare tarafından tamamlanan yatırımlardan, baĢka kurumlara ait olanların ilgili kurumlara çıkıĢının yapılacağı; idareye ait olanların ise idarenin varlık hesaplarına kaydının yapılacağı belirtilmiĢ, Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabındaki tutarlardan 29.04.2016 tarihinde ilgili varlık hesaplarına kaydı yapılanlara iliĢkin muhasebe
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 7 iĢlem fiĢlerinin ise yazı ekinde gönderildiği bildirilmiĢtir. Sonuç olarak Yatırımı tamamlandığı halde Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında kayıtlı bulunan 197.734.756,38 TL varlığın 2016 yılı hesap döneminde ilgili bulunduğu hesaplara aktarıldığı ve bu konuda Ġdare ile mutabakat sağlandığı değerlendirilmiĢtir. Ancak, 2015 yılı mali tablolarında 258 Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı, 251 Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı ve 252 Binalar Hesabıyla ilgili olarak tespit edilen hatalı durum devam etmektedir. BULGU 2: Ġller Bankası Ortaklık Payının 240 Mali KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabında Görülmemesi Ağrı Ġl Özel Ġdaresinin 2015 yılı Bilançosu 240 Mali KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabında herhangi bir kayıt görülmemektedir. 6107 sayılı Ġller Bankası Anonim ġirketi Hakkında Kanunun “Ortaklık yapısı ve sermaye” baĢlıklı 4'üncü maddesinde “(1) Bankanın ortakları il özel idareleri ve belediyelerdir. (2) Bankanın sermayesi 9.000.000.000 (dokuz milyar) Türk Lirasıdır. Bu sermaye Bakanlar Kurulu kararı ile beş katına kadar artırılabilir. (3) Sermaye tavanına ulaşıncaya kadar Bankanın ödenmiş sermayesine aşağıdaki kaynaklar eklenir: a) 2/7/2008 tarihli ve 5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanuna göre her ay Maliye Bakanlığı ve İller Bankası tarafından dağıtılacak vergi gelirleri paylarının toplamı üzerinden aylık olarak yüzde iki oranında kesilecek miktarlar. b) Bankanın vergi ve diğer yasal yükümlülükler düşüldükten sonraki yıllık safi kârından yüzde otuz oranında ayrılacak pay. c) Diğer mevzuat hükümleri ile Banka sermayesine aktarılması uygun görülen paralar ile sermayeye eklenmek üzere yapılacak her türlü yardım ve bağışlar. denilmektedir. Mahalli Ġdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 240- Mali KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabını açıklayan “Hesabın niteliği” baĢlıklı 156'ncı maddesinde de;
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 8 “(1) Bu hesap, kanuni yetkilere dayanılarak mali kuruluşların sermayesine iştirak edilen tutarlar ve bu sermaye tutarlarının işletilmesinden doğan kar ve zararlar, bütçeye iade olunan tutarlar ile bu kuruluşlara ikrazen verilen ve mahsup edilen tutarların izlenmesi için kullanılır.” Denildiğinden 6107 sayılı Kanun'un 4'üncü maddesi hükmünce Ġller Bankasının ortakları arasında sayılan Ağrı Ġl Özel Ġdaresinin, Ġller Bankası Anonim ġirketinin sermayesine iĢtirak edilmiĢ olan ortaklık payının 240- Mali KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabında gösterilmesi Mahalli Ġdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 156 ncı maddesi gereğidir. Mahalli Ġdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin söz konusu hükümlerine aykırı olarak Ağrı Ġl Özel Ġdaresinin, Ġller Bankası Anonim ġirketinin sermayesine iĢtirak edilmiĢ olan ortaklık payı kayıtlarda yer almadığından, yıl sonunda düzenlenen mali tablolar üzerinde 240 Mali KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabı gerçek durumu göstermemektedir. Bu bulgu 2014 yılı raporunda da yer almaktadır. Kamu idaresi cevabında; Ağrı Ġl Özel Ġdaresinin Ġller Bankası Anonim ġirketindeki ortaklık payının gerçek değerinin bildirilmesi için Ġller Bankası Genel Müdürlüğüne resmi yazı ile baĢvurulduğu, gerçek değere iliĢkin cevap alınınca sistemde gerekli kayıtların yapılacağı belirtilmiĢtir. Sonuç olarak Ġller Bankası Anonim ġirketindeki ortaklık payının gerçek değerinin bildirilmesi için Ġller Bankası Genel Müdürlüğüne resmi yazı ile baĢvurulduğu, gerçek değere iliĢkin cevap alınınca sistemde gerekli kayıtların yapılacağı belirtildiğinden bu konuda Ġdare ile mutabakata varıldığı değerlendirilmiĢtir. Ancak, 2015 yılı mali tablolarında 240 Mali KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabıyla ilgili olarak tespit edilen hatalı durum devam etmektedir. BULGU 3: 590 Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu Hesabı ile 591 Dönem Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesabının Bilançoda Birlikte Yer Alması Mahalli Ġdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin “ 59 Dönem Faaliyet Sonuçları ” baĢlıklı 323’üncü maddesinde:
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 9 “(1) Bu hesap grubu, dönem olumlu veya olumsuz faaliyet sonucunun izlenmesi için kullanılır. (2) Dönem faaliyet sonuçları sonucun olumlu veya olumsuz olmasına göre bu grup içinde açılacak aşağıdaki hesaplardan oluşur. 590 Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu Hesabı 591 Dönem Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesabı (-)” Denilmektedir. Ayrıca 324’üncü maddesinde 590 Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu Hesabının, faaliyet döneminde ortaya çıkan olumlu faaliyet sonucunun izlenmesi için kullanılacağı belirtilirken; 326’ıncı maddesinde 591 Dönem Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesabının, faaliyet döneminde ortaya çıkan olumsuz faaliyet sonucunun izlenmesi için kullanılacağı belirtilmektedir. Söz konusu maddeler birlikte değerlendirildiğinde 59 Dönem Faaliyet Sonuçları hesap grubunun olumlu veya olumsuz olabileceği, baĢka bir ifade olumlu ve olumsuz olamayacağı, olumlu veya olumsuz olmasına göre de bunlardan birinin 59 Dönem Faaliyet Sonuçları grubu altında gösterileceği anlaĢılmaktadır. Oysa Ağrı Ġl Özel Ġdaresinin 2015 yılı bilançosunda 59 Dönem Faaliyet Sonuçları Hesap Grubu altında hem merkez birimlerine iliĢkin 590 Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu Hesabı hem de ilçelere iliĢkin 591 Dönem Olumsuz Faaliyet Sonucu hesabı birlikte yer almaktadır. Kamu idaresi cevabında; Faaliyet sonucu hesabında merkez birimleri ile ilçe birimlerinin konsolidasyonunun sağlanması suretiyle 590 Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu Hesabı ile 591 Dönem Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesabına 2016 yılı bilançosunda birlikte yer verilmeyeceği belirtilmiĢtir. Sonuç olarak Faaliyet sonucu hesabında merkez birimleri ile ilçe birimlerinin konsolidasyonunun sağlanması suretiyle 590 Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu Hesabı ile 591 Dönem Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesabına 2016 yılı bilançosunda birlikte yer verilmeyeceği belirtildiğinden bu konuda Ġdare ile mutabakat sağlandığı değerlendirilmektedir. Ancak 2015 yılı bilançosunda söz konusu hatalı durum devam etmektedir. Ayrıca Ġdarenin cevabında belirtilmemekle birlikte aĢağıdaki değerlendirmenin yapılması gerekli görülmüĢtür.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 10 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 49’uncu ve 5018 sayılı Ġl Özel Ġdaresi Kanununun 48’inci maddeleri uyarınca mahalli idarelerde hesap ve kayıt düzeninde saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, iĢlemlerin kayıt dıĢında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde muhasebeleĢtirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüĢ bütçe ve muhasebe ilkeleri çerçevesinde hazırlanmasına temel olacak Ģekilde çıkarılması amacına yönelik olarak Mahalli Ġdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği ĠçiĢleri Bakanlığınca çıkarılmıĢtır. Bu yönetmelik kapsamında yapılacak iĢlem ve kayıtlar bilgi teknolojilerinden yararlanarak hazırlanan programlar ile yapılmaktadır. Ġl özel idarelerinin kullanması amacıyla ĠçiĢleri Bakanlığı tarafından hazırlanan e-içiĢleri sistemi Bütçe ve Muhasebe Modülü devreye girdiği 2009 yılından bu yana ihtiyaçları karĢılayacak ölçüde geliĢtirilememiĢtir. Bulgu konusu hususun da söz konusu muhasebe modülü programında yapılacak değiĢiklikle düzeltilebileceği anlaĢıldığından Denetim GörüĢüne temel olan olan bu sistem hatasının söz konusu Bakanlıkça üzerinde durularak gereği yapılması gerektiği düĢünülmektedir. 6. DENETĠM GÖRÜġÜ Ağrı Ġl Özel Ġdaresinin 2015 yılına iliĢkin yukarıda belirtilen ve ekte yer alan mali rapor ve tablolarının, “Denetim GörüĢünün Dayanakları” bölümünde açıklanan nedenlerden dolayı 240 Mali KuruluĢlara Yatırılan Sermayeler Hesabı, 251 Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı, 252 Binalar Hesabı, 258 Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı, 590 Dönem Olumlu Faaliyet Sonucu Hesabı, 591 Dönem Olumsuz Faaliyet Sonucu Hesabı hesap alanları hariç tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 11 7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: 253 Tesis Makine ve Cihazlar Hesabı ile 255 DemirbaĢlar Hesabına ĠliĢkin Olarak Kurumun Bilanço/Mizan Rakamlarında Yer Alan Tutarların TaĢınır Kesin Hesap Cetvelleri Sonuçlarında Yer Alan Tutarlarla Uyumlu Olmaması TaĢınır Mal Yönetmeliğinin Tanımlar baĢlıklı 4. Maddesinin; (ğ) bendinde: “Makine ve cihazlar: Çeşitleri ile kod numaraları Taşınır Kod Listesinin (B) bölümü 253 hesap detayında yer alan, üretim ve hizmet amacıyla kullanılan her türlü makine, cihaz ve aletleri,” (ç) bendinde: "Demirbaşlar: Belirli bir hizmete tahsis amacıyla edinilen, belli bir süreye tâbi olmaksızın uzun süre kullanılabilen ve kullanılmakla yok olmayan, çeşitleri ile kod numaraları Taşınır Kod Listesinin (B) bölümü 255 hesap detayında yer alan taşınırları, ifade eder" . Belge ve cetveller baĢlıklı 10. Maddesinde: "ğ) Taşınır Sayım ve Döküm Cetveli (Örnek: 13): Bu Cetvel, taşınır kayıt ve kontrol yetkililerinin yıl sonu hesaplarına ilişkin işlemlerinde taşınır I inci düzey detay kodunda gösterilen her bir taşınır grubu için düzenlenir ve taşınırlar bu Cetvele taşınır II nci düzey detay kodu düzeyinde kaydedilir. Cetvelin "Gelecek Yıla Devir" sütununda gösterilen miktarın, yıl sonlarında sayım tutanaklarının "Sayımda Bulunan Miktar" sütununda gösterilen miktara eşit olması gerekir.... j) Taşınır Kesin Hesap İcmal Cetveli (Örnek: 17): Bu Cetvel, kamu idaresinin taşınır kesin hesabının çıkarılmasına ilişkin işlemlerde taşınır hesap kodunda gösterilen her bir taşınır grubu için düzenlenir ve taşınırlar Cetvele taşınır I inci düzey detay kodu düzeyinde kaydedilir." Sayım ve sayım sonrası yapılacak iĢlemler baĢlıklı 32. Maddesinde: " (1) Kamu idarelerine ait taşınırların, taşınır kayıt kontrol yetkililerinin görevlerinden ayrılmalarında, yıl sonlarında ve harcama yetkilisinin gerekli gördüğü durum ve zamanlarda sayımı yapılır." Taşınır sayımları, harcama yetkilisince, kendisinin veya görevlendireceği bir kişinin başkanlığında taşınır kayıt ve kontrol yetkilisinin de katılımıyla, en az üç kişiden oluşturulan sayım kurulu tarafından yapılır.... Kayıtların sayım sonuçlarıyla uygunluğu sağlandıktan sonra sayım kurulu tarafından Taşınır Sayım ve Döküm Cetveli düzenlenir. Cetvel, sayım kurulu ile taşınır kayıt ve kontrol yetkilisi tarafından imzalanır. Bu Cetvel ve eki sayım tutanağı ile sayım sonuçlarına göre
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 12 düzenlenen giriş ve çıkış belgeleri, taşınır kayıt ve kontrol yetkilisinin yıl sonu hesabını oluşturur." denilmektedir. Buna göre oluĢturulan ve yıl sonunda yapılan sayım sonuçlarını gösteren 17 örnek no.lu Kesin Hesap Ġcmal Cetvelleri Ağrı Ġl Özel Ġdaresinden temin edilememiĢtir. TaĢınır Ġcmal Cetveline veri sağlayan ikinci düzey ayrıntı kodlarının da yer aldığı Kesin Hesap Cetvellerine göre ise: 253 Tesis Makine ve Cihazlar Hesabı tutarı 25.539.087,75 TL olarak kayıt altına alındığı halde, bilançodaki 253 Tesis Makine ve Cihazlar Hesabı tutarı 25.570.213,20 TL olarak gözükmekte dolayısı ile bilançoda 31.125,45 TL fazla olarak yer almaktadır. 255 DemirbaĢlar Hesabı tutarı 2.184.924,98 TL olarak kayıt altına alındığı halde, bilançodaki 255 DemirbaĢlar Hesabı tutarı 406.124,98 TL olarak gözükmekte dolayısı ile bilançoda 1.778.800,00 TL eksik olarak yer almaktadır. Bu durum, bilançoda kuruma ait tesis makine ve cihazları gösteren 253 Tesis Makine ve Cihazlar Hesabını 31.125,45 TL tutarında; demirbaĢları gösteren 255 DemirbaĢlar Hesabını 1.778.800,00 TL tutarında kayıtlar ile mevcut durumun farklı görünmesi açısından etkilemektedir. Kamu idaresi cevabında; Bilançodaki 253 Tesis Makine ve Cihazlar Hesabı ile TaĢınır Kesin Hesap Cetveli arasındaki 31.125,45 TL bilanço fazlalığına iliĢkin farkın 21.04.2016 tarih ve 1481 yevmiye nolu muhasebe iĢlem fiĢi ile düzeltildiği; ilgili TaĢınır Kesin Hesap Cetveli ile muhasebe iĢlem fiĢinin yazı ekinde sunulduğu belirtilmiĢtir. 255 DemirbaĢlar Hesabının bilançoda 2.406.124,98 TL olarak görünmesine rağmen bulguda 406.124,98 TL olarak baz alındığı dolayısı ile bu hesaba iliĢkin sehven hesaplanan farkın 1.778.800,00 TL bilanço eksiği değil 221.200,00 Lira bilanço fazlası olduğunun görüleceği belirtilmiĢ ve söz konusu farkın da 21.04.2016 tarih ve 139 yevmiye nolu muhasebe iĢlem fiĢi ile düzeltildiği, ilgili TaĢınır Kesin Hesap Cetveli ile muhasebe iĢlem fiĢinin yazı ekinde sunulduğu belirtilmiĢtir. Sonuç olarak Bilançodaki 253 Tesis Makine ve Cihazlar Hesabı ile TaĢınır Kesin Hesap Cetveli arasındaki 31.125,45 TL bilanço fazlalığına iliĢkin fark kabul edildiğinden bu konuda idare ile mutabakata varılmıĢtır. Ancak 21.04.2016 tarih ve 1481 yevmiye no’lu muhasebe iĢlem fiĢi ile düzeltme yapıldığından 2015 yılı Bilançosundaki 253 Tesis Makine ve Cihazlar Hesabıyla ilgili olarak tespit edilen hatalı durum devam etmektedir.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 13
255 DemirbaĢlar Hesabının bilançoda 2.406.124,98 TL olarak görünmesine rağmen
bulguda 406.124,98 TL olarak baz alındığı dolayısı ile bu hesaba iliĢkin sehven hesaplanan
farkın 1.778.800,00 TL bilanço eksiği değil 221.200,00 Lira bilanço fazlası olduğunun
görüleceği belirtildiğinden bu konuda da idare ile mutabakata varılmıĢ ve 255 DemirbaĢlar
Hesabında 1.778.800,00 TL bilanço eksiği değil 221.200,00 TL bilanço fazlası olduğu
anlaĢılmıĢtır. Ancak 21.04.2016 tarih ve 139 yevmiye no’lu muhasebe iĢlem fiĢi ile düzeltme
yapıldığından 2015 yılı Bilançosundaki 255 DemirbaĢlar Hesabıyla ilgili olarak yeniden tespit
edilen hatalı durum devam etmektedir.
BULGU 2: Ġç Denetçi Kadrosu Ġhdas Edilmesine Rağmen Ġç Denetçi Atanmadığından
Ġç Denetimin Yapılamaması
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre özetle;
Ġç denetim, kamu idarelerinin iç kontrol sisteminin ayrılmaz bir unsurudur. Ġç kontrol
süreçlerine iliĢkin standartlar ve yöntemler Maliye Bakanlığınca, iç denetime iliĢkin
standartlar ve yöntemler ise Ġç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından
belirlenmektedir(Mad.55)
Kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrol sistemleri; harcama birimleri, muhasebe ve
malî hizmetler ile ön malî kontrol ve iç denetimden oluĢmaktadır (mad.57).
Ġç denetim, kamu idaresinin çalıĢmalarına değer katmak ve geliĢtirmek için
kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini
değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve
danıĢmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile malî
iĢlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve
geliĢtirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaĢımla ve genel kabul görmüĢ
standartlara uygun olarak gerçekleĢtirilir. Ġç denetim, iç denetçiler tarafından yapılır(Mad.63).
Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına,
yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine
uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili,
ekonomik ve verimli Ģekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye
kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin iĢleyiĢinin gözetilmesi,
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 14 izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karĢı sorumludurlar.Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler. Ġl özel idarelerinde vali üst yöneticidir (Mad.11) Ġç denetçiler, bakanlıklar ve bağlı idarelerde, üst yöneticilerin teklifi üzerine Bakan, diğer idarelerde üst yöneticiler tarafından sertifikalı adaylar arasından atanır ve aynı usulle görevden alınır. Ġç denetçilerin kamu idareleri itibarıyla sayıları, çalıĢma usul ve esasları ile diğer hususlar Ġç Denetim Koordinasyon Kurulunca hazırlanarak, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir (Mad.65) Ġl Özel idarelerini de kapsayan 5018 sayılı Kanunun yukarıda bahsedilen maddeleri birlikte değerlendirildiğinde iç denetimin dolayısı ile de iç denetçinin idarenin malî yönetim ve kontrol sisteminde ne derece önemli bir yer tuttuğu anlaĢılmaktadır. Bakanlar Kurulu’nun 2013/4747 sayılı karar eki incelendiğinde kurum için 3 adet iç denetçi kadrosu ihdas edildiği görülmektedir. Ancak kurum tarafından henüz iç denetçi ataması yapılmadığından mali kontrolün önemli bir ayağının eksik kaldığı ve bunun sonucunda da idarenin önemli kontrol zayıflıklarını tespitte ve zamanında tedbir almakta yetersiz kalabileceği değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; Ġç denetçi atanması çalıĢmalarının baĢlatıldığı bildirilmiĢtir. Sonuç olarak Ġç denetçi atanması çalıĢmalarının baĢlatıldığı bildirildiğinden bu konuda idare ile mutabakat sağlanmıĢtır. Ancak bulgumuzda belirtilen hatalı durumun devam ettiği değerlendirilmektedir. BULGU 3: Köylere Hizmet Götürme Birliklerine 5355 Sayılı Mahalli Ġdare Birlikleri Hakkında Kanununun 18’inci Maddesinde Öngörülmeyen ġekilde Aktarmalar Yapılması 5355 sayılı Mahalli Ġdare Birlikleri Kanununun, “Köylere hizmet götürme birlikleri” baĢlıklı 18’inci Maddesinin 5793 sayılı Kanunun 44’üncü maddesi ile değiĢik üçüncü fıkrasında;
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 15 “Bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşları ile il özel idareleri; köye yönelik hizmetlere ilişkin yapım, bakım ve onarım işleri, bölünmüş yol, elektrifikasyon, köy yolu, içme suyu, sulama suyu ve kanalizasyon yatırımlarını, kendi bütçelerinde bu hizmetler için ayrılan ödenekleri köylere hizmet götürme birliklerine aktarmak suretiyle gerçekleştirebilirler. Aktarma işlemi merkezi idare kuruluşlarında ilgili bakanın, il özel idarelerinde valinin onayıyla yapılır ve bu ödenekler tahsis amacı dışında kullanılamaz. Bu takdirde iş, birliğin tabi olduğu usul ve esaslara göre sonuçlandırılır. Köylere hizmet götürme birlikleri de bütçe imkânları ölçüsünde bu yatırımlara kendi bütçelerinden ödenek aktarabilirler. Bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşları ile il özel idareleri tarafından aktarılacak ödeneklerle gerçekleştirilecek yatırımlar, birliğin hizmet ve görev alanı sınırlamasına tabi olmaksızın yapılabilir.” denilmek suretiyle söz konusu birliklere yapılacak aktarmalarla ilgili esaslara dair bir düzenleme yapılmıĢtır. Bu hükümden hareketle birliklere bu nitelikte kaynak aktarımı yapılabilmesi için gereken Ģartlar Ģöyledir: 1- Köye yönelik hizmetlere iliĢkin olarak sayılan, yapım, bakım ve onarım iĢleri, bölünmüĢ yol, elektrifikasyon, köy yolu, içme suyu, kullanma suyu ve kanalizasyon yatırımları için aktarma yapılabilecektir. 2- Merkezi Ġdare KuruluĢları ve Ġl Özel Ġdareleri bu hizmetler için kendi bütçelerinde ödenek ayırmıĢ olacaklardır. 3- Bu aktarmalar merkezi idare kuruluĢlarında ilgili bakan, Ġl özel idarelerinde valinin onayıyla yapılacaktır. 4-Bu ödenekler tahsis amacı dıĢında kullanılamayacaklardır. Ancak yapılan denetimlerde köye yönelik olmayan hizmetlerle ilgili yatırımlar için de aktarmalar yapıldığı belirlenmiĢtir. Kanun koyucunun amaçları bu Ģekilde düzenlenmekle birlikte bakanlıklar ve merkezi idare kuruluĢlarınca il özel idaresine aktarılan ödeneklerin tekrar KHGB lere aktarıldığı da gözlemlenmiĢtir. 5302 sayılı Kanunun 6’ncı maddesinde ; “(Ek fıkra: 3/7/2005-5393/85 md.; Değişik ikinci fıkra: 24/7/2008-5793/42 md.)
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 16 Bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşları; yapım, bakım ve onarım işleri, devlet ve il yolları, içme suyu, sulama suyu, kanalizasyon, enerji nakil hattı, sağlık, eğitim, kültür, turizm, çevre, imar, bayındırlık, iskan, gençlik ve spor gibi hizmetlere ilişkin yatırımlar ile bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşlarının görev alanına giren diğer yatırımları, kendi bütçelerinde bu hizmetler için ayrılan ödenekleri il özel idarelerine aktarmak suretiyle gerçekleştirebilir. Aktarma işlemi ilgili bakanın onayıyla yapılır ve bu ödenekler tahsis amacı dışında kullanılamaz. İş, il özel idaresinin tabi olduğu usul ve esaslara göre sonuçlandırılır. İl özel idareleri de bütçe imkanları ölçüsünde bu yatırımlara kendi bütçesinden ödenek aktarabilir. Bu fıkraya göre, bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşları tarafından aktarılacak ödenekler ile gerçekleştirilecek yatırımlar, birinci fıkrada öngörülen görev alanı sınırlamasına tabi olmaksızın bütün il sınırları içinde yapılabilir.” hükmü yer almaktadır. Bu hüküm gereğince merkezi idare kuruluĢları tarafından il özel idarelerine aktarılan ödeneklerin ikinci kez de il özel idarelerince Köylere Hizmet Götürme Birliklerine aktarılmasını bu kapsamda kabul etmek mümkün değildir. Çünkü merkezi idare kuruluĢlarının 6’ncı madde kapsamında yapacakları kaynak aktarımı, bizzat bu kuruluĢların köye yönelik hizmetlerden olma Ģartı da bulunmayan her türlü yatırımlarına ait ödeneklerin aktarılmasını mümkün kılmaktadır. Oysa 5355 sayılı Kanunun 18’inci maddesi kapsamında sayılan iĢlerle ilgili olarak yapılacak ödenek aktarımlarının il özel idaresi aracılığı olmadan ve doğrudan doğruya birliğin kendisine yapılması gerekmektedir Ancak Ağrı Ġl Özel Ġdaresine merkezi idare tarafından 5302 sayılı Kanunun 6’ncı maddesi kapsamında sadece il özel idaresi eliyle gerçekleĢtirilecek yatırımlar için aktarma yapılmıĢtır. Bu ödeneklerin ikinci bir kez il özel idaresince KHGB aktarılması mümkün görünmemektedir. KHGB’nin gerek personel donanımı ve sayısı, gerek makine ekipman ve donanımı gerekse deneyimi itibariyle bu yatırımları, il özel idaresinden daha iyi bir Ģekilde gerçekleĢtirmesi de söz konusu olmadığından; uygulamayla yatırımlar, 4734, 4735 ve 6085 sayılı kanunlar dıĢında bırakılmaktadır. Ġl Özel Ġdareleri bütçesinden KHGB’ne ödenek aktarılabilmesi ile ilgili olarak farklı bir düzenleme daha bulunmaktadır. 5355 sayılı Kanunun 18’inci maddesinin 5’inci fıkrasında “İl özel idaresi bütçe gelirlerinin ne kadarının köylere hizmet götürme birliklerine aktarılacağı, köylere hizmet götürme birliklerinin sunacağı yatırım plânı, yıllık çalışma
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 17 programı ve uygulama projelerine göre il genel meclisince kararlaştırılır.” hükmü yer almaktadır. Bu husus diğer düzenlemeden tamamen farklıdır. KHGB’ne yapılacak yardım niteliğindeki bu ödenek aktarımları 5302 sayılı Kanunun 43’üncü maddesinde il özel idaresinin giderleri açıklanırken (e) fıkrasında belirtildiği üzere “İl genel meclisince belirlenecek ilkeler çerçevesinde köylere veya köylerin aralarında kurdukları birliklere yapılacak yardımlar” olarak açıklanan ve il özel idaresi bütçelerine konulan ödeneklerden yapılan aktarmalardır. Ancak bu nitelikteki ödenek aktarımlarının genel Ģartı da 5355 sayılı Kanunun 18’inci maddesi hükümleri gereğince KHGB’lerince Ġl özel idaresine yatırım planı, yıllık çalıĢma programı ve uygulama projelerinin sunulması ve buna göre proje bazında ödenek aktarımı yapılmasıdır. Bu nedenle KHGB ile yapılan protokollere konulan genel ifadeler ve “ihtiyaç” ve sair gerekçelerle projesi olmayan iĢler için birliklere ödenek aktarımı yapmak 5355 sayılı Kanunun 18’inci maddesinin özüne aykırıdır. Bazı il özel idarelerinde yardım niteliğinde olan bu ödenek aktarımları ile ilgili olarak yönetmelik bazlı düzenlemeler yapılmıĢ ve yardımların maddenin amacına göre bu çerçevede verilmesi sağlanmıĢtır. Ancak Ağrı Ġl Özel Ġdaresinde KHGB’ne yardım niteliğinde yapılan ödenek aktarımlarında maddede sayılan Ģartlar dikkate alınmamıĢtır. Sonuç olarak Ağrı Ġl Özel Ġdaresince 2015 yılında KHGB’ne yapılan aktarmalarla ilgili olarak aĢağıda yer alan tespitler yapılmıĢtır. A) Ağrı Ġl Özel Ġdaresine Bakanlık ve diğer merkezi yönetim kuruluĢları tarafından 5302 sayılı Kanunun 6’ncı maddesine göre kendi bütçelerinde yer alan ödeneklerden aktarılarak, bizzat il özel idaresince gerçekleĢtirilmesi gereken iĢlerle ilgili olarak Ağrı Ġl Özel Ġdaresi bütçesine 8 finansman kodunda ödenek kaydedilen aĢağıdaki listede ayrıntıları gösterilen ödeneklerin Köylere Hizmet Götürme Birliklerine aktarılması. Birliğin Adı Yapılan ĠĢ Finans Kodu Aktarılan Tutar(TL) Diyadin KHGB Köy Yolları Asfalt Menfez ve Köprü Gideri 08 1.008.000,00 Diyadin KHGB Emniyet Müdürlüğü Mobese Onarım ĠĢi 08 80.000,00 Doğubayazıt KHGB Ahmed-i Hani Müzesi Çevre Düzenlemesi iĢi 08 500.000,00
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 18 Doğubayazıt KHGB Tarihi Yerlerin Bakım Onarım Gideri 08 173.452,08 Doğubayazıt KHGB Köy Yolları Asfalt Menfez ve Köprü Gideri 08 1.865.000,00 Doğubayazıt KHGB Doğubayazıt Mobese Yapım ve Onarım ĠĢi 08 127.873,81 Doğubayazıt KHGB Tarihi Yerlerin Bakım Onarım Gideri 08 500.000,00 Doğubayazıt KHGB Gürbulak Tır Parkı Su Etüt ĠĢi 08 15.000,00 EleĢkirt KHGB Köy Yolları Asfalt Menfez ve Köprü Gideri 08 831.000,00 EleĢkirt KHGB Yücekapı Grup Köy Yolları Asfalt Yapım ĠĢi 08 83.610,67 EleĢkirt KHGB Köy Yolları Asfalt Gideri 08 90.000,00 EleĢkirt KHGB Hasanpınar Köyü Okul Onarım Gideri 08 20.000,00 TOPLAM 5.293.936,56 B) Ağrı Ġl Özel Ġdaresi bütçesinde öngörülen köye yönelik hizmetlere iliĢkin yapım, bakım ve onarım iĢleri, bölünmüĢ yol, elektrifikasyon, köy yolu, içme suyu, sulama suyu ve kanalizasyon yatırımları dıĢındaki hizmetler için Köylere Hizmet Götürme Birliklerine ödenek aktarılması, Birliğin Adı Yapılan ĠĢ Finans Kodu Aktarılan Tutar(TL) Diyadin KHGB Birlik ĠĢ ve ĠĢlemleri 05 10.000,00 Diyadin KHGB Birlik ĠĢ ve ĠĢlemleri 05 112.470,26 EleĢkirt KHGB Birlik ĠĢ ve ĠĢlemleri 05 10.000,00 Hamur KHGB Birlik ĠĢ ve ĠĢlemleri 05 50.000,00 TaĢlıçay KHGB Birlik ĠĢ ve ĠĢlemleri 05 50.000,00 TaĢlıçay KHGB Birlik ĠĢ ve ĠĢlemleri 05 65.438,24 TaĢlıçay KHGB Birlik ĠĢ ve ĠĢlemleri 05 32.719,12 Tutak KHGB Birlik ĠĢ ve ĠĢlemleri 05 15.000,00 Merkez KHGB Birlik ĠĢ ve ĠĢlemleri 05 10.000,00
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 19 Merkez KHGB Birlik ĠĢ ve ĠĢlemleri 05 35.000,00 Merkez KHGB Birlik ĠĢ ve ĠĢlemleri 05 16.451,16 Merkez KHGB Birlik ĠĢ ve ĠĢlemleri 05 13.891,50 TOPLAM 1.595.443,67 Kamu idaresi cevabında; Köylere Hizmet Götürme Birliklerine bundan sonra 5355 sayılı Kanunun 18'inci maddesi kapsamında ödenek aktarması yapılacağı belirtilmiĢtir. Sonuç olarak Köylere Hizmet Götürme Birliklerine bundan sonra 5355 sayılı Kanunun 18'inci maddesi kapsamında ödenek aktarması yapılacağı belirtildiğinden bu konuda idare ile mutabakat sağlanmıĢtır. Ancak bulguda tespit edilen hatalı durumun devam ettiği değerlendirilmektedir.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 20 8. EKLER Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 21
44.04 AĞRI ĠL ÖZEL ĠDARESĠ FAALĠYET SONUÇLARI TABLOSU
Hesap
Kodu
Yardımcı
Hesap GĠDERĠN TÜRÜ
2013 2014 2015
Kod.1 TL Kr TL Kr TL Kr
630 01 Personel Giderleri 27.546.626.55 28.341.639.16 31.516.447.76
630 02 Sos. Güv. Kurumlarına Devlet Primi
Gid. 4.446.713..93 3.836.553.17 4.092.851.41
630 03 Mal Ve Hizmet Alım Giderleri 33.000.613.84 36.769.574.04 29.453.550.87
630 04 Faiz Giderleri 821.833.66 648.128,95
630 05 Cari Transferler 26.105.861.03 4.866.619.71 3.142.344.20
630 07 Sermaye Transferleri 82.795.03 95.095.313.09 137.972.542.70
630 11 Değer Ve Miktar DeğiĢimleri
Giderleri 14.632.00
630 13 Amortisman Giderleri 7.231.924.53 217.543.35
630 14 Ġlk Madde ve Malzeme Giderleri 304.666.56 19.384.116.17 6.159.983.95
630 30 Proje Kapsamında Yapılan Cari
Giderler 118.409.73
GĠDERLER TOPLAMI 91.487.276.94 196.347.573.53 213.336.434.92
Hesap
Kodu
Yardımcı
Hesap GELĠRĠN TÜRÜ
2013 2014 2015
Kod.1 TL Kr TL Kr TL Kr
600 01 Vergi Gelirleri 54.434.14 36.092.21 63.822.,24
600 03 TeĢebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 8.629.410.31 1.443.372.33 1.825.929.04
600 04 Alınan BağıĢ ve Yardımlar ile Özel
Gel. 258.124.871.61 143.350.189.97 135.570.487.86
600 05 Diğer Gelirler 52.579.960.31 69.322.603.49 79.802.737.81
GELĠRLER TOPLAMI 319.388.676.37 214.152.258.00 217.262.976.95
FAALĠYET SONUCU 226.901.399.43 17.804.684.47 3.926.542.03
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 22 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr
AĞRI ĠL ÖZEL ĠDARESĠ 2015 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU
ĠÇĠNDEKĠLER
- ÖZET ........................................................................................................................................................... 25
- DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................. 26
- SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 26
- DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ........................................................ 26
- GENEL DEĞERLENDĠRME ................................................................................................................... 28
- DENETĠM BULGULARI .......................................................................................................................... 30
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 25
- ÖZET
Bu rapor, Ağrı Ġl Özel Ġdaresinin performans denetimi sonuçlarını ve bulgularını içermektedir. 6085 sayılı Kanunun 36’ıncı maddesi uyarınca, SayıĢtay “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilen denetim” olarak tanımlanan performans denetimini yapmakla görevli ve yetkilidir.
Ağrı Ġl Özel Ġdaresinin hedef ve göstergeleriyle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının değerlendirmesini sağlamak amacıyla aĢağıdakiler denetlenmiĢtir: 2015–2019 dönemine ait Stratejik Plan, 2015 yılı Performans Programı, 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu ve Faaliyet sonuçları ölçümü yapan veri kayıt sistemleri.
Ağrı Ġl Özel Ġdaresinde stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporundan oluĢan doküman seti mevzuat ve rehberlerde öngörülen sürelerde üretilmiĢtir. Kurumun olanakları, bu alanda sorumluluk verilen kurum personelinin birikim ve deneyimleri göz önüne alındığında belirlenen hedef ve göstergelerin hazırlanması ile faaliyet sonuçlarının değerlendirilmesi konusunda henüz arzu edilen düzeye ulaĢılamadığı görülmektedir. Değerlendirme ve denetim bulguları bölümünde açıklanacağı üzere performans ölçümünü gerçekleĢtirecek unsurların sisteme dahil edilememesi faaliyet raporlarını da ölçme/değerlendirme karakterinden yoksun bırakmıĢtır. Performans ölçümü döngüsünün sağlıklı ve iĢlevsel biçimde iĢleyiĢi için sistemin salt planlama ayağına değil ölçümünün gerçekleĢtirilmesini sağlayacak unsurlarına da odaklanılması ve performans bilgisinin içeriğinin geliĢtirilmesi gerekmektedir. Bu ölçümlemenin yapılabilmesi için Stratejik Plan, Performans Programı ve Faaliyet Raporlarının birbiriyle uyumlu olarak hazırlanması büyük önem arzetmekte olup Performans Programında belirlenen hedeflerin gerçekleĢip gerçekleĢmediğinin Faaliyet Raporunda da takip edilebilmesi gerekmektedir. Diğer yandan Performans bilgisinin toplanmasına ve değerlendirilmesine yönelik süreç ve sorumluları tanımlayan bir sistem oluĢturulması da sağlıklı sonuçlar elde etme açısından önemli bir aĢama olacaktır. Performans ölçümü ülkemiz kamu yönetimi için yeni bir yönetim aracıdır. Bu araçtan yarar elde edilebilmesinin temel Ģartı ise baĢta üst yönetim olmak üzere tüm personelin sistemin amacını ve tüm unsurlarını anlaması, tanıması, yararına inanması ve samimiyetle
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 26 uygulamaya koymasıdır. Aksi halde beklenen sonuçlar elde edilemeyeceği gibi bu çerçevede yapılan iĢler ve hazırlanan raporlar idareler için sadece bir maliyet unsuru olacaktır. Gerek üst yönetimi, gerekse sistem uygulayıcılarıyla Ağrı Ġl Özel Ġdaresinin konuya iliĢkin samimi, pozitif yaklaĢımları önemli bir artıdır. Bu yönüyle, geliĢmeye açık bu potansiyelin daha fazla mesafe katetmesi beklenmektedir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresi yönetimi, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan Stratejik Plan, Performans Programı ve Ġdare Faaliyet Raporlarının hazırlanmasına iliĢkin yönetmelik ve kılavuzlara uygun olarak hazırlanmıĢ olan performans bilgisi raporlarının doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtay’a sunulmasından; bir bütün olarak sunulan bu raporların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tam ve doğru olarak yansıtmasından; kamu idaresinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarının ölçülmesine iliĢkin sistemlerin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden; performans bilgisinin dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, kamu idaresinin raporladığı performans bilgisinin güvenilirliğine iliĢkin değerlendirme yapmak, performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarını ölçen sistemleri değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları ve SayıĢtay ikincil mevzuatıdır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 27 Denetimin amacı, bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında TBMM ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması, kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi ile hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın yerleĢtirilmesi ve yaygınlaĢtırılmasıdır. Denetim, kamu idaresinin faaliyet raporunda yer alan performans bilgilerinin ve bunları oluĢturan kayıt ve belgelerin doğruluğu ve güvenilirliğine iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile gerçekleĢtirilmiĢtir. Bu çerçevede, Ağrı Ġl Özel Ġdaresinin yayımladığı 2015-2019 dönemine ait Stratejik Plan, 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenmiĢtir.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 28
5. GENEL DEĞERLENDĠRME
2015 yılı performans denetimi kapsamında Ağrı Ġl Özel Ġdaresinin yayımladığı 2015-
2019 dönemine ait Stratejik Plan, 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Ġdare Faaliyet
Raporu incelenerek faaliyet sonuçlarının ölçülmesine yönelik olarak üretilen performans
bilgisinin güvenilir olup olmadığı değerlendirilmiĢtir.
Ağrı Ġl Özel Ġdaresi denetimimize esas teĢkil eden performans ölçüm sürecine iliĢkin
dökümanları yasal süreler içinde hazırlamıĢtır. Sürecin daha sağlıklı iĢleyiĢine katkı vermek
amacıyla, kritik önemdeki bazı değerlendirmelerimize aĢağıda yer verilmiĢtir.
Stratejik Planın Katılımcı Bir AnlayıĢla Hazırlanmaması
Stratejik planda yer alması gereken temel unsurlardan biri olan katılımcılık paydaĢ
analizinin yapılmasını gerekli kılmaktadır. Ancak kurumda paydaĢ analizinin yapılmadığı
anlaĢılmıĢtır. Stratejik planlama sürecinin kuruluĢun en üst düzey yetkilisi tarafından tam
olarak desteklenmesi Ģarttır. Bununla beraber, ilgili tarafların, diğer yetkililerin, idarecilerin
ve her düzeydeki personelin katkısı, ortak çabası ve desteği olmaksızın, stratejik planlamanın
baĢarıya ulaĢması beklenmemelidir.
Stratejik Planda Misyon ve Vizyon Bildirimlerinin Açık ve AnlaĢılır ġekilde
Yapılmaması; Stratejik Amaç ve Hedeflerin Yönetmeliğe ve Kılavuza Uygun
Olarak Hazırlanmaması
KuruluĢlar, geleceğe bakabilmek için, misyon ve vizyonlarını ifade edecek, temel
değerlerini belirleyecek, amaçlarını, hedeflerini ve stratejilerini ortaya koyacaklardır. Misyon,
vizyon ve ilkelerin oluĢturulması sonucunda, kuruluĢun varması istenen noktaya nasıl bir
çerçeve içinde ulaĢılacağı amaç ve hedeflerin belirlenmesi ile ortaya çıkar. Bu nedenle,
misyon, vizyon ve ilkelerin doğru Ģekilde ifade edilmesi stratejik planın baĢarısı üzerinde
belirleyici bir rol oynayacaktır.
Performans Programında Öncelikli Stratejik Amaç ve Hedeflerin Belirlenmemesi
Kurumlar stratejik planda belirlenen amaç ve hedeflerinin tamamına performans
programında özellikle kaynak kısıtları nedeniyle yer vermek zorunda değildir. Bu yüzden
amaç ve hedeflerden hangilerinin kurum için öncelikli olduğunun katılımcı bir yöntemle
belirlenerek performans dönemi amaç ve hedeflerinin tespit edilmesi, buna göre de
performans hedef ve göstergeleri ile faaliyetlerin ortaya konulması gerekmektedir
Söz konusu önceliklendirmenin yapılmaması nedeniyle kaynak kısıtı ortaya çıktığı
takdirde kurumun performans hedeflerinde de sapmalar ortaya çıkabilecektir.
Performans Programında Performans Hedef ve Göstergeleri ile Faaliyetlerin
Belirlenmemesi
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 29 Ġdarenin, program dönemine iliĢkin performans hedef ve göstergelerini, performans hedeflerine ulaĢmak için yürütülecek faaliyetler ile bunların kaynak ihtiyacını, idareye iliĢkin mali ve mali olmayan diğer bilgileri içerecek Ģekilde hazırlaması gerekmektedir. Kurumun performans programında böyle bir çalıĢmanın yapılmadığı ve performans hedef ve göstergeleri ile faaliyetlerin programda gösterilmediği anlaĢılmıĢtır. BaĢka bir ifade ile performans bilgisi düzenleyici esaslara uygun Ģekilde raporlanmamıĢtır. Bu nedenle 2015 yılı faaliyet raporunda performans ölçme ve değerlendirme imkanı da ortadan kalkmıĢ bulunmaktadır. Sonuç olarak; Ağrı Ġl Özel Ġdaresi, raporumuzun özet bölümünde de belirtildiği üzere performans ölçüm sürecine iliĢkin temel raporlama gerekliliklerini yerine getirememektedir. Süreç sorumlularının konuya samimiyetle yaklaĢmalarına rağmen stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporunun hazırlanmasında sunum eksiklikleri bulunmaktadır. Bu nedenle kurum performansının ölçümü ve değerlendirilmesi imkansız hale gelmiĢtir. ġüphesiz kurumun performans yönetimi kültürü oluĢtukça ve uygulama birikimi arttıkça buna paralel olarak geliĢmesi beklenmelidir.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 30 6. DENETĠM BULGULARI A. Stratejik Planın Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 1: Stratejik Amaç ve Hedeflerin Yönetmeliğe ve Kılavuza Uygun Olarak Hazırlanmaması A) Stratejik amaç ve hedefler kurumsal olarak değil harcama birimi bazında belirlenmiĢtir. 26.05.2006 tarih ve 26179 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Kamu Ġdarelerinde Stratejik Planlamaya ĠliĢkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 4-(d) maddesinde stratejik plan: “Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren planı, İfade eder” Ģeklinde tanımlanmıĢ; 5-(b) maddesinde de stratejik planlama sürecindeki çalıĢmaların, strateji geliĢtirme biriminin koordinatörlüğünde tüm birimlerin katılım ve katkılarıyla yürütüleceği ifade edilmiĢtir. Söz konusu yönetmeliğin ilgili hükümlerinden anlaĢılacağı üzere stratejik plan ile stratejik plan süreci içinde yer alan stratejik amaçların, strateji geliĢtirme biriminin koordinatörlüğünde tüm birimlerin katılım ve katkılarıyla kurumsal ölçekte yapılması gerekmektedir. Oysa Kurumun stratejik amaç ve hedeflerinin kurumsal olarak değil harcama birimi bazında hazırlandığı; her harcama birimi için belirlenen amaca ayrı ayrı sıra numarası verildiği, bazı birimlerde hiç numara verilmediği hatta amaç olduğunun dahi belirtilmediği; dağınık olarak belirlenen bu amaçların ve dolayısı ile hedeflerin kurumun ürettiği temel ürün ve hizmetlere göre faaliyet alanı oluĢturularak sınıflandırılmadığı görülmüĢtür. Bu nedenle stratejik plandaki amaç ve hedeflerle 2015 yılı performans programını iliĢkilendirmenin imkansız hale geldiği değerlendirilmiĢtir. B) Bazı birimlerde stratejik amaçtan sonra hedef belirlenmeden faaliyetlere yer verilmiĢtir. Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzunda strateji yönetim süreci Ģu Ģekilde sıralanmaktadır. Durum analizi, misyon, vizyon, amaçlar, hedefler, stratejiler, faaliyet ve projeler.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 31 Hedefler, amaçların gerçekleĢtirilebilmesine yönelik spesifik ve ölçülebilir alt amaçlardır. Yine kılavuza göre her amacın altında en az bir hedef olacağı belirtilmektedir. Oysa kurumun harcama birimlerinden olan Plan Proje Yatırım ve ĠnĢaat Müdürlüğü ile Su ve Kanal Hizmetleri Müdürlüğünün Stratejik Plandaki süreçte amaçlarından hemen sonra faaliyetleri belirlenmiĢtir. BaĢka bir ifade ile amacı gerçekleĢtirmeye yönelik hedefler oluĢturulmamıĢtır. Ġlgili amaca yönelik hedeflerin ortaya konulmaması stratejik plan döneminde kurumun söz konusu amaçlarına ulaĢmasını imkansız kılacaktır. Çünkü faaliyetler tek baĢına amaçların gerçekleĢmesinde değerlendirme kriteri değildir. Kamu idaresi cevabında; Bir sonraki 2019-2023 Stratejik Planı hazırlanırken bulguda belirtilen stratejik amaç ve hedeflerin Yönetmeliğe ve Kılavuza uygun olarak hazırlanacağı belirtilmiĢtir. Sonuç olarak Stratejik planın hazırlanmasında bundan sonra bulgu doğrultusunda iĢlem yapılacağı belirtildiğinden bu konuda idare ile mutabakat sağlanmıĢtır. Konunun gelecek dönemlerde izlenmesi uygundur. BULGU 2: Stratejik Planda Misyon ve Vizyon Bildirimlerinin Açık ve AnlaĢılır ġekilde Tanımlanmaması A) Misyon Bildirimi Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzuna göre; misyon bir kuruluĢun varlık sebebidir; kuruluĢun ne yaptığını, nasıl yaptığını ve kimin için yaptığını açıkça ifade eder. Misyon bildirimi stratejik plan dokümanının diğer kısımlarına da temel oluĢturur. Misyon bildirimi, kuruluĢun sunduğu tüm hizmet ve faaliyetleri kapsayan bir Ģemsiye kavramdır. Misyon bildirimi kuruluĢun üst yönetimi tarafından planlama ekibi ile birlikte diğer birimlerin görüĢleri de dikkate alınarak geliĢtirilir. Gerek görüldüğü takdirde daha alt seviyedeki birimlerin misyon bildirimleri ise, birim yöneticileri ve diğer ilgili personel tarafından kuruluĢun misyon bildirimine uyumlu bir Ģekilde geliĢtirilir. Misyon bildirimi özlü, açık ve çarpıcı Ģekilde ifade edilir; hizmetin yerine getirilme sürecini değil, amacını tanımlar; yasal düzenlemelerle kuruluĢa verilmiĢ olan görev ve yetkiler çerçevesinde belirlenir. Misyon bildiriminde KuruluĢun hizmet sunduğu kiĢi ve kuruluĢlar belirtilir; KuruluĢun sunduğu hizmet ve/veya ürünler tanımlanır.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 32 Oysa Kurumun misyon bildiriminde 5302 sayılı Ġl Özel Ġdaresi Kanununun “Ġl özel idaresinin görev ve sorumlulukları” baĢlıklı 6’ıncı maddesinin (a) fıkrasındaki görev ve yetki tanımı hiçbir değiĢiklik yapılmadan misyon tanımı olarak kabul edilmiĢtir. Bu Ģekildeki misyon tanımı Kılavuzdaki misyon tanımı ile uyuĢmamakta; Kurumun ne yaptığını, nasıl yaptığını ve kimin için yaptığını; amacını, hizmet sunduğu kiĢi ve kuruluĢları özlü, açık ve çarpıcı Ģekilde açıklamamaktadır. B) Vizyon Bildirimi Kılavuza göre vizyon; kuruluĢun ideal geleceğini sembolize eder. KuruluĢun uzun vadede neleri yapmak istediğinin güçlü bir anlatımıdır. Vizyon bir kuruluĢun farklı birimleri arasında birleĢtirici bir unsurdur. Bundan dolayı, birçok iĢlevi yerine getiren kuruluĢlarda daha da önemli bir role sahiptir. Vizyon bildirimi kuruluĢun ulaĢmayı arzu ettiği geleceğin iddialı ve gerçekçi bir ifadesidir. Bu ifade, bir yandan çalıĢanları ve karar alıcıları ilerlemeye teĢvik etmeli, diğer yandan da ulaĢılabilir olmalıdır. Vizyon bildirimi, misyon bildirimi ile birlikte kuruluĢ planının çatısını oluĢturur. Yine Kılavuza göre güçlü bir vizyon aĢağıdaki özelliklere sahiptir: -Ġdealisttir; yürekten gelmesi, hissedilmesi gerekir. -Özgündür; kuruluĢun vizyonunu diğerlerinden ayırt edici özelliğe sahiptir. -Çekicidir; kuruluĢ çalıĢanları kadar diğer paydaĢların da ilgisini çeker. Ġyi ifade edilmiĢ bir vizyon bildirimi ise aĢağıdaki özellikleri gösterir: -Kısa ve akılda kalıcıdır. -Ġlham verici ve iddialıdır. -Gelecekteki baĢarıları ve ideal olanı tanımlayıcıdır. Kurumun vizyon bildiriminde ise Kılavuzdaki vizyon bildirimine iliĢkin açıklamalar aynen alınmıĢ; Kılavuza ve kurum kimliğine uygun bir vizyon bildirimi oluĢturulmamıĢtır. BaĢka bir ifade ile kurumun vizyonu stratejik planda açıklanmamıĢtır. Kamu idaresi cevabında; Bir sonraki 2019-2023 Stratejik Planı hazırlanırken bulgu doğrultusunda hareket edileceği belirtilmiĢtir. Sonuç olarak Bir sonraki 2019-2023 Stratejik Planı hazırlanırken bulgu doğrultusunda hareket edileceği belirtildiğinden bu konuda idare ile mutabakat sağlanmıĢtır Konunun gelecek dönemlerde izlenmesi uygundur.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 33 BULGU 3: Stratejik Planda Yer Alması Gereken Temel Unsurlardan Olan Katılımcılığın Stratejik Plan Sürecine Dahil Edilmemesi Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzuna göre “katılımcılık” stratejik planda yer alması gereken temel unsurlardan biridir. Katılımcılığın sağlanabilmesi için “paydaĢ analizinin” yapılması gerekmektedir. Kılavuza göre paydaĢlar iç paydaĢ, dıĢ paydaĢ ve müĢterilerden oluĢmaktadır. Kurumla iliĢkisindeki yakınlığa göre önceliklendirilen paydaĢlardan kurum hakkındaki görüĢlerinin alınması ve bunun değerlendirilmesi stratejik planın hazırlanmasında paydaĢın beklenti ve taleplerinin karĢılanması açısından önem arz etmektedir. Kurumun, paydaĢların görüĢ, öneri ve beklentilerini stratejik planlama sürecine dahil etmemesi planın bu kesimlerce sahiplenilmemesine ve uygulama Ģansının azalmasına neden olabilecektir. Kamu idaresi cevabında; Bir sonraki 2019-2023 Stratejik Planı hazırlanırken bulgu doğrultusunda hareket edileceği belirtilmiĢtir. Sonuç olarak Bir sonraki 2019-2023 Stratejik Planı hazırlanırken bulgu doğrultusunda hareket edileceği belirtildiğinden bu konuda idare ile mutabakat sağlanmıĢtır Konunun gelecek dönemlerde izlenmesi uygundur. B. Performans Programının Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 4: Performans Programında Öncelikli Stratejik Amaç ve Hedeflerin Belirlenmemesi Performans Programı Hazırlama Rehberinde: “Kamu idareleri; kalkınma planı, hükümet programı, orta vadeli program ve orta vadeli mali plan ile bütçe içi ve bütçe dışı kaynaklarını göz önünde bulundurarak, stratejik planda yer alan amaç ve hedeflerden program döneminde hangilerine, ne ölçüde öncelik vereceklerini üst yönetici, harcama yetkilileri ve diğer ilgili tarafların katkılarının sağlanacağı katılımcı bir yöntemle belirlerler.” denilmektedir. Kurumun 2015 Yılı Performans Programında ise "Öncelikli Stratejik Amaç ve
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 34
Hedeflerin" belirlenmediği anlaĢılmıĢtır. Bu durumun kaynakların öncelikli amaç ve hedeflere
tahsis edilmesini öngören bütçeleme anlayıĢına uymadığı değerlendirilmektedir.
Kamu idaresi cevabında; Bir sonraki performans programı hazırlanırken bulgu
doğrultusunda hareket edileceği belirtilmiĢtir.
Sonuç olarak Bir sonraki performans programı hazırlanırken bulgu doğrultusunda
hareket edileceği belirtildiğinden bu konuda idare ile mutabakat sağlanmıĢtır Konunun
gelecek dönemlerde izlenmesi uygundur.
BULGU 5: Performans Programında Performans Hedef ve Göstergeleri ile Faaliyetlerin
Belirlenmemesi
Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmeliğin
4’üncü maddesinin (1)’inci fıkrasında : “Performans programları; bu Yönetmelik,
Performans Programı Hazırlama Rehberi ve Bakanlıkça performans esaslı bütçelemeye
ilişkin yapılacak diğer düzenlemelere uygun olarak idarenin program dönemine ilişkin
performans hedef ve göstergelerini, performans hedeflerine ulaşmak için yürütülecek
faaliyetler ile bunların kaynak ihtiyacını, idareye ilişkin mali ve mali olmayan diğer bilgileri
içerecek şekilde mali hizmetler biriminin koordinasyonunda harcama yetkililerinin katılımıyla
üst yönetici tarafından idare düzeyinde hazırlanır.” (5)’inci fıkrasında: “Kamu idarelerinin
performans programını hazırlama süreci, kamu idarelerinin üst yöneticisi ve harcama
yetkilileri tarafından program dönemine ilişkin öncelikli stratejik amaç ve hedeflerin,
performans hedef ve göstergelerinin, faaliyetlerin ve bunlardan sorumlu harcama
birimlerinin belirlenerek, en geç Mayıs ayı sonuna kadar üst yönetici tarafından harcama
birimlerine yazılı olarak duyurulmasıyla başlar.”
Denilmektedir.
Söz konusu Yönetmelik hükümleri uyarınca performans programlarının; idarenin
program dönemine iliĢkin performans hedef ve göstergelerini, performans hedeflerine
ulaĢmak için yürütülecek faaliyetler ile bunların kaynak ihtiyacını, idareye iliĢkin mali ve mali
olmayan diğer bilgileri içerecek Ģekilde hazırlanması gerekmektedir.
Oysa Ġdarenin 2015 yılı Performans Programında performans hedef ve göstergeleri ile
performans hedeflerine ulaĢmak için yürütülecek faaliyetlerin belirlenmediği ve programda
yer almadığı anlaĢılmıĢtır. Ġdarenin performans programında sadece idari birimlere iliĢkin
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı
Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 35
hazırlanan “Faaliyet Maliyetleri Tabloları” yer almaktadır. Bu haliyle 2015 yılı Performans
Programının, idarenin faaliyet maliyetlerinin gösterildiği bir doküman durumuna düĢtüğü;
faaliyet raporunda da performans ölçümü yapılması ve sonuçlarının değerlendirilmesinin
imkansız hale geldiği düĢünülmektedir.
Kamu idaresi cevabında; Bir sonraki performans programı hazırlanırken bulgu
doğrultusunda hareket edileceği belirtilmiĢtir.
Sonuç olarak Bir sonraki performans programı hazırlanırken bulgu doğrultusunda
hareket edileceği belirtildiğinden bu konuda idare ile mutabakat sağlanmıĢtır Konunun
gelecek dönemlerde izlenmesi uygundur.
C. Faaliyet Raporunun Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular
BULGU 6: Faaliyet Raporunda “Performans Bilgileri” BaĢlığı Altında Yer Alması
Gereken Bilgi, Tablo ve Değerlendirmelerin Bulunmaması
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 41’inci maddesinde;
“İdare faaliyet raporu, ilgili idare hakkındaki genel bilgilerle birlikte; kullanılan
kaynakları, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerini, varlık
ve yükümlülükleri ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin
bilgileri de kapsayan mali bilgileri; stratejik plan ve performans programı uyarınca yürütülen
faaliyetleri ve performans bilgilerini içerecek şekilde düzenlenir.”
Denilmektedir. Yine Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında
Yönetmeliğin 18’inci maddesi ikinci fıkrasında:
“Performans bilgileri başlığı altında, idarenin stratejik plan ve performans programı
uyarınca yürütülen faaliyet ve projelerine, performans programında yer alan performans
hedef ve göstergelerinin gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerine,
diğer performans bilgilerine ve bunlara ilişkin değerlendirmelere yer verilir.”
Denilmekle öngörülen hedef ve göstergelere iliĢkin gerçekleĢmelerin ve meydana
gelen sapmaların açıklanması hususu hükme bağlanmıĢtır.
Ayrıca söz konusu yönetmelik ekinde yer alan ve Birim ve Ġdare Faaliyet Raporlarının
ġeklini belirleyen Ek-1’e göre Faaliyet Raporlarının “Performans Bilgileri” kısmında;
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 36
- Faaliyet ve Proje Bilgilerine
- Performans Sonuçları Tablosuna
- Performans Sonuçlarının Değerlendirilmesine
- Performans Bilgi Sisteminin Değerlendirilmesine
- Diğer Hususlara Yer verilmesi gerekmektedir. Ġdarenin 2015 yılı faaliyet raporunda ise “Performans Bilgileri” BaĢlığı altında herhangi bir bilgi ve değerlendirme bulunmamaktadır. Faaliyet Raporunun diğer kısımlarında Kurumun yıl içinde gerçekleĢtirdiği tüm faaliyetler, amaç ve hedeflerle ilinti kurulmaksızın yer almaktadır. Faaliyet raporlarının temel fonksiyonu performans programında belirlenen ilgili yıl hedeflerinin ne ölçüde gerçekleĢtiğinin ve sapma nedenlerinin ortaya konulmasıdır. Performans programında belirlenen hedeflerin dikkate alınmaması, bu hedeflere ne ölçüde ulaĢıldığının ve ulaĢılamamıĢsa bunun nedenlerinin fiziki ve mali kaynaklar çerçevesinde açıklanmaması, faaliyet raporunun iĢlevini yerine getirememesine, baĢka bir ifade ile performans ölçümünün gerçekleĢememesine neden olmakta; stratejik planlama, performans programı ve faaliyet raporu sürecine iliĢkin mantıksal tutarlılık da kaybolmaktadır. Kurumun performans programında amaç, performans hedefi ve performans göstergelerinin yer almamasının bu sonucu doğurduğu değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; Bir sonraki faaliyet raporu hazırlanırken bulgu doğrultusunda hareket edileceği belirtilmiĢtir. Sonuç olarak Bir sonraki faaliyet raporu hazırlanırken bulgu doğrultusunda hareket edileceği belirtildiğinden bu konuda idare ile mutabakat sağlanmıĢtır Konunun gelecek dönemlerde izlenmesi uygundur. D. Faaliyet Sonuçlarının Ölçülmesi ve Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 7: Performans Ölçüm Sisteminin Sağlıklı ve Güvenilir Biçimde ĠnĢasına Yönelik Veri Kayıt Sisteminin OluĢturulmaması Performans ölçümünün yapılabilmesi, hedeflere ulaĢma düzeyinin ve sapma gerekçelerinin anlaĢılmasını mümkün kılacak performans bilgisinin sistematik olarak
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 37 toplanmasını ve analizini gerektirmektedir. Bu süreçlerin sağlıklı iĢleyiĢi ise ancak, önceden belirlenmiĢ bir iĢ ve sorumluluklar düzeni, performans bilgisi üretiminde kullanılacak verilere iliĢkin bir sistem dahilinde gerçekleĢebilir. Uygulamada ise, geleneksel faaliyet raporu üretiminde olduğu gibi hedeflerin ilgili oldukları birimlerden yıl sonunda toplanan bilgiler faaliyet raporunda kullanılmaktadır. Dolayısıyla, performans ölçümü için gerekli olan performans bilgisinin oluĢturulmasını sağlamak üzere hangi verilerin toplanmasından kimlerin sorumlu olduğuna, hangi periyotlarda bu verilerin elde edileceğine, hangi verilerin, nasıl analiz edileceğine, veri güvenirliğini sağlamaya yönelik hangi önlem ve kontrollerin planlandığına iliĢkin öngörülere dayalı bir sistem oluĢturulmamıĢtır. Kamu idaresi cevabında; Bir sonraki performans programı hazırlanırken bulgu doğrultusunda hareket edileceği belirtilmiĢtir. Sonuç olarak Bir sonraki performans programı hazırlanırken bulgu doğrultusunda hareket edileceği belirtildiğinden bu konuda idare ile mutabakat sağlanmıĢtır. Konunun gelecek dönemlerde izlenmesi uygundur.
T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Ağrı Ġl Özel Ġdaresi 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 38 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr