2016 - ÖZELLEŞTİRME İDARESİ BAŞKANLIĞI.pdf
ÖZELLEŞTİRME İDARESİ BAŞKANLIĞI 2016 YILI SAYIŞTAY DENETİM RAPORU Ağustos 2017
İÇERİK ÖZELLEŞTİRME İDARESİ BAŞKANLIĞI 2016 YILI DÜZENLİLİK DENETİM RAPORU 1 ÖZELLEŞTİRME İDARESİ BAŞKANLIĞI ÖZELLEŞTİRME FONU 2016 YILI DÜZENLİLİK DENETİM RAPORU 30 ÖZELLEŞTİRME İDARESİ BAŞKANLIĞI 2016 YILI PERFORMANS DENETİM RAPORU 55
ÖZELLEŞTİRME İDARESİ BAŞKANLIĞI 2016 YILI DÜZENLİLİK DENETİM RAPORU
İÇİNDEKİLER
- KAMU İDARESİNİN MALİ YAPISI VE MALİ TABLOLARI HAKKINDA BİLGİ ......................... 1
- DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU ............................................... 3
- SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................... 3
- DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI .......................................................... 3
- DENETİM GÖRÜŞÜNÜN DAYANAKLARI ........................................................................................... 5
- DENETİM GÖRÜŞÜ ................................................................................................................................... 8
- DENETİM GÖRÜŞÜNÜ ETKİLEMEYEN TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER ........................... 9
- EKLER ........................................................................................................................................................ 19
TABLO LİSTESİ Tablo 1: Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Ödenek ve 21/f ve 22/d’ye Göre Yapılan Harcama Miktarları 13
KISALTMALAR A.Ş Anonim Şirket KDV Katma Değer Vergisi MYMY Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği TİF Taşınır İşlem Fişi TMY Taşınır Mal Yönetmeliği
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 1
- KAMU İDARESİNİN MALİ YAPISI VE MALİ TABLOLARI HAKKINDA BİLGİ Mali Yapı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Başbakana bağlı kamu tüzel kişiliğine sahip özel bütçeli bir kuruluştur. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na tabi olup, ekli II sayılı cetvelde (B) Özel Bütçeli Diğer İdareler yer almaktadır. Özelleştirme İdaresi Başkanlığı bütçesi, Özelleştirme Fonu'nun %5'ini aşmayacak miktardan meydana gelmektedir. Özelleştirme İdaresi Başkanlığı'na 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile 30.804.000,00-TL ödenek tahsis edilmiş olup, başlangıç ödeneğine yıl içerisinde 2.155.373,00- TL ödenek eklenmiş ve toplamda 32.959.373,00-TL ödenek tahsis edilmiş olup bu tutar 2016 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile Özel Bütçeli Kurumlar için tahsis edilen ödeneğin %0.0478'ini oluşturmaktadır. Dönem sonu itibariyle gerçekleşen Bütçe Giderleri toplamı 29.331.461,82-TL olmuştur. Bu tutarı oluşturan giderler ise; Personel Giderleri 17.377.930,58- TL, Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri 2.289.378,24-TL, Mal ve Hizmet Alım Giderleri 6.870.315,59-TL, Cari Transferler 1.593.464,78-TL, Sermaye Giderleri 1.200.372,63-TL’dir. 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile öngörülen Bütçe Gelirleri toplamı 30.804.000,00-TL ve dönem sonu itibariyle gerçekleşen Bütçe Gelirleri toplamı 31.067.228,00- TL’dir. Bu tutarın 393.575,67-TL’si Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirlerinden 30.673.652,33-TL’si Diğer Gelirlerden meydana gelmektedir. 2016 yılı Faaliyet Sonuçları Tablosuna göre faaliyet gelirleri 28.446.020,62-TL ve faaliyet giderleri 31.331.805,70-TL olup dönem sonunda 2.885.785,08-TL olumlu faaliyet sonucu elde edilmiştir. Muhasebe ve Raporlama Sistemi Özel bütçeli bir idare olan Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na tabi olup, Tahakkuk Esaslı Devlet Muhasebe Sistemi kullanılmaktadır. Kurum mali işlemlerini 5018 sayılı Kanun ile belirlenmiş muhasebeleştirme ve raporlama kurallarına göre gerçekleştirmektedir. Kurumun muhasebe işlemleri Merkezi
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 2 Yönetim Muhasebe Yönetmeliği'ne göre Strateji Geliştirme Daire Başkanlığınca yerine getirilmektedir. Muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığı'nın Say2000İ saymanlık otomasyon sistemi üzerinden yürütülmektedir. Kamu İdaresi Hesaplarının Sayıştay'a Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar'ın 5 inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda Sayıştay'a gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aşağıda yer alanlar denetime sunulmuş olup denetim bunlar ile usul ve esasların 8 inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıştır. Birleştirilmiş veriler defteri, Geçici ve kesin mizan, Bilanço, Kasa sayım tutanağı, Banka mevcudu tespit tutanağı, Alınan çekler sayım tutanağı, Menkul kıymet ve varlıklar sayım tutanağı, Teminat mektupları sayım tutanağı, Değerli kâğıtlar sayım tutanağı, Taşınır kesin hesap cetveli ile taşınır hesabı icmal cetveli, Bütçe giderleri ve ödenekler tablosu, Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırılması tablosu, Faaliyet sonuçları tablosu, Denetim görüşü, kamu idaresinin temel mali tabloları olan Bilanço ve Faaliyet Sonuçları Tablosuna verilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 3 2. DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmış olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek şekilde zamanında Sayıştaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve işlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlış beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluşturulmasından, etkin olarak işletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluşturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU Sayıştay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna ilişkin görüş bildirmek, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları, Sayıştay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve işlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına ilişkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüştür. Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluşturan hesap ve işlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna ilişkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 4 belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiştir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına ilişkin tüm mali faaliyet, karar ve işlemleri ve bunlara ilişkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluşturmaktadır. Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüşü oluşturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 5 5. DENETİM GÖRÜŞÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: İdare Tarafından Hibe Suretiyle Edinilen Taşınırların Taşınır ve Muhasebe Kayıtlarında Yer Almaması Özelleştirme İdaresi Başkanlığına hibe edildiği anlaşılan tabloların taşınır envanterine ve muhasebe kayıtlarına alınmadığı görülmüştür. Taşınır Mal Yönetmeliği’nin (TMY) “Taşınırların kaydı” başlığını taşıyan 12’nci maddesinde; “(1) Kamu idarelerince bütün taşınırların ve bunlara ilişkin işlemlerin kayıt altına alınması esastır. Taşınır kayıtları, harcama birimleri itibarıyla yönetim hesabı verilmesine esas olacak şekilde tutulur. Her bir kaydın belgeye dayanması şarttır. (2) Bu çerçevede; a) Önceki yıldan devren gelen taşınırlar ile içinde bulunulan yılda herhangi bir şekilde edinilen veya elden çıkarılan taşınırlar, b) Taşınırlardaki kayıp, fire, yıpranma ve benzeri nedenlerle meydana gelen azalmalar, c) Sayım sonucunda ortaya çıkan fazlalar, miktar ve değer olarak kayıtlara alınarak takip edilir.”, “Kayıt zamanı, kayıt değeri ve değer tespit komisyonu” na ilişkin 13’üncü maddesinde; “(1) Taşınırlar, edinme şekline bakılmaksızın kamu idaresince kullanılmak üzere teslim alındığında giriş; tüketime verildiğinde, satıldığında, başka harcama birimlerine devredildiğinde, bağışlandığında veya yardım yapıldığında, çeşitli nedenlerle kullanılamaz hale geldiğinde, hurdaya ayrıldığında veya kaybolma, çalınma, canlı taşınırın ölümü gibi yok olma hallerinde çıkış kaydedilir. (2) Giriş ve çıkış kayıtları Taşınır İşlem Fişine dayanılarak yapılır. Giriş ve çıkış kayıtlarında; a) Satın alma suretiyle edinme ve değer artırıcı değişiklik hallerinde maliyet bedeli,
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 6 b) Bedelsiz devir, kullanılamaz hale gelme, yok olma ve hurdaya ayrılma hallerinde kayıtlı değeri, c) Bağış ve yardım yoluyla edinilen taşınırlarda; bağış ve yardımda bulunan tarafından ispat edici bir belge ile değeri belirtilmiş ise bu değer, belli bir değeri yoksa değer tespit komisyonunca belirlenen değer, esas alınır.”, “Bağış ve yardım yoluyla edinilen taşınırların girişi” ne ilişkin 16’ıncı maddesinde ise; “(1) Kanunun 40 ıncı maddesi ile diğer mevzuat çerçevesinde bağış ve yardım olarak edinilen taşınırlar teslim alındığında, taşınır kayıt yetkilisi tarafından Taşınır İşlem Fişi düzenlenerek kayıtlara alınır. Fişin birinci nüshası bağış ve yardım edene verilir veya gönderilir.” hükümleri yer almaktadır. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nde (MYMY) 255 Demirbaşlar Hesabına ilişkin olarak; “255 Demirbaşlar hesabı Hesabın niteliği MADDE 181- (1) Demirbaşlar hesabı; kamu idarelerinin faaliyetlerinin yürütülmesinde kullanılan her türlü büro makine ve cihazları ile döşeme, masa, koltuk, dolap, mobilya gibi uzun süre kullanılabilen varlıkların izlenmesi için kullanılır. Hesabın işleyişi MADDE 182- (1) Demirbaşlar hesabına ilişkin borç ve alacak kayıtları aşağıda gösterilmiştir: a) Borç .... 5) Bedelsiz olarak intikal eden demirbaşlar tespit edilen değerleri üzerinden bir taraftan bu hesaba borç, 600-Gelirler Hesabına alacak; diğer taraftan 805-Gelir Yansıtma Hesabına borç, 800-Bütçe Gelirleri Hesabına alacak kaydedilir.” hükmüne yer verilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 7 TMY ve MYMY’nin yukarıda yer verilen hükümlerinden de anlaşılacağı üzere Özelleştirme İdaresi Başkanlığına hibe edildiği anlaşılan tablolara ilişkin olarak, taşınırlar teslim alındığında değer tespit komisyonunca belirlenecek değer üzerinden, taşınır kayıt yetkilisi tarafından Taşınır İşlem Fişi düzenlenerek kayıtlara alınması ve fişin birinci nüshasının hibe eden kuruluşa verilmesi veya gönderilmesi, akabinde ilgili TİF ile birlikte muhasebeleştirilmesi gerekmektedir. Aksi takdirde taşınır ve muhasebe kayıtları fiili durumu yansıtmayacaktır. Bu itibarla hibe suretiyle edinilen tabloların yukarıda yer verilen mevzuat ve açıklamalar doğrultusunda envarter ve muhasebe kayıt işlemlerinin yapılmaması nedeniyle tespit edilmesi gereken değerleri kadar 255.11.2 Demirbaşlar Hesabı ve 600.5.9.1.99 Gelirler Hesabı itibariyle 2016 yılı Bilançosu ve Faaliyet Sonuçları Tablosunda hataya neden olunmuştur Kamu idaresi cevabında; "tta Gayrimenkul A.Ş. tüzel kişiliği sonlandınlarak Sümer Holding A.Ş. ile birleştirilmiştir. İdare tarafından hibe sureliyle edinilen taşınırlar İdaremizin 12.05.2017 tarihli ve 3223 sayılı yazısı ile Sümer Holding A.Ş.'ye iade edilmiştir. Söz konusu bulgu dikkate alınarak işlem sonuçlandırılmıştır." denilmektedir. Sonuç olarak Hibe suretiyle edinilen tabloların taşınır envanterine ve muhasebe kayıtlarına alınmaması hususuna ilişkin olarak İdare tarafından verilen cevapta hibe edilen tablo ve diğer taşınırların iade edilmiş olduğu belirtilmektedir. Ancak hibe dilen taşınırların iadesine ilişkin olarak Özelleştirme İdaresi Başkanlığı'nın ilgili kuruluşa yazdığı 12.05.2017 tarih ve 3223 sayılı yazıdan, hibe edilen 12 adet yağlı boya tablonun İdare tarafından devir alınacağı ve envantere kaydedilmesi için ressam adları ve envanter kayıtlarına esas fiyatlarının İdareye bildirilmesinin istendiği; diğer taraftan iade edilecek olan diğer taşınırların iade işleminin ise bu tarih itibari ile tamamlanmadığı anlaşılmaktadır Hibe edilen tablo ve diğer taşınırlara ilişkin olarak Taşınır Mal Yönetmeliği ve Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin bulgumuzda da yer verilen hükümlerine istinaden taşınırlar teslim alındığında değer tespit komisyonunca belirlenecek değer üzerinden, taşınır kayıt yetkilisi tarafından Taşınır İşlem Fişi düzenlenerek kayıtlara alınması ve fişin birinci nüshasının hibe eden kuruluşa verilmesi veya gönderilmesi, akabinde ilgili TİF ile birlikte muhasebeleştirilmesi gerekmektedir. Yukarıda yer verilen mevzuat ve açıklamalar doğrultusunda envarter ve muhasebe kayıt işlemlerinin yapılmaması nedeniyle tespit edilmesi
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 8 gereken değerleri kadar 255.11.2 Demirbaşlar Hesabı itibari ile 2016 yılı Bilanço ve 600.5.9.1.99 Gelirler Hesabı itibariyle de 2016 yılı Faaliyet Sonuçları Tablosunda hataya neden olunmuştur. 6. DENETİM GÖRÜŞÜ Özelleştirme İdaresi Başkanlığının 2016 yılına ilişkin ekte yer alan mali rapor ve tablolarının Denetim Görüşünün Dayanakları bölümünde belirtilen hesap alanları hariç tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 9 7. DENETİM GÖRÜŞÜNÜ ETKİLEMEYEN TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER BULGU 1: Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmet Alımları Kapsamında İstihdam Edilen İşçiler İçin Kıdem Tazminatları Karşılığı Ayrılmaması İdare bünyesinde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında çalışan işçiler için kıdem tazminatı karşılığı ayrılmadığı görülmüştür. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği'nin Temel Kavramlar başlıklı 5’inci maddesinde, “İhtiyatlılık ilkesi; muhasebe uygulamasında muhtemel riskler ve olaylar için karşılık ayrılması gerektiği; Dönemsellik ilkesi ise; kamu idarelerinin faaliyetlerini belirli dönemlerde raporlaması ve her dönemin faaliyet sonuçlarının diğer dönemlerden bağımsız olarak saptanması gerektiği,” şeklinde ifade edilmektedir. Bahsi geçen ilkelerin gereği olarak Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin; 372 Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabı başlıklı 291’inci maddesinde; “(1) Kıdem tazminatı karşılığı hesabı, ilgili mevzuatı uyarınca belirlenecek esaslar çerçevesinde ayrılan ve faaliyet dönemi içinde ödeneceği öngörülen kıdem tazminatları karşılıklarının izlenmesi için kullanılır. (2) Uzun vadeli yabancı kaynaklar ana hesap grubu içindeki kıdem tazminatı karşılığı hesabında kayıtlı tutarlardan, izleyen dönemde ödeneceği öngörülen kıdem tazminatı karşılıkları dönem sonunda bu hesaba kaydedilir.” 472 Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabı başlıklı 342’nci maddesinde; “(1)Kıdem tazminatı karşılığı hesabı, ilgili mevzuatı uyarınca belirlenecek esaslar çerçevesinde ayrılan uzun vadeli kıdem tazminatları karşılıklarının izlenmesi için kullanılır.” hükmüne yer verilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 10 472 Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabı, belirlenecek esaslar dâhilinde ayrılan ve bir yıldan uzun vadeli kıdem tazminatı karşılıklarının izlenmesi için; 372 Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabı, belirlenecek esaslar dâhilinde ayrılan ve faaliyet dönemi içinde ödeneceği öngörülen kıdem tazminatı karşılıklarının izlenmesi için kullanılmaktadır. Tazminat hesabına ilişkin 20.05.2016 tarih ve 90192509-140.02-9430 sayılı Muhasebat Genel Müdürlüğü yazısında ise; “1- Kamu idarelerinde işçi statüsünde istihdam edilen personelin, 2015 ve daha önceki yıllarda ayrılması gereken kıdem tazminatı tutarları, hizmet yılı ile yıllık kıdem tazminatı tutarının çarpılması suretiyle kamu idarelerinin ilgili birimlerince hesaplanarak liste halinde en geç 30.06.2016 tarihi itibarıyla muhasebe birimlerine gönderilecektir. Muhasebe birimleri de yapılan bildirimler üzerine listede yer alan toplam tutarlar üzerinden 500-Net Değer Hesabına borç, 472-Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabına alacak, 2- 2016 yılı ve sonraki yılların dönem sonlarında, kamu idarelerinden alınan kıdem tazminatı hesaplama listesinin toplam tutarı muhasebe birimlerince 630-Giderler Hesabına borç, 472-Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabına alacak, 3- 472-Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabında kayıtlı önceki dönemlere ait tutarların, o yıl için belirlenen kıdem tazminatı tutarı üzerinden güncellenmesini teminen, kamu idarelerinin ilgili birimlerinden alınan kıdem tazminatı güncelleme listesinde yer alan toplam tutar, 630- Giderler Hesabına borç, 472-Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabına alacak, 4- Daha önceki yıllarda hesaplanarak 472-Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabına kaydedilmiş tutarlardan, izleyen dönemde ödeneceği kamu idarelerince muhasebe birimlerine bildirilen tutarlar dönem sonlarında 472-Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabına borç, 372- Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabına alacak, 5- Ödenen kıdem tazminatı tutarlarının bir taraftan karşılık ayrılmış kısmı 372-Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabına, karşılık ayrılmamış kısmı ise 630-Giderler Hesabına borç, ödenecek tutar 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabı, 325-Nakit Talep ve Tahsisleri Hesabı ya da ilgili diğer hesaplara alacak; diğer taraftan toplam tutar 830-Bütçe Giderleri Hesabına borç, 835-Gider Yansıtma Hesabına alacak, kaydedilecektir.” hükmüne yer verilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 11 4857 Sayılı İş Kanunu’nun,“Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Çalışanların Kıdem Tazminatı” başlıklı 112’nci maddesinde; 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi kapsamında alt işverenler tarafından çalıştırılan işçilerin kıdem tazminatlarının çalıştırıldığı son kamu kurum veya kuruluşu tarafından, işçinin banka hesabına yatırılmak suretiyle ödeneceği belirtilmiştir. Yapılan incelemelerde, Kamu İhale Kanunu'na göre ihale edilen personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları kapsamında istihdam edilen işçilerin kıdem tazminatları için karşılık ayrılmadığı tespit edilmiştir. Bu itibarla, 4734 sayılı Kanun'un 62’inci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi kapsamında istihdam edilen işçiler için ihtiyatlılık ilkesi gereği faaliyet döneminde tahakkuk eden kıdem tazminatlarının hesaplanarak 372 ve 472 no.lu hesaplar ile karşılık ayrılmaması sonucunda bu hesaplar itibariyle 2016 yılı Bilanço ve Faaliyet Sonuçları Tablosunda hataya neden olunmuştur. Kamu idaresi cevabında; "4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 6 ncı maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi kapsamında istihdam edilen işçiler için 08 Şubat 2015 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu İhale Kanununa göre ihale edilen personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları kapsamında istihdam edilen işçilerin kıdem tazminatlarının ödenmesi hakkında yönetmeliğin 12 nci maddesine göre kıdem tazminatları hesaplanmış olup kıdem tazminatı karşılıkları ayrılması ile ilgili muhasebe işlemi yapılmıştır. Söz konusu işleme ilişkin muhasebe işlem fişi suretleri ekte yer almaktadır. Bu çerçevede bulgunun gereği yerine getirilmiştir." denilmektedir. Sonuç olarak İdare bünyesinde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında çalışan işçiler için kıdem tazminatı karşılığı ayrılmaması hususuna ilişkin olarak İdare cevabında, Kamu İhale Kanununa göre ihale edilen personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları kapsamında istihdam edilen işçilerin kıdem tazminatlarının hesaplandığı ve kıdem tazminatı karşılıkları ayrılması ile ilgili muhasebe işlemlerinin yapıldığı belirtilmekte ise de ilgili muhasebe kayıtları 09.05.2017 tarihinde yapılmış olup 2016 yılı mali tablolarında oluşan hatayı düzeltici etkisi bulunmamaktadır. İstihdam edilen işçiler için ihtiyatlılık ilkesi gereği faaliyet döneminde tahakkuk eden kıdem tazminatlarının hesaplanarak karşılık ayrılmaması sonucunda 372 ve 472 no.lu Kıdem
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 12 Tazminatı Karşılığı hesabı itibariyle 2016 yılı Bilançosunda ve 630.15.4 no.lu Kıdem Tazminatı Karşılıkları hesabı itibari ile de Faaliyet Sonuçları Tablosunda hataya neden olunmuştur. BULGU 2: Doğrudan Temin ve Pazarlık Yöntemiyle Yapılan Mal Alımları Toplam Tutarının, Bu Amaçla Bütçeye Konulan Ödeneklerin %10’unu Kamu İhale Kurulu’nun Uygun Görüşü Olmaksızın Aşması Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından 2016 yılı içinde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21 ve 22’nci maddelerindeki parasal limitler dâhilinde yapılan mal alımlarına ait harcamaların yıllık toplamının, idarenin bütçesine bu amaçla konulan ödeneklerin % 10’unu Kamu İhale Kurulunun bu yönde uygun görüşü olmaksızın aştığı görülmüştür. 4734 sayılı Kanun’un 21’inci maddesinin (f) bendine göre idarelerin yaklaşık maliyeti 2016 yılı itibari ile 177.566,00-TL’ye kadar olan mamul mal, malzeme veya hizmet alımları pazarlık usulü ile karşılanabilmektedir. Aynı Kanun’un 22/d maddesine göre ise, 2016 yılı itibari ile büyükşehir belediyesi sınırları dâhilinde bulunan idarelerin 53.261,00-TL’yi aşmayan alımları, ilân yapılmaksızın ve teminat alınmaksızın doğrudan temin usulü ile karşılanabilmektedir. Ancak 4734 sayılı Kanun’un 21 ve 22’nci maddeleri kapsamında alım yapılabilmesi hususunda aynı Kanun’un “İdarelerce Uyulması Gereken Diğer Kurallar” başlıklı 62’nci maddesinde sınırlayıcı nitelikteki olmak üzere “ı) Bu Kanunun 21 ve 22 nci maddelerindeki parasal limitler dahilinde yapılacak harcamaların yıllık toplamı, idarelerin bütçelerine bu amaçla konulacak ödeneklerin %10'unu Kamu İhale Kurulunun uygun görüşü olmadıkça aşamaz.”hükmüne yer verilmiştir. 4734 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanmasına yönelik hususlara ilişkin olarak çıkarılan ve 22/8/2009 tarihli ve 27327 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu İhale Genel Tebliği’nin 21’inci maddesi Kanun’un 62’nci maddesinin (ı) bendinin uygulanmasına ilişkin açıklamaları içermektedir. Anılan maddede; açık ihale ve belli istekliler arasında ihale usullerinin temel ihale usulü olduğu ve bu temel usullerden biriyle alım yapılamadığı durumlarda diğer usul ve yöntemlerin kullanılabileceği belirtilerek Kanun’un 21/f ve 22/d maddelerine göre yapılacak alımlarda %10’luk sınırın aşılmasına yönelik olarak Kamu İhale Kurulu uygun görüşünün alınması için idarelerce yapılacak başvuruların şartları ve değerlendirme kriterleri hakkında hükümlere yer verilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 13 Anılan Kanun’un 62’nci maddesinin (ı) bendi hükmü dikkate alındığında, idarelerin aynı Kanun’un 22’nci maddesinin (d) bendi ve 21’inci maddesinin (f) bendine göre yapacakları alımlara ilişkin bir sınır bulunmakta olup bu sınır da yapılacak mal veya hizmet alımı ile yapım işi için ayrı ayrı olmak üzere, bu işler için konulmuş ödeneklerin %10’udur. Bu bent hükümleri uyarınca %10 sınırının idarece takip edilmesi ve bu sınırın aşılacağının öngörülmesi halinde Kamu İhale Genel Tebliği’nin 21’inci maddesinde yapılan açıklamalara uygun olarak Kamu İhale Kuruluna başvurulması ve Kurulun uygun görüşünün alınması gerekmektedir. Yapılan incelemelerde, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından 2016 yılı içerisinde 4734 sayılı Kanun’un 21/f ve 22/d maddeleri kapsamında 497.902,00-TL’lik mal alımı yapıldığı ve aşağıdaki tablodan anlaşılacağı üzere; 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinin (ı) bendinde belirtilen %10 sınırı Kamu İhale Kurulunun bu konudaki uygun görüşü olmadan aşılamayacağı halde Kamu İhale Kuruluna başvurulmadığı tespit edilmiştir. Tablo 1: Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Ödenek ve 21/f ve 22/d’ye Göre Yapılan Harcama Miktarları İhtiyaç Türü Bütçedeki Yıllık Ödenek (TL) %10 Doğrudan Temin Limiti (TL) 4734 Sayılı Kanunun 21/f ve 22/d Uyarınca Yapılan Harcama Tutarı (TL) Yapılan Alımın Toplam Ödenek İçindeki Oranı Mal Alımı 2.174.000,00 217.400,00 497.902,00 % 22,90 Hizmet Alımı 4.979.000,00 497.900,00 491.571,00 % 9,87 Yapım İşi 1.752.373,00 175.237,00 173.180,00 %9,88 Doğrudan temin ve pazarlık limitinin aşılmamasını teminen bütçe yılı başlarında, bu amaçla kullanılabilecek ödeneklerin tespiti ve ihtiyaç planlamasının gerçekçi yapılması; %10 sınırının üzerinde doğrudan teminle mal alımı yapılması halinde ise Kamu İhale Kurulunun uygun görüşünün alınması zorunludur. Kamu idaresi cevabında özetle; İdarenin taşra teşkilatının olmaması ve tek binada hizmet vermesi, personel sayısı itibarıyla sınırlı bir İdare olması, ayrıca binasının ve alt yapı sisteminin eski olması, şimdiye kadar köklü ve büyük çaplı bakım-onarım ve yenileme yatırımlarına gidilememiş olması nedeni ile birtakım harcamaların acil ve ivedilik arz etmesi; yapılan mal ve hizmet alımlarının hacim olarak küçük ve zorunluluk arz etmesi nedeni ile 4734
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 14 sayılı Kanunun 21/f ve 22/d maddelerine göre temin edilmek durumunda kalındığı belirtilmiştir. Bu kapsamda, İdare tarafından % 10 ödenek sınırının takibi, bu sınırın aşılması durumunda Kamu İhale Genel Tebliği’nin 21 inci maddesi gereğince yapılması gereken iş ve işlemler titizlikle takip edileceği ifade edilmiştir. Sonuç olarak 2016 yılı içinde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21 ve 22’nci maddelerindeki parasal limitler dâhilinde yapılan mal alımlarına ait harcamaların yıllık toplamının, idarenin bütçesine bu amaçla konulan ödeneklerin % 10’unun, Kamu İhale Kurulunun bu yönde uygun görüşü olmaksızın aşılması hususuna ilişkin olarak Kamu İdaresinin cevabında, mal ve hizmet alımlarının hacim olarak küçük ve zorunluluk arz etmesi nedeni ile 4734 sayılı Kanunun 21/f ve 22/d maddelerine göre temin edilmek durumunda kalındığı, %10 ödenek sınırının takibi ve Kamu İhale Genel Tebliği'nin 21'inci maddesi gereğince yapılması gereken iş ve işlemlerin titizlikle takip edileceği belirtilmiştir. 2015 yılında bulgu konusu yapılan ve İdarece gereğinin yapılacağı cevabı üzerine izlenecek hususlar arasında yer alan konu ile ilgili olarak aynı hatanın 2016 yılı içerisinde de devam ettiği, İdare tarafından gereğinin yapılmadığı anlaşılmaktadır. 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinin (ı) bendinde belirtilen %10 sınırının aşılmamasını teminen bütçe yılı başlarında, bu amaçla kullanılabilecek ödeneklerin tespiti ve ihtiyaç planlamasının gerçekçi yapılması; 4734 sayılı Kanunun 21/f ve 22/d maddelerine göre mal ve hizmet alımı ve yapım işinin %10 sınırının üzerine çıkacağının anlaşılması durumunda ise Kamu İhale Kurulunun uygun görüşünün alınması gerekmektedir. BULGU 3: İdareye Ait Taşınmazın Kiraya Verilmesi İşinin, Dayanağı Olmayan Özelleştirme İdaresi Başkanlığı İhale Yönetmeliği’ne Göre Yapılması Yapılan incelemelerde Özelleştirme İdaresi Başkanlığına ait taşınmazın işletilmek üzere İdarenin bir şirketi olan Ankara Doğal Elektrik Üretim A.Ş’ye kiraya verildiği ve ilgili taşınmazın kiraya verilmesi işinin 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine göre yürütülmesi gerekirken, İdarenin çıkardığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı İhale Yönetmeliği’nin (İdari Bütçe) Kamu Kurum ve Kuruluşlarına İş Yaptırılması ve Alımlar başlıklı 55’inci maddesine göre ihalesiz olarak gerçekleştirildiği tespit edilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 15 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun Kapsam başlıklı 1’inci maddesinde; “Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işleri bu Kanunda yazılı hükümlere göre yürütülür.” 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinin 1’inci fıkrasında; “Aşağıda belirtilen idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülür:” “Uygulanmayacak Hükümler” başlıklı 68’inci maddesinin (a) bendinde ise; “Bu Kanun kapsamında yer alan işlerin ihalelerinde 8.9.1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümleri uygulanmaz.” hükümleri yer almaktadır. Yukarıda belirtilen hükümlerden anlaşılacağı üzere 2886 sayılı Kanun, kapsamındaki idarelerin her türlü alım ve satım işlerini yani gider doğurucu ve gelir getirici nitelikteki ihale işlemlerini birlikte düzenlerken; 4734 sayılı Kanun, kapsamındaki idarelerin sadece mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalelerini düzenlemektedir. 4734 sayılı Kanun'un 68’inci maddesi ile getirilen düzenleme ile 2886 sayılı Kanun tüm hükümleriyle birlikte yürürlükten kaldırılmamış, sadece 4734 sayılı Kanun kapsamında bulunan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bakımından 2886 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanmayacağı ifade edilmiştir. Gelinen noktada idarelerin 2886 sayılı Kanun’un kapsamında kalan gelir getirici iş ve işlemlerinde (satım, kiraya verme, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi gibi) söz konusu Kanun hükümleri uygulanmaya devam edecektir. Öte yandan 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 1’inci maddesinde kamu iktisadî teşebbüslerinin ve Devletin diğer mal ve hizmet üretim birimlerinin özelleştirilmelerine ilişkin esaslar düzenlenmiş, 4’üncü maddesiyle özelleştirme uygulamalarını yürütmek üzere, özel bütçeli Özelleştirme İdaresi Başkanlığı kurulmuş, 18’inci maddesinde özelleştirme uygulamalarında izlenecek özelleştirme yöntemleri ayrı ayrı belirlenerek özelleştirme programına alınan kuruluşlarda bu özelleştirme yöntemlerinden hangilerinin uygulanacağına Özelleştirme Yüksek Kurulunca karar verileceği ifade edilmiş, 12’nci maddesinde ise bu Kanun'da yapılması öngörülen işlerde 2886 sayılı Devlet İhale
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 16 Kanunu’nun hükümlerinin uygulanmayacağı belirtilmiştir. Ancak, bu konuda getirilen istisna 4046 sayılı Kanun'da açıklandığı üzere özelleştirme uygulamaları ile ilgili olup, özelleştirme uygulamalarda kolaylık sağlanması amaçlanmıştır. İdare, 4046 sayılı Kanun'un 37’nci maddesinin (b) bendinin verdiği yetkiye dayanarak 29/11/2003 tarih ve 25301 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve özelleştirme uygulamalarında değer tespiti ve ihaleye ilişkin işlemleri düzenleyen Özelleştirme Uygulamalarında Değer Tespiti ve İhale Yönetmeliği’ni çıkarmıştır. İdare ayrıca yine bu maddeye dayanarak 30/11/2000 tarih ve 24246 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve Özelleştirme İdaresi Başkanlığı İdari Bütçesinden yapılacak alım, satım, hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri aynı hak tesisi ve taşıma işlerinde uygulanacak Özelleştirme İdaresi Başkanlığı İhale Yönetmeliği'ni (İdari Bütçe) çıkarmıştır ve gelir getirici iş ve işlemlerinde bu yönetmeliğe göre uygulama yapmaktadır. Ancak, İdari Bütçesinden yapılacak satım, kiraya verme, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi gibi gelir getirici iş ve işlemlerinin kanuni dayanaktan yoksun olarak çıkarılan Özelleştirme İdaresi Başkanlığı İhale Yönetmeliği'ne (İdari Bütçe) göre yürütülmesi mümkün görülmemektedir. Yukarıda belirtildiği üzere, 4046 sayılı Kanun ile getirilen istisna özelleştirme uygulamalarına ilişkindir ve Kanun özelleştirme uygulamalarına ve ihale usullerine ilişkin esasların belirlenmesi konusunda Özelleştirme İdaresi Başkanlığına yönetmelik çıkarma yetkisi vermektedir. Özelleştirme İdaresi Başkanlığı idari bütçesinden yapılacak satım, kiraya verme, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi gibi gelir getirici iş ve işlemlerinin 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine göre yürütülmesi gerekir. Bu husus 2014 yılı Sayıştay Denetim Raporunda konu edilmiş ve İdare de savunmasında bundan sonra öneri doğrultusunda işlem tesis edileceğini bildirmiş olmasına rağmen, taşınmazın kiraya verilmesi açısından hatalı uygulama 2015 ve 2016 yıllarında da devam etmektedir. Kamu idaresi cevabında özetle; 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun'un Çeşitli Hükümler başlıklı 37 nci maddesinin (b) bendi hükmene istinaden, Sayıştay Başkanlığının da görüşü alınarak 30.11.2000 tarihli ve 24246 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Özelleştirme İdaresi Başkanlığı İhale Yönetmeliğinin (İdari Bütçe) yürürlüğe girdiği;
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 17 2886 Sayılı Devlet İhale Kanunu ile Özelleştirme İdaresi Başkanlığı İhale Yönetmeliğinin ana eksende genel esasları, ilkeleri, ihale usulleri, tekliflerin alınması, değerlendirilmesi vb. yönüyle aynı olduğu, genel itibarıyla birinde "Kanun", birinde "Yönetmelik" ifadesi dışında farklılığı bulunmadığı; söz konusu uygulama ile mevzuata uygunluk gözetilmeye çalışılmış olup bundan sonraki uygulamalarda öneri doğrultusunda işlem tesis edileceği belirtilmiştir. Öte yandan İdareye ait bahse konu taşınmazın ilgili mevzuat gereğince Maliye Bakanlığına (Milli Emlak Genel Müdürlüğü) devri/takası karşılığında Ankara Merkez sınırları içerisinde hizmet binası yapılabilecek uygun bir arsanın veya hizmet binası olarak kullanılabilecek binanın İdareye devrinin yapılması hususunda 04.05.2017 tarihli ve 3030 sayılı yazı ile anılan Bakanlığa da müraacatta bulunulduğu ifade edilmiştir. Sonuç olarak Özelleştirme İdaresi Başkanlığına ait taşınmazın işletilmek üzere İdarenin bir şirketi olan Ankara Doğal Elektrik Üretim A.Ş’ye kiraya verildiği ve ilgili taşınmazın kiraya verilmesi işinin İdarenin çıkardığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı İhale Yönetmeliği’nin (İdari Bütçe) Kamu Kurum ve Kuruluşlarına İş Yaptırılması ve Alımlar başlıklı 55’inci maddesine göre ihalesiz olarak gerçekleştirildiği hususuna ilişkin olarak İdare tarafından verilen cevapta 2886 Sayılı Devlet İhale Kanunu ile Özelleştirme İdaresi Başkanlığı İhale Yönetmeliğinin ana eksende genel esasları, ilkeleri, ihale usulleri, tekliflerin alınması, değerlendirilmesi vb. yönüyle aynı olduğu ve söz konusu uygulama ile mevzuata uygunluk gözetilmeye çalışıldığı ve bundan sonraki uygulamalarda öneri doğrultusunda işlem tesis edileceği belirtilmektedir. 2015 yılında bulgu konusu yapılan ve İdarece gereğinin yapılacağı cevabı üzerine izlenecek hususlar arasında yer alan konu ile ilgili olarak aynı hatanın 2016 yılı içerisinde de devam ettiği, İdare tarafından gereğinin yapılmadığı anlaşılmaktadır. 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 12'nci maddesinde bu Kanunda yapılması öngörülen işlerde 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun hükümlerinin uygulanmayacağı belirtilmektedir. Ancak, bu konuda getirilen istisna özelleştirme uygulamaları ile ilgili olup böylece özelleştirme uygulamalarında kolaylık sağlanması amaçlanmıştır. Ayrıca 4046 sayılı Kanunun 37'nci maddesinin (b) bendinde idareye, bu Kanun hükümleri gereğince yapılacak özelleştirme uygulamaları ve ihale usullerine ilişkin esaslarla ilgili yönetmelik çıkarma yetkisi verilmiştir. Özelleştirme İdaresi Başkanlığı da Kanunun verdiği bu yetkiye dayanarak özelleştirme uygulamalarında değer tespiti ve ihaleye ilişkin işlemleri düzenleyen Özelleştirme Uygulamalarında Değer Tespiti ve İhale Yönetmeliği’ni
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 18 çıkarmıştır. İdarenin gelir getirici iş ve işlemleri (satım, kiraya verme, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi gibi) 2886 sayılı Kanunun kapsamında olup bu konuda yönetmelik çıkarma yetkisi bulunmamaktadır. İdarenin gelir getirici iş ve işlemlerinden olan taşınmazın kiraya verilmesi işinin 2886 sayılı Kanun hükümlerine göre yürütülmesi gerekir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 19 8. EKLER Ek 1: Kamu İdaresi Mali Tabloları
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 20
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 21
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 22
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 23
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 24
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 25
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 26
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 27
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 28
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 29 T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr
ÖZELLEŞTİRME İDARESİ BAŞKANLIĞI ÖZELLEŞTİRME FONU 2016 YILI DÜZENLİLİK DENETİM RAPORU
İÇİNDEKİLER
- KAMU İDARESİNİN MALİ YAPISI VE MALİ TABLOLARI HAKKINDA BİLGİ ....................... 30
- DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU ............................................. 31
- SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 32
- DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI ........................................................ 32
- DENETİM GÖRÜŞÜ ................................................................................................................................. 33
- DENETİM GÖRÜŞÜNÜ ETKİLEMEYEN TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER ......................... 34
- EKLER ........................................................................................................................................................ 49
KISALTMALAR A.Ş Anonim Şirket DMO Devlet Malzeme Ofisi KHK Kanun Hükmüne Kararname SPK Sermaye Piyasası Kurulu TCDD Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demir Yolları
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 30
- KAMU İDARESİNİN MALİ YAPISI VE MALİ TABLOLARI HAKKINDA BİLGİ Mali Yapı Özelleştirme Fonu 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun ile kurulmuş olup, faaliyetlerini Özelleştirme Yüksek Kurulu kararıyla verilen ödeneklerle gerçekleştirmektedir. “Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Mali İşler ve Muhasebe Yönetmeliği”nin 12'nci maddesine göre Özelleştirme İdaresi Başkanlığında, Özelleştirme Fon Bütçesi ve Genel İdare Giderleri Bütçesi olmak üzere iki ayrı bütçe düzenlenir. Özelleştirme Fon Bütçesi bir yıllık özelleştirme fonu kaynak ve kullanım tahminlerinden oluşur. Özelleştirme Fon Bütçesinin hazırlık çalışmaları Finansman ve Fon Yönetimi Dairesi Başkanlığı tarafından yürütülür. Finansman ve Fon Yönetimi Dairesi Başkanlığı tahmin ve gerçekleşmeleri birleştirerek usulüne uygun olarak Özelleştirme Fonunu hazırlar ve onay için Özelleştirme Yüksek Kuruluna gereği için de ilgili kuruluşlara gönderir; İdari ve Mali İşler Daire Başkanlığı tarafından hazırlanan Genel İdare Giderleri Bütçesi ise bir yıllık kaynak ve kullanım tahminleri ile gerçekleşmelerden oluşur. Bir yıl içerisinde Özelleştirme Fonundan alınan % 5 paylar ve bu payların değerlendirilmesinden elde edilen nemalar bu bütçenin kaynağını teşkil eder. Özelleştirme Fon bütçesi Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ile yürürlüğe girer. Özelleştirme Fonu gelirlerinin 2016 yılı için 17.139.135.092-TL olacağı öngörülmüş olmasına karşın sunulan faaliyet sonuçları tablosuna göre Fonun 2016 yılında tahakkuk eden geliri 8.381.318.016,15-TL olmuştur. Özelleştirme Fonu giderlerinin 2016 yılı için 17.139.135.092-TL olacağı öngörülmüş olmasına karşın sunulan faaliyet sonuçları tablosuna göre 2016 yılında tahakkuk eden gideri ise 12.570.317.842,81-TL dir. Buna göre Fonun 2016 yılı olumsuz faaliyet sonucu -4.188.999.826,66-TL olmuştur. Muhasebe ve Raporlama Sistemi Fon işlemlerinin muhasebe kayıtları Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından hazırlanan ve Maliye Bakanlığı’nın uygun görüşü verdiği “Başbakanlık Özelleştirme İdaresi
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 31 Başkanlığı Özelleştirme Muhasebe Yönergesi ve Detaylı Hesap Planı” hükümlerine göre tutulmaktadır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 49'uncu maddesi, Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile 4046 sayılı Kanun'un hükümlerine dayanılarak hazırlanan bu Yönergenin 53'üncü maddesinde, Yönergede hüküm bulunmayan hallerde Genel Bütçe Muhasebe Yönetmeliği hükümleri uygulanacağı belirtilmiştir. 01.01.2007 tarihinde yürürlüğe giren Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ise Genel Bütçe Muhasebe Yönetmeliği'ni yürürlükten kaldırarak bu Yönetmeliğe yapılan atıfların Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliğine yapılmış sayılacağı hükmünü getirmiştir. Muhasebe hizmetleri “Mali İşler ve Muhasebe Yönetmeliği” hükümleri uyarınca İdari ve Mali İşler Daire Başkanlığı bünyesinde görevli uzmanlar tarafından, Maliye Bakanlığının sgb.net saymanlık otomasyon sistemi üzerinden yürütülmektedir. Muhasebe Yönergesi'ne göre Fon tarafından aşağıdaki mali tablolar hazırlanmış ve denetime sunulmuş olup denetim bunlar ile diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıştır. Yevmiye Defteri Bilanço, Faaliyet Sonuçları Tablosu, Denetim görüşü, kamu idaresinin temel mali tabloları olan Bilanço ve Faaliyet Sonuçları Tablosuna verilmiştir. 2. DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmış olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek şekilde zamanında Sayıştaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve işlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlış beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan;
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 32 mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluşturulmasından, etkin olarak işletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluşturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU Sayıştay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna ilişkin görüş bildirmek, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları, Sayıştay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve işlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına ilişkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüştür. Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluşturan hesap ve işlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna ilişkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiştir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına ilişkin tüm mali faaliyet, karar ve işlemleri ve bunlara ilişkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluşturmaktadır. Bu hususlarla ilgili denetim sonucunda denetim görüşü oluşturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 33 5. DENETİM GÖRÜŞÜ Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 yılına ilişkin ekte yer alan mali rapor ve tablolarının tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 34 6. DENETİM GÖRÜŞÜNÜ ETKİLEMEYEN TESPİT VE DEĞERLENDİRMELER BULGU 1: İstihdam Fazlası Personelin Başka Kurum ve Kuruluşlara Naklinin 4046 sayılı Kanunda Belirlenen Usul ve Sürelerde Yapılmaması 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 22’nci maddesi gereğince diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakledilmek üzere Devlet Personel Başkanlığına bildirilen ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından da ilgili kurum ve kuruluşa atama teklif yazısı yazıldığı halde çeşitli nedenlerle yeni görev yerlerinde çalışmaya başlamayan personel için Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından ücret ödendiği görülmüştür. 4046 sayılı Kanun’un 22’nci maddesinde; “Madde 22– (Değişik: 3/7/2005 - 5398/8 md.) Özelleştirme programına alınan kuruluşlarda (iştirakler hariç) ilgili kuruluş veya İdare tarafından istihdam fazlası personel belirlenmesi ya da bu kuruluşların kısmen veya tamamen satışı nedeniyle kamu tüzel kişiliğinin sona ermesi, devredilmesi, küçültülmesi, faaliyetlerinin durdurulması, kapatılması, tasfiye edilmesi halinde; bu kuruluşlarda programa alınma tarihi itibarıyla 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tâbi olarak veya sözleşmeli statüde çalışmakta olanlar ile iş kanunlarına tâbi olarak görev yapmakla birlikte toplu iş sözleşmesi hükümlerinden yararlanmayan genel müdür, genel müdür yardımcısı, teftiş kurulu başkanı, kurul başkanı, daire başkanı, müessese, bölge, fabrika, işletme ve şube müdürü, müfettiş ve müfettiş yardımcısı, müşavir ve başuzman unvanlı kadrolara atanmak suretiyle görev yapan personel, kamu kurum ve kuruluşlarına nakledilmek üzere yukarıda belirtilen işlemlerin tamamlanmasından itibaren onbeş gün içerisinde İdare tarafından Devlet Personel Başkanlığına bildirilir… Nakle tâbi personelin, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre kazanılmış hak aylık derecesinden aşağı olmamak kaydıyla, 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamında bulunan kamu kurum ve kuruluşlarının boş kadrolarından Devlet Personel Başkanlığınca tespit edilen kadroya, anılan Başkanlık tarafından kırkbeş gün içerisinde ataması teklif edilir. 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamı dışındaki kamu kurum ve kuruluşlarının (özelleştirme kapsamındaki kuruluşlar hariç) mevcut boş kadro veya pozisyonlarına da ihtiyaçlar doğrultusunda atama teklifi yapılabilir. (Değişik üçüncü cümle: 10/9/2014-6552/108
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 35 md.)...Devlet Personel Başkanlığı tarafından gönderilen atama teklif yazısının atamayı yapacak kamu kurum ve kuruluşuna intikalinden itibaren otuz gün içerisinde bu kurum ve kuruluş tarafından atama işlemlerinin yapılması zorunludur… Kuruluşun satılması veya devredilmesi halinde bu kuruluşta çalışan nakle tâbi personelin ataması yukarıdaki hükümlere göre yapıldıktan sonra atama emri, ilgili personele atamayı yapan kurum veya kuruluş tarafından, istihdam fazlası personel için yapılacak atama emri ise kuruluşu tarafından 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre tebliğ edilir. Personelin işe başlama sürelerine ve işe başlamama halinde yapılacak işlemlere ilişkin olarak 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 62 ve 63 üncü maddeleri hükümlerinin uygulanmasından atamayı yapan kamu kurum ve kuruluşu sorumludur. Kurum ve kuruluşlar atama ve göreve başlatma işlemlerinin sonucunu en geç onbeş gün içerisinde Devlet Personel Başkanlığına bildirirler…. Bu maddenin birinci fıkrasına göre diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakledilmek üzere Devlet Personel Başkanlığına bildirilen personelin, kuruluşun kamu tüzel kişiliğinin sona erdiği tarihten, yeni kurumlarında göreve başlayacakları tarihi takip eden aybaşına kadar geçecek süreye ilişkin olarak eski kadro veya pozisyonlarına ait aylık, ücret, varsa ikramiye ve ücrete bağlı diğer malî hakları ile yeni kurumlarında göreve başlayacakları tarihe kadar geçecek süredeki sosyal hak ve yardımları (harcırah, sağlık giderleri, cenaze giderleri ve ölüm yardımı) Özelleştirme Fonundan ödenir ve bunlardan T.C. Emekli Sandığına tâbi olanların bu süre içinde Sandıkla olan ilgileri devam eder….” hükmü yer almaktadır. Bu hükümden açıkça anlaşılacağı üzere özelleştirme programına alınan kuruluşlarda çalışmakta olup başka kamu kurum ve kuruluşlarına nakledilecek personelin, on beş gün içerisinde Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından Devlet Personel Başkanlığına bildirilmesi gerekir. Devlet Personel Başkanlığınca tespit edilen boş kadroya, bu Başkanlık tarafından kırkbeş gün içerisinde ilgili personelin ataması teklif edilir. Devlet Personel Başkanlığı tarafından gönderilen atama teklif yazısının atamayı yapacak kamu kurum ve kuruluşuna intikalinden itibaren otuz gün içerisinde bu kurum ve kuruluş tarafından atama işlemlerinin yapılması zorunludur. Atama emri, ilgili personele 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 36 göre tebliğ edilmeli ve ilgili kurum ve kuruluşlar atama ve göreve başlatma işlemlerinin sonucunu en geç onbeş gün içerisinde Devlet Personel Başkanlığına bildirmelidirler. Yukarıda açıklandığı üzere 4046 sayılı Kanun’un 22’nci maddesi, nakle tabi personelin başka kamu kurum ve kuruluşlarına nakil usul ve sürelerini ayrıntıları ile belirlemiş ve bu konuda herhangi bir takdir hakkı tanımamıştır. Yapılan incelemelerde, başka kurum ve kuruluşlara nakledilmek üzere Devlet Personel Başkanlığına bildirilen ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından da, atama teklif yazıları ilgili kurum ve kuruluşlarına gönderildiği halde, anılan Kanun’un 22’nci maddesine aykırı olarak atama işlemleri tamamlanmayan ve bu nedenle de çalışmayan nakle tabi personellerin bulunduğu ve bu kişiler için Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından ücret ödenmeye devam edildiği tespit edilmiştir. 4046 sayılı Kanun’un 22’nci maddesi gereğince nakle tabi personele, yeni kurumlarında göreve başlayıncaya kadar Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından ücret ve her türlü hakları ödenmeye devam edilmesi zorunludur. Devlet Personel Başkanlığı tarafından atama teklif yazısı yazılan Kamu Kurumu, kanunen atama yapmaya zorunludur ve Tebligat Kanunu’na göre de tebligat yapma zorunluluğu bulunmaktadır. Bu zorunluluğu yerine getirmeyen kurum ve kuruluş hakkında gerekli işlemlerin yapılması gerekmektedir. Aksi takdirde herhangi bir kamu kurumunda çalışmayan personel için Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından ücret ödenmeye devam edilecektir. Nakledilmek üzere bekletilen personelin çalıştırılmadan ücret almaları sonucunu doğuran ve 4046 sayılı Kanun’un yukarıda yer verilen hükümlerine aykırı olduğu açık bu hususun giderilmesi amacıyla bu nitelikteki personellerin atama işlemlerinin tamamlanması ve yeni görev yerlerinde göreve başlatılmaları gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında özetle; 10.12.2015 tarihli ve 8060 sayılı yazı ile Spor Genel Müdürlüğüne 4046 sayılı Kanun’un 22 nci maddesi çerçevesinde gerçekleştirilen atamaların kanuni süreler içinde yapılarak İdareye ve ilgili kuruluşlara bilgi verilmesi gerektiğinin bildirildiği; 18.01.2017 tarihli ve 342 sayılı yazı ile Spor Genel Müdürlüğüne atama işlemlerinin ivedilikle gerçekleştirilmesi gerektiğinin bildirildiği;
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 37 23.02.2017 tarihli ve 1217 sayılı yazı ile Spor Genel Müdürlüğüne kamu kaynağının israfına yol açılmaması açısından söz konusu atamaların bir an önce gerçekleştirilmesi gerektiğinin bildirildiği; 10.05.2017 tarihli ve 3130 sayılı yazı ile Spor Genel Müdürlüğüne kamu kaynağının israfına yol açılmaması açısından söz konusu atamaların bir an önce gerçekleştirilmesi gerektiğinin bir kez daha bildirildiği ve bahse konu yazının bilgi için Devlet Personel Başkanlığı’na da gönderildiği; Yukarıda yer alan açıklamalardan da anlaşılacağı üzere; Spor Genel Müdürlüğü nezdinde atamaların gerçekleştirilmesi amacıyla girişimde bulunulduğu ancak sonuç alınamadığı; 4046 sayılı Kanun’un 22 nci maddesi gereğince nakle tabi personele, yeni kurumlarında göreve başlayıncaya kadar İdarece ücret ve her türlü haklarının ödenmeye devam edilmesinin zorunlu olduğu; İdarenin 4046 sayılı Kanun'un kendisine verdiği görev ve yetki çerçevesinde tüm iş ve işlemlerini zamanında eksiksiz olarak gerçekleştirdiği; 4046 sayılı Kanun'un 22 nci maddesinde yer alan “Personelin işe başlama sürelerine ve işe başlamama halinde yapılacak işlemlere ilişkin olarak 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 62 ve 63 üncü maddeleri hükümlerinin uygulanmasından atamayı yapan kamu kurum ve kuruluşu sorumludur.” hükmü gereğince, söz konusu sorumluluğun Devlet Personel Başkanlığı ve atama teklifi yapılan kuruluşun görev ve yetki alanına girdiği ifade edilmiştir. Sonuç olarak Başka kurum ve kuruluşlara nakledilmek üzere Devlet Personel Başkanlığına bildirilen ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından da, atama teklif yazıları ilgili kurum ve kuruluşlarına gönderildiği halde, anılan Kanun’un 22’nci maddesine aykırı olarak atama işlemleri tamamlanmayan personellerin bulunduğu ve çalıştırlmayan bu kişiler için Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından 4046 sayılı Kanun’un 22’nci maddesi gereğince ücret ödenmeye devam edildiği hususuna ilişkin olarak İdarenin verdiği cevapta, atama yükümlülüğünü yerine getirmeyen kurumlara yazılar yazıldığı ancak bir sonuç alınamadığı anlaşılmaktadır. Devlet Personel Başkanlığı tarafından atama teklif yazısı yazılan Kamu Kurumunun, 4046 sayılı Kanun’un 22’nci maddesine göre atama yapma ve tebligat yapma zorunluluğu
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 38 bulunmaktadır. Nakledilmek üzere bekletilen personelin çalıştırılmadan ücret almaları sonucunu doğuran ve 4046 sayılı Kanun’un yukarıda yer verilen hükümlerine aykırı olduğu açık bu hususun giderilmesi amacıyla nakle tabi personelin atama işlemlerinin tamamlanması ve yeni görev yerlerinde göreve başlatılmaları gerekmektedir. BULGU 2: Kamu Yararına Kullanılması Kaydıyla Kamu İdarelerine Devredilen Taşınmazların Amacı Dışında Kullanılması Özelleştirme Yüksek Kurulu Kararı ile kamu yararına kullanılması kaydıyla bedelli/bedelsiz olarak kamu kurum ve kuruluşları ile mahalli idarelere devredilen bazı taşınmazların amacı dışında kullanıldığı görülmüştür. 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un İlkeler başlıklı 2’nci maddesinin (i) bendinde; “Özelleştirme uygulamalarında; … i) Özelleştirme uygulamalarında, milli güvenlik ve kamu yararının gerektirdiği durumlar hariç, kamu kurum ve kuruluşları ile kamu tüzel kişiliğine sahip eğitim kurumları ve mahalli idarelere devir yapılmaması, İlkeleri esas alınır. Yukarıda belirtilen amaç ve ilkeler doğrultusunda alınacak kararlarda öncelikler ile bunların tabi olacağı özelleştirme uygulamalarına ilişkin esas ve usuller kuruluşların nitelikleri ve ülke ekonomisinin gerektirdiği şartlar da dikkate alınarak Özelleştirme Yüksek Kurulunca belirlenir.”hükmü yer almaktadır. Bu kapsamda Özelleştirme Yüksek Kurulunca özelleştirme kapsam ve programına alınan kuruluşlara ait bazı taşınmazlar, kamu yararı dikkate alınarak, belirli bir amaçla kullanılması ya da belirli bir kuruma tahsis edilmesi amacıyla kamu kurum ve kuruluşlarına ya da mahalli idarelere bedelli/bedelsiz olarak devredilmektedir. 4046 sayılı Kanun’da devrin kimlere ve hangi usulle yapılacağına ilişkin olarak başkaca bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Bu nedenle Kanun’da yer alan milli güvenliğin veya kamu
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 39 yararının gerektirdiği durumlarda devre ilişkin şartlar, ilgili Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı veya Özelleştirme Yüksek Kurulu kararında atıf yapılan protokollerle belirlenmektedir. Uygulamada, söz konusu devir işlemlerine yönelik Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarında kamu yararına kullanım şartı belirtilmekle birlikte, taşınmazın hangi amaçla kullanılmak üzere devredildiği de çoğu zaman açıkça zikredilmekte ve bu kullanım amacı tapuya şerh edilmektedir. Hasredilen amaca aykırı bir kullanımın söz konusu olması ve bu durumun tespiti halinde ise devre konu taşınmaz bir başka Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ile geri alınmakta ve ne şekilde kullanılacağına ilişkin tasarrufta bulunulmaktadır. Ancak devre konu bazı taşınmazlar üzerinde yapılan incelemelerde devir amacına aykırı bir takım kullanımların söz konusu olduğu ve bu ihlallere ilişkin herhangi bir yaptırımın uygulanmadığı tespit edilmiştir. Bu husus 2014 ve 2015 yılı Sayıştay Denetim Raporunda konu edilmiş ve İdare de cevabında, bulguda belirtilen Özelleştirme Yüksek Kurulu Kararlarına ilişkin aykırılıkların giderilmesi amacıyla çalışma yapılacağını bildirmiştir. 4046 sayılı Kanunun 2/i maddesine istinaden kamu kurum ve kuruluşlarına devredilen taşınmazların mevcut durumlarının tespiti amacıyla yerinde inceleme yapılmak üzere 03.01.2017 tarih ve 12 sayılı Başkanlık Makamının oluru ile bir komisyon oluşturulduğu anlaşılmaktadır. Komisyonun tespitleri doğrultusunda Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarına aykırılığın giderilmesi ya da devir amacının yeni bir Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ile değiştirilmesi gerekmektedir. Ayrıca devredilen taşınmazların devir amacına aykırı olarak kullanılmasının veya üçüncü kişilere devredilmesinin önlenmesi için devir sonrası, idarenin hak ve menfaatlerini koruyacak düzenlemelerin ve devredilen taşınmazlarla ilgili olarak periyodik kontrollerin yapılması gerekir. Kamu idaresi cevabında özetle; Özelleştirme programında bulunan veya özelleştirme programındaki bir kuruluşla birleştirilmek suretiyle tüzel kişiliği sona erdirilmiş olan kuruluşlara ait iken 4046 sayılı Kanunun 2/i maddesine istinaden kamu kurum ve kuruluşlarına devredilen taşınmazların mevcut kullanım durumlarının tespit edilerek İdareye bildirilmesi hususunda, 21.12.2016 tarih ve 8401 sayılı yazı ile ilgili kuruluşlara talimat verildiği;
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 40 Sermayelerinde bulunan kamu paylarının satışı yoluyla özelleştirilen veya bir kısım varlıklarının satışını müteakip özelleştirme kapsamından çıkarılarak eski statüsüne iade edilen kuruluşlara ait iken 4046 sayılı Kanunun 2/i maddesine istinaden devri yapılan taşınmazlar ile kamu kurum ve kuruluşlarının özelleştirme programına alınan taşınmazlarından bu maddeye göre devri yapılanların mevcut kullanım durumlarının tespiti amacıyla da, Başkanlık Makamının 03.01.2017 tarih ve 12 sayılı Olur’u doğrultusunda İdare personelinin görevlendirildiği; İlgili kuruluşlar ve İdare personeli tarafından yapılmakta olan yerinde inceleme çalışmalarının tamamlanmasını müteakip, Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarında belirlenen amaç dışında kullanıldığı tespit edilen taşınmazlar ile ilgili olarak gerekli işlemlerin tesis edileceği ifade edilmiştir. Sonuç olarak Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ile kamu yararına kullanılması kaydıyla bedelli/bedelsiz olarak kamu idarelerine devredilen bazı taşınmazların amacı dışında kullanılması ile ilgili olarak İdare tarafından çalışma başlatıldığı ancak çalışmaların henüz sonuçlandırılmadığı anlaşılmaktadır. 2015 yılı Mali Denetim Raporunda "Denetim Görüşünü Etkilemeyen Tespit ve Değerlendirmeler" başlığı altında yer verilen bulgu konusu ile ilgili olarak 2016 yılında başlatılan çalışmaların sonuçlandırılması ve amaç dışında kullanıldığı tespit edilen taşınmazlar ile ilgili gerekli işlemlerin tesis edilmesi gerekmektedir. Diğer taraftan, devredilen taşınmazların devir amacına aykırı olarak kullanılmasının veya üçüncü kişilere devredilmesinin önlenmesi için devir sonrası, idarenin hak ve menfaatlerini koruyacak düzenlemelerin ve devredilen taşınmazlarla ilgili olarak periyodik kontrollerin yapılması gerekir. BULGU 3: Taşınmaz Değer Tespit Raporlarının Sözleşme ve Mevzuat Hükümlerine Uygun Olarak Hazırlanmaması Taşınmazların özelleştirilmesine ilişkin olarak Danışman firma tarafından İdareye sunulan bazı Değer Tespit Raporlarında taşınmaz değerlemesinin, emsal olabilecek taşınmaz satış fiyatları yerine emlakçı görüşlerine dayanılarak hazırlandığı görülmüştür.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 41 “DMO, Sümer Holding A.Ş., Maliye Hazinesi, Karayolları ve TCDD Genel Müdürlüğü Adına Kayıtlı Muhtelif Taşınmazlara İlişkin Danışmanlık Hizmet Alımı İhalesi” Sözleşmesinin “Zamanlama ve Raporlama” başlıklı 18’inci maddesinde; “18.1.b.İdarece talep edilecek olan Değer Tespit Raporları; İdare tarafından mevcut olması halinde Danışmana verilecek olan “Durum Tespit Raporları” dikkate alınarak; İdarenin onayı alınmak kaydıyla Uluslararası Değerleme Standartları (UDS) ve Sermaye Piyasası Kurulu (SPK) tarafından yayımlanmış genel ilkeler göz önünde bulundurularak 4046 sayılı Kanunda sayılan en az iki metodun kullanılması suretiyle, İdarece ve/veya Komisyonca istenildiğinde her bir parselin değerinin ayrı ayrı ve/veya uygun görülecek parseller için birlikte belirtilerek hazırlanacaktır.” denilmektedir. Yukarıda yer verilen Sözleşme hükümleri uyarınca Danışman, taşınmazlara ilişkin Değer Tespit Raporları hazırlarken 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’da yer alan en az iki metodu kullanmak zorundadır. Bu metotları kullanırken de Uluslararası Değerleme Standartları (UDS) ve Sermaye Piyasası Kurulu (SPK) tarafından yayımlanmış genel ilkelerin göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Sermaye Piyasası Kurulu tarafından yayımlanan “Sermaye Piyasasında Uluslararası Değerleme Standartları Hakkında Tebliğ”in “Genel Değerleme Kavram ve İlkeleri” başlıklı kısmının değerleme yaklaşımlarına ilişkin 9’uncu maddesinde emsal karşılaştırma yaklaşımı şu şekilde açıklanmaktadır: “9.2.1.1. Emsal Karşılaştırma Yaklaşımı. Bu karşılaştırmalı yaklaşım benzer veya ikame mülklerin satışını ve ilgili piyasa verilerini dikkate alır ve karşılaştırmaya dayalı bir işlemle değer takdiri yapar. Genel olarak değerlemesi yapılan bir mülk, açık piyasada gerçekleştirilen benzer mülklerin satışlarıyla karşılaştırılır. İstenen fiyatlar ve verilen teklifler de dikkate alınabilir.” Aynı Tebliğin “Mülkiyet Türleri”ne ilişkin kısmında emsal karşılaştırma yaklaşımına ilişkin olarak;
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 42 “2.7.1 Emsal karşılaştırma yaklaşımında, alıcılar için söz konusu gayrimenkul ile rekabet eden diğer mülklere genel olarak ödenen fiyatların incelenmesi ile gayrimenkulün Pazar Değerinin sınırları belirlenir… 2.7.1.1 Değerleme konusu mülk, son zamanlarda piyasada satışı gerçekleştirilen benzeri mülklerin satış fiyatlarıyla (listelenen ve teklif edilen fiyatlar) karşılaştırılır. Satış fiyatları, uygun karşılaştırma kıstasları kullanılarak incelenir ve ortaya çıkan farklılıklara göre ayarlanır.”hükmüne yer verilmiştir. Bu Tebliğ’in “Kılavuz Notları”na ilişkin kısmında ise, “5.11 Emsal karşılaştırma yaklaşımı mülk fiyatlarını pazarın belirlediğini kabul eder. Pazar Değeri de bu nedenle pazar payı için birbirleriyle rekabet halinde olan mülklerin pazar fiyatları üzerinde bir çalışma gerçekleştirilerek hesaplanır. Uygulanan karşılaştırmalı süreçler, Değerleme Süreci’nin temelini oluşturur. 5.11.1 Veriler mevcut olduğunda emsal karşılaştırma yaklaşımı değerin takdirinde kullanılan en doğrudan ve sistematik yaklaşımdır. 5.11.2 Veriler yetersiz olduğunda emsal karşılaştırma yaklaşımının uygulanabilirliği sınırlandırılabilir. Ancak, verilerin mevcut olduğu veya makul şartlar dahilinde elde edilebileceği durumlarda Değerleme Uzmanı tarafından yetersiz araştırma yapılması bu yaklaşımın kullanılmaması için bir bahane teşkil etmez.)” hükmüne yer verilmiştir. Yukarıda yer verilen Sermaye Piyasası Kurulu Tebliği hükümlerinden de anlaşılacağı üzere, taşınmaz değerinin tespitinde emsal karşılaştırma yaklaşımı kullanılıyor iken değerlemesi yapılan taşınmazın, açık piyasada gerçekleştirilen benzer taşınmazların satışlarıyla karşılaştırılması gerekmektedir. Yapılan incelemelerde Danışman tarafından hazırlanan Değer Tespit Raporlarının bazılarında “Emsal Karşılaştırma Yaklaşımı” kullanılarak değer tespiti yapılırken, bölgede karşılaştırılabilecek “emsale konu taşınmaz satışları” bulunduğu halde, bunların satış değerleri emsal alınmak yerine emlakçılardan alınan görüşlere yer verildiği ve yine Özelleştirme İdaresi Başkanlığının aynı bölgede yaptığı ve sonuçlanmayan ihale teklif bedeli esas alınarak yeni taşınmazın değerinin tespit edildiği anlaşılmıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 43 İdare tarafından yapılan özelleştirmelerde, taşınmazın tespit edilen değeri bu taşınmazın özelleştirme suretiyle satışında baz alınmakta ve bu rakamın üzerinde teklif gelmesi halinde satış gerçekleşmektedir. Diğer taraftan her bir ihale için geçici teminat miktarı belirlenirken de bu rakamlar göz önünde bulundurulmaktadır. Bu nedenle taşınmaz değerinin isabetli tespiti önem taşımaktadır. Taşınmaz değer tespitlerinin doğru yapılabilmesi için 4046 sayılı Kanun'da yer alan metotlar kullanılırken, sözleme hükümlerinde de yer verildiği üzere, Uluslararası Değerleme Standartları ve Sermaye Piyasası Kurulu tarafından yayımlanmış genel ilkeler doğrultusunda değer tespit raporlarının hazırlanması gerekir. Kamu idaresi cevabında özetle; Bölgenin nüfus ve yapı/inşaat yoğunluğuna göre emsal olabilecek nitelikte fazla veri bulunulabilmesine karşın yoğunluğun az olduğu bölgelerde emsal nitelikte veri saptamada zorluklar yaşandığı; Değer Tespit Raporlarının; Uluslararası Değerleme Standartları ve Sermaye Piyasası Kurulu tarafından yayımlanmış genel ilkeler çerçevesinde 4046 sayılı Kanun’da sayılan metodlardan en az ikisinin kullanılması suretiyle hazırlanmakta olduğu, bundan sonra hazırlanacak raporlarda bulguda belirtilen hususlara dikkat edileceği ifade edilmiştir. Sonuç olarak Bulgumuzda özelleştirme kapsam ve programında bulunan taşınmazların 4046 sayılı Özelleştirme Kanunu kapsamında özelleştirilmelerine ilişkin olarak Danışman tarafından hazırlanan Değer Tespit Raporlarının bazılarında “Emsal Karşılaştırma Yaklaşımı” kullanılarak değer tespiti yapılırken, bölgede karşılaştırılabilecek “emsale konu taşınmaz satışları” bulunduğu halde, bunların satış değerleri yerine emlakçılardan alınan görüşler ve Özelleştirme İdaresi Başkanlığının aynı bölgede yaptığı ve sonuçlanmayan ihale teklif bedeli esas alınarak taşınmaz değerinin tespit edildiği hususuna yer verilmişti. İdare tarafından verilen cevapta ise Bölgenin nüfus ve yapı/inşaat yoğunluğunun az olduğu bölgelerde emsal nitelikte veri saptamada zorluklar yaşandığı; bundan sonra hazırlanacak raporlarda bulguda belirtilen hususlara dikkat edileceği belirtilmiştir. Taşınmaz değer tespitlerinin doğru yapılabilmesi için 4046 sayılı Kanun'da yer alan metotlar kullanılırken, Uluslararası Değerleme Standartları ve Sermaye Piyasası Kurulu tarafından yayımlanmış genel ilkeler doğrultusunda değer tespit raporlarının hazırlanması gerekir. Buna göre; “Emsal Karşılaştırma Yaklaşımı” ile taşınmazın değerinin tespit edilmesi durumunda yukarıda yer verilen standartlar ve mevzuat hükümleri doğrultusunda;
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 44 emlakçılardan alınan görüşlerden ziyade değerleme konusu mülkün, son zamanlarda piyasada satışı gerçekleştirilen benzeri mülklerin satış fiyatlarıyla karşılaştırılması ve satış fiyatlarının, uygun karşılaştırma kıstasları kullanılarak incelenip ve ortaya çıkan farklılıklara göre ayarlanması gerekmektedir. BULGU 4: Özelleştirme İşlemlerine Ait Değer Tespit Sonuçlarının Kamuoyuna Duyurulmaması Özelleştirme programına alınan kuruluşların özelleştirilmesinde komisyonlarca belirlenen değer tespit sonuçlarının kamuoyuna duyurulmadığı tespit edilmiştir. 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un “Özelleştirme Yöntemleri, Değer Tespiti, İhale Yöntemleri” başlıklı 18’inci maddesinin Değer Tespit Komisyonunun Görevleri ile ilgili bölümünde; “…Değer tespit sonuçları, kuruluşun özelleştirme işlemi tamamlanarak devir sözleşmesinde yer alan yükümlülüklerin yerine getirilmesinden sonra kamuoyuna duyurulur. Özelleştirme programındaki kuruluşun özelleştirme işlemlerini bu Kanunun 4 üncü maddesinin son fıkrasına istinaden yürütmesi durumunda; değer tespiti işlemleri, ilgili kuruluşun karar almaya yetkili organlarının kararı ile kuruluş ita amirinin başkanlığında oluşturulacak komisyon tarafından bu bentte belirtilen esaslar çerçevesinde yapılır.”hükmüne yer verilmiştir. 4046 sayılı Kanun’a dayanılarak çıkarılan Özelleştirme Uygulamalarında Değer Tespiti ve İhale Yönetmeliği’nin “Değer Tespit Sonuçları” başlıklı 7’nci maddesinde ise; “Değer tespit sonuçları, ihale sonuçlarının Kurul veya İdarece onaylanmasını müteakip yapılacak sözleşmenin imzalanmasından sonra, kamuoyuna duyurulur.” hükümü yer almaktadır. Yukarıda belirtilen kanun hükmüne göre, özelleştirilecek kuruluşun varlık veya hisse değerinin tespitine yönelik değer tespit komisyonu tarafından gerçekleştirilen işlemleri kapsayan değer tespit çalışmaları, Kanun’da belirtilen metotlardan en az ikisi uygulanmak suretiyle yürütülür ve bu çalışmalara ilişkin değer tespit sonuçları, kuruluşun özelleştirme işlemi tamamlanarak alıcı tarafından devir sözleşmesinde yeralan yükümlülüklerin yerine getirilmesinden sonra kamuoyuna duyurulur. Kanun’daki bu düzenleme, özelleştirme
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 45 uygulamalarına şeffaflık kazandırılması amacıyla yapılmıştır. Yönetmeliğe göre ise değer tespit sonuçları, ihale sonuçlarının Özelleştirme İdaresi Başkanlığı veya Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından onaylanmasını müteakip yapılacak sözleşmenin imzalanmasından sonra kamuoyuna duyurulur. Yapılan incelemelerde de görüldüğü üzere, tespit edilen değerinin altında özelleştirme ihalesi yapılmamakta ise de, özelleştirilecek kuruluşun varlık veya hisse değerinin tespitine yönelik değer tespit komisyonu tarafından gerçekleştirilen işlemleri kapsayan değer tespit sonuçlarının, kuruluşun özelleştirme işlemi tamamlanarak devir sözleşmesinde yer alan yükümlülüklerin yerine getirilmesinden sonra kamuoyuna duyurulması gerekir. Kamu idaresi cevabında özetle; Özelleştirme programına alınan kuruluşların değer tespiti çalışmalarının 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde yürütüldüğü; 4046 sayılı Kanun çerçevesinde gerçekleştirilen Özelleştirme ihalelerinin bir kısmının satış, bir kısmının ise işletme hakkının devri şeklinde gerçekleştirildiği; işletme hakkının verilmesi yöntem ile gerçekleştirilen özelleştirme uygulamalarında devir sözleşmelerinde belirlenen sürelerin uzun dönemli olduğu ve alıcının yerine getirmesi gereken bir takım yatırım, istihdam vb. taahhütleri kapsadığı; Kanun gereğince bu taahhüt ve yatırımlar tamamlandıktan sonra değer tespit sonuçlarının açıklanacak duruma geleceği; Diğer taraftan, özelleştirme ihalelerinin; kamuya açık olarak gerçekleştirildiği; dolayısı ile değer tespitinin altında bir özelleştirme işleminin yapılmadığı ve sürecin şeffaf bir şekilde gerçekleştiği; Ayrıca, özelleştirme uygulamalarına konu tüm bilgi ve belgelerin (Değer Tespit Raporu vb.) adli ve idari yargı denetimlerine açık olduğu ve yetkili merciler tarafından istenilmesi halinde kendilerine verildiği ifade edilmiştir. Sonuç olarak Bulgumuzda 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 18’inci maddesine göre değer tespit sonuçlarının, kuruluşun özelleştirme işlemi tamamlanarak alıcı tarafından devir sözleşmesinde yeralan yükümlülüklerin yerine getirilmesinden sonra kamuoyuna duyurulması gerektiği; Özelleştirme Uygulamalarında Değer Tespiti ve İhale Yönetmeliği’nin 7’nci maddesine göre de, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı veya Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından ihale sonuçlarının onaylanmasını müteakip yapılacak sözleşmenin
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 46 imzalanmasından sonra değer tespit sonuçlarının kamuoyuna duyurulması gerektiği hususuna yer verilmiştir. 2015 yılı Mali Denetim Raporunda "Denetim Görüşünü Etkilemeyen Tespit ve Değerlendirmeler" başlığı altında yer verilen bu husus ile ilgili olarak İdarenin verdiği cevapta; değer tespitinin altında bir özelleştirme işlemi yapılmadığı ve özelleştirme sürecinin şeffaf bir şekilde gerçekleştirildiği belirtilmektedir. İdare cevabında özelleştirme sürecinin şeffaf bir şekilde gerçekleştirildiği belirtilmekle birlikte değer tespit sonuçlarının kamuoyuna duyurulması Kanuni bir zorunluluktur. 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 18’inci maddesi ve Özelleştirme Uygulamalarında Değer Tespiti ve İhale Yönetmeliği’nin 7’nci maddesine göre değer tespit sonuçlarının, kuruluşun özelleştirme işlemi tamamlanarak devir sözleşmesinde yer alan yükümlülüklerin yerine getirilmesinden sonra kamuoyuna duyurulması gerekmektedir. BULGU 5: Özelleştirme Programına Alınarak İdarenin Tasarrufuna Bırakılan Taşınmazların Mali Tablolarda Yer Almaması 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’a göre özelleştirme kapsam ve programına alınan taşınmazların Özelleştirme Fonu muhasebe kayıtlarında yer almadığı görülmüştür. Özelleştirme Fonu Muhasebe Yönergesi’nin “Amaç” başlıklı 1’inci maddesine göre; “Bu Yönergenin amacı, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu'nun, hesap ve kayıt düzeninde saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerinin kayıt dışında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde muhasebeleştirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara uygun, yönetimin ve ilgili diğer kişilerin bilgi ihtiyaçlarını karşılayacak ve kesin hesabın çıkarılmasına temel olacak; karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak şekilde hazırlanması ve yayımlanmasına ilişkin esas, usul, ilke ve standartların belirlenmesidir.” Aynı Yönerge’nin “Hesap Planı” başlıklı 8’inci maddesinde ise;
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim
Raporu
47
“İhtiyaç duyulduğunda, Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinde belirlenen çerçeve
hesap planında; belirtilenen hesaplar dışında yeni hesaplar açmaya, Maliye Bakanlığının
uygun görüşü üzerine Özelleştirme İdaresi Başkanlığı yetkilidir.”hükmüne yer verilmiştir.
Yapılan incelemelerde, 4046 sayılı Kanun çerçevesinde Özelleştirilme Yüksek Kurulu
Kararı ile özelleştirme kapsam ve programına alınarak İdarenin hüküm ve tasarrufuna bırakılan
taşınmazlarla ilgili Fon hesap planında uygun hesapların yer almadığı dolayısıyla bu işlemlerle
ilgili herhangi bir muhasebe kaydının yapılmadığı tespit edilmiştir.
Özelleştirme kapsamına alınan taşınmazlar, ilgili kurumun muhasebe kayıtlarında yer
almaktadır. Ancak hangi taşınmazların özelleştirme kapsamına alındığı Özelleştirme Fonu
muhasebe kayıtlarından anlaşılamamaktadır.
Muhasebenin temel kavramlarından biri olan tam açıklama kavramına göre mali
tabloların yeterli, açık ve anlaşılır olması gerekir. Özelleştirme Fonu Muhasebe Yönergesinde,
Fonun işlemlerinin kayıt dışında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine
uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde muhasebeleştirilmesin amaçlandığı
belirtilmektedir. Bu nedenle Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ile özelleştirme kapsam ve
programına alınan taşınmazların muhasebeleştirilmesi için Maliye Bakanlığının uygun görüşü
alınarak Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca yeni nazım hesapların açılması gerektiği
düşünülmektedir.
Kamu idaresi cevabında; "Özelleştirme Fonu Muhasebe Yönergesinin 8 inci
maddesinde; ihtiyaç duyulduğunda, Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinde belirlenen
çerçeve hesap planında; belirlenen hesaplar dışında yeni hesaplar açmaya, Maliye Bakanlığının
uygun görüşü üzerine Özelleştirme İdaresi Başkanlığının yetkili olduğu belirtilmekte ve 4046
sayılı Kanun’a göre Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ile özelleştirme kapsam ve programına
alınarak İdarenin hüküm ve tasarrufuna bırakılan taşınmazlarla ilgili fon hesap planında uygun
hesapların yer almadığı dolayısıyla bu işlemlerle ilgili herhangi bir muhasebe kaydının
yapılmadığı, söz konusu taşınmazların muhasebeleştirilmesi için Maliye Bakanlığının uygun
görüşü alınarak Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca yeni nazım hesapların açılması gerektiği
belirtilmiştir.
Bulguda belirtilen hususlarla ilgili olarak Maliye Bakanlığına 03.05.2017 tarihli ve 2983
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 48 sayılı yazı yazılmış olup Maliye Bakanlığından gelecek görüş yazısına göre işlem tesis edilecektir." denilmektedir. Sonuç olarak Özelleştirme kapsam ve programına alınan taşınmazların Özelleştirme Fonu muhasebe kayıtlarında yer almadığı hususuna ilişkin olarak İdarenin verdiği cevapta konu ile ilgili Maliye Bakanlığına yazı yazılmış olduğu, Maliye Bakanlığından gelecek görüş yazısına göre işlem tesis edileceği belirtilmektedir. 2015 yılı Mali Denetim Raporunda "Denetim Görüşünü Etkilemeyen Tespit ve Değerlendirmeler" başlığı altında yer alan ve 2016 yılı içerisinde de herhangi bir düzenleme yapılmayan konu ile ilgili olarak Maliye Bakanlığından gelecek görüş doğrultusunda işlem yapılması gerekmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 49
7. EKLER
Ek 1: Kamu İdaresi Mali Tabloları
BİLANÇO
KURUM: 40.35 - Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Fon Yönetimi
2016 2016
TL TL
AKTİF PASİF
I DÖNEN VARLIKLAR 10.284.368.575,59 III KISA VADELİ YABANCI KAYNAKLAR 574.337.969,36
A HAZIR DEĞERLER 4.406.997.804,90 A KISA VADELİ İÇ MALİ BORÇLAR 567.089.560,16
3 BANKA HESABI 2.119.699.861,15 4 KAMU İDARELERİNE MALİ BORÇLAR HESABI 567.089.560,16
4 VERİLEN ÇEKLER VE GÖNDERME EMİRLERİ HESABI ( - ) 0,00 C FAALİYET BORÇLARI 2.106,24
6 DÖVİZ HESABI 2.287.297.943,75 10 DİĞER ÇEŞİTLİ BORÇLAR HESABI 2.106,24
7 DÖVİZ GÖNDERME EMİRLERİ 0,00 D EMANET YABANCI KAYNAKLAR 6.937.892,56
C FAALİYET ALACAKLARI 5.595.074.085,84 1 ALINAN DEPOZİTO VE TEMİNATLAR HESABI 6.859.833,56
1 GELİRLERDEN ALACAKLAR HESABI 5.322.007.293,96 4 EMANETLER HESABI 78.059,00
2 GELİRLERDEN TAKİPLİ ALACAKLAR HESABI 269.907.722,33 G ÖDENECEK DİĞER YÜKÜMLÜLÜKLER 290.697,20
8 DİĞER FAALİYET ALACAKLARI HESABI 3.159.069,55 1 ÖDENECEK VERGİ VE FONLAR HESABI 290.697,20
D KURUM ALACAKLARI 195.199.664,87 I
GELECEK AYLARA AİT GELİRLER VE GİDER
TAHAKKUKLARI 17.713,20
3 KURUMCA VERİLEN BORÇLARDAN ALACAKLAR HESABI 195.199.664,87 2 GİDER TAHAKKUKLARI HESABI 17.713,20
E DİĞER ALACAKLAR 0,00 IV UZUN VADELİ YABANCI KAYNAKLAR 279.774.297,03
1 KİŞİLERDEN ALACAKLAR HESABI 0,00 A UZUN VADELİ İÇ MALİ BORÇLAR 86.033.062,37
G ÖN ÖDEMELER 78.402,49 4 KAMU İDARELERİNE MALİ BORÇLAR HESABI 86.033.062,37
1 İŞ AVANS VE KREDİLERİ HESABI 78.402,49 D 783.889,80
I
GELECEK AYLARA AİT GİDERLER VE GELİR
TAHAKKUKLARI 1.001.399,53 1 ALINAN DEPOZİTO VE TEMİNATLAR HESABI 783.889,80
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 50
2 GELİR TAHAKKUKLARI HESABI 1.001.399,53 I
GELECEK YILLARA AİT GELİRLER VE GİDER
TAHAKKUKLARI 192.957.344,86
J DİĞER DÖNEN VARLIKLAR 86.017.217,96 1 GELECEK YILLARA AİT GELİRLER HESABI 192.957.344,86
9 DİĞER ÇEŞİTLİ DÖNEN VARLIKLAR HESABI 86.017.217,96 V ÖZ KAYNAKLAR 46.145.223.537,83
II DURAN VARLIKLAR 36.714.967.228,63 A NET DEĞER 18.697.022.592,64
C FAALİYET ALACAKLARI 7.468.318.655,00 1 NET DEĞER HESABI 18.697.022.592,64
1 GELİRLERDEN ALACAKLAR HESABI 7.468.318.655,00 H GEÇMİŞ YILLAR OLUMLU FAALİYET SONUÇLARI 31.637.200.771,85
E MALİ DURAN VARLIKLAR 29.246.648.573,63 1 GEÇMİŞ YILLAR OLUMLU FAALİYET SONUÇLARI HESABI 31.637.200.771,85
1 MALİ KURULUŞLARA YATIRILAN SERMAYELER HESABI 638.929.596,14 J DÖNEM FAALİYET SONUÇLARI -4.188.999.826,66
2
MAL VE HİZMET ÜRETEN KURULUŞLARA YATIRILAN
SERMAYELER HESABI 37.389.647.315,34 1 DÖNEM OLUMLU FAALİYET SONUCU HESABI 0,00
8 SERMAYE TAAHHÜTLERİ HESABI(-) -8.781.928.337,85 2 DÖNEM OLUMSUZ FAALİYET SONUCU -4.188.999.826,66
AKTİF TOPLAMI 46.999.335.804,22 PASİF TOPLAMI 46.999.335.804,22
Bilanço Dipnotları:
910 TEMİNAT MEKTUPLARI HESABI 7.368.702.420,67
911 TEMİNAT MEKTUPLARI EMANETLERİ HESABI 7.368.702.420,67
912 KİŞİLERE AİT MENKUL KIYMETLER HESABI 1.272.380.688,31
913 KİŞİLERE AİT MENKUL KIYMET EMANETLERİ HESABI 1.272.380.688,31
920 Gider Taahhütleri Hesabı 12.086.285,60
921 Gider Taahhütleri Karşılığı Hesabı 12.086.285,60
FAALİYET SONUÇLARI TABLOSU
KURUM: 40.35 - Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Fon Yönetimi
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 51
HESAP
KODU
EKONOMİK GİDERİN TÜRÜ 2016 HESAP
KODU
EKONOMİK GELİRİN TÜRÜ 2016
I II III IV TL I II III IV TL
630 03 Mal ve Hizmet Alım Giderleri 53.023.157,04 600 03 Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 3.980.879.208,63
630 04 GÖREV GİDERLERİ 43.124.889,75 600 01 Mal ve Hizmet Satış Gelirleri 3.723.079.438,54
630 02 Yasal Giderler 708.363,20 600 01 Mal Satış Gelirleri 3.723.079.438,54
630 04 Mahkeme Harç ve Giderleri 708.363,20 600 01 Şartname, Basılı Evrak, Form Satış Gelirleri 2.319.116,50
630 03
Ödenecek Vergi, Resim, Harçlar ve Benzeri
Gid 42.416.526,55 600 99 Diğer Mal Satış Gelirleri 3.720.760.322,04
630 01 Vergi Ödemeleri ve Benzeri giderler 42.344.515,37 600 03 Kit ve Kamu Bankaları Gelirleri 204.170.864,35
630 90 Diğer Vergi, resim, harç ve benzeri Giderler 72.011,18 600 01 Hazine Portfoyü ve İştirak Gelirleri 204.170.864,35
630 05 HİZMET ALIMLARI 9.898.267,29 600 02 İştirak Gelirleri 204.170.864,35
630 01 Müşavir Firma ve Kişilere Ödemeler 8.211.796,65 600 02 KİT ve İDT'lerden Sağlanan Gelirler 0,00
630 90 Diğer Müşavir Firma ve Kişilere Ödemeler 8.211.796,65 600 99 Diğer KİT ve İDT'lerden Sağlanan Gelirler 0,00
630 02 Haberleşme Giderleri 11.618,84 600 06 Kira Gelirleri 0,00
630 01 Posta ve Telgraf Giderleri 11.618,84 600 01 Taşınmaz Kiraları 0,00
630 04 Tarifeye Bağlı Ödemeler 1.549.605,22 600 99 Diğer Taşınmaz Kira Gelirleri 0,00
630 01 İlan Giderleri 1.549.605,22 600 09 Diğer Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 53.628.905,74
630 03 Komisyon Giderleri 0,00 600 09 Diğer Gelirler 53.628.905,74
630 09 Diğer Hizmet Alımları 125.246,58 600 99 Diğer Çeşitli Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 53.628.905,74
630 90 Diğer Hizmet Alımları 125.246,58 600 05 Diğer Gelirler 900.441.784,59
630 06 TEMSİL VE TANITMA GİDERLERİ 0,00 600 01 Faiz Gelirleri 834.051.069,23
630 02 Tanıtma Giderleri 0,00 600 03
Kurumca Verilen Borçlardan Alacakların
Faizleri 10.715.657,53
630 01 Tanıtma Ağırlama Tören Fuar Organ Gid 0,00 600 01
Kurumca Verilen Borçlardan Alacakların
Faizleri 10.715.657,53
630 04 FAİZ GİDERLERİ 1.569.448,92 600 04 Takipteki Kurum Alacakları Faizleri 4.640.380,48
630 02 Diğer İç Borç Faiz Giderleri 1.569.448,92 600 01 Takipteki Kurum Alacakları Faizleri 4.640.380,48
630 09 Diğer İç Borç Faiz Giderleri 1.569.448,92 600 09 Diğer Faizler 818.695.031,22
630 02
Dövize Endeksli ve Döviz Cinsinden Diğer
İç Borç Faiz Giderl 1.569.448,92 600 03 Mevduat Faizleri 78.990.884,80
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 52
630 05 CARİ TRANSFERLER 11.031.497.083,96 600 99 Diğer Faizler 739.704.146,42
630 02 Hazine Yardımları 10.987.467.845,64 600 03 Para Cezaları 15.764,90
630 01 Genel Bütçeye Hazine Yardımı 10.959.463.845,64 600 09 Diğer Para Cezaları 15.764,90
630 01 Hazineye Aktarmalar 10.959.463.845,64 600 99
Yukarıda Tanımlanmayan Diğer Para
Cezaları 15.764,90
630 02 Özel Bütçeli İdarelere Hazine Yardımları 28.004.000,00 600 09 Diğer Çeşitli Gelirler 66.374.950,46
630 35 Özelleştirme İd,Bşk (4046/10md)8%5PAY) 28.004.000,00 600 01 Diğer Çeşitli Gelirler 66.374.950,46
630 04 Hane Halkına Yapılan Transferler 10.625.968,32 600 01 İrat Kaydedilecek Nakdi Teminatlar 736.000,00
630 09 Diğer Transferler 10.625.968,32 600 03 İrat Kaydedilecek Teminat Mektupları 65.054.150,00
630 01 Diğer 10.625.968,32 600 06 Kişilerden Alacaklar 0,00
630 05
"""Devlet Sosyal Güvenlik
Kurumlarından Hane Halkına Yapılan" 33.403.270,00 600 99
Yukarıda Tanımlanmayan Diğer Çeşitli
Gelirler 584.800,46
630 04 Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü 33.403.270,00 600 11 Değer ve Miktar Değişimleri Gelirleri 3.499.997.022,93
630 01 Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü 33.403.270,00 600 01
Döviz Mevcudunun Değerlemesinde
Oluşan Olumlu Kur Farkları 3.499.997.022,64
630 06 Tasfiye Halinde KBİ 0,00 600 99
Diğer Değer ve Miktar Değişimleri
Gelirleri 0,29
630 01 KBİ İhbar ve Kıdem Tazminatı 0,00 T O P L A M 8.381.318.016,15
630 11 Değer ve Miktar Değişimleri Giderleri 1.411.125.515,17
630 01
Döviz Mevcudunun Değerlemesinde
Oluşan Olumsuz Kur Farkları 1.411.125.515,12
630 99
Diğer Değer ve Miktar Değişimleri
Giderleri 0,05
630 12
Gelirlerin Ret ve İadesinden
Kaynaklanan Giderler 73.102.637,72
630 03
TEŞEBBÜS VE MÜLKİYET
GELİRLERİ 61.972.595,00
630 01 Mal ve Hizmet Satış Gelirleri 31.992.595,00
630 01 Mal Satış Gelirleri 31.992.595,00
630 09 Diğer Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 29.980.000,00
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 53
630 09 Diğer Gelirler 29.980.000,00
630 05 Diğer Gelirler 11.130.042,72
630 01 Faiz Gelirleri 11.130.042,72
630 09 Diğer Faizler 11.130.042,72
630 09 Diğer Çeşitli Gelirler 0,00
630 01 Diğer Çeşitli Gelirler 0,00
T O P L A M 12.570.317.842,81
CARI YIL (2016)
GİDER TOPLAMI 12.570.317.842,81
GELİR TOPLAMI 8.381.318.016,15
FAALİYET SONUCU -4.188.999.826,66
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Özelleştirme Fonu 2016 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 54 T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr
ÖZELLEŞTİRME İDARESİ BAŞKANLIĞI 2016 YILI PERFORMANS DENETİM RAPORU
İÇİNDEKİLER
- ÖZET ........................................................................................................................................................... 55
- DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU ............................................. 56
- SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 56
- DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI ........................................................ 56
- GENEL DEĞERLENDİRME ................................................................................................................... 58
- DENETİM BULGULARI .......................................................................................................................... 59
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 55
- ÖZET Bu Rapor, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın 2016 yılı performans denetimi sonuçlarını ve bulgularını içermektedir. 6085 sayılı Kanunun 36'ncı maddesi uyarınca, Sayıştay “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilen denetim” olarak tanımlanan performans denetimini yapmakla görevli ve yetkilidir. Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın hedef ve göstergeleriyle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının değerlendirilmesini gerçekleştirmek üzere aşağıdakiler denetlenmiştir: 2014-2018 dönemine ait Stratejik Plan, 2016 yılı Performans Programı, 2016 yılı İdare Faaliyet Raporu ve Faaliyet sonuçları ölçümü yapan veri kayıt sistemleri. Yukarıda sayılan belgelerin mevzuatta belirlenen şekil şartlarına uyularak zamanında yayımlandığı görülmüştür. Performans bilgisi izleme sistemi kurulmuş, sonuçlar izlenerek raporlar üst yöneticiye sunulmuştur. Performans bilgisinin izlenmesi, derlenmesi ve analiz edilmesi için sorumlu birim ve kişiler belirlenmiştir. Geçmiş yıllarda iç denetim birimi tarafından performans yönetim sistemine ilişkin yapılan değerlendirme ve tespitler, üst yönetim tarafından dikkate alınmıştır. Performans programında göstergelerin genel olarak iyi tanımlanmış ve ölçülebilir nitelikte belirlendiği görülmüştür. Faaliyet raporunda, performans hedef ve göstergelerine performans programı ile tutarlı bir şekilde yer verilmiştir. Ancak, performans esaslı bütçeleme sisteminin tam olarak kurulamaması nedeniyle, bütçe uygulaması ve muhasebeleştirme aşamaları, stratejik yönetim süreciyle bütünleştirilememiştir. Bu itibarla, İdare’nin, Raporun “Genel Değerlendirme” ve “Denetim Bulguları” kısmında yer alan değerlendirme ve önerileri dikkate alarak gerekli tedbirleri alması gerektiği düşünülmektedir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 56 2. DENETLENEN KAMU İDARESİ YÖNETİMİNİN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresi yönetimi, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan Stratejik Plan, Performans Programı ve İdare Faaliyet Raporlarının hazırlanmasına ilişkin yönetmelik ve kılavuzlara uygun olarak hazırlanmış olan performans bilgisi raporlarının doğru ve güvenilir bilgi içerecek şekilde zamanında Sayıştay’a sunulmasından; bir bütün olarak sunulan bu raporların kamu idaresinin faaliyet ve işlemlerinin sonucunu tam ve doğru olarak yansıtmasından; kamu idaresinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarının ölçülmesine ilişkin sistemlerin amacına uygun olarak oluşturulmasından, etkin olarak işletilmesinden ve izlenmesinden; performans bilgisinin dayanağını oluşturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIŞTAYIN SORUMLULUĞU Sayıştay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, kamu idaresinin raporladığı performans bilgisinin güvenilirliğine ilişkin değerlendirme yapmak, performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarını ölçen sistemleri değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETİMİN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMİ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları ve Sayıştay ikincil mevzuatıdır. Denetimin amacı, bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında TBMM ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması, kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi ile hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın yerleştirilmesi ve yaygınlaştırılmasıdır. Denetim, kamu idaresinin faaliyet raporunda yer alan performans bilgilerinin ve bunları oluşturan kayıt ve belgelerin doğruluğu ve güvenilirliğine ilişkin denetim kanıtı elde etmek
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 57 üzere; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile gerçekleştirilir. Bu çerçevede, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı'nın yayımladığı 2014-2018 dönemine ait Stratejik Plan, 2016 yılı Performans Programı ve 2016 yılı İdare Faaliyet Raporu incelenmiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 58 5. GENEL DEĞERLENDİRME 2016 yılı performans denetimi kapsamında Özelleştirme İdaresi Başkanlığının yayımladığı 2014–2018 dönemine ait Stratejik Plan, 2016 yılı Performans Programı ve 2016 yılı İdare Faaliyet Raporu incelenerek faaliyet sonuçlarının ölçülmesine yönelik olarak üretilen performans bilgisinin güvenilir olup olmadığı değerlendirilmiştir. 2014–2018 dönemine ait Stratejik Planda, Kurumun misyon ve vizyonunu gerçekleştirmek üzere 2 stratejik amaç, bu amaçların altında 5 hedef ve bu hedeflere yönelik olarak da 15 performans göstergesi belirlenmiştir. Stratejik Planın, yayımlanmış olmasıyla mevcudiyet, yasal süreler içinde hazırlanmasıyla zamanlılık, mevzuatta belirtilen şekil ve içeriğe sahip olmasıyla da sunum açısından uygun olduğu tespit edilmiştir. 2016 yılı Performans Programında, Kurumun 2 stratejik amacına yönelik 6 performans hedefi ve 10 performans göstergesi bulunmaktadır. Performans Programının mevcut olduğu, zamanında yayımlandığı ve sunum açısından uygun olduğu; hedef ve göstergelerin ilgili, ölçülebilir ve iyi tanımlanmış olduğu görülmüştür. 2016 yılı İdare Faaliyet Raporunda, Kurumun Performans Programında yer alan hedef ve göstergelerinin tamamının yer aldığı, Faaliyet Raporunun mevcut olduğu, zamanında yayımlandığı ve sunum açısından uygun olduğu, ilgili ve ölçülebilir performans hedef ve göstergelerinin planlama ve raporlama dokümanlarında tutarlı olarak kullanıldığı sonucuna varılmakla birlikte Faaliyet Raporu ile ilgili olarak da 4 adet bulgu tespit edilmiştir. Faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve değerlendirilmesine ilişkin olarak veri kayıt sisteminin kurulmuş olduğu anlaşılmış olup İdarece tespit edilen 6 performans hedefi ve 10 performans göstergesinden bazıları örneklem olarak incelenmiştir. Bu itibarla; genel olarak, kurumca üretilen performans bilgisinin güvenilir olduğu ve Performans Yönetim Sisteminin ise yeterli olduğu sonucuna varılmıştır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 59 6. DENETİM BULGULARI A. Stratejik Planın Değerlendirilmesine İlişkin Bulgular 2014-2018 dönemine ait Stratejik Plan 2015 yılında incelendiğinden, sözkonusu belge bu yıl yeniden değerlendirilmemiştir. B. Performans Programının Değerlendirilmesine İlişkin Bulgular Herhangi bir denetim bulgusu tespit edilmemiştir. C. Faaliyet Raporunun Değerlendirilmesine İlişkin Bulgular BULGU 1: Mali Bilgiler Başlığı Altında Bütçe Hedeflerinden Sapma Nedenlerine Yer Verilmemesi Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 yılı Faaliyet Raporunun “Mali Bilgiler” başlığı altında bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile sapma miktarlarına yer verilmiş olmakla birlikte meydana gelen sapma nedenlerine yer verilmediği görülmüştür. “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliği'n” 18’inci maddesinde; “c) Faaliyetlere ilişkin bilgi ve değerlendirmeler: Bu bölümde, mali bilgiler ile performans bilgilerine detaylı olarak yer verilir.
- Mali bilgiler başlığı altında, kullanılan kaynaklara, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, varlık ve yükümlülükler ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin bilgilere, temel mali tablolara ve bu tablolara ilişkin açıklamalara yer verilir. Ayrıca, iç ve dış mali denetim sonuçları hakkındaki özet bilgiler de bu başlık altında yer alır." hükmüne yer verilmiştir. Yukarıda yer verilen yönetmelik hükümleri çerçevesinde Faaliyet Raporlarında mali bilgiler başlığı altında bütçe hedef ve gerçekleşmelerinin yanı sıra meydana gelen sapma nedenlerine de yer verilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "İdaremiz 2016 yılı Faaliyet Raporu “Mali Bilgiler” başlığı altında, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile sapma miktarlarına yer verilmiş olmakla birlikte
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 60 bundan sonra hazırlanacak İdare Faaliyet Raporlarında daha detaylı bilgi verilmesine özen gösterilecektir." denilmektedir. Sonuç olarak Faaliyet Raporlarında mali bilgiler başlığı altında bütçe hedef ve gerçekleşmelerinin yanı sıra meydana gelen sapma nedenlerine de yer verilmesi hususunda İdare tarafından gerçekleştirilecek faaliyetlerin izlenmesinin uygun olacağı düşünülmektedir. BULGU 2: İç ve Dış Denetim Raporlarında Yer Alan Tespit ve Değerlendirmelere Faaliyet Raporunda Yer Verilmemesi Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 yılı Faaliyet Raporunda mali bilgiler başlığı altında iç ve dış mali denetim sonuçları hakkında özet bilgilere yer verilmediği görülmüştür. “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmeliğin” 18’inci maddesinde; “c) Faaliyetlere ilişkin bilgi ve değerlendirmeler: Bu bölümde, mali bilgiler ile performans bilgilerine detaylı olarak yer verilir.
- Mali bilgiler başlığı altında, kullanılan kaynaklara, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, varlık ve yükümlülükler ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin bilgilere, temel mali tablolara ve bu tablolara ilişkin açıklamalara yer verilir. Ayrıca, iç ve dış mali denetim sonuçları hakkındaki özet bilgiler de bu başlık altında yer alır." hükmüne yer verilmiştir. İdarenin 2016 yılı Faaliyet Raporunda iç ve dış denetim raporlarında yer alan tespit ve değerlendirmelerle ilgili olarak, dış denetime ilişkin sayısal verilere yer verilmekle birlikte denetim sonuçları hakkında özet bilgilere yer verilmediği tespit edilmiştir. Yukarıda yer verilen yönetmelik hükümleri çerçevesinde Faaliyet Raporunda mali bilgiler başlığı altında iç ve dış mali denetim sonuçları hakkında özet bilgilere yer verilmesi gerekmektedir. Kamu idaresi cevabında; "İdaremiz 2016 yılı Faaliyet Raporu “Mali Bilgiler” başlığı altında İç ve Dış Denetim sonuçları hakkında, dış denetime ilişkin sayısal verilere yer verilmiş
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 61
olmakla birlikte bundan sonra hazırlanacak İdare Faaliyet Raporlarında daha detaylı bilgi
verilmesine özen gösterilecektir."
denilmektedir.
Sonuç olarak Faaliyet Raporunda mali bilgiler başlığı altında iç ve dış mali denetim
sonuçları hakkında özet bilgilere yer verilmesi hususunda İdare tarafından gerçekleştirilecek
faaliyetlerin izlenmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
BULGU 3: Faaliyet Raporu Gerçekleşme Rakamı ile Birim Faaliyet Raporunda
Yer Verilen Gerçekleşme Rakamı Arasında Uyumsuzluk Bulunması
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 yılı Faaliyet Raporunun “Performans Sonuçlarının
Değerlendirilmesi” başlıklı kısmında yer verilen gerçekleşme rakamı ile birim faaliyet
raporlarında yer verilen gerçekleşme rakamları arasında uyumsuzluk olduğu tespit edilmiştir.
İdarenin 2016 yılı Performans Programında 2 numaralı stratejik hedef, “ Özelleştirme
İhaleleri şeffaf ve kamuoyuna açık olarak gerçekleştirilecektir.” şeklinde olup, bu hedefe ilişkin
üç performans göstergesi bulunmaktadır. Bu göstergelerden ikincisi “Basın yayın organları ve
İdare web sitesinde yayınlanan ihale sayısı”dır. 2016 yılı hedefi 150 olarak belirlenen
performans göstergesinin yıl sonu gerçekleşme sayısı 2016 yılı Faaliyet Raporunda 186’dır.
Buna ilişkin olarak Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Daire Başkanlığı birim faaliyet raporunda
ise, yıl sonu gerçekleşme rakamının174 olduğu görülmektedir.
Yukarıda yer verilen performans göstergesi ile ilgili olarak 2016 yılı için hedeflenen
sayı aşılmış olmakla birlikte Faaliyet Raporlarında yer verilen rakamların doğruluğuna dikkat
edilmesi gerekmektedir.
Kamu idaresi cevabında; "2016 yılı Faaliyet Raporu gerçekleşme rakamı ile birim
faaliyet raporunda yer verilen gerçekleşme rakamı arasında uyuşmazlık bulunmasına ilişkin
olarak, Basın ve Halkla İlişkiler Daire Başkanlığına 2016 yılı içinde İdaremiz portföyünde
bulunan kuruluş, varlık ve muhtelif taşınmazların özelleştirilmesine ilişkin olarak ilgili
birimlerden 174 adet ihale ilanı talebi gelmiş olup, mevzuat çerçevesinde birçok gazete ve yayın
organlarında bu ilanlar yayımlanmıştır.
Aynı zamanda Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 yılı Faaliyet Raporunun
“Performans Sonuçlarının Değerlendirilmesi” başlıklı kısmında ihale sayısı olarak verilen 186
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 62 rakamı İhale Hizmetleri Başkanlığı tarafından verilen bir rakam olup fiili gerçekleşmeleri yansıtmaktadır. Bulguda bahsedilen uyuşmazlık hususunda bundan sonra hazırlanacak İdare Faaliyet Raporlarında daha dikkatli ve özenli hareket edilecektir." denilmektedir. Sonuç olarak Faaliyet Raporunun “Performans Sonuçlarının Değerlendirilmesi” başlıklı kısmındaki gerçekleşme rakamı ile birim faaliyet raporlarındaki gerçekleşme rakamları arasında tutarsızlığa yer verilmemesi hususunda İdare tarafından gerçekleştirilecek faaliyetlerin izlenmesinin uygun olacağı düşünülmektedir. BULGU 4: Stratejik Yönetim Süreci İle Bütçe Uygulama Sürecinin Birbirinden Bağımsız İşlemesi İdarenin bütçe uygulama süreçlerinin izlenmesi sonucunda, harcama ve muhasebe süreçlerinin stratejik plan, yılı performans programı ve faaliyet raporundan bağımsız bir şekilde yürütüldüğü, dolayısıyla stratejik yönetim süreci ile bütçe bağının kurulmadığı tespit edilmiştir. Bilindiği üzere, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile performans esaslı bütçeleme sistemi benimsenmiştir. Performans esaslı bütçeleme sisteminin temel unsurlarını stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporları oluşturmaktadır. Stratejik plan ve performans programları vasıtasıyla kamu idarelerinin temel politika hedefleri ile bunların kaynak ihtiyaçları arasında bağlantı kurulmakta; söz konusu belgelerde öngörülen hedeflere ilişkin gerçekleşmeler ise hesap verebilirliğin ve mali saydamlığın sağlanması amacıyla faaliyet raporları aracılığıyla kamuoyuna açıklanmaktadır. Özelleştirme İdaresi Başkanlığının 2016 yılı Performans Programı incelendiğinde, Stratejik Planda yer alan amaç ve hedeflerin gerçekleştirilmesine yönelik yılı içinde yürütülecek faaliyetlere ve ulaşılmak istenen performans hedeflerine kaynak tahsis edildiği görülmüştür. Ancak performans hedeflerine ve dolayısıyla faaliyetlere ilişkin bütçe gerçekleşmelerini takip edecek bir sistemin kurulmadığı ve dolayısıyla 2016 yılı Faaliyet Raporunda hangi faaliyet için ne kadar harcama yapıldığının raporlanmadığı tespit edilmiştir. Bu durum, performans esaslı bütçeleme sisteminin temelini oluşturan “plan-program-bütçe bağı”nın etkin bir şekilde kurulamamasına yol açmaktadır.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 63 Bu itibarla, bütçe uygulaması ve muhasebeleştirilmesi aşamalarının stratejik yönetim sürecine entegre edilmesi için gerekli tedbirlerin alınması gerektiği düşünülmektedir. Kamu idaresi cevabında özetle; İdarece hazırlanan Performans Programlarında Stratejik Planda yer alan amaç ve hedeflerin gerçekleştirilmesine yönelik yılı içinde yürütülecek faaliyetlere ve ulaşılmak istenen performans hedeflerine gerekli kaynağın tahsis edildiği; ancak performans hedeflerine ve dolayısıyla faaliyetlere ilişkin bütçe gerçekleşmelerinin ile hangi faaliyet için ne kadar harcama yapıldığının raporlanmasının mevcut bütçe yapısı ile mümkün olmadığı; Bütçe uygulaması ve muhasebeleştirilmesi aşamalarının stratejik yönetim sürecine entegre edilmesinin mevcut bütçe anlayışında değişikliğe gidildiği takdirde mümkün olacağı ifade edilmiştir. Sonuç olarak Bütçe uygulaması ve muhasebeleştirilmesi aşamalarının stratejik yönetim sürecine entegre edilmesi için gerekli çalışmaların yapılmasının uygun olacağı düşünülmektedir. D. Faaliyet Sonuçlarının Ölçülmesi ve Değerlendirilmesine İlişkin Bulgular Herhangi bir denetim bulgusu tespit edilmemiştir.
T.C. Sayıştay Başkanlığı Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 2016 Yılı Performans Denetim Raporu 64 T.C. SAYIŞTAY BAŞKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr