2015 - KARAYOLLARI GENEL MÜDÜRLÜĞÜ.pdf

KARAYOLLARI GENEL MÜDÜRLÜĞÜ 2015 YILI SAYIġTAY DENETĠM RAPORU Ağustos 2016

ĠÇERĠK KARAYOLLARI GENEL MÜDÜRLÜĞÜ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU 1 KARAYOLLARI GENEL MÜDÜRLÜĞÜ 2015 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU 61

KARAYOLLARI GENEL MÜDÜRLÜĞÜ 2015 YILI DÜZENLĠLĠK DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ ......................... 1
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................... 4
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................... 5
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI .......................................................... 5
5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI ........................................................................................... 7
6. DENETĠM GÖRÜġÜ ................................................................................................................................. 26
7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER ......................... 27
8. EKLER ........................................................................................................................................................ 56

KISALTMALAR HGS: Hızlı GeçiĢ Sistemi KGM: Karayolları Genel Müdürlüğü KMYKK: Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu OGS: Otomatik GeçiĢ Sistemi OHT: Otoyol Hizmet Tesisi PTT: Posta ve Telgraf TeĢkilatı Genel Müdürlüğü TEFE: Toptan EĢya Fiyat Endeksi ÜFE: Üretici Fiyat Endeksi VRHĠB: Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Belgesi YĠ-ÜFE: Yurtiçi Üretici Fiyat Endeksi TABLOLAR Tablo 1. KGM 2015 Yılı Gelirler Ġcmali Tablo 2. KGM 2015 Yılı Bütçe Gelirleri Ġcmali Tablo 3. 2015 Yılı OGS Otoyol ve Köprüler GeçiĢ Özet Bilgisi Tablo 4. 2015 Yılı HGS Otoyol ve Köprüler GeçiĢ Özet Bilgisi Tablo 5. Kamu Özel ĠĢbirliği Ġle Yürütülen Projeler Tablo 6. Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesaplarında Ġzlenmeyen Bitüm Bedelleri Tablo 7. Yatırım Programında Yer Almayan Projeler Tablo 8. Yatırım Niteliği TaĢımayan ĠĢler Ġçin Kullanılan Yatırım Ödenekleri

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 1

1. KAMU ĠDARESĠNĠN MALĠ YAPISI VE MALĠ TABLOLARI HAKKINDA BĠLGĠ Karayolları Genel Müdürlüğü (KGM), 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 3 üncü maddesinde belirtildiği üzere özel bütçeli bir kurumdur. Özel bütçeli idareler, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluĢ ve çalıĢma esasları özel kanunla düzenlenen ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununa ekli (II) sayılı cetvelde yer alan kamu idareleridir. KGM‟de merkez ve 17 Bölge Müdürlüğüne ait toplam 18 muhasebe birimi bulunmaktadır. Kamu Özel Sektör Ortaklığı Bölge Müdürlüğü‟nün muhasebe hizmetleri yetkilendirme ile 14 üncü (Bursa) Bölge Müdürlüğü tarafından yerine getirilmektedir. 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğü TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun Geçici 1 inci maddesinin 6 ncı bendinde yer alan; “Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte Genel Müdürlüğün muhasebe hizmetlerini yürüten ve Maliye Bakanlığı kadrolarında bulunan personel, Genel Müdürlüğün talebi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren beş yılı geçmemek üzere muhasebe hizmetlerini yürütmeye devam eder.” hükmü doğrultusunda; muhasebe hizmetleri, Maliye Bakanlığı ve KGM arasında imzalanan protokol gereği 31.12.2012 tarihine kadar Maliye Bakanlığı kadrosunda bulunan personel tarafından yürütülmüĢtür. Protokolün sona ermesiyle KGM ve Maliye Bakanlığı arasında yapılan yazıĢmalar neticesinde Maliye Bakanlığı‟nın uygun görüĢü ile KGM muhasebe hizmetleri 2015 mali yılında da Maliye Bakanlığı personeli eliyle yürütülmeye devam edilmiĢtir. KGM‟nin 2015 yılı sene baĢı bütçesi bir önceki yıla göre % 1,25 artıĢ göstererek 7.246.304.000,00 TL olarak belirlenmiĢtir.
   7.246.304.000,00 TL‟nin bütçenin ekonomik sınıflandırılmasının birinci düzeyine göre dağılımı; 895.790.000,00 TL Personel Giderlerine (% 12,36)

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 2 174.293.000,00 TL Sosyal Güvenlik Kurumuna Devlet Primi Giderlerine (% 2,40) 1.871.081.000,00 TL Mal ve Hizmet Alım Giderlerine (% 25,82) 15.640.000,00 TL Cari Transfer Giderlerine (% 0,22) 4.289.500.000,00 TL Sermaye Giderlerine (% 59,20) Ģeklindedir. 2015 yılı bütçesine yılı içinde eklenen 15.629.306.995,25 TL ile sene sonu bütçesi 22.875.610.995,25 TL olmuĢtur. Sene sonu bütçesi sene baĢında öngörülen bütçeye göre % 215,69 oranında artıĢ göstermiĢtir. 2015 yılı sene sonu bütçesi gerçekleĢmesi olan 22.825.797.145,03 TL‟nin bütçenin ekonomik sınıflandırılmasının birinci düzeyine göre dağılımı; 1.030.543.897,20TL Personel Giderlerine (% 4,51) 223.576.209,81 TL SGK‟ ya Ödenecek Prim Giderlerine (% 0,98) 1.263.229.974,42 TL Mal ve Hizmet Alımlarına (% 5,53) 15.630.049,51 TL Cari Transfer Giderlerine (% 0,07) 20.292.817.014,09 TL Sermaye Giderlerine (% 88,90) Ģeklindedir. KGM‟nin 2015 yılında toplam net geliri ise 22.939.249.402,28 TL olarak gerçekleĢmiĢtir. Bu gelirin 21.675.936.705,84TL‟sini merkezi yönetim bütçesinden aktarılan tutarlar ile özel gelirler oluĢturmaktadır. „Alınan BağıĢ ve Yardımlar ile Özel Gelirler‟ hariç olmak üzere Kurumun geliri toplam 1.263.312.696,44 TL olarak gerçekleĢmiĢtir. Kurumun kendi gelirlerinin kurum giderlerini karĢılama oranı yaklaĢık % 5,5‟dur. Tablo 1. KGM 2015 YILI GELĠRLER ĠCMALĠ Ekonomik Kod GELĠRĠN TÜRÜ Cari Yıl (N)
GELĠRLER HESABI 22.939.249.402,28 03 TeĢebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 1.021.485.261,18 04 Alınan BağıĢ ve Yardımlar ile Özel Gelirler 21.675.936.705,84 05 Diğer Gelirler 219.848.855,67 11 Değer ve Miktar DeğiĢimleri Gelirleri 21.974.216,65 25 Kamu Ġdarelerinden Bedelsiz Olarak Alınan Mali Olmayan Varlıklardan Elde Edilen Gelirler 4.362,94

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 3 Kurumun 2015 yılı bütçe gelirlerine iliĢkin tablo ise aĢağıda yer almaktadır. Tablo 2. KGM 2015 YILI BÜTÇE GELĠRLERĠ ĠCMALĠ Ekon. Kod Açıklama Bütçe Geliri Tahmini (TL) Net Tahsilat (TL) 03 TeĢebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 968.318.000,00 1.021.222.141,59 04 Alınan BağıĢ ve Yardımlar Ġle Özel Gelirler 6.196.304.000,00 15.621.456.734,80

• Merkezi Yönetim Bütçesine Dahil İdarelerden Alınan Yardımlar
• Kurumlardan ve Kişilerden Alınan Yardım ve Bağışlar 6.196.304.000,00 15.288.010.000,00 0,00 333.446.734,80 05 Diğer Gelirler 71.372.000,00 115.486.971,34 06 Sermaye Gelirleri 10.310.000,00 13.015.520,61 Genel Toplam 7.246.304.000,00 16.771.181.368,34 09 Red ve Ġadeler (-) 0,00 1.547.737,41 Net Bütçe Gelirleri Toplamı 16.769.633.630,93

• Alınan bağıĢ ve yardımlar ile özel gelirler tutarının bütçe gelirleri icmalinde düĢük görünmesinin sebebi Merkezi Yönetim Bütçesinden yıl sonunda gönderilen tutarın nakit olarak gelmemesi dolayısıyla bütçe geliri olarak kaydedilememesinden kaynaklanmaktadır. Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar'ın 5 inci maddesi gereğince hesap dönemi sonunda SayıĢtaya gönderilmesi gereken defter, tablo ve belgelerden aĢağıda yer alanlar denetime sunulmuĢ olup denetim bunlar ile, usul ve esasların 8 inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıĢtır.  BirleĢtirilmiĢ veriler defteri  Geçici ve kesin mizan  Bilanço  Gider ve gelir bütçesi  Kasa sayım tutanağı  Banka mevcudu tespit tutanağı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 4  Menkul kıymet ve varlıklar sayım tutanağı  Teminat mektupları sayım tutanağı  TaĢınır kesin hesap cetveli ile taĢınır hesabı icmal cetveli  Bütçe giderleri ve ödenekler tablosu  Bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırılması tablosu  Faaliyet sonuçları tablosu Denetim görüĢü, kamu idaresinin temel mali tabloları olan bilanço ve faaliyet sonuçları tablosuna verilmiĢtir. KGM‟nin muhasebe hizmetleri, Genel Müdürlük ve 17 Bölge Müdürlüğü olmak üzere toplam 18 muhasebe birimince yürütülmektedir. 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu uyarınca kamu idaresi esasına göre denetim yapılabilmesi ve denetim görüĢü verilebilmesi için anılan usul ve esasların 5 inci maddesinde belirtilen yıl sonu kurum mali rapor ve tablolarının konsolide edilerek sunulması gerekmektedir. Ancak yukarıda belirtilen defter, mali tablo, belge ve bilgilerin tamamının konsolide olarak verilebilmesi teknik açıdan mümkün olmamıĢtır. Farklı muhasebe birimleri tarafından gerçekleĢtirilen iĢlemler yıl sonu itibariyle konsolide edilemediğinden, verilen tablolar farklı birimlerce hazırlanan veri setlerinin alt alta toplamlarından oluĢmaktadır. Bu nedenle yukarıda SayıĢtay‟a verildiği belirtilen tablolar, farklı muhasebe birimlerince oluĢturulan yevmiye defterlerinin bir araya getirilmiĢ halidir. Denetim, tarafımıza sunulan mevcut defter, mali tablo, belge ve bilgiler ile „Kamu Ġdaresi Hesaplarının SayıĢtaya Verilmesi ve Muhasebe Birimleri ile Muhasebe Yetkililerinin Bildirilmesi Hakkında Usul ve Esaslar‟ın 8 inci maddesinde yer alan diğer belgeler dikkate alınarak yürütülüp sonuçlandırılmıĢtır. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresinin yönetimi, tabi olduğu muhasebe standart ve ilkelerine uygun olarak hazırlanmıĢ olan mali rapor ve tabloların doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtaya sunulmasından, bir bütün olarak sunulan bu mali tabloların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir olarak yansıtmasından ve ister hata isterse yolsuzluktan kaynaklansın bu mali rapor ve tabloların önemli hata veya yanlıĢ beyanlar içermemesinden; kamu idaresinin gelir, gider ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 5 malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden, mali tabloların dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara iliĢkin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna iliĢkin görüĢ bildirmek, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimlerin dayanağı; 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları, SayıĢtay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir. Denetimler, kamu idaresinin hesap ve iĢlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek ve mali rapor ve tablolarının kamu idaresinin tüm faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu doğru ve güvenilir olarak yansıttığına iliĢkin makul güvence elde etmek ve mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yürütülmüĢtür. Kamu idaresinin mali tabloları ile bunları oluĢturan hesap ve iĢlemlerinin doğruluğu, güvenilirliği ve uygunluğuna iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere yürütülen denetimler; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile risk değerlendirmesi yöntemiyle gerçekleĢtirilmiĢtir. Risk değerlendirmesi sırasında, uygulanacak denetim prosedürünün belirlenmesine esas olmak üzere, mali tabloların üretildiği mali yönetim ve iç kontrol sistemleri de değerlendirilmiĢtir. Denetimin kapsamını, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 6 mallarına iliĢkin tüm mali faaliyet, karar ve iĢlemleri ve bunlara iliĢkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dâhil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemleri oluĢturmakla birlikte 2015 yılı denetimlerinde KGM‟nin aĢağıda belirtilen birimleri bazında kapsam sınırlaması yapılmıĢtır.

• KGM Merkez TeĢkilatı (Ankara)
• 1. Bölge Müdürlüğü (Ġstanbul)
• 3. Bölge Müdürlüğü (Konya)
• 4. Bölge Müdürlüğü (Ankara)
• 6. Bölge Müdürlüğü (Kayseri)
• 13. Bölge Müdürlüğü (Antalya)
• 14. Bölge Müdürlüğü (Bursa)
• 15. Bölge Müdürlüğü (Kastamonu)
• Kamu Özel Sektör Ortaklığı Bölge Müdürlüğü (Bursa) Bu birimler yanında personel harcamaları ise elektronik veriler üzerinden kapsam sınırlaması olmaksızın incelenmiĢtir. Bu hususlarla ilgili denetimler sonucunda aĢağıda belirtilen hususlar hariç denetim görüĢü oluĢturmak üzere yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilmiĢtir. TaĢınmazlar ile ilgili envanter kayıtları bulunmadığından Strateji GeliĢtirme Daire BaĢkanlığı tarafından taĢınmaz icmal cetvelleri konsolide Ģekilde oluĢturulmamıĢtır. Bu nedenle taĢınmazlara iliĢkin denetim gerçekleĢtirilmemiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 7 5. DENETĠM GÖRÜġÜNÜN DAYANAKLARI BULGU 1: 258 “Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı”nda Takip Edilen Yatırımlardan, Tamamlananların Ġlgili Olduğu Maddi Duran Varlık Hesabına Alınmaması Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nin 251 “Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı”na iliĢkin „Hesabın ĠĢleyiĢi‟ baĢlıklı 174 üncü maddesinin a bendinin 1 inci fıkrasında; “Bütçeye gider kaydıyla gerçekleştirilip, yapılmakta olan yatırımlar hesabında izlenen yeraltı ve yerüstü düzenlerine ilişkin tutarlar yatırımın tamamlanıp geçici kabulün yapılması ile birlikte, bu hesaba borç, 258-Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabına alacak kaydedilir” 252 “Binalar Hesabı”na iliĢkin "Hesabın ĠĢleyiĢi" baĢlıklı 176 ncı maddesinin a bendinin 2 inci fıkrasında; “Bütçeye gider kaydıyla gerçekleştirilip, yapılmakta olan yatırımlar hesabında izlenen bina yapımına ilişkin tutarlar binanın geçici kabulün yapılması ile birlikte, bu hesaba borç, 258-Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabına alacak kaydedilir” 258 “Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı”na iliĢkin “Hesabın ĠĢleyiĢi” baĢlıklı 188 inci maddesinin a bendinin 1 inci fıkrasında; “Gerek yılı içinde gerekse yıllara sari olarak yapımı süren ve tamamlandığında ilgili maddi duran varlık hesabına aktarılacak tutarlar, bir taraftan bu hesaba borç, kesintiler ilgili hesaplara, ödenecek tutar 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabı veya ilgili diğer hesaplara alacak; diğer taraftan 830-Bütçe Giderleri Hesabına borç, 835-Gider Yansıtma Hesabına alacak kaydedilir. Söz konusu tutar, taahhütler hesabında izlenen bir taahhüde ilişkin ise taahhüt tutarı sözleşme birim fiyatları üzerinden 921-Gider Taahhütleri Karşılığı Hesabına borç 920-Gider Taahhütleri Hesabına alacak kaydedilir” ve yine 188 inci maddenin b fıkrasının 1 inci fıkrasında; “Tamamlanıp geçici kabulü yapılan işlere ilişkin tutarlar bu hesaba alacak, ilgili maddi duran varlık hesabına borç kaydedilir.” denilmektedir. Buna göre 258 “Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı”nda takip edilen yatırımlardan tamamlananlar ilgisine göre Maddi Duran Varlık hesapları olan 251 “Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı” veya 252 “Binalar Hesabı”na alınmalıdır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 8 2015 mali yılı içerisinde, önceki yıllardaki SayıĢtay Denetim Raporları uyarınca, Samsun, Bursa, Sivas, Kars, Konya Bölge Müdürlükleri ile Genel Müdürlük haricindeki Bölge Müdürlüklerince tamamlanıp geçici kabulü yapılan iĢlere iliĢkin 6.296.635.014,07 TL‟lik yatırım tutarı 258 “Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı”ndan ilgisine göre 251 “Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı” veya 252 “Binalar Hesabı”na aktarılmıĢtır. 258 “Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı”nın bu iĢlemlerden sonra bilançoda görünen tutarı ise 62.898.228.378,57 TL‟dir. Ancak, Kurum tarafından sunulan bilgi ve belgeler üzerinden yapılan incelemeler sonucunda, Kurumun binin (1000) üzerinde yatırımının halen devam ettiği, bu yatırımlar için 2015 yılı sonu itibari ile yapılan toplam harcama tutarının 33.907.243.468,48 TL olduğu ve 258 “Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı”nın bakiyesinin kurum bilançosunda bu tutar kadar olması gerektiği anlaĢılmıĢtır. Kurumun 2015 Yılı Bilançosunda 258 “Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı”nın tutarının 33.907.243.468,48 TL olması gerekirken 62.898.228.378,57 TL olarak görünmesi 28.990.984.910,09 TL (62.898.228.378,57 TL - 33.907.243.468,48 TL = 28.990.984.910,09 TL) tutarındaki tamamlanmıĢ yatırımın halen kurum mali tablolarında 258 “Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı” içerisinde yer aldığını göstermektedir. Bu durum, 258 “Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı”nın tamamlanan yatırımları da içermesi sebebiyle olması gerekenden 28.990.984.910,09 TL fazla, 251 “Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı” ile 252 “Binalar Hesabı”nın ise tamamlanan yatırımların tutarını göstermemesi sebebiyle olması gerekenden toplamda 28.990.984.910,09 TL düĢük görünmesine yol açmaktadır. Kamu idaresi cevabında; 258 'Yapılmakta Olan Yatırımlar' hesabında takip edilmekte iken tamamlanan projeler 25 "Maddi Duran Varlıklar" hesap grubuna kaydedilmekte olup, bundan sonra tamamlanan projelerin 258 "Yapılmakta Olan Yatırımlar" hesabından çıkarılarak 251 "Yeraltı ve Yerüstü Düzenekleri" ile 252 "Binalar" hesaplarına kaydedilmesine devam edilecektir denilmektedir. Sonuç olarak Bulgu Kurum tarafından da kabul edilmekte, tamamlanan projelerin "25 Maddi Duran Varlıklar" hesaplarına kaydedilmeye baĢlandığı ve kaydedilmeye devam edileceği belirtilmektedir. Kurum tarafından 2015 yılı içerisinde, tamamlanıp geçici kabulü

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 9 yapılan iĢlere iliĢkin 6.296.635.014,07 TL‟lik yatırım tutarı 258 “Yapılmakta Olan Yatırımlar” hesabından 251 “Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri” hesabına aktarılmıĢtır. Bulguda bahsedildiği üzere Kurumun 2015 yılı Bilançosunda 258 “Yapılmakta Olan Yatırımlar” hesabının tutarının 33.907.243.468,48 TL olması gerekirken 62.898.228.378,57 TL olarak görünmesi 28.990.984.910,09 TL tutarındaki tamamlanmıĢ yatırımın halen kurum mali tablolarında 258 “Yapılmakta Olan Yatırımlar” hesabı içerisinde yer aldığını göstermektedir. Bu durum, 258 “Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı”nın olması gerekenden 28.990.984.910,09 TL fazla, 251 “Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı” ile 252 “Binalar Hesabı”nın ise olması gerekenden toplamda 28.990.984.910,09 TL düĢük görünmesine yol açmaktadır. BULGU 2: Köprü ve Otoyollarda Meydana Gelen Kaçak GeçiĢlerin Tahakkukuna ĠliĢkin Muhasebe Kayıtlarının Yapılmaması KGM' nin gelirleri sadece tahsil edildiğinde muhasebeleĢtirilmekte, tahakkuka iliĢkin bir kayıt yapılmamaktadır. 5018 sayılı KMYK Kanunu‟nun "Kayıt zamanı" baĢlıklı 50 nci maddesinde; “Bir ekonomik değer yaratıldığında, başka bir şekle dönüştürüldüğünde, mübadeleye konu edildiğinde, el değiştirdiğinde veya yok olduğunda muhasebeleştirilir. Bütün mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve her muhasebe kaydının belgeye dayanması şarttır.” Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinin “Varlıklara iliĢkin ilkeler” baĢlıklı 9 uncu maddesinin (h) bendinde; “Gelecek dönemlere ait olarak önceden ödenen giderler ile cari dönemde tahakkuk eden ancak, gelecek dönemlerde tahsil edilecek olan gelirler muhasebeleştirilir ve bilançoda gösterilir. Varlıklar arasında yer alan alacaklara ilişkin olarak tahakkuk eden ancak, tahsil zamanı gelmeyen faiz alacakları ilgili hesaplarda gösterilir.” denilmektedir. 5018 sayılı KMYK Kanunu tahakkuk esaslı muhasebe sistemini getirmiĢtir. Tahakkuk esasına göre; iĢlemler ve olaylar, nakit akımlarının ne zaman olduğuna bakılmaksızın ortaya

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 10 çıktıklarında kaydedilmelidir. Gelirler hesabı nakit olarak tahsil edilip edilmediklerine bakılmaksızın, mali yıl boyunca tahakkuk eden ve genel kabul görmüĢ muhasebe ilkelerine göre gelir olarak kaydedilmesi gereken gelir iĢlemlerini göstermelidir. 2015 yılı içerisinde 141.337.638 adet Otomatik GeçiĢ Sistemli (OGS) geçiĢten 352.072.341,00 TL, 271.135.716 adet Hızlı GeçiĢ Sistemli (HGS) geçiĢten 715.423.134,00 TL olmak üzere toplam 1.067.495.475,00 TL gelir elde edilmiĢtir. 2015 yılı içerisinde HGS ve OGS‟den toplam 14.875.765 adet kaçak geçiĢ gerçekleĢmiĢtir. Kaçak geçiĢler; plakası tespit edilebilen araçların geçiĢleri, plakası tespit edilemeyen araçların geçiĢleri ve yabancı plakalı araçların geçiĢlerinin toplamından meydana gelmektedir. Bu verilere iliĢkin özet tablo aĢağıda yer almaktadır. Tablo 3. 2015 YILI OGS OTOYOL VE KÖPRÜLER GEÇĠġ ÖZET BĠLGĠSĠ ADET TUTAR (TL) GeçiĢ Sayıları ve Elde Edilen Toplam Gelir 141.337.638 352.072.341,00 Kaçak GeçiĢler (Ġdari Para Cezası Dâhil) 3.986.057 277.087.810,00
Plakası Tespit Edilebilen Araç (Kaçak GeçiĢ) 2.669.464 176.262.968,00
Okunamayan Plakalı Araç (Kaçak GeçiĢ) 971.575 72.573.805,00
Yabancı Plakalı Araç Kaçak GeçiĢleri 345.018 28.251.037,00 Vergi Daireleri Tarafından Gelir Kaydedilmesi* Gereken Kaçak GeçiĢ Tutarı 251.898.009,09 KGM Tarafından Gelir Kaydedilmesi Gereken Kaçak GeçiĢ Tutarı 25.189.800,91 TOPLAM TAHSĠLAT 352.072.341,00 Tablo 4. 2015 YILI HGS OTOYOL VE KÖPRÜLER GEÇĠġ ÖZET BĠLGĠSĠ ADET TUTAR (TL) GeçiĢ Sayıları ve Elde Edilen Toplam Gelir 271.135.716 715.423.134,00 Kaçak GeçiĢler (Ġdari Para Cezası Dahil) 10.889.708 632.040.541,00
Plakası Tespit Edilebilen Araç (Kaçak GeçiĢ) 8.539.221 519.635.671,50
Okunamayan Plakalı Araç (Kaçak GeçiĢ) 1.726.436 70.289.790,00
Yabancı Plakalı Araç Kaçak GeçiĢleri 624.051 42.115.089,50

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 11 Vergi Daireleri Tarafından Gelir Kaydedilmesi* Gereken Kaçak GeçiĢ Tutarı 574.582.310,00 KGM Tarafından Gelir Kaydedilmesi Gereken Kaçak GeçiĢ Tutarı 57.458.231,00 TOPLAM TAHSĠLAT 715.423.134,00 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün TeĢkilat Ve Görevleri Hakkında Kanunun 30 uncu maddesi gereğince kaçak geçiĢlerle ilgili idari para cezalarının takibi ve tahsili vergi dairelerince yapılmaktadır. 2015 yılında, köprü ve otoyollarda gerçekleĢen toplam 82.648.031,91 TL kaçak geçiĢ bedeline iliĢkin gelir tahakkuk kaydı yapılmamıĢ ve mali tablolarda yer verilmemiĢtir. Kaçak geçiĢ bedelini, tebliğ tarihinden itibaren bir ay içinde ödemeyenlerin takip ve tahsil iĢlemini, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun gereği vergi daireleri yapmaktadır. Vergi daireleri, 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğü TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 30 uncu maddesinin 3 üncü fıkrası gereği tahsil edilen geçiĢ ücretlerini, tahsilatın yapıldığı ayı takip eden ayın sonuna kadar KGM hesaplarına aktarmak zorundadır. Ancak, vergi daireleri, PTT Ģubeleri ve bankalarca yapılan tahsilatlar ana kontrol merkezlerinde görülemediğinden bu tahsilatlar sisteme iĢlenememektedir. Bu nedenle kaçak geçiĢ bedellerine iliĢkin sağlıklı veri elde edilememektedir.
Köprü ve otoyollarda, kaçak geçiĢler sonucu doğan alacakların 12 “Faaliyet Alacakları” hesap grubu içinde bulunan ilgili hesaplarda izlenmemesi nedeniyle 120 "Faaliyet Alacakları Hesabı” ile 600 “Gelirler Hesabı” olması gerekenden daha düĢük görünmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Köprü ve otoyol gelirleri, nakit hesap ve kredili hesap olarak tarih itibari ile PTT ve bankalarca yatırılması gereken tutarların dört kalemde görüntülenebileceği Banka Mutabakat Raporları, OGS ve HGS sistemlerinden alınabilmektedir. 5018 Sayılı KMYK Kanunu'nun 50. Maddesinde belirtilen ' Bir ekonomik değer yaratıldığında, başka bir şekle dönüştürüldüğünde, mübadeleye konu edildiğinde veya yok olduğunda muhasebeleştirilir. Bütün Mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve her muhasebe kaydının belgeye dayandırılması şarttır ifadesi ve Genel Muhasebe Yönetmeliğinin 9-h bendinde belirtilen 'gelecek dönemlere ait olarak önceden ödenen giderler ile cari dönemde

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 12 tahakkuk eden ancak, gelecek dönemlerde tahsil edilecek olan gelirler muhasebeleştirilir ve bilançoda gösterilir. Varlıklar arasında yer alan alacaklara ilişkin olarak tahakkuk eden ancak, tahsil zamanı gelmeyen faiz alacakları ilgili hesaplarda gösterilir.' Maddeleri gereği tahakkuk esaslı muhasebe sisteminin Otoyol Ücret Toplama Sistemlerinde kurulması için yıllık 412 milyon geçişin tahakkuk esaslı muhasebeleştirilmesinin yapılması gerekmektedir. Bilindiği üzere nakit hesaba bağlı geçişler 7 gün içinde, kredili hesaba bağlı geçişler 21 gün içinde İdaremiz hesaplarına aktarılmaktadır. Ancak uygulamada tahakkuk işlemlerinin her geçiş için yapılmasının imkânsızlığı nedeniyle gün sonunda tüm geçişler için otomatik yapılması gerekmektedir. Bu durumda ise tahakkuk yapılan geçişler gerek sistem tarafından geçişte oluşan tereddütlerin operatörler aracılığı ile incelenmesi sonrasında yapılan düzeltme işlemleri, gerekse kullanıcı uyarıları sonrasında yapılan düzeltme işlemleri nedeniyle tahsilatın yapılacağı güne kadar her gün tahakkuka bağlanmış günlük toplam geçiş ve gelir kayıtlarında düzeltme yapılma ihtiyacı doğmaktadır. Bu düzeltme işleri tahsilatın yapıldığı günden sonra bile devam etmektedir. Günlük yaklaşık 1,13 milyon geçişin tahakkuk esaslı muhasebeleştirilmesi sırasında, geçişlerde yapılan bu düzeltmeler Ücret Toplama Sistemlerinin doğal yapısı gereğidir. Geçişin yapıldığı günden sonra her gün düzeltme yapılması nedeniyle toplam tahakkuk tutarlarının da buna bağlı olarak her gün değişmesi sonucu 5018 sayılı Kanun 50. Maddesinin ve Genel Muhasebe Yönetmeliğinin 9-h Bendinin Ücret Toplama Sistemlerinde tahakkuk esaslı muhasebe uygulanması sırasında tahsilat zamanı ile örtüşmeyen tutarlar sürekli olacağı için bunun yapılma imkanı teknik olarak mümkün görülmemektedir. Kanun ve yönetmelik maddeleri ancak her geçiş için ayrı tahakkuk fişleri düzenlenerek uygulanabilir ve düzeltilen geçişler için eski tahakkuk fişleri iptal edilerek yenilerinin düzenlenmesi ile mümkün olabilir. Ancak bu durumda da günlük yaklaşık 1,13 milyon geçiş için tahakkuk fişlerinin düzenlenmesi, düzeltme için ise yaklaşık 55 bin tahakkuk fişinin düzenlenmesi gerekmektedir. Bunun için çok sayıda muhasebe memuruna ihtiyacı bulunmaktadır. Genel Müdürlüğümüzün muhasebe biriminin bu organizasyonu sağlamasının imkânsızlığı nedeniyle bu uygulamanın yapılması mümkün olamamaktadır. Vergi daireleri, PTT şubeleri ve bankalarca tahsilatı yapılan kaçak geçiş ücretleri, tahsilatın yapıldığı ayı takip eden ayın sonunda KGM hesaplarına aktarılması ve tahsilat bilgilerinin KGM' ye bildirilmesi için çalışmalar devam etmektedir. 2015 yılında, 6639 sayılı Torba Kanunun 33. Maddesi ile 25.6.2010 tarihli ve 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 30. Maddesinin 1. ve 5. fıkralarında

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 13 yer alan "o güzergâhın en uzun mesafesine" ibaresi "geçiş ücreti ödemeden giriş çıkış yaptığı mesafeye" olarak değiştirilmiştir. Bu nedenle Ücretli Otoyol ve Boğaz Köprülerinden ihlalli geçiş yapan araçlara düzenlenen tebligatların, henüz ödenmemiş olanların ceza tutarlarının yeni kanun maddesine göre OGS ve HGS' de düzenleme çalışmaları devam etmekte olup daha önce Maliye Bakanlığı sistemlerindeki tebligatların da yeni kanun maddesine göre düzenlenmesi gerekmektedir. Tahsilatı yapılan ve yapılacak bu kaçak geçiş ücretlerinin Ana Kontrol Merkezlerinde görülerek sisteme işlenebilmesi için gerekli programlama çalışmaları Gelir İdaresi Başkanlığı, Aselsan Elektronik Sanayi ve Ticaret A.Ş. ve PTT A.Ş. tarafından yürütülmektedir. Çalışma tamamlandığında köprü ve otoyolların kaçak geçişlerine ait Gelir İdaresi Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen tahsilatlar da sisteme işlenecektir.” denilmektedir. Sonuç olarak 5018 sayılı KMYKK ile Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği hükümleri gereğince, gelirlerin tahsil edilip edilmediğine bakılmaksızın tahakkuk kaydı yapılarak muhasebe kayıtlarına alınması gerekmektedir. Ayrıca, tebligat yapılmadan tahsil edilen kaçak geçiĢ bedelleri ile tebliğ tarihinden itibaren bir ay içinde tahsil edilen bedeller, ilgili hesaplara gelir kaydedilerek tahakkuk hesapları kapatılır. Ancak, tebligat yapılan mükelleflerden kaçak geçiĢ bedelini tebliğ tarihinden itibaren bir ay içinde ödemeyenlerin takip ve tahsil iĢlemini 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun gereği vergi daireleri yapmaktadır. Vergi daireleri, 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 30 uncu maddesinin 3 üncü fıkrası gereği tahsil edilen geçiĢ ücretlerini, tahsilâtın yapıldığı ayı takip eden ayın sonuna kadar KGM hesaplarına aktarmak zorundadır. KGM tarafından gönderilen cevapta, iĢlem sayısının fazlalığı sebebiyle ve geçiĢ iĢlemlerine iliĢkin yapılan düzeltmelerin tahakkuk kayıtlarının güncellenmesi sonucunu doğuracağından tahakkuk kayıtlarının yapılmasında zorluk yaĢanacağı belirtilmektedir. Ancak kanunun amir hükmü olması yanında sürekli iĢleyen bir sistemin oluĢturduğu karıĢık yapı da göz önüne alındığında KGM‟nin tahsil etmesi gereken gelirlerinin takibi açısından tahakkuk kayıtlarının yapılmasının fiili bir zorunluluk oluĢturduğu düĢünülmektedir. KGM gönderdiği cevabında genel olarak bu iĢlemlerde tahakkuk kayıtlarının

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 14 yapılmasının zorluğundan bahsetmesine karĢın sonrasında kaçak geçiĢlere iliĢkin ceza tutarlarının Kanun değiĢikliği sonrasında yeniden hesaplanacağı ve Gelir Ġdaresi BaĢkanlığı, Aselsan Elektronik Sanayi ve Ticaret A.ġ. ve PTT A.ġ. ile yapılan çalıĢmalar sonucunda kaçak geçiĢlere iliĢkin gelirlerin takibine olanak sağlayacak ortak bir sistem kurulmasını sağlayacağını belirtmektedir. Sistemin kurularak öncelikle, kaçak geçiĢ gerçekleĢtiğinde kaçak geçiĢ bedellerinin ilgili tahakkuk hesaplarında muhasebeleĢtirmesi, sonrasında ise, vergi dairelerine intikal eden ve vergi daireleri tarafından tahsilatı gerçekleĢtirilen ve KGM‟ye aktarılan tutarların ilgili gelir hesaplarına aktarılarak tahakkuk kayıtlarının kapatılması gerekmektedir. Bu nedenle, vergi daireleri ile KGM tarafından yapılması gereken muhasebe iĢlemleri farklı olup, her kaçak geçiĢte KGM tarafından ilgili tahakkuk hesapları çalıĢtırılmalıdır. Köprü ve otoyollarda, kaçak geçiĢler sonucu tahakkuk eden geçiĢ bedellerinin 12 „Faaliyet Alacakları‟ hesap grubu içinde bulunan ilgili hesaplarda izlenmemesi nedeniyle 120"Faaliyet Alacakları" hesabı ile 600 "Gelirler" hesabı, olması gerekenden daha düĢük görünmektedir. BULGU 3: Kamu Özel ĠĢbirliği Modeli Ġle Yürütülen ĠĢlerde Verilen GeçiĢ Garantilerinin Muhasebe Kayıtlarına Yansıtılmaması Kamu özel iĢbirliği modeline göre yürütülen projelerde verilen geçiĢ garantilerinin, 01.01.2015 tarihinde yürürlüğe giren Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ( Md. 304, 305, 306) ve Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği (Md. 481, 482, 483, 484) ile Kamu Özel ĠĢ Birliği Uygulamalarının Muhasebe ĠĢlemleri‟ne iliĢkin 45 sıra numaralı Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliği (Md. 8) gereğince nazım hesaplarda izlenmesi ve mali tablolarda raporlanması gerekmektedir. Söz konusu projeler gereği verilen talep garantisi toplam tutarları, iĢlem günündeki Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası döviz satıĢ kuru üzerinden değerlemesi yapılarak bulunacak Türk Lirası üzerinden, 930 “Verilen Garantiler Hesabı” ile 931 “Verilen Garantiler KarĢılığı Hesabı” kullanılarak muhasebeleĢtirilmelidir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 15 Bunun yanında verilen garantiler hesabı borç bakiyesinin, ay sonlarında Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası döviz satıĢ kuru üzerinden değerlemesi sonucunda oluĢan kur farkları da aynı hesaplarda izlenmelidir. Kamu özel iĢbirliği sözleĢmelerine iliĢkin envanter iĢlemlerinin de Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği‟nin geçici 1 inci Maddesine göre 15.09.2015 tarihine kadar yapılması ve envanter sonucuna göre bu tarihe kadar muhasebeleĢtirilmesi gerekmektedir. KGM‟nin Kamu Özel ĠĢbirliği modeline göre yürütülen 2 adet projesi mevcut olup, bu projeler kapsamında verilen talep garantilerine iliĢkin herhangi bir kayıt yapılmamıĢ, dolayısı ile verilen talep garantisi tutarları mali tablolara yansımamıĢtır. KGM‟den alınan verilere göre 31.12.2015 yılı sonu itibari ile kamu özel iĢbirliği modeline göre yürütülen projeler, bunların iĢletme süresi ve toplam talep garantisi tutarları aĢağıdaki gibidir. Tablo 5. KAMU ÖZEL ĠġBĠRLĠĞĠ MODELĠ ĠLE YÜRÜTÜLEN PROJELER Proje Adı Toplam ĠĢletme Süresi * Verilen Toplam Talep Garantisi Tutarı (TL) * Gebze Orhangazi Ġzmir (Ġzmit Körfez GeçiĢi Ve Bağlantı Yolları Dahil) Otoyolu Projesi 15 Yıl 4 Ay 40.099.924.500,00 Kuzey Marmara (3. Boğaz Köprüsü Dahil) Otoyolu Projesi 7 Yıl 8 Ay 22 Gün 16.700.951.095,89 TOPLAM: 56.800.875.595,89 · İşletme süresi yüklenicinin projeyi sözleşmede öngörülen sürede tamamlayacağı ve süre uzatımı olmayacağı varsayımı ile hesap edilmiştir. · Verilen toplam talep garantisi tutarı KGM‟den alınan veriler üzerinden 31.12.2015 tarihli dolar kuru ile hesap edilmiştir. · Hesaplamalar gün üzerinden yapılmış olup; 1 yıl 365 gün, 1ay ise 30 gün olarak kabul edilmiştir · Bu durum, 930 “Verilen Garantiler Hesabı” ile 931 “Verilen Garantiler KarĢılığı Hesabı”nın mali tablo eklerinde yer almaması sebebiyle mali tablolarda kurum taahhütlerinde 56.800.875.595,89 TL tutarında eksikliğe neden olmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 16 Kamu idaresi cevabında; “Kamu özel işbirliği modeline göre yürütülen projelere ilişkin olarak 930 "Verilen Garantiler" hesabı ile 931 "Verilen Garantiler Karşılığı" hesabına ilişkin muhasebe kayıtları 04.02.2016 tarih ve 2122-2124 yevmiye numaraları ve 05.05.2016 tarih ve 9983-9985 yevmiye numaraları ile oluşturulmuştur.” denilmektedir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiĢ olduğu cevapta bulgu konusu hususu kabul ederek, kamu özel iĢbirliği modeline göre yürütülen projelere iliĢkin olarak 930 "Verilen Garantiler" hesabı ile 931 "Verilen Garantiler KarĢılığı" hesabına iliĢkin muhasebe kayıtlarının yapıldığını belirtmektedir. Lakin söz konusu kayıtlar 2016 yılı içerisinde yapılmıĢ olup bu durum 930 “Verilen Garantiler Hesabı” ile 931 “Verilen Garantiler KarĢılığı Hesabı”nın 2015 yılı bilançosunda yer almaması sebebiyle mali tablolarda kurum taahhütlerinde 56.800.875.595,89 TL tutarında eksikliğe neden olmaktadır. BULGU 4: 4749 Sayılı Kanun Hükümleri Çerçevesinde Hazine MüsteĢarlığı Tarafından Tahsisli Olarak Kullandırılan Tutarların 403 “Kamu Ġdarelerine Mali Borçlar Hesabı”nda Ġzlenmesi Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği'nin 311 inci maddesi uyarınca 403 numaralı “Kamu Ġdarelerine Mali Borçlar Hesabı”, kurumların diğer kamu idarelerine olan ve vadesi bir yılı aĢan mali borçlarının izlenmesi için kullanılmaktadır. Ġkraz anlaĢmalarıyla devredilen, vadesi bir yılı aĢan dıĢ proje kredilerinden genel bütçe kapsamı dıĢındaki kamu idareleri adına özel hesaplara yapılan aktarmalar bu hesapta muhasebeleĢtirilir. Kurumun 403 numaralı “Kamu Ġdarelerine Mali Borçlar Hesabı”nın alacak bakiyesi 31.12.2015 tarihi itibariyle 433.593.058,45 TL‟dir. Lakin kurumun "kamu idarelerine mali borç" olarak ilgili hesapta muhasebeleĢtirdiği tutarın ikrazen değil tahsisli kredi olarak kullandırıldığı, bu nedenle kurumun Hazine MüsteĢarlığına bu kapsamda bir borcu bulunmadığı için 403 numaralı hesaptaki kayıt gerçek durumu yansıtmamaktadır. 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun‟un 3 üncü maddesinde 25.06.2010 tarihli ve 6001 sayılı Kanunun 44 üncü maddesiyle, yapılan değiĢiklikle, Hazine MüsteĢarlığı tarafından herhangi bir dıĢ finansman kaynağından sağlanan dıĢ finansman imkânları, ekonominin çeĢitli sektörlerinde geliĢmeyi sağlamak ve/veya finansman ihtiyacını karĢılamak üzere tahsisli olarak KGM‟ye kullandırılabilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 17 Söz konusu düzenleme kapsamında Hazine MüsteĢarlığı‟nca KGM‟ye “dış borcun tahsisi” yoluyla kullanım yaptırılmıĢtır. Kullanımı yapılan finansman imkanları tahsisli kredi niteliğiyle kuruma devredildiğinden asıl borçlusu Hazine MüsteĢarlığıdır. Bu durumda kullanıcı kuruluĢ borçlanmaya iliĢkin bir muhasebe kaydı yapmaz, tahsisi yapılan finansman tutarını gelirler hesabında muhasebeleĢtirir. “Dış borcun ikrazı yoluyla” kullanımda ise, Hazine müsteĢarlığı dıĢ finansman kaynağından sağlanan finansman imkânlarını kullanıcı kuruluĢa bir ikraz anlaĢması yaparak aktarır. Bu anlaĢma ile ödeme yükümlülüğü doğuran tutarların takip ve tahsiline iliĢkin koĢullar belirlenir, MüsteĢarlık dıĢ borç kaydı yaparken, kullanıcı kuruluĢ da ikraz anlaĢmasıyla devredilen tutarlar kadar hazineye borçlanır.
BaĢbakanlık Hazine MüsteĢarlığı‟nın KGM‟ye gönderdiği 15.02.2016 tarihli yazıda da KGM‟nin hazine alacağı kapsamında Hazine MüsteĢarlığı‟na herhangi bir yükümlülüğünün bulunmadığı bildirilmiĢtir. Söz konusu hesapta yer alan tutarlar tahsisli olarak kullandırılan kaynakların ikrazen kullanılan dıĢ proje kredisi olarak değerlendirilmesinden kaynaklanmaktadır.
403 “Kamu Ġdarelerine Mali Borçlar Hesabı”na yıl içerisinde yapılan kayıtların incelenmesinden, söz konusu hesabın alacak bakiyesinin 433.593.058,45 TL olduğu görülmektedir. Hesap bakiyesinin 263.953.110,36 TL‟lik tutarı 2015 yılı açılıĢ kaydı ile önceki yıllardan gelen tutarlardan oluĢmaktadır. Aslında mali borç olarak kaydedilmemesi dolayısı ile kur değerlemesi de yapılmaması gereken 263.953.110,36 TL‟lik bu tutar için 2015 yılı içerisinde aylık dönemler halinde kur değerlemeleri yapılmıĢtır. Döviz kurunun düĢtüğü aylarda yapılan kur değerlemeleri ile toplam 21.898.563,94 TL tutarında gelir kaydı, döviz kurunun yükseldiği aylarda yapılan kur değerlemeleri ile ise toplam 191.538.512,03 TL tutarında gider kaydı gerçekleĢtirilmiĢtir. Yapılan bu değerleme iĢlemleri sonucunda 403 “Kamu Ġdarelerine Mali Borçlar Hesabı”nın yılsonu bakiyesi 433.593.058,45 TL‟ye ulaĢmıĢtır. Söz konusu durum yılsonu mali tablolarında, tahsisen kullanılan kaynakların ikrazen kullanılmıĢ gibi değerlendirilmesi sonucunda 403 “Kamu Ġdarelerine Mali Borçlar Hesabı”nın 433.593.058.45 TL fazla; kamu idarelerine mali borç olarak kaydedilen tutarların yapılmaması gereken kur değerlemelerinin yapılması sebebiyle ise 600 “Gelirler Hesabı”nın 21.898.563,94 TL, 630 “Giderler Hesabı”nın ise 191.538.512,03 TL fazla görünmesine yol açmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 18 Kamu idaresi cevabında; “403 "Kamu İdarelerine Mali Borçlar" hesabında bulunan tutar Muhasebat Genel Müdürlüğü'nün 26.01.2016 tarih ve 740 sayılı yazısı ve Hazine Müsteşarlığı'nın 18.02.2016 tarih ve E.5188 sayılı yazısı gereği 04.02.2016 tarih 2184 ve 2185 numaralı yevmiyeler ile hesaplardan çıkarılmıştır.” denilmektedir. Sonuç olarak Kamu idaresi göndermiĢ olduğu cevapta bulgu konusu hususu kabul ederek, 403"Kamu Ġdarelerine Mali Borçlar" hesabına iliĢkin hatanın düzeltildiğini belirtmektedir. Lakin söz konusu kayıtlar 2016 yılı içerisinde yapılmıĢ olup bu durum, yılsonu mali tablolarında, 403 “Kamu Ġdarelerine Mali Borçlar Hesabı”nın 433.593.058.45 TL fazla; 600 “Gelirler Hesabı”nın 21.898.563,94 TL, 630 “Giderler Hesabı”nın ise 191.538.512,03 TL fazla görünmesine yol açmaktadır. BULGU 5: KGM‟ye Ait TaĢınmazların Tümünün Kayıt Altına Alınmaması 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanun‟un Geçici 1 inci maddesinin 5 inci bendinde; “Genel Müdürlüğün mülkiyetinde iken 5018 sayılı Kanunun geçici 12 nci maddesi gereğince Hazineye devredilen taşınmazlardan satışı yapılmamış, başka kurum ve kuruluşlara tahsis edilmemiş ve devredilmemiş olanların mülkiyeti, bu kanunun yayımı tarihinden itibaren üç ay içinde Genel Müdürlüğe devredilir.” “Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik”in “Kayıt ve Kontrol ĠĢlemleri” baĢlıklı 6 ncı maddesinde; “(1) Taşınmaz kayıt ve kontrol işlemleri, kamu idarelerine ait taşınmazların mevcutlarla birlikte içinde bulunulan yılda çeşitli yollarla edinilenlerin ve elden çıkarılanların miktar olarak takip edilmesi amacıyla kayıt altına alınmasıdır. Kayıtların belgeye dayanması esastır. (2) Kayıt işlemleri; taşınmaz giriş ve çıkış kayıtlarının tutulması ve ilgili cetvellere kaydedilmesi süreçlerini kapsar. (3) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mülkiyetinde, idaresinde ve kullanımında bulunan taşınmazların kaydı ve yönetimi ile ilgili olarak bu Yönetmelik gereğince yapılması gereken kayıt ve kontrol işlemleri; kuruluş kanunları ile özel mevzuatlarındaki hükümler uyarınca, bu idarelerin yetkili ve görevli birimleri tarafından

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 19 yapılır. (4) Taşınmaz kayıt ve kontrol işlemleri, bu Yönetmelikte belirtilen usul ve esaslara göre, harcama yetkilileri tarafından görevlendirilecek personele yaptırılabilir.” denilmektedir. 12.09.2010 tarih ve 27697 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 328 Sıra No.lu Milli Emlak Genel Tebliği‟nde ise bu devirlere iliĢkin usul ve esaslar yer almaktadır. Buna göre; 13.07.2010 tarihinde yayımlanan 6001 sayılı Kanunun ilgili madde hükmüne göre, sözü edilen devir iĢlemlerinin 3 ay içerisinde tamamlanması gerekmektedir. Tebliğ hükümlerine göre; söz konusu taĢınmazların bir listesi çıkartılarak Tapu Müdürlüklerine bir üst yazıyla gönderilerek, listedeki taĢınmazların tesciline muvafakat verilmesi talep edilecektir. Ancak 6001 sayılı Kanun‟da 3 ay süre öngörülmesine rağmen tescil iĢlemleri tamamlanmamıĢtır. Bunun sonucu olarak strateji geliĢtirme birimince düzenlenmesi gereken taĢınmaz icmal cetveli oluĢturulmamıĢtır. Hazineden yapılması gereken devirler, süresi geçmiĢ olmasına rağmen tamamlanmamakla birlikte hangi taĢınmazların devralınması gerektiğine iliĢkin bölge müdürlüklerinin elinde güncel veriler bulunmamaktadır. Bunun sebebi taĢınmazlara iliĢkin herhangi bir envanter çalıĢması yapılmamıĢ olmasıdır. Bu itibarla; KGM‟ye ait taĢınmazlar ile ilgili sağlıklı bir denetim ve çalıĢma yapma olanağı bulunmamaktadır. Kamu idaresi cevabında; “6001 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesi ile İdaremize devredilen taşınmazların Bölge Müdürlüklerimizde sayısal olarak kaydının olmaması nedeniyle geriye dönen taşınmazlar ile hazineye verilen taşınmazların karşılaştırılması gerçekleştirilememiştir. KGM adına kayıtlı taşınmazların tespiti ve güncelleme yapılması için İdaremizin kuruluşundan itibaren kamulaştırma kararları alınmış olan parsellerin tespitine ihtiyaç duyulmaktadır. Bunun için gerek Genel Müdürlük ve gerekse de Bölge Müdürlüklerinin arşivlerinde bulunan ve kamulaştırma kararı alınan taşınmazların dosyalarının incelenmesi ve bu taşınmazların mülkiyetinin kime ait olduğu ile fiilen kullanımının araştırılması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 20 "Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelik" kapsamında Karayolları Genel Müdürlüğüne ait tescilli taşınmazların kaydına yönelik olarak Taşınmaz Bilgi Sistemi yazılımı yapılmış olup, bu yazılımla kamulaştırma yoluyla elde edilen taşınmazlara ait bilgi ve belgelerin sayısal ortamda yer alması hedeflenmiştir. Yazılımda 7831 adet taşınmaz mevcut olup 5015 adedi Tapu Kadastro Müdürlüğünün Tapu sorgulama menüsü ile sorgulanarak KGM adına kayıtlı olduğu tespit edilmiş ve yönetmelik çerçevesinde kaydı yapılmıştır. 5018 sayılı Kanun gereği Hazineye devrolan ve 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanun gereği tekrar İdaremize tashihen devredilen taşınmazlar ile idaremizce kamulaştırma yoluyla elde edinilen taşınmazların envanterine yönelik geçmiş yıllara ait mevcut bir çalışma olmaması ve taşınmazların çok sayıda olması nedeniyle; edinme tarih ve bedellerinin tespitinin ihaleli olarak yaptırılmasına ihtiyaç duyulmaktadır. Ayrıca; Hazineye devrolan taşınmazlar Tapu ve Kadastro Bilgi Sistemindeki kayıtlara göre tashihen devir yoluyla 2011 yılında elde edilmiş olarak görülmekte, dolayısıyla kamulaştırma yoluyla edinme tarihlerini yansıtmamaktadır. Bu durum, taşınmazların söz konusu bilgilerinin tespitine yönelik arşiv çalışması yapılmasını zorunlu kılmaktadır. Bu doğrultuda; tüm Bölgelerimizde taşınmazların tespiti ve Taşınmaz Bilgi Sistemine veri girişlerinin yapılarak kaydedilmesine yönelik işlerin ihaleli olarak gerçekleştirilmesi amaçlanmış, bu kapsamda 4. Bölge Müdürlüğümüz için ihale gerçekleştirmiş olup çalışmalar devam etmektedir.” denilmektedir. Sonuç olarak Kamu Ġdarelerine Ait TaĢınmazların Kaydına ĠliĢkin Yönetmelik hükümlerine göre taĢınmaz kayıt iĢlemlerinin gerçekleĢtirilmesi ve taĢınmaz icmal cetvellerinin konsolide bir Ģekilde oluĢturulması ve Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği gereği taĢınmazların mali tablolarda gösterilmesi gerekmektedir. KGM‟ce bu iĢlemlerin yapılmasına yönelik olarak çalıĢmalar baĢlatılmakla birlikte çalıĢmalar henüz tamamlanmadığından kuruma ait taĢınmazların tamamının tespitinin mümkün olmaması nedeniyle kurum mali tablolarında “Maddi Duran Varlık Hesapları” olması gerekenden daha düĢük değerde görünmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 21 BULGU 6: Ġmalat Bünyesine Giren Bitüm Bedellerinin 258 “Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı”nda MuhasebeleĢtirilmemesi Bitüm, KGM‟nin yol yapım maliyetlerinin önemli bir kısmını oluĢturmaktadır. Bu açıdan, bu maliyetin yatırımlar kalemi içerisinde izlenmesi mali tabloların doğruluğu ve güvenilirliği açısından büyük önem arz etmektedir. Yapılan ihalelerde bitümün yüklenici tarafından temin edileceği esas olmakla birlikte, Ģartnamelerinde bitümün idare tarafından temin edileceğine dair hüküm bulunan iĢler de bulunmaktadır. Bu ihalelerde istekliler bitümün maliyetine katlanmayacaklarından tekliflerini bitüm hariç tutar üzerinden vermektedirler. Bu Ģekilde gerçekleĢtirilen projelerde, proje maliyeti bitüm tutarı hariç oluĢmaktadır. Bu tutar toplam maliyeti gerçekçi bir Ģekilde yansıtmadığından, gerçek maliyetin tespiti için idarenin yükleniciye verdiği bitüm maliyetinin söz konusu projenin maliyetine eklenmesi, mali tablolara bu Ģekilde yansıtılması gerekmektedir. KGM tarafından bitüm rafineriden alındığında; 150.04.02 “Sıvı Yakıtlar” hesabına borç kaydı yapılmakta, yükleniciye teslim edildiğinde ise 630 “Giderler” hesabına borç, 150.04.02 “Sıvı Yakıtlar” hesabına alacak kaydı yapılmak suretiyle giderleĢtirilmektedir. Ancak bu maliyetin; gider hesaplarında değil, varlık hesaplarında muhasebeleĢtirilmesi gerekmektedir. Bunun yanında bakım ve onarım iĢleri, ilgili varlıkların değerini ve kullanım ömrünü artıran faaliyetler olduğundan, bu çerçevede kullandırılan bitüm bedellerinin de varlık hesaplarında muhasebeleĢtirilmesi gerekmektedir. Tablo 6. ĠMALAT BÜNYESÜNE GĠRĠP YAPILMAKTA OLAN YATIRIMLAR HESABINDA ĠZLENMEYEN BĠTÜM BEDELLERĠ BÖLGE MÜDÜRLÜĞÜ TOPLAM (TL) 01.Bölge Müdürlüğü- Ġstanbul 12.311.850,41 03.Bölge Müdürlüğü- Konya 6.589.967,49 04.Bölge Müdürlüğü- Ankara 547.509,13 05.Bölge Müdürlüğü- Mersin 6.970.688,46 07.Bölge Müdürlüğü- Samsun 8.616.462,35 08.Bölge Müdürlüğü - Elazığ 8.718.910,90

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 22 09.Bölge Müdürlüğü- Diyarbakır 6.960.122,73 10.Bölge Müdürlüğü Trabzon 6.013.112,26 11.Bölge Müdürlüğü - Van 9.887.689,46 12.Bölge Müdürlüğü- Erzurum 3.653.093,61 13.Bölge Müdürlüğü- Antalya 4.810.733,80 14.Bölge Müdürlüğü- Bursa 8.386.334,59 15.Bölge Müdürlüğü-Kastamonu 7.571.998,45 16.Bölge Müdürlüğü- Sivas 6.319.271,76 18.Bölge Müdürlüğü- Kars 2.228.343,59 Genel Toplam 99.586.088,99 KGM‟nin 2015 yılında üretime giren bitüm bedeli 99.586.088,99 TL‟dir. Bu tutar mali tablolara cari gider olarak yansıtılmıĢtır. Bu durum 630 “Giderler” hesabının olması gerekenden bu tutar kadar yüksek, 258 “Yapılmakta Olan Yatımlar” hesabının ise olması gerekenden bu tutar kadar düĢük olarak mali tablolara yansımasına sebep olmaktadır. Kamu idaresi cevabında; “Bölge Müdürlüklerimiz, 18.03.2016 tarih ve 111524 sayılı yazımız ile imalat bünyesine giren bitüm bedellerinin, yükleniciye teslim edildiğinde 630 "Giderler" hesabına borç, 150.04.02 "Sıvı Yakıtlar " hesabına alacak kaydı yapılmak suretiyle yazılan tutarın gider hesabında değil varlık hesabında muhasebeleştirilmesi gerektiğinden, 258 "Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı'na kayıt yapılması konusunda bilgilendirilmiştir. İmalat bünyesine giren bitüm bedellerinin 630 "Giderler" hesabında değil, 258 'Yapılmakta Olan Yatırımlar" hesabına kayıt edilmesi işlemlerine devam edilecektir.” denilmektedir. Sonuç olarak Karayolları Genel Müdürlüğü‟nün yol yapım maliyetlerinin önemli bir kısmını oluĢturan imalat bünyesine giren bitüm bedellerinin gider hesaplarında değil, varlık hesaplarında muhasebeleĢtirilmesi gerekmektedir. 2015 yılında üretime giren ve mali tablolara cari gider olarak yansıyan bitüm bedeli tutarı 99.586.088,99 TL olup bu durum 630 “Giderler” hesabının olması gerekenden bu tutar kadar yüksek, 258 “Yapılmakta Olan Yatırımlar” hesabının ise olması gerekenden bu tutar kadar düĢük olarak mali tablolara yansımasına neden olmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 23 BULGU 7: Duran Varlıklar Ġçin Amortisman Kayıtlarının GerçekleĢtirilmemesi Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliği (Sıra No:47) Amortisman ve Tükenme Payları1 adlı tebliğinin „Amortisman ve Tükenme Payı Süre ve Oranları‟ baĢlıklı 6 ıncı maddesinde; “Amortisman ve tükenme payı süresi, duran varlıkların aktife girdiği yıldan başlar. Bu sürenin yıl olarak hesaplanması için “1” rakamı bu Tebliğ ekinde belirtilen, varlığın yararlanma süresine göre belirlenmiş orana bölünür. (Örnek: 1/0,20 = 5 yıl; 1/0,025 = 40 yıl); Ancak, maliyet bedeli, 18/1/2007 tarihli ve 26407 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe konulan Taşınır Mal Yönetmeliği eki listede yer alan dayanıklı taşınırların her biri için 14.000 YTL‟yi, taşınmazlar için 34.000 YTL‟yi aşmayan duran varlıklar ile tutarına bakılmaksızın Maddi Olmayan Duran Varlıklar ve Özel Tükenmeye Tabi Varlıklar hesap gruplarıyla 256-Diğer Maddi Duran Varlıklar Hesabında izlenen varlıklar için, amortisman oranı % 100 olarak belirlenmiştir. Diğer bir ifadeyle maliyet bedeli bu tutarlara kadar olan duran varlıklar, hesaplara alındığı yılın sonunda tamamen amorti edilecektir.” "Amortisman ve Tükenme Payının MuhasebeleĢtirilmesi" baĢlıklı 8 inci maddesinde; “Ayrılan amortisman ve tükenme payları, 630-Giderler Hesabına borç, ilgisine göre 257-Birikmiş Amortismanlar Hesabı, 268-Birikmiş Amortismanlar Hesabı, 278-Birikmiş Tükenme Payları Hesabı veya 299-Birikmiş Amortismanlar hesabına alacak kaydedilir. „Amortismana Tabi Duran Varlıkların Deftere Kaydedilmesi‟ baĢlıklı 9 uncu maddesinde; “Amortismana tabi her bir varlık Duran Varlıklar Amortisman ve Yeniden Değerleme Defterine kaydedilir. Tutarları bu Tebliğde belirtilen limitleri aşmayan duran varlıklar ile 256-Diğer Maddi Duran Varlıklar Hesabı, 260-Haklar Hesabı, 263-Araştırma ve Geliştirme Giderleri Hesabı, 264-Özel Maliyetler Hesabı, 267-Diğer Maddi Olmayan Duran Varlıklar Hesabı, 271-Arama
1 Bu Tebliğin adı“Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği Genel Tebliği (Sayı: 1)” iken 6/12/2014 tarihli ve 29197 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan “Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği Genel Tebliği (Sayı: 1)‟nde DeğiĢiklik Yapılmasına Dair Tebliğ ”ile metne iĢlendiği biçimde değiĢtirilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 24 Giderleri Hesabı ile 277-Diğer Özel Tükenmeye Tabi Varlıklar Hesabında kayıtlı duran varlıklar bu deftere kaydedilmeyecektir.” denilmektedir. Buna göre sözü edilen tebliğe ait Ek 1‟de belirtilen süre ve oranlarda amortisman ayrılması gerekmekle birlikte; taĢınırlar için 14.000,00 TL, taĢınmazlar için ise 34.000,00 TL‟yi aĢmayan varlıklar için %100 amortisman ayrılarak, hesaplara alındıkları yılın sonunda tamamen amorti edilmeleri gerekmektedir. Ayrılan amortisman ve tükenme payları; 630 “Giderler Hesabı”na borç, 257 “BirikmiĢ Amortismanlar Hesabı”na alacak kaydedilmelidir. Ayrıca, Tebliğ‟de belirtilen limitleri aĢan duran varlıklar “Duran Varlıklar Amortisman ve Yeniden Değerleme Defterine” kaydedilmelidir. Duran varlıklara iliĢkin muhasebe kayıtları oluĢturulurken say2000i sistemi üzerinde – edinilen varlığın maliyet bedeline bakılmaksızın- „limit altı‟ seçeneği iĢaretlenmektedir. Çünkü „limit üstü‟ olarak veri giriĢi yapıldığında „Duran Varlıklar Amortisman ve Yeniden Değerleme Defteri‟ sayfası açılmakta, ancak bu ekrana veri giriĢi yapılabilmesi için duran varlıklara ait sicil numarası verilmiĢ olması gerekmektedir.
Bu durumda sicil numarası verilmemiĢ maddi duran varlıkların yararlanma süresi içinde giderleĢtirilmesi olanağı ortadan kalkmakta, dolayısı ile duran varlıklar için amortisman kayıtları yapılmaması sonucu 257 “BirikmiĢ Amortismanlar” ve 630 “Giderler” hesapları gerçek değerlerini yansıtmamaktadır. Kamu idaresi cevabında; “2012 yılından itibaren duran varlıklara ait sicil numaraları belirlenerek muhasebe birimlerince bu sicil numaraları ile kayıt yapılması işlemlerine başlanmıştır. Bölge Müdürlükleri de, amortisman kayıtlarına sicil numarası verilerek kayıt altına alınması ve limit altı ile limit üstü tutarların gerçeğe uygun olarak yapılması için 18.03.2016 tarih ve 111524 sayılı yazımız ile bilgilendirilmiştir. 'Duran Varlıklar Amortisman ve Yeniden Değerleme Defteri' ne kayıt yapılabilmesi için limit altı ve limit üstü tutarların kayıtlarının gerçeğe uygun olarak yapılmasına devam edilecektir.” denilmektedir. Sonuç olarak Kurum tarafından verilmiĢ olan cevapta, bulguda yer alan hususlar doğrultusunda iĢlem yapıldığı belirtilmiĢ olmakla birlikte, duran varlıkların tamamına ait sicil numaraları henüz verilmediğinden amortisman kayıtları da sağlıklı bir Ģekilde

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 25 gerçekleĢtirilmemektedir. BULGU 8: KamulaĢtırma Ġle Ġlgili Temyiz Davaları Sonucu DüĢen KamulaĢtırma Bedelleri Ġçin Tahakkuk Kayıtlarının Yapılmaması, DüĢen Bedellerin KamulaĢtırılan Arazilerin Değerleri Ġle ĠliĢkilendirilmeksizin Gelir Kaydedilmesi KamulaĢtırma davalarında ilk derece mahkemelerinin tespit ettiği bedeller temyiz edilmekte, ilk derece mahkemelerinin takdir ettiği bedeller ile temyiz sonucu kesinleĢen bedeller arasında farklılıklar ortaya çıkmaktadır. Bedelin düĢtüğü durumlarda fazla ödenen tutarın ilgilisinden tahsili gerekmektedir. KamulaĢtırma davaları ile ilgili karar kesinleĢtiğinde ilgili belgeler ile birlikte kararın bir örneğinin muhasebe birimlerine gönderilerek tahakkuk kayıtlarının gerçekleĢtirilmesi gerekmektedir. Bu alacaklar hukuk birimi tarafından takip edilmekle birlikte, muhasebe birimleri tarafından ilgili alacaklara ait herhangi bir tahakkuk kaydı yapılmamaktadır. Ayrıca muhasebe birimlerince; kamulaĢtırılan arsa ve arazilerin bedelleri 250 Arazi ve Arsalar Hesabına kaydedildiğinden, mahkeme kararlarına istinaden düĢürülen bedellerin kurum alacağının gözükmesi açısından, tahsilat aĢamasına kadar 140 KiĢilerden Alacaklar Hesabına borç, 250 Arsa ve Araziler Hesabına alacak kaydı yapılması; tahsilat anında ise, bir taraftan 100 Kasa Hesabı / 102 Banka Hesabına veya diğer ilgili hesaba borç kaydı, 800 Bütçe Gelirleri Hesabına alacak kaydı; diğer taraftan 805 Gelir Yansıtma Hesabına borç, 140 KiĢilerden Alacaklar Hesabına alacak kaydı yapılmalıdır. Bu durumda arazinin gerçek kamulaĢtırma bedeli ortaya çıkmıĢ olacaktır. Ancak bu Ģekilde bir alacak kaydına rastlanmamıĢtır. Temyiz edilmekle mahkemelerce daha düĢük bedel takdir edildiği durumlarda, fark tutarların muhasebe birimlerince tahakkuk kaydı yapılmadığından bu alacakları takip etme olanağı bulunmamaktadır. Ayrıca kamulaĢtırılan gayrimenkuller için bedel düĢtüğünde, daha önce ilgili duran varlık hesabına borç kaydı yapılan tutarlar için fark tutar kadar alacak kaydı yapılarak ilgili gayrimenkulün gerçek kamulaĢtırma bedeline ulaĢılmalıdır. Yukarıda açıklandığı üzere bu kayıtların yapılmaması sonucu mali tablolarda; 600 “Gelirler” ve 250 “Arsa ve Araziler” hesapları olması gerekenden 2.162.162,17 TL daha yüksek olarak yer almaktadır. Kamu idaresi cevabında; “Kamulaştırma ile ilgili temyiz davalarından kaynaklanan

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 26 kurum alacaklarına ait gerekli tahakkuk kayıtlarının yapılması için ilgili belgelerin muhasebe birimlerine gönderilmesi ve mahkeme kararına göre düşen tutar için "250 Arsa ve Araziler Hesabına" alacak kaydı yapılmak suretiyle, kamulaştırılan taşınmazın gerçek değerinin muhasebe sisteminde gösterilebilmesi için gerekli çalışmalar başlatılmıştır. Bu kapsamda Bölge Müdürlüklerimiz, konu hakkında 18.03.2016 tarih ve 111524 sayılı yazımız ile bilgilendirilmiştir.” denilmektedir. Sonuç olarak KamulaĢtırılan gayrimenkuller için ödenen bedellerin temyiz edilmekle mahkemelerce düĢürüldüğü durumlarda, düĢen tutarın ilgili gayrimenkulün bedelinden indirilmemesi sonucunda mali tablolarda 600 “Gelirler” ve 250 “Arsa ve Araziler” hesapları olması gerekenden 2.162.162,17 TL daha yüksek olarak yer almaktadır. 6. DENETĠM GÖRÜġÜ Karayolları Genel Müdürlüğünün 2015 yılına iliĢkin olarak „Denetimin Dayanağı, Amacı, Yöntemi ve Kapsamı‟ baĢlığı altında açıklanan, yeterli ve uygun denetim kanıtı elde edilemeyen “TaĢınmazlar” hesap alanına görüĢ bildirilememektedir. Bununla birlikte denetlenen alanlardan, “Denetim GörüĢünün Dayanakları” bölümünde açıklanan nedenlerden dolayı “Maddi Duran Varlıklar”, “Gelirler”, “Faaliyet Alacakları”, “Uzun Vadeli Ġç Mali Borçlar” ve “Nazım Hesaplar” hesap alanları hariç diğer hesap alanlarına iliĢkin olarak yukarıda belirtilen ve ekte yer alan mali rapor ve tabloların tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 27 7. DENETĠM GÖRÜġÜNÜ ETKĠLEMEYEN TESPĠT VE DEĞERLENDĠRMELER BULGU 1: Bütçe Ödeneklerinin Tahsis Edildikleri ĠĢler DıĢında Kullanılması Yatırım Programları, kamu hizmetlerinin hız ve kalitesinin yükseltilmesi politikasına hizmet verecek Ģekilde, kamu yatırım ödeneklerinin öncelikli alanlarda kullanımı ve kullanımda etkinliğin artırılması hedefi ile Kalkınma Planları, Orta Vadeli Program ve Yıllık Programlarda öngörülen hedefler doğrultusunda hazırlanmaktadır. Bu Ģekilde hazırlanan Yatırım Programı ile yatırımlar zamanında gerçekleĢtirilecek, mevcut sermaye stokunun daha ekonomik ve etkin kullanımı sağlanacaktır. Yatırım Programının bir diğer önemli özelliği ise ilgili kurumun yılbaĢı itibariyle, mali imkânlarını ve iĢ yapma kapasitesini proje bazında değerlendirip yıl içerisinde faaliyetlerini bu plana uygun Ģekilde yürütüp, kurumun en yüksek verimi almasına imkân sağlamasıdır. Bu yapıyı hayata geçirmekteki temel amaç, yatırımcı kuruluĢların yatırım tekliflerini ana hedef ve öncelikler doğrultusunda gerçekçi bir Ģekilde hazırlamalarını sağlamak ve yatırım planlarından sapmayı istisnai hale getirmektir. Yatırım programında yer alan projelere yıllık olarak harcanacak tutarlar, yılı yatırım programında yer almakta, ilgili yılın bütçesi de bu tutarlar esas alınarak belirlenmektedir. Yılı yatırım programında yer alan projelerle ve bu projeler için belirlenen ödeneklerin kullanımlarına iliĢkin usuller ise 2015 Bütçe Kanunu ve 2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve Ġzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenmiĢtir. 2015 Yılı Bütçe Kanunun 9. Maddesinin 1 inci fıkrasında yer alan; “(1) 2015 Yılı Yatırım Programına ek yatırım cetvellerinde yer alan projeler dışında herhangi bir projeye harcama yapılamaz. …. 2015 yılında başlanabilmesi için proje veya işin 2015 yılı yatırım ödeneği, proje maliyetinin yüzde 10' undan az olamaz. Bu oranın altında kalan proje ve işler için gerektiğinde projeler 2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar esaslarına uyulmak ve öncelikle kurumların yatırım ödenekleri içinde kalmak suretiyle revize edilebilir.” hükmü ile yatırım programına ek, yatırım cetvellerinde yer alan projeler dıĢında

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 28 herhangi bir projeye harcama yapılmaması genel bir kural olarak ortaya konulmuĢtur. Aynı maddenin 4 üncü fıkrasındaki, “2015 Yılı Yatırım Programına ek yatırım cetvellerinde yıl içinde yapılması zorunlu değişiklikler için 2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Kararda yer alan usullere uyulur.”
hükmü ise istisnai durumlarda gerçekleĢtirilecek zorunlu yatırım cetveli değiĢikliklerinde uyulacak usulleri düzenlemektedir. 26.09.2014 tarihli ve 29148 sayılı mükerrer Resmî Gazete‟de yayımlanan, 2014/6841 sayılı 2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve Ġzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı, yatırım programında yapılacak proje ekleme ve çıkartılmalarına, toplu ve toplulaĢtırılmıĢ projelerin proje detayının hazırlanmasına ve Yılı Yatırım Programında yer alan toplu ve toplulaĢtırılmıĢ projelerin detay programlarındaki değiĢiklikler ve bu itibarla ihtiyaç duyulacak ana proje grubu revizyonları ile toplu ve toplulaĢtırılmıĢ proje tanımı dıĢında kalan diğer projelerin proje parametrelerinde yıl içinde yapılacak değiĢikliklere iliĢkin usulleri belirlemektedir. Kararın genel ilkeleri düzenleyen 4 üncü maddesinde; “2015 Yılı Yatırım Programında yer almayan herhangi bir proje için harcama yapılamaz.” Toplu projeler ve toplulaĢtırılmıĢ projeler baĢlıklı 5 inci maddesinde; “a)Toplu projeler

1. Toplu projelerin detay programlarının belirlenmesi ve yıl içi revizyonları, kuruluşun bağlı veya ilgili olduğu bakanın, üniversitelerde rektörün ve diğer kurumlarda kurum üst yöneticisinin onayıyla yapılır. Detay programlara ait bilgiler, Yatırım Programının Resmi Gazete‟de yayımlanmasını ve revizyonları müteakip 30 gün içinde Kalkınma Bakanlığına bildirilir.” Yıl içinde programa proje alınması ve programdan proje çıkartılmasını düzenleyen 6 ncı maddesinde;

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 29 “(1)Yatırım Programına yıl içinde proje alınmasıyla ilgili taleplerden, maliyeti 100 milyon TL‟ye kadar olanlar veya maliyetine bakılmaksızın 100 milyon TL‟ye kadar harcama ile yılı içinde tamamlanacak olanlar Kalkınma Bakanını onayıyla; maliyeti 100 milyon TL‟ nin üzerindekiler ise Yüksek Planlama Kurulunca karara bağlanır. (2) Yatırım Programından proje çıkarılmasıyla ilgili taleplerden maliyeti 100 milyon TL‟ye kadar olanlar Kalkınma Bakanını, 100 milyon TL‟nin üzerinde olanlar Yüksek Planlama Kurulu tarafından sonuçlandırılır.” Proje parametrelerinde yıl içinde yapılacak değiĢiklileri düzenleyen 7 nci maddesinin e bendinde ise; “e) Ödenek değişiklikleri;

1. Sektörlerarası ödenek aktarmaları ile GAP, DAP, KOP ve DOKAP kodlu projeler arasındaki aktarmalar ve bu bölgeler dışındaki projelere yapılacak aktarmalar (toplu, toplulaştırılmış projeler ve bilgi amaçlı dahi olsa alt projeler dahil) Kalkınma Bakanının; aynı sektör içerisindeki projeler arası aktarmalar ile yukarıda belirtilen her bir bölgenin kendi içerisindeki projeler arası aktarmalar Kalkınma Bakanlığına bilgi vermek kaydı ile ilgili kuruluşun bağlı veya ilgili olduğu bakanın üniversitelerde rektörün, diğer kurumlarda kurum üst yöneticisinin onayıyla karara bağlanır.
2. Her türlü kaynaktan proje ödeneğine (toplulaştınlmış projelerin alt projeleri dâhil) yıl içinde yapılacak toplam 100 milyon TL'ye kadar ek ödenek tahsisleri Kalkınma Bakanının onayı ile, proje bazında bu tutarı aşan ek ödenek tahsisleri Yüksek Planlama Kurulunca karara bağlanır. Ancak, döner sermaye gelirleri ve özel bütçeli kuruluşların Bütçe Kanununda belirtilen tahmini gelir tutarı üzerinde gerçekleşen finansman fazlaları ve bir önceki yıldan devreden öz gelirleri Kalkınma Bakanlığına bilgi vermek kaydıyla kuruluşun bağlı olduğu bakanın, üniversitelerde rektörün, diğer kurumlarda kurum üst yöneticisinin onayıyla Yatırım Programında yer alan projelerle ilişkilendirilir.” Düzenlemeleri yer almaktadır. Ġhale sürecini ve uygulamalarını düzenleyen 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanunun "Temel Ġlkeler" baĢlıklı 5 inci maddesinde; “Ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamaz”,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 30 “Ġdarelerce Uyulması Gereken Diğer Kurallar” baĢlıklı 62 nci maddesinde ise; “Bu Kanun kapsamındaki idarelerce mal veya hizmet alımları ile yapım işleri için ihaleye çıkılmadan önce aşağıda belirtilen hususlara uyulması zorunludur: Yatırım projelerinin plânlanan sürede tamamlanarak ekonomiye kazandırılabilmesi amacıyla, birden fazla yılı kapsayan işlerde ihaleye çıkılabilmesi için, işin süresine uygun olarak yıllar itibariyle ödeneğin bütçelerinde bulunmasını sağlamak üzere programlamanın yapılmış olması zorunludur. İlk yıl için öngörülen ödenek proje maliyetinin % 10‟undan az olamaz ve başlangıçta daha sonraki yıllar için programlanmış olan ödenek dilimleri sonraki yıllarda azaltılamaz. “ denilmektedir. Bu düzenlemeler çerçevesinde 2015 yılı yatırım ödeneklerinin incelenmesi sonucunda; 1.1-Yatırım Programında Yer Almayan Projeler Ġçin Harcama YapılmıĢtır. Yatırım harcamaları ile yatırım programı ve bütçe iliĢkisinin sağlıklı kurulabilmesinin ana dayanaklarından biri, yatırım programının sene baĢında ilgili kurumun hedefleri doğrultusunda ve iĢ yapabilme kapasite sınırlarında hazırlanması ve sene boyunca istisnai durumlar haricinde bu programın dıĢına çıkılmamasıdır. Yatırım programında yer almayan projelere harcama yapılmasını önleyici düzenlemeler yukarıda belirtilmiĢtir. Bütçe Kanununda yatırım programında yer almayan bir projeye harcama yapılamayacağına dair düzenleme olmasına rağmen Karayolları Bölge Müdürlüklerince aĢağıda ayrıntısı gösterildiği üzere, yatırım programında yer almayan 276 yapım iĢi için toplam 526.226.787,00 TL harcama yapılmıĢtır. Tablo 7. YATIRIM PROGRAMINDA YER ALMAYAN PROJELER ĠLGILI BIRIM YAPILAN Ġġ SAYISI YAPILAN TOPLAM HARCAMA (TL.)

1. Bölge Müdürlüğü-Ġstanbul 2 34.365.993,00
2. Bölge Müdürlüğü-Ġzmir 51 62.031.082,00
3. Bölge Müdürlüğü - Konya 0 0,00
4. Bölge Müdürlüğü - Ankara 2 3.217.613,00

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 31 5. Bölge Müdürlüğü - Mersin 7 30.290.000,00 6. Bölge Müdürlüğü - Kayseri 31 37.282.438,00 7. Bölge Müdürlüğü - Samsun 7 20.367.263,00 8. Bölge Müdürlüğü - Elazığ 39 47.740.000,00 9. Bölge Müdürlüğü - Diyarbakır 73 60.038.597,00 10. Bölge Müdürlüğü - Trabzon 0 0,00 11. Bölge Müdürlüğü - Van 18 47.131.399,00 12. Bölge Müdürlüğü - Erzurum 6 35.813.874,00 13. Bölge Müdürlüğü -Antalya 7 71.451.611,00 14. Bölge Müdürlüğü- Bursa 2 7.517.816,00 15. Bölge Müdürlüğü - Kastamonu 14 6.388.459,00 16. Bölge Müdürlüğü - Sivas 13 49.174.651,00 18. Bölge Müdürlüğü - Kars 4 13.415.991,00 TOPLAM 276 526.226.787,00
Karayolları Genel Müdürlüğü‟nün (KGM) 2015 yılı sene baĢı ödeneğinin 7.246.304.000 TL olduğu göz önüne alındığında yatırım programında yer almayan projelere harcanan rakam sene baĢı ödeneğinin yaklaĢık % 7,30 unu oluĢturmaktadır. Bu büyüklükteki proje stokunun 2015 Yılı Yatırım Programı ile bağlantısının kurulamamıĢ olması Yatırım Programını iĢlevsiz hale getirmektedir. Yılı yatırım programında yer almayan projeler için ödenek tahsisi ve harcama yapılmasının zorunlu olduğu hallerde, ilgili projenin 2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve Ġzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı‟nda belirtilen usuller dâhilinde yatırım programına alınması ile mümkün olacaktır. 1.2- Yatırım Programında Yer Alan ve Bütçe Ġle Ödenek Tahsis Edilen Projelere Ait Ödenekler BaĢka ĠĢler Ġçin KullanılmıĢtır. Yılı yatırım programında yer alan ve dolayısı ile bütçe ile ödenek tahsis edilen iĢlere ait ödeneklerin tahsis, tenkis ve aktarma usullü 2015 Bütçe Kanunu ve 2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve Ġzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı‟nda belirtilmiĢtir. Yılı yatırım programında yer almayan projeler için harcama yapılamayacağı gibi, bütçe ile

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 32 tahsis edilen veya usulüne uygun olarak artırılan ödenek üstünde de harcama yapılamaz.
Projeler arasında ödenek aktarımları ise; 2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve Ġzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı'nın 7 nci maddesinin (e) bendinde belirtildiği üzere Kalkınma Bakanlığı‟na bilgi vermek kaydı ile ilgili kuruluĢun bağlı veya ilgili olduğu bakan onayı ile karara bağlanır. 2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve Ġzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı‟ nın proje parametrelerinde yıl içinde yapılacak değiĢiklileri düzenleyen 7 nci maddesinde yer alan, “e) Ödenek değişiklikleri;

1. Sektörlerarası ödenek aktarmaları ile GAP, DAP ve KOP kodlu projelerden diğer projelere yapılacak aktarmalar Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın; GAP, DAP ve KOP kodlu projeler arasındaki aktarmalar da dahil olmak üzere diğer her türlü aktarma Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına bilgi vermek kaydıyla ilgili kuruluşun bağlı veya ilgili olduğu bakanın, üniversitelerde rektörün, diğer kurumlarda kurum üst yöneticisinin onayıyla karara bağlanır.” hükmüne göre projeler arası ödenek aktarımları kuruluĢun bağlı veya ilgili oldukları bakanın onayı ile yapılabilecektir. Bununla birlikte, yılı yatırım programında yer alan ve Genel Müdürlük tarafından ihalesi yapılan iĢlerde ödenek iĢlemleri 2015 Bütçe Kanunu ve Bakanlar Kurulu Kararı'na uygun olarak yapıldığı halde; Karayolları Bölge Müdürlükleri tarafından ihalesi yapılan iĢlerde, ödeneklerin Bölge Müdürlüklerine aktarılmasından sonra Bütçe Kanunu ve Bakanlar Kurulu Kararı‟nda öngörülen bütün yetkiler yazılı bir yetki devri olmadığı halde Bölge Müdürlüklerince kullanılmaktadır. Ödeneklerin bütçe kanununda öngörülen usuller dıĢında kullanılması, yılı yatırım programı ile belirlenen ödeneklerin yatırım programı ile bağlantılarını koparmakta, yatırım programlarını iĢlevsiz hale getirdiği gibi Bütçe Kanunu eki Yatırım Programında yer alan tutarların da hatalı görünmesi sonucunu doğurmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 33 1.3- Yol Yapım Dairesine Tahsis Edilen Yatırım Ödenekleri Yatırım Niteliği TaĢımayan Harcamalar Ġçin KullanılmıĢtır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunun‟da (KMYK) belirtildiği üzere, kurumların bütçeleri, her bir harcama biriminin ekonomik ve malî analizinin yapılmasına imkân verecek, hesap verilebilirliği ve saydamlığı sağlayacak Ģekilde ve uluslararası standartlara uyumlu olarak belirlenen sınıflandırma sistemine göre hazırladığı gider ve gelir tekliflerinin konsolide edilmesi ile oluĢmaktadır. Bu anlamda ödenekler harcama birimleri bazında verilmekte ve yine 5018 sayılı KMYK Kanunu‟nun 13 üncü maddesinde belirtildiği üzere belirli amaçları gerçekleĢtirmek üzere tahsis edilmektedir. Bütçeyle verilen ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iĢ, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karĢılanmasında kullanılır. Yukarıda belirtilen ana ilkeye aykırı Ģekilde, ödeneklerin tahsis edildikleri amaç doğrultusunda harcanmaması hem bütçe ilkelerine, hem de analitik bütçenin kurumsal kodlama ilkelerine aykırılık teĢkil etmektedir. Bununla beraber ödenekler, 2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve Ġzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı'nın 4 üncü maddesinin 2 nci fıkrasında belirtildiği üzere yatırımla ilgili olmayan amaçlar için kullanılamaz. Yatırım ödenekleri ile cari harcamaların karĢılanması bu hükme aykırı olmakla beraber, cari nitelikteki harcamaların mali tablolara yatırım harcaması olarak yansıtılması yönü ile de mali tabloların doğruluğu ve güvenilirliğini azaltıcı etkileri vardır. Dolayısıyla aĢağıdaki tabloda da görüldüğü üzere Karayolları Bölge Müdürlükleri tarafından 2015 Yatırım Programında 2015E040250 proje no ile yer alan "Asfalt Kaplama Yapılacak Yolların Fiziki Standardının Yükseltilmesi" ödeneğinden 193.231.953,00 TL‟lik tutarın; hizmet alımı, danıĢmanlık, araç kiralama, peyzaj vb. cari nitelikli harcamalarda kullanılmasının, mali tabloların doğruluğu ve güvenilirliğini azaltıcı etkileri olması yanı sıra 2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve Ġzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararında belirtildiği üzere „yatırımla ilgili olmayan amaçlarla kullanılamaz‟ ilkesine de aykırı olduğu değerlendirilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 34 Tablo 8. YATIRIM NĠTELĠĞĠ TAġIMAYAN ĠġLER ĠÇĠN KULLANILAN YATIRIM ÖDENEKLERĠ BÖLGE MÜDÜRLÜĞÜ HARCAMA TUTARI (TL)

1. Bölge Müdürlüğü-Ġstanbul 1.821.831,00
2. Bölge Müdürlüğü-Ġzmir 26.794.344,00
3. Bölge Müdürlüğü - Konya 1.691.400,00
4. Bölge Müdürlüğü - Ankara 550.887,00
5. Bölge Müdürlüğü - Mersin 821.000,00
6. Bölge Müdürlüğü - Kayseri 1.752.403,00
7. Bölge Müdürlüğü - Samsun 2.926.664,00
8. Bölge Müdürlüğü - Elazığ 2.972.309,00
9. Bölge Müdürlüğü - Diyarbakır 33.706.298,00
10. Bölge Müdürlüğü - Trabzon 75.588.000,00
11. Bölge Müdürlüğü - Van 35.975.066,00
12. Bölge Müdürlüğü - Erzurum 4.539.871,00
13. Bölge Müdürlüğü -Antalya 80.184,00
14. Bölge Müdürlüğü- Bursa 0,00
15. Bölge Müdürlüğü - Kastamonu 1.817.179,00
16. Bölge Müdürlüğü - Sivas 1.079.020,00
17. Bölge Müdürlüğü - Kars 1.115.497,00 TOPLAM: 193.231.953,00 1.4- Ödeneği Toplu Verilen „Asfalt Kaplama Yapılacak Yolların Fiziki Standardının Yükseltilmesi‟ Ödeneğinin Global Detayı Yoktur. 2015 Yılı Yatırım Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve Ġzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı‟nda Toplu Proje; “karakteristiği makine-teçhizat, bilgisayar yazılım ve donanımı, idame-yenileme, bakım-onarım, büyük onarım, tamamlama, taĢıt alımı, etüt- proje ile yayın alım ve basımı olan veya bunların bileĢiminden oluĢması uygun görülen projeyi” olarak tanımlanmıĢtır. Aynı kararda toplu projelerin detay programlarının belirlenmesinin ve yıl içi

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 35 revizyonlarının, kuruluĢun bağlı veya ilgili olduğu bakanın onayı ile yapılacağı hüküm altına alınmıĢtır. Toplu proje tanımında bu projeden yapılabilecek harcama türleri belirtilmekle birlikte, Karayolları Bölge Müdürlükleri tarafından ihalesi yapılan ve 2015 yılı Yatırım Programında yer alan projeler için yıl içerisinde zaruri ödenek ihtiyaçları 2015 Yılı Yatırım Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve Ġzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı'na göre ödenek aktarımı yapılarak karĢılanmak yerine her hangi bir ödenek aktarımı yapılmaksızın "Asfalt Kaplama Yapılacak Yolların Fiziki Standardının Yükseltilmesi" proje ödeneğinden karĢılanmaktadır. 2015 sene sonu itibariyle „Asfalt Kaplama Yapılacak Yolların Fiziki Standardının Yükseltilmesi‟ projesine toplam 9.118.410.491,00 TL ödenek tahsis edilmiĢ olup, bu tutar sene baĢı toplam ödenek tutarının % 126,8‟ ine karĢılık gelmektedir. Söz konusu projenin, detay programı hazırlanmamıĢ ve bu ödenek 2015 Yılı Yatırım Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve Ġzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı'na aykırı olarak, yatırım programında yer alan projeler için kullanılmıĢtır. 1.5-Yatırım Programı, Ödenek ve ĠĢ Programı Bağlantısı KurulmamıĢtır. Yatırım programı ile projelere tahsis edilen ödeneklerin yıl içerisinde sık sık değiĢtirilmesi, bölge müdürlüklerinde yatırım programında yer alan ödeneklere göre harcama yapılmaması, iĢ programı ile ödenek dilimi arasındaki bağlantıyı koparmaktadır. Yatırım programında yer alan projeler için öngörülen ödenekler yıl içerisinde birçok kez değiĢtirilmekte, sene baĢında ödenek tahsis edilen iĢlerin ödenekleri yıl içinde iz ödenek haline getirilebilmekte veya 2015E040250 proje no‟lu "Asfalt Kaplama Yapılacak Yolların Fiziki Standardının Yükseltilmesi" projesine aktarılabilmektedir. Yıl içerisinde yapılan bu ödenek değiĢiklikleri, sözleĢme uygulamalarını etkilemekte, iĢin süresini değiĢtirerek iĢ programını anlamsızlaĢtırmaktadır. Bu aktarımların diğer bir sonucu ise iĢ programlarına göre hesaplanan ve ödemesi yapılan fiyat farkı tutarlarının iĢ programları ile bağlantılarını koparmasıdır.
Yatırım programında yer alan ödeneklerin, ödeneği toplu olarak verilen 2015E040250 proje nolu "Asfalt Kaplama Yapılacak Yolların Fiziki Standardının Yükseltilmesi" projesine

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 36 aktarılması 1.4‟ te belirtildiği üzere „Asfalt Kaplama Yapılacak Yolların Fiziki Standardının Yükseltilmesi‟ projesinin detay projelerinin olmaması dolayısıyla, Bölge Müdürlüklerine program dıĢı iĢ yapma imkanı sunmaktadır. 1.6- Ödeneği Bulunmayan ĠĢler Ġçin Ġhaleye ÇıkılmıĢtır. Yatırım programları, kalkınma planları ve orta vadeli programda öngörülen hedefler doğrultusunda hazırlanmakta ve yatırımcı kuruluĢların yatırım projelerini ve bu projeler için öngörülen ödenek tahsislerini içermektedir. Bir yatırım projesine ödenek tahsisi, ödeneğin yılı yatırım programına konulması ile sağlanır. Ayrıca yatırım programında yer almayıp, programa alınması zaruri olan projeler için ise; 2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu Ve Ġzlenmesine Dair Karar‟ın 6 ncı maddesinde yer alan; “(1)Yatırım Programına yıl içinde proje alınmasıyla ilgili taleplerden, maliyeti 100 milyon TL'ye kadar olanlar veya maliyetine bakılmaksızın 100 milyon TL'ye kadar harcama ile yılı içinde tamamlanacak olanlar Kalkınma Bakanının onayıyla; maliyeti 100 milyon TL'nin üzerindekiler ise Yüksek Planlama Kurulunca karara bağlanır. (2) Yatırım Programından proje çıkarılmasıyla ilgili taleplerden maliyeti 100 milyon TL'ye kadar olanlar Kalkınma Bakanının onayıyla, 100 milyon TL'nin üzerinde olanlar ise Yüksek Planlama Kurulunca sonuçlandırılır.” hükmünde belirtilen usul çerçevesinde iĢlem tesis edilmesi gerekmektedir. Ġhale sürecini ve uygulamalarını düzenleyen 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanunun "Temel Ġlkeler" baĢlıklı 5 inci maddesinde ise;
“Ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamaz”, "Ġdarelerce Uyulması Gereken Diğer Kurallar" baĢlıklı 62 nci maddesinde ise; “…İlk yıl için öngörülen ödenek proje maliyetinin % 10‟undan az olamaz ve başlangıçta daha sonraki yıllar için programlanmış olan ödenek dilimleri sonraki yıllarda azaltılamaz. “ hükümleri yer almaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 37 Yukarıdaki açıklamalar ve mevzuat hükümleri gereği; ödeneği bulunmayan bir iĢ için ihaleye çıkılamaz. Bununla beraber Karayolları Bölge Müdürlüklerince Bulgu 1.1 „ deki tabloda görüldüğü üzere yatırım programında yer almayan ve ödeneği olmayan 276 adet iĢ için ihaleye çıkılmıĢ ve bu iĢler için toplam 526.226.787,00 TL harcama yapılmıĢtır. Kamu idaresi cevabında; “Bulgu 1.1- Yatırım Programında Yer Almayan Projeler Ġçin Harcama YapılmıĢtır. 6001 sayılı "Karayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanun'un" 4 üncü maddesi ile Kurumumuza verilen görevlerin başında; ağımızdaki yolların yapımı ile bu yolların emniyetle kullanımlarını sağlayacak şekilde sürekli bakım ve onarımlarının yapılarak işletilmesi gelmektedir. Bu kapsamda Karayolları Genel Müdürlüğü Merkez ve Taşra Teşkilatı olarak yatırım programında yer alan projelerle ilgili çalışmalar program dâhilinde yürütülmektedir. Kanun ile kendisine verilen görevlerin yerine getirilmesi sırasında, yatırım programında ismen yer almayan ancak trafik, can ve mal güvenliğinin sağlanması için yapılması gerekli olan projelerde de çalışma yapılması zarureti oluşmaktadır. Yapılan bu çalışmalara ait kaynak, yatırım programımızda 2015E040250 proje no ile yer alan "Asfalt Kaplama Yapılacak Yolların Fiziki Standardının Yükseltilmesi" projesinden temin edilmektedir. Bulgu 1.2- Yatırım Programında Yer Alan ve Bütçe ile Ödenek Tahsis Edilen Projelere Ait Ödenekler BaĢka ĠĢler Ġçin KullanılmıĢtır. Ülkemizin coğrafi koşullarının, iklim şartları ile projelerdeki çalışma performanslarının değişkenlik göstermesi, mevcut kaynakların yerinde ve zamanında kullanılması mecburiyetini doğurmaktadır. Bu kapsamda yıllık programların gerçekleştirilebilmesi, daha dinamik ve etkin bir proje yönetim anlayışını zorunlu kılmaktadır. Bunun sağlanabilmesi için sene başı bütçe ödenekleri, iklim şartlarındaki değişiklikler göz önüne alınarak, yılı içerisinde projelerde yapılan çalışma performanslarına bağlı olarak ödenek aktarmaları yapılmaktadır. Bu doğrultuda mevcut bütçe imkânları ve ihtiyaçlar göz önünde bulundurularak mevzuata uygun projeler arası ödenek aktarmaları yapılmaktadır. Genel Müdürlüğümüz yatırım programında, toplam proje bedeli 145,86 Milyar TL olan 1.825 adet projede çalışılmakta olup, 2015 yılı sonuna kadar 91,26 Milyar TL harcama yapılmıştır. Bu projelerde yıllık hedeflere ulaşılması için işler, proje bazında takip edilmekte

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 38 ve hedef harcamalar belirlenerek gerekli ödenek akışı sağlanmaya çalışılmaktadır. Yapım, bakım ve onarım projelerinin belirli bölümleri, Kurumumuzun diğer uzman birimleri tarafından ihale edilmekte ve çalışmalar proje bütünlüğü içerisinde tamamlanmaktadır. Bir başka ifadeyle; projenin tümünü ilgilendiren oto korkuluk, alt ve üst geçitler ile yatay ve düşey işaretlemeler gibi diğer iş gruplarının, Kurumumuzun uzman birimleri tarafından ayrı ayrı ihale edilerek harcama yapıldığı düşünüldüğünde; kullanılan ödeneğin projenin kendi bütünlüğünü sağlamak üzere olduğu görülecektir. Bulgu 1.3- Yol Yapım Dairesine Tahsis Edilen Yatırım Ödenekleri Yatırım Niteliği TaĢımayan Harcamalar Ġçin KullanılmıĢtır. Fiziki Standartların Yükseltilmesi kapsamında yapılan çalışmalar sırasında, proje bütünlüğünü sağlamak üzere yapılan, yatırım harcamalarına oranla çok düşük miktarlarda olan cari harcamaların yapılması zorunluluk arz etmektedir. Bu harcamalar yatırım programımızda yer alan projelerin tamamlanmasına yönelik olarak yapılmaktadır. Bulgu 1.4- Ödeneği Toplu Verilen 'Asfalt Kaplama Yapılacak Yolların Fiziki Standardının Yükseltilmesi' Ödeneğinin Global Detayı Yoktur. Asfalt Kaplama Yapılacak Yolların Fiziki Standardının Yükseltilmesi projesi; karayolu ağında bulunan yolların, her türlü mevsim şartlarında trafik, can ve mal güvenliğinin sağlanarak trafiğe açık tutulmasına yönelik olarak yatırım programında yer alan bir projedir. Ülkemizin coğrafi yapısı, iklim şartları, mevcut karayollarındaki ağır taşıt trafiğinin % 25'in üzerinde olması, yolcu ve yük taşımacılığının ise %90 oranında karayollarında yapılması nedeniyle, yollarımızda bozulmalar meydana gelmektedir. Söz konusu olumsuzlukların trafik can ve mal güvenliğini tehlikeye düşürmeden süresi içinde ivedilikle giderilmesi Kurumumuzun asli görevleri arasındadır. Bu durum, esnek ve dinamik bir çalışma programının uygulanması ile sağlanacağından. Global Projelerin ayrıca detaylandırılması işlerin zamanında yapılmasını olumsuz etkileyecektir. Bulgu 1.5- Yatırım Programı, Ödenek ve ĠĢ Programı Bağlantısı KurulmamıĢtır. Kurumumuzun yıllar itibariyle yapmış olduğu harcamalar incelendiğinde; bütçeden tahsis edilen sene başı ödeneklerin gerçek yatırım ihtiyacını karşılamaktan çok uzak olduğu ve bu nedenle yıl içinde temin edilen ek ödeneklerle çalışmaların yürütüldüğü açıkça

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 39 görülmektedir. Ülkemizin karayolu ağı üzerinde, yukarıda belirtilen nedenlerden dolayı, gerek acil bakım ve onarım çalışmaları, gerekse yol yapımı devam eden önemli projelere ayrılan ödeneklerin zamanında, etkin ve verimli kullanılması mecburiyeti önem taşımaktadır. Bu kapsamda yıllık programların gerçekleştirilmesi için yılı içerisinde projelerde yapılan çalışma performanslarına bağlı olarak ödenek aktarmaları yapılmakta olup, revize iş programlan hazırlanarak onaylanmakta ve çalışmalar buna göre yürütülmektedir. Bulgu 1.6- Ödeneği Bulunmayan ĠĢler Ġçin Ġhaleye ÇıkılmıĢtır. Yatırım programında yer almayan toplam 276 adet proje için yıl sonuna kadar yapılan 526.23 Milyon TL harcama, 2015E040250 No.lu Asfalt Kaplama Yapılacak Yolların Fiziki Standardının Yükseltilmesi projesinden, projeler arası ödenek aktarması yapılarak da karşılanmıştır. Raporda da belirtildiği gibi Kurumumuzun 2015 yılı sene başı bütçesi 7.246 Milyon TL. olup, 2015 yılı sene sonu bütçesi 22.875 Milyon TL olarak gerçekleşmiştir. Sene sonu bütçesi sene başında öngörülen bütçeye göre % 215,69 oranında artış göstermiştir. Bu da dinamik ve etkin bir proje yönetim anlayışını zorunlu kılmaktadır. 2015 yılı içinde alınan ek ödeneklerle birlikte Kurumumuzun yatırım ödeneği ile cari ödenekler dâhil, yatırım amaçlı kullanılan bitüm akaryakıt ve yol bakım-onarım hizmetleri dâhil edildiğinde toplam bütçe içindeki yatırım payı % 92,5 oranına çıkmaktadır. Özellikle de yatırım amaçlı ihale süreçlerinin uzun olması, ülkemizin coğrafi yapısı, iklim şartları göz önünde tutulduğunda, kanun ile kendisine verilen görevlerin yerine getirilmesi sırasında, sene başı yeterli ödeneği olmayan ancak yıl içi temin edilen ek ödeneklerle ihale için öngörülen şartların sağlandığı projelerde de trafik, can ve mal güvenliğinin temini için çalışma yapılması zorunluluğu oluşmaktadır:” denilmektedir. Sonuç olarak Kamu mali sistemimiz, bütçe ödeneklerinin sene baĢında sağlıklı planlanması ve yıl içerisinde bu planlamaya uygun Ģekilde yürütülmesine dayanmaktadır. Bu planlama yatırım projelerinin sözleĢmelerinde belirtilen esaslar dâhilinde ekonomiye kazandırılmasında da kritik önem arz etmektedir. Kurumun yıl içinde kullanacağı yatırım ödenekleri tutarı, yılı yatırım programı esas alınarak belirlendiği için, yıl içinde verilen ilave ve ek ödeneklerin de yatırım programı ile bağlantısının kurulması gerekmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 40 Yıllık yatırım programlarının sağlıklı bir Ģekilde hazırlanmasının yolu, ilgili kuruluĢların sene baĢı ödeneklerinin yıl içi hedefleri ile paralel bir Ģekilde belirlenmesi ve yıl içerisinde program dıĢı gerçekleĢtirilen projelerin minimize edilmesidir. KGM‟nin 2015 yılı sene baĢı yatırım ödeneği 7.246.000.000,00 TL olup 2015 yılı sene sonu ödeneği yıl içinde eklenenlerle birlikte 22.875.000.000,00 TL olarak gerçekleĢmiĢtir. Sene sonu bütçesi sene baĢında öngörülen bütçeye göre yaklaĢık olarak % 215,69 oranında artıĢ göstermiĢtir. Söz konusu durum KGM‟nin sağlıklı bir yıllık program hazırlaması ve yıl içerisinde kaynaklarını etkin bir Ģekilde yatırım projeleri arasında dağıtmasına imkan vermemekte, kuruma esnek ancak mevzuata uygun olmayan bir proje yönetim anlayıĢını uygulama zorunluluğu getirmektedir. “Esnek ve dinamik bir çalıĢma programının uygulanması”, mevzuatta öngörülen hususlara riayet edilmemesi sonucunu doğurmamalı, yıllık çalıĢma planları ile yıllık yatırım programları arasındaki çeliĢkinin giderilmesi yöntemleri geliĢtirilmelidir. 2015 Yatırım Programında , 2015E040250 nolu “Asfalt Kaplama Yapılacak Yolların Fiziki Standardının Yükseltilmesi” projesine iliĢkin global detay hazırlama yetki ve sorumluluğu KGM‟ye verilmiĢtir. KGM‟ce söz konusu ödeneğin kullanılması konusunda kendisine verilen sorumluluklar yerine getirilmeli, diğer kurum ve kurullara verilen yetkilerin kullanım esaslarına uyulmalı ve inisiyatif alınarak kontrol edilebilir bir yapıyı hayata geçirmesi konularında adımlar atılmalıdır. Söz konusu esnek yapının doğurduğu sonuçlar açısından bir çerçeveye oturtulması gereği muhakkaktır. Bunun gerçekleĢtirilebilmesi için KGM‟nin yanı sıra bütçenin hazırlanması ve uygulanması aĢamasında söz sahibi olan diğer kurumların koordineli çalıĢması gerekmektedir. Öneri: KGM tarafından yürütülen bütün yatırım projelerinin yatırım programına alınması, yılı bütçesi ile verilen ödeneklerin bu çerçevede belirlenmesi ve bu hususun yıl içinde verilecek ilave ödeneklerde de göz önünde bulundurulması için, ilgili kurumların koordinasyon içinde çalıĢmasının uygun olacağı düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 41 BULGU 2: Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Belgesi (VRHĠB) Kapsamında Yapılan Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Uygulamasının Mevzuat Hükümlerine Uygun Olarak Yürütülmemesi KGM tarafından yürütülen bazı hizmet ve yapım iĢlerine yönelik olarak VRHĠB kapsamında yapılan vergi resim ve harç istisnası uygulamasının ilgili mevzuat hükümlerine uygun olarak yürütülmemektedir. 488 sayılı Damga Vergisi Kanununun Ek-2 nci maddesinde; "Döviz kazandırıcı faaliyetlere ilişkin işlemlerle ilgili olarak düzenlenen kağıtlar damga vergisinden müstesnadır. …" hükmüne yer verilmiĢtir. Damga Vergisi Kanununda düzenlenen hükümlerin benzerine 492 sayılı Harçlar Kanununun Ek-1 inci maddesinde de yer verilmiĢtir. Belirtilen hükümler çerçevesinde döviz kazandırıcı faaliyetlerle ilgili iĢlem ve kağıtlar yönünden, damga vergisi ve harç istisnası getirilmiĢtir. Damga Vergisi Kanununun Ek-2 nci maddesi ile Harçlar Kanununun Ek-1 inci maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak, döviz kazandırıcı faaliyetlere iliĢkin iĢlemlerle ilgili damga vergisi ve harç istisnası uygulamasının usul ve esaslarının belirlenmesi amacıyla hazırlanan 1 Seri No'lu Döviz Kazandırıcı Faaliyetlerde Damga Vergisi Ve Harç Ġstisnası Uygulaması Hakkında Tebliğ 27.02.2004 tarihli ve 25386 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıĢtır. 1 Seri No‟lu tebliğin „Döviz Kazandırıcı Faaliyetle Ġlgili Ġstisnanın Kapsamı‟ baĢlıklı 3 üncü maddesinde; “Döviz kazandırıcı faaliyet tanımı, ihracat ile bu Tebliğde sayılan diğer döviz kazandırıcı faaliyetleri kapsar.” hükmüne yer verilerek „Diğer Döviz Kazandırıcı Faaliyetler‟ baĢlıklı ikinci bölümünde; “3.2.1. (21/03/2012 tarih ve 28240 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan (5) Seri No.lu Tebliğ ile yeniden düzenlenen bent) Kalkınma Bakanlığınca yayımlanan cari yıl yatırım programında yer alan yatırımlardan ve Milli Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 42 Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı'nın bu programda yer almayan kamu yatırımlarından uluslararası ihaleye çıkarılanların (Yerli ve yabancı firmaların ayrı ayrı veya birlikte iştirakine açık olmak üzere) ihalesini kazanan veya yabancı para ile finanse edilenlerin yapımını üstlenen firmaların, 3.2.1.1. Yerli firma olması halinde, uluslararası ihalelerde tamamı üzerinden, … yapacakları hizmet ve faaliyetler …, … 3.2.1.4. Yukarıda belirtilen … proje sahibi kamu kurumları ile bu projeleri üstlenen firmalara yapılacak teknik müşavirlik, mühendislik vb. hizmet satışları, …” hükümleri düzenlenmiĢtir. Bu kapsamda yerli ve yabancı firmaların ayrı ayrı veya birlikte iĢtirakine açık olmak üzere uluslararası ihaleye çıkarılan yatırım projelerini üstlenen firmaların yapacakları mal, malzeme, hizmet satıĢ ve teslimleri ile bu firmalara veya proje sahibi kamu kurumlarına yapılacak teknik müĢavirlik, mühendislik vb. hizmet satıĢları diğer döviz kazandırıcı faaliyetler kapsamında sayılarak yatırım projeleri çerçevesinde yapılan faaliyetlere iliĢkin iĢlem ve kağıtlar yönünden, damga vergisi ve harç istisnası öngörülmüĢtür. Aynı tebliğin „Vergi Dairelerince Yapılacak ĠĢlemler ve Yaptırımlar‟ baĢlıklı 6 ncı maddesinin „ĠĢlem Yapan KuruluĢlara Uygulanacak Yaptırımlar‟ baĢlıklı üçüncü bölümünde; “… 6.3.2. Bu Tebliğ kapsamına girmediği halde bu Kanun ve Tebliğ gerekçe gösterilerek damga vergisi ve harç istisnası tatbik edilen işlemleri yapan kuruluşlar (noter, tapu, gümrük, ihaleyi yapan kurum veya kuruluş vb.), alınmayan damga vergisi ve harç tutarları ile bunlara ilişkin faizlerin ödenmesinden müteselsilen sorumlu olacaklardır. 6.3.3. İstisnaya konu işlemi yaptığı halde gerekli bildirimde bulunmayan kuruluşlar, döviz kazandırıcı faaliyetin gerçekleşmemesi veya belge şartlarına uyulmadığının tespiti halinde, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu hükümleri çerçevesinde ilgililerden ceza ve gecikme faizi ile birlikte tahsil edilmesi gereken damga vergisi ve harç tutarlarından, müteselsilen sorumlu olacaklardır.”

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 43 hükmüne yer verilmiĢtir. Bu düzenleme ile damga vergisi ve harç istisnası tatbik edilen iĢlemleri yapan kuruluĢlara çeĢitli sorumluluklar getirilmiĢtir. Diğer taraftan; ihracat, transit ticaret, ihracat sayılan satıĢ ve teslimler ile döviz kazandırıcı hizmet ve faaliyetlerde vergi, resim ve harç istisnasının uygulama usul ve esaslarına iliĢkin tedbirlerin düzenlenmesi ve yürütülmesi kapsamında ihracatı arttırmak, ihraç ürünlerine uluslararası piyasalarda rekabet gücü kazandırmak ve ihraç pazarlarını geliĢtirmek amacıyla DıĢ Ticaret MüsteĢarlığı tarafından 23.12.1999 tarihli ve 99/13812 sayılı Kararname eki Karara istinaden hazırlanan Ġhracat: 2008/6 No‟lu Ġhracat, Transit Ticaret, Ġhracat Sayılan SatıĢ ve Teslimler Ġle Döviz Kazandırıcı Hizmet ve Faaliyetlerde Vergi, Resim ve Harç Ġstisnası Hakkında Tebliğ 05.12.2008 tarihli ve 27075 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıĢtır. Söz konusu tebliğde ise; ihracatı arttırmak, ihraç ürünlerine uluslararası piyasalarda rekabet gücü kazandırmak ve ihraç pazarlarını geliĢtirmek amacıyla ihracat, ihracat sayılan satıĢ ve teslimler, döviz kazandırıcı hizmet ve faaliyetler ile diğer benzeri faaliyetlere yönelik olarak uygulanacak vergi, resim ve harç istisnalarının kapsamı ile bu istisnalar kapsamında yapılması gereken iĢ ve iĢlemelere yönelik uygulama usul ve esasları düzenlenmiĢtir. 23.12.1999 tarih ve 99/13812 sayılı Ġhracat, Ġhracat Sayılan SatıĢ ve Teslimler Ġle Döviz Kazandırıcı Hizmet ve Faaliyetlerde Vergi, Resim ve Harç Ġstisnası Hakkında Karar‟ın „Belge süresi ve ek süreler‟ baĢlıklı 8 inci maddesinde; “Vergi Resim Harç İstisnası Belgelerinin süreleri azami 24 aydır. Ancak, bu Karara istinaden Müsteşarlıkça yayımlanacak tebliğle belirlenen özellik arzeden satış ve teslimler ile hizmet ve faaliyetlere ilişkin belgelerin süresi, proje süresi kadar tespit edilebilir...” hükmü düzenlenmiĢtir. Ġhracat: 2008/6 No‟lu tebliğin „Müracaatların değerlendirilmesi ve belge düzenlenmesi‟ baĢlıklı 7 nci maddesinde; “(1) Firmaların, vergi resim harç istisnası belgesi almak üzere ek-1‟de belirtilen bilgi ve belgelerle birlikte Müsteşarlığa müracaat etmeleri gerekir. Firmalar tarafından ibraz edilen bilgi ve belgeler, aksi sabit oluncaya kadar doğru olarak kabul edilir…”,

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 44 „Belge süresi ve ek süreler‟ baĢlıklı 8 inci maddesinde; “(1) (DeğiĢik: R.G.- 30.01.2010-27478) Vergi resim harç istisnası belgelerinin süreleri azami 24 (yirmidört) aydır. Ancak, yurt dışı ve yurt içi müteahhitlik hizmetleri, … ilişkin belgelerin süresi proje süresi kadar, … tespit edilebilir. Ayrıca, yap-işlet modeli çerçevesinde düzenlenen belgelerin süresi yatırım projesi süresi kadardır. …”, „Vergi resim harç istisnası belgesinin iptali‟ baĢlıklı 18 inci maddesinde ise; … (2) Bu Tebliğ ve Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasının ilgili genelgeleri hükümlerine uyulmadığının, vergi resim harç istisnası belgesinin düzenlenmesi ve revizesi için ibraz edilen bilgi ve belgeler ile belge kapsamında yapılan işlemlerin gerçek dışı olduğunun ve ilgili belge üzerinde tahrifat yapıldığının tespiti halinde; ilgili belge Müsteşarlıkça iptal edilir ve ilgililer hakkında kanuni işlem yapılır. …” hükümlerine yer verilmiĢtir. VRHĠB kapsamında uygulanan vergi resim ve harç istisnalarının iĢlemi yapan kuruluĢlar tarafından yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine uygun olarak yürütülmesi gerekmektedir. Belirtilen mevzuat hükümleri çerçevesinde; KGM tarafından yürütülen bazı hizmet ve yapım iĢlerine yönelik olarak uygulanan vergi resim ve harç istisnalarına iliĢkin iĢlemler aĢağıda değerlendirilmiĢtir. 2.1. Sadece Yerli Ġstekli Davet Edilerek 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanununun 21 inci Maddesinin (b), (c), (f) Bentlerine Göre Ġlansız Pazarlık Usulü Ġle Yapılan Ġhaleler Kapsamında Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Uygulanması KGM tarafından 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanunu'nun 21 inci maddesi kapsamında ilansız pazarlık usulü ile ihale edilen bazı yatırım projeleri ve hizmet iĢleri ihalelerine sadece yerli istekli davet edilmesine rağmen VRHĠB kapsamında vergi resim ve harç istisnası uygulandığı görülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 45 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanunu'nun 28 inci maddesinin birinci fıkrasına 04.07.2012 tarihinde eklenen cümleye göre; ilan yapılmayan ihalelerde, ihale dokümanının sadece idare tarafından davet edilenlere satılacağı hüküm altına alınmıĢtır. Yukarıda belirtilen Kanun hükümleri ile ilgili tebliğ hükümleri değerlendirildiğinde; uluslararası ihaleye çıkarılan yatırım projelerini üstlenen firmaların yapacakları mal, malzeme, hizmet satıĢ ve teslimleri ile bu firmalara veya proje sahibi kamu kurumlarına yapılacak teknik müĢavirlik, mühendislik vb. hizmet satıĢlarının vergi, resim ve harç istisnasından faydalandırılması, söz konusu ihalelerin yerli ve yabancı firmaların ayrı ayrı veya birlikte iĢtirakine açık olması durumunda mümkün olabilecektir. Çünkü, vergi, resim ve harç istisnalarının yatırım projeleri açısından genel uygulama amacı uluslararası ihaleye teklif sunan yerli firmaların yabancı firmalara karĢı avantajlı olmasının sağlanması ve desteklenmesidir. Ġncelenen iĢlerde temin edilen VRHĠB temin sürecini kısaca özetlemek gerekirse; öncelikle iĢin ihalesi üzerinde kalan firmalar tarafından Ekonomi Bakanlığına müracaat etmek için ihaleyi gerçekleĢtiren KGM‟den ihale sonucu ve iĢe iliĢkin bilgiler ile ihalenin yerli ve yabancı istekliye açık olduğunu bildiren bir yazı talep edilmiĢtir. Ardından KGM tarafından firmaya verilen cevabi yazıda ise istenilen bilgiler ile idari Ģartnamenin 8 inci maddesinde yer alan düzenlemeye yer verilerek Ģartname hükümlerine göre ihalenin yerli ve yabancı isteklilere açık olduğu bildirilmiĢtir. Ġlgili firmalar bu yazı ve diğer gerekli belgeler ile birlikte Ekonomi Bakanlığına müracaat ederek iĢ kapsamında vergi, resim ve harç istisnasından faydalanmak üzere VRHĠB temin etmiĢtir. KGM tarafından iĢin sözleĢmesinin uygulanması sürecinde ortaya çıkan vergi, resim ve harçlara iliĢkin olarak temin edilen belgeler çerçevesinde istisna uygulanmıĢtır. Yapılan incelemelerde ihale onay belgesi ekindeki davetli listelerinde yer alan firmaların tamamının yerli firma olduğu, yerli firmalar dıĢında yabancı firmaların davet edilmediği ve ihale dokümanının sadece bu firmalar tarafından satın alındığı iĢler bulunduğu görülmüĢtür. Ġhale dokümanları içerisinde yer alan idari Ģartnamelerin 8 inci maddeleri “İhale, yeterlik kriterlerini taşıyan yerli ve yabancı tüm isteklilere açıktır.” Ģeklinde düzenlenmiĢtir. Her ne kadar belirtilen düzenlemeye idari Ģartnameler de yer verilse de 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanununun 28 inci maddesinin birinci fıkrasına göre ilan yapılmayan ihalelere davet edilen firmalar dıĢında herhangi bir firmanın ihale dokümanı satın alma imkânı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 46 bulunmamaktadır. Bu nedenle belirtilen ihalelerde davetli listesi ile davet edilen yerli istekliler dıĢında yerli ve yabancı firmaların teklif verebilmeleri mümkün değildir. Buna göre, 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanununun 21 inci maddesi kapsamında ilansız pazarlık usulü ile ihale edilen ve ihalesine sadece yerli firmaların davet edildiği yatırım projeleri ve hizmet iĢleri ihalelerinde idari Ģartnamede ihalenin yerli ve yabancı isteklilere açık olduğu belirtilmiĢ olsa da ihalenin yabancı isteklilerin katılımına açık olduğunu belirtmek mümkün değildir. Bu kapsamda söz konusu ihalelere sadece yerli istekli katılması isteniyor ise idari Ģartnamelerin buna göre düzenlenmesi ya da Ekonomi Bakanlığına VRHĠB müracaatı için talep edilen bilgi ve belgelere iliĢkin KGM tarafından yazılan yazı ve eklerinde davetli listesinin de bildirilmesi gerekmektedir. Ayrıca, 1 Seri No‟lu tebliğin 6 ncı maddesinin üçüncü bölümünde yer alan ve iĢlem yapan kuruluĢlara uygulanacak yaptırımların düzenlendiği hükümler ile Ġhracat: 2008/6 No‟lu tebliğin 7 nci ve 18 inci maddelerinde belirtilen hükümler birlikte değerlendirildiğinde; VRHĠB kapsamında iĢlem yapanların bilgi ve belgelerin doğruluğunun sağlanması ve gerekli bildirimlerin yapılması ile vergi, resim ve harç istisnasının usulüne uygun bir Ģekilde uygulanması bakımından dikkat ve özen göstermeleri gerektiği değerlendirilmektedir. 2.2 MüĢavirlik Hizmetleri Kapsamında Temin Edilen VRHĠB Süresinin Proje Süresi Kadar Düzenlenmesi ve Bu Sürelerde Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Uygulanması KGM tarafından yürütülen bazı yatırım projeleri kapsamında temin edilen teknik müĢavirlik, mühendislik vb. hizmet satıĢlarına yönelik olarak ilgili müĢavirlik ve danıĢmanlık firmalarınca vergi, resim ve harç istisnasından faydalanmak üzere Ġhracat:2008/6 No‟lu tebliğde öngörülen azami süreyi aĢacak Ģekilde VRHĠB temin edildiği ve bu belgeler kapsamında iĢlem yapanlar tarafından aĢan sürelere iliĢkin dönemlerde de istisna uygulamaya devam edildiği görülmüĢtür. 23.12.1999 tarih ve 99/13812 sayılı Kararname eki Karar‟ın 8 inci maddesi ile bu karara istinaden çıkarılan Ġhracat: 2008/6 No‟lu tebliğin 8 inci maddesine göre genel kural olarak VRHĠB süresinin azami 24 (yirmidört) aya kadar düzenlenebileceği hüküm altına alınmıĢtır. Anılan kararın 8 inci maddesinin ikinci fıkrasında DıĢ Ticaret MüsteĢarlığınca yayımlanacak tebliğle belirlenen özellik arzeden satıĢ ve teslimler ile hizmet ve faaliyetler kapsamında temin edilen belgelerin süresinin proje süresi kadar tespit edilebileceği öngörülmüĢtür. Ġhracat: 2008/6 No‟lu tebliğin 8 inci maddesinde ise sadece yurt dıĢı ve yurt

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 47 içi müteahhitlik hizmetlerine iliĢkin olarak temin edilen belgelerin süresinin proje süresi kadar tespit edilebileceği belirtilmiĢtir. Müteahhitlik hizmetleri dıĢında teknik müĢavirlik, mühendislik vb. hizmetler belge süresi açısından istisnaya tabi tutulmamıĢtır. Teknik müĢavirlik, mühendislik vb. hizmet satıĢlarına yönelik olarak düzenlenecek VRHĠB süreleri genel kural olarak belirlenmiĢ olan 24 ay ile sınırlandırılmıĢtır. Dolayısıyla; Ġhracat: 2008/6 No‟lu tebliğin 8 inci maddesine göre özellik arzeden satıĢ ve teslimler ile hizmet ve faaliyetler arasında sayılmayan teknik müĢavirlik, mühendislik vb. hizmet satıĢlarına yönelik olarak ilgili firmalara azami süreyi aĢacak Ģekilde düzenlenen VRHĠB kapsamında vergi, resim ve harç istisnası uygulanmaya devam edilmesi mümkün değildir. Söz konusu hizmet ve faaliyetleri yürüten müĢavir firmaların yatırım projesi kapsamında gerçekleĢtirmiĢ oldukları hizmet satıĢlarına azami 24 ay istisna uygulanabilecektir. Yapılan incelemelerde hizmet iĢlerine yönelik olarak, ilgili müĢavirlik ve danıĢmanlık firmalarınca vergi, resim ve harç istisnasından faydalanmak üzere azami 24 ayı aĢacak Ģekilde temin edildiği ve aĢan sürelere iliĢkin dönemlerde istisna uygulamasına devam edildiği görülmüĢtür. Sonuç olarak, KGM tarafından yürütülen yatırım projeleri kapsamında temin edilen teknik müĢavirlik, mühendislik vb. hizmet satıĢlarına yönelik olarak ilgili müĢavirlik ve danıĢmanlık firmalarınca vergi, resim ve harç istisnasından faydalanmak üzere azami 24 ayı aĢacak Ģekilde temin edilen belgeler çerçevesinde aĢan sürelere iliĢkin dönemlerde istisna uygulanmaya devam edilmesi anılan tebliğ hükümlerine aykırılık teĢkil etmektedir. Ayrıca, 1 Seri No‟lu tebliğin 6 ncı maddesinin üçüncü bölümünde yer alan ve iĢlem yapan kuruluĢlara uygulanacak yaptırımların düzenlendiği hükümler ile Ġhracat: 2008/6 No‟lu tebliğin 7 nci ve 18 inci maddelerinde belirtilen hükümler birlikte değerlendirildiğinde; VRHĠB kapsamında iĢlem yapanların gerekli bildirimlerin yapılması ile vergi, resim ve harç istisnasının usulüne uygun bir Ģekilde uygulanması bakımından dikkat ve özen göstermeleri gerektiği değerlendirilmektedir. Kamu idaresi cevabında; “488 sayılı Damga Vergisi Kanunu, 492 sayılı Harçlar Kanunu ile Döviz Kazandırıcı Faaliyetlerde Damga Vergisi ve Harç İstisnası Uygulaması Hakkında Tebliğlerde yer alan Vergi Resim ve Harç İstisna Belgesinin düzenlenmesi ile ilgili

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 48 şartlar ve koşullardan bahsedilmiştir... "Belirtilen mevzuat hükümleri çerçevesinde; Genel Müdürlüğümüz tarafından yürütülen bazı hizmet ve yapını işlerine yönelik olarak uygulanan vergi resim ve harç istisnalarına ilişkin işlemler aşağıda değerlendirilmiştir. " denilmektedir. 2.1. Sadece Yerli Ġstekli Davet Edilerek 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanununun 21 inci Maddesinin (b), (c), (f) Bentlerine Göre Ġlansız Pazarlık Usulü Ġle Yapılan Ġhaleler Kapsamında Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Uygulanması Söz konusu Kanun hükümlerine göre ilansız pazarlık usulü ile yapılan ihalelerde. Kamu İhale Kurumunun EKAP'dan (Elektronik Kamu Alımları Platform) ihale kayıt numarası alındıktan sonra EKAP üzerinden, Kamu İhale Kurumunun ikincil mevzuatı olan "4734 sayılı Kamu İhale Kanunun 21 inci maddesinin (b), (c) bentlerine göre pazarlık usulü ile ihale edilen "Yapım İşlerinde Uygulanacak Tip İdari Şartname"den işin idari şartnamesinin düzenlenmesine geçildiğinde; "İhalenin yabancı isteklilere açıklığı" başlıklı 8.maddesinin dip notu: "(2) İdare, yaklaşık maliyeti yürürlükteki eşik değerin altında kalmakla birlikte yerli ve yabancı tüm isteklilerin ihaleye katılmalarını öngördükleri ihaleler ile yaklaşık maliyeti eşik değere eşit veya eşik değerlerin üzerindeki ihalelerde ise aşağıdaki metne yer verecektir: "8.1.İhale, yeterlik kriterlerini taşıyan yerli ve yabancı tüm isteklilere açıktır." şeklindedir. Düzenlemeden de anlaşılacağı üzere, pazarlık usulü ile yapılacak işlerin yaklaşık maliyeti eşik değerin çok çok üzerinde olduğu için sistem otomatik olarak "İhale, yeterlik kriterlerini taşıyan yerli ve yabancı tüm isteklilere açıktır. " metnini seçmektedir ve ihale dokümanı bu şekilde düzenlenmektedir. 01.01.2016 tarihinden itibaren pazarlık usulüne göre yapılan ihalelerde Ekonomi Bakanlığına yazı ekinde ihaleye başvuran firmalar bildirilmektedir. 2.2 MüĢavirlik Hizmetleri Kapsamında Temin Edilen VRHĠB Süresinin Proje Süresi Kadar Düzenlenmesi ve Bu Sürelerde Vergi Resim ve Harç Ġstisnası Uygulanması Kamu İhale Kanunun hükümlerine göre belli istekliler arasında ihale usulü ile yapılmaktadır. Kamu İhale Kurumunun EKAP(Elektronik Kamu Alımları Platform)'dan ihale

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 49 kayıt numarası alındıktan sonra EKAP üzerinden. Kamu İhale Kurumunun ikincil mevzuatı olan "Danışmanlık Hizmet Alımlarında Uygulanacak Tip Ön Yeterlilik Şartnamesi"nden işin idari şartnamesinin düzenlenmesine geçildiğinde; "İhalenin yabancı isteklilere açıklığı" başlıklı 9.maddesinin dip notu: "(2) İdare, yaklaşık maliyeti yürürlükteki eşik değerin altında kalmakla birlikte yerli ve yabancı tüm isteklilerin ihaleye katılmalarını öngördükleri ihaleler ile yaklaşık maliyeti eşik değere eşit veya eşik değerlerin üzerindeki ihalelerde ise aşağıdaki metne yer verecektir: "9.1.İhale, ön yeterlik kriterlerini taşıyan yerli ve yabancı tüm isteklilere açıktır." şeklindedir. Düzenlemeden de anlaşılacağı üzere, işlerin yaklaşık maliyeti eşik değerin çok çok üzerinde olduğu için sistem otomatik olarak "İhale, yeterlik kriterlerini taşıyan yerli ve yabancı tüm isteklilere açıktır." metnini seçmektedir ve ihale dokümanı bu şekilde düzenlenmektedir. İhale sonuçlandıktan sonra işi alan yüklenici tarafından işin süresi de dâhil ihale ile bilgilerin istenildiği yazı kendilerine verilmekte ve diğer belgelerle birlikte ilgili kuruluşa VRHİB için başvurulmakta, ilgili kuruluş tarafından VRHİB düzenlenmektedir. Yatırım projeleri kapsamında temin edilen teknik müşavirlik, mühendislik vb. hizmet satışlarına yönelik olarak ilgili müşavirlik ve danışmanlık firmalarınca vergi, resim ve harç istisnasından faydalanmak üzere azami 24 ayı geçmeyecek şekilde (İhracat 2008/6 No.lu Tebliğ, 1 Seri No.lu Tebliğ) istisna uygulanması bakımında azami hassasiyet gösterilecek olup uygulamada yaşanan olumsuzlukların giderilmesine yönelik tedbirler alınacaktır.” denilmektedir. Sonuç olarak Kurum cevabında 2016 yılı itibariyle pazarlık usulüne göre yapılan ihalelerde Ekonomi Bakanlığına yazı ekinde ihaleye baĢvuran firmaları bildirilmek suretiyle yüklenicinin VRHĠB alması ve idare tarafından bu istisnadan yararlandırılması konusunda oluĢan problemlerin giderileceğini, bunun yanında azami 24 ayı geçmeyecek Ģekilde istisna uygulanması bakımından da azami hassasiyetin gösterileceğini ve uygulamada yaĢanan olumsuzlukların giderilmesine yönelik tedbirlerin alınacağını belirtmektedir. Uluslararası ihaleye çıkarılan yatırım projelerini üstlenen firmaların yapacakları mal, malzeme, hizmet satıĢ ve teslimleri ile bu firmalara veya proje sahibi kamu kurumlarına

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 50 yapılacak teknik müĢavirlik, mühendislik vb. hizmet satıĢlarının vergi, resim ve harç istisnasından faydalandırılması, söz konusu ihalelerin yerli ve yabancı firmaların ayrı ayrı veya birlikte iĢtirakine açık olması durumunda mümkün olabilecektir. 4734 sayılı Kamu Ġhale Kanununun 21 inci maddesi kapsamında ilansız pazarlık usulü ile ihale edilen ve ihalesine sadece yerli firmaların davet edildiği yatırım projeleri ve hizmet iĢleri ihalelerinde, idari Ģartnamede ihalenin yerli ve yabancı isteklilere açık olduğu belirtilmiĢ olsa da, aynı Kanunu'nun 28 inci maddesinin birinci fıkrasına göre; ilan yapılmayan ihalelerde, ihale dokümanının sadece idare tarafından davet edilenlere verileceği hüküm altına alındığından, uygulamada idarece yabancı isteklilerin katılımı engellenmektedir. Bu kapsamda bulunan ihalelerde iĢin yüklenicisinin vergi, resim ve harç istisnasından faydalandırılması mümkün olmayacaktır. Bulguda da belirtildiği üzere VRHĠB genel kural olarak azami 24 aya kadar düzenlenebilmektedir. Bu kapsamda yer alan hizmet iĢlerine yönelik olarak, ilgili müĢavirlik ve danıĢmanlık firmalarınca vergi, resim ve harç istisnasından faydalanmak üzere azami 24 ayı aĢacak Ģekilde VRHĠB temin edilmesi ve aĢan sürelere iliĢkin dönemlerde istisna uygulamasına devam edilmesi mevzuata aykırılık teĢkil etmektedir. Öneri: 04.07.2012 tarihinde 4734 sayılı Kanunun 28 inci maddesinde yapılan değiĢiklik çerçevesinde ilan yapılmayan ihalelerde, ihale dokümanının sadece idare tarafından davet edilenlere satılacağı hükmü dikkate alınarak yaklaĢık maliyeti eĢik değere eĢit veya eĢik değerin üzerinde olan ihalelere sadece idare tarafından davet edilenlerin katılabilmesine imkan verecek Ģekilde Kamu Ġhale Kurumunca tip idari Ģartnamelerde düzenleme yapılması gerektiği değerlendirilmektedir. Ayrıca, uygulamada idarelerin yaĢadığı sıkıntılar ile konuyla ilgili yargı kararları dikkate alınarak; Kamu Ġhale Kanunundan bağımsız bir Ģekilde döviz kazandırıcı faaliyetlerin kapsamının gereği olarak, uygulanacak Vergi, Resim ve Harç istisnalarının amacına uygun olacak Ģekilde uluslararası ihale tanımının yapılmasına ihtiyaç olduğu değerlendirilmektedir. BULGU 3: KGM Tarafından Ġhalesi Yapılan Yapım ĠĢlerinde, Fiilen GerçekleĢtirilmeyen Ġmalatların Geçici HakediĢlere Yansıtılması KGM tarafından ihalesi gerçekleĢtirilen yapım iĢlerinde, özellikle üst yapı

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 51 imalatlarında geçici hakediĢlere yansıyan büyük miktarlı eksi (-) imalatların olduğu görülmekte, söz konusu durumun açıklaması olarak daha önceki hakediĢlere giren fazla imalat miktarların düzeltmeleri olduğu ifade edilmektedir. Yapım ĠĢleri Genel ġartnamesi‟nin geçici hakediĢ raporlarını düzenleyen 39 uncu maddesinde; “Yüklenicinin yaptığı işler ile ihzarattan doğan alacakları, metrajlara göre hesaplanarak sözleşme hükümleri uyarınca kesin ödeme niteliğinde olmamak ve kazanılmış hak sayılmamak üzere geçici hakediş raporları ile ödenir. Metrajlar, yeşil defter ve eklerinde gösterilir. …. İşe başlanıldığı tarihten itibaren meydana getirilen işler, yapı denetim görevlisi tarafından yüklenici veya vekili ile birlikte ölçülür ve bulunan miktarlar sözleşmedeki esaslara uygun olarak hakediş raporuna dahil edilir.” Hükmü yer almaktadır. Yine Yapım ĠĢleri Genel ġartnamesinin “AtaĢmanlar ve Ġlgili Diğer Defterler” baĢlıklı 28 incu maddesinde ise; “ İşyerlerinde, yapılan işlerin bütün ayrıntılarını günü gününe kayıt altına almak için, örneklerine göre şantiye günlük defteri, röleve ve ataşman defterleri, bunlarla ilgili belgeler yüklenici ile birlikte yapı denetim görevlisi tarafından tutulur. Yüklenici bu defterleri ve ilgili belgeleri imzalamak zorundadır. Bunlardan imzalı birer kopya yükleniciye verilir. “ Hükmü yer almaktadır. Yapım ĠĢleri Genel ġartnamesi “delil sözleĢmesi" niteliğindedir ve ihale dokümanında yer alan belgeler arasında öncelik sıralamasında ilk sırasında olması dolayısıyla idareyi ve yükleyici kesin olarak bağlar. Yapım ĠĢleri Genel ġartnamesine göre geçici hakediĢ raporlarına yansıyan imalat miktarları yeĢil defter ve eklerinden gelmekte, yeĢil deftere ise yüklenici ve yapı denetim görevlisi tarafından bir mutabakat içerisinde tutulan Ģantiye günlük defteri, röleve ve ataĢman defterleri dayanak teĢkil etmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 52 Bayındırlık ĠĢleri Kontrol Yönetmeliğinin 8 inci maddesinde ise kontrol mühendisliğince düzenlenecek, röleve, ataĢman defteri, plankote, proje, hesap, tutanak, Ģantiye defteri ve iĢin yürütülmesi için gerekli diğer evrakın zamanında ve usulüne uygun olarak hazırlanmasını ve kontrollük hizmetinde çalıĢanların görevlerini eksiksiz olarak yapmalarını titizlikle izleyeceği ve röleve ve ataĢman defterlerinin değerli belge niteliğinde olduğu hüküm altına alınmıĢtır. Bulguda konu edilen durumun gerçekleĢebilmesi için ya yapılmayan imalatların defter ve belgelere aksettirilmesi ya da defter ve belgelerde yer almayan imalatların geçici hakediĢlerde gösterilmesi durumu söz konusudur ki her iki durumda Yapım ĠĢleri Genel ġartnamesine aykırıdır. Dolayısıyla değerli belge niteliğinde sayılan, doğruluğundan kontrol teĢkilatının sorumlu olduğu ve ara hakediĢ ödemelerine dayanak teĢkil eden bu defter ve belgelerin gerçeğe aykırı kayıtların varlığı kontrol faaliyetlerini zaafa uğratmaktadır. Bununla birlikte kesin hakediĢe kadar bu fazla imalatlar geçici hakediĢlerde yapılan mahsuplaĢmalar ile düzeltilmeye çalıĢılsa da yüklenicinin fiilen gerçekleĢtirmediği imalatlar için ödeme yapıldığı bu durum bir avans mahiyeti taĢımaktadır. Daha da önemlisi ise resmi belge niteliğinde olan, harcama yetkilileri ve gerçekleĢtirme görevlileri tarafından imzalanan ve Yapım ĠĢleri Genel ġartnamesinde belirtildiği üzere dayanağı günlük defteri, röleve ve ataĢman defterleri olan geçici hakediĢlere, fiilen gerçekleĢtirilmemiĢ imalatların yansıtılması, geçici hakediĢlerin güvenilirliğini sorgulanır hale getirmektedir. Kamu idaresi cevabında; ““Yapım İşleri Genel Şartnamesinin "Geçici Hakediş Raporları" başlıklı 39. Maddesinin c. Bendinde " Yüklenicinin yaptığı işler ile ihzarattan doğan alacakları, metrajlara göre hesaplanarak sözleşme hükümleri uyarınca kesin ödeme niteliğinde olmamak ve kazanılmış hak sayılmamak üzere geçici hakediş raporları ile ödenir." denilmektedir. Yine aynı şartnamenin "Kesin Hakediş Raporu ve Hesap Kesilmesi" başlıklı 40. maddesinde ise " Yapı denetim görevlisi, yüklenici veya vekili ile birlikte işin gidişine paralel olarak daha önceden hazırlanıp karşılıklı imzalanmış bulunan kesin metraj ve hesaplar ile işin gidişine paralel hazır olmayanları, birlikte tamamlayıp imzalayarak geçici kabul tarihinden başlamak üzere en çok altı ay içinde idareye teslim etmek zorundadır."

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 53 denilmektedir. Yapım İşleri Genel Şartnamesinin 39. Maddesinde kesin ödeme niteliğinde olmayan ve kazanılmış hak olarak sayılmamak üzere düzenlenen hakedişler ile altlığı olarak hazırlanan metrajlarda sehven yapılan hata sonucu yapılan yanlış ödemenin kesin metrajların hazırlanması sonucu fark edilmesinden sonra düzenlenen ilk hakedişte gerekli düzeltmeler yapılmaktadır.” denilmektedir. Sonuç olarak Ġdare cevabında; kesin ödeme niteliğinde olmayan ve kazanılmıĢ hak olarak sayılmamak üzere düzenlenen geçici hakediĢ raporları ve bunlara dayanak oluĢturan metrajlarda sehven yapılan yanlıĢ ödemenin, kesin metrajlar ile düzeltildiği ifade edilmektedir. Ancak bulguda ifade edilen husus; geçici hakediĢ raporlarında yer alan fiilen gerçekleĢtirilmemiĢ imalatların, kesin metrajların yer aldığı kesin hakediĢ raporunda değil bir sonraki geçici hakediĢ raporlarında düzeltilmesidir. Bulguda ifade edilen imalat fazlalıkları, sehven yapılan hesap hatalarından ziyade, neredeyse yeni bir ihale konusunu oluĢturacak miktarlara iliĢkindir. Geçici hakediĢ dönemlerinde yüklenicinin fiilen gerçekleĢtirmediği imalatlar için ödeme yapılması bir avans mahiyeti taĢımaktadır. Daha da önemlisi resmi belge niteliği taĢıyan geçici hakediĢ raporları ve altlığı durumundaki; yeĢil defter, Ģantiye günlük defteri, röleve, ataĢman gibi tüm belgelerin sıhhatini sorgulanır hale getirmektedir. Öneri: Geçici hakediĢ raporlarının ödenek durumuna göre değil, yüklenici ve kontrol teĢkilatının birlikte düzenledikleri, aynı zamanda resmi belge niteliği taĢıyan, yeĢil defter, Ģantiye günlük defteri, röleve, ataĢman gibi belgeler esas alınarak, gerçeği yansıtacak Ģekilde düzenlenmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir. BULGU 4: SözleĢme Devirlerinde Mevzuatın Öngördüğü ġartların Tamamının Sorgulanmaması 4735 sayılı Kamu Ġhale SözleĢmeleri Kanununun 16 ıncı maddesinde; “Sözleşme, zorunlu hallerde ihale yetkilisinin yazılı izni ile başkasına devredilebilir. Ancak, devir alacaklarda ilk ihaledeki şartların aranması zorunludur.….” denilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 54 4735 sayılı Kamu Ġhale SözleĢmeleri Kanunu, sözleĢme devri konusunda idareye takdir yetkisi vermekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Ġlgili maddede zikredilen "zorunlu hal" kavramı bu yetkinin sınırı olarak ortaya konulmuĢ olup, zorunlu halin gerçekçi bir Ģekilde ortaya konulması ve ihale makamınca mutlaka titizlik ile incelenmesi gerekmektedir. Sözü edilen maddede belirtilen bir diğer husus; sözleĢmeyi devir alacak kiĢilerde ilk ihaledeki Ģartların aranması zorunluluğudur. Ġhalelere ait ilanlarda yeterlik değerlendirmesinde uygulanacak kriterler; ekonomik ve mali yeterliğe iliĢkin belgeler ile mesleki ve teknik yeterliğe iliĢkin belgeler baĢlıkları altında yer almaktadır. Bunlardan ekonomik ve mali yeterliğe iliĢkin belgeler ihale makamlarınca dikkatle incelenmekle birlikte özellikle; organizasyon yapısı ve personel durumuna iliĢkin belgeler ile makine teçhizat ve diğer ekipmana iliĢkin belgelerin, devir durumunda yeterlik kriteri değerlendirmesinde dikkate alınmadığı görülmüĢtür. Ġlk ihaledeki Ģartlar; sadece ekonomik ve mali kriterleri değil yeterlik kriterleri baĢlığı altında belirtilen tüm kriterleri kapsamaktadır. Tüm bu değerlendirmelerin yapılmadan sözleĢme devrine izin verilmesi, ilgili maddede belirtilen Ģartları sağlamayan iĢletmelere ihalelerin devredilmesi sonucunu doğurabilmektedir. Kamu idaresi cevabında; “Sözleşme devirlerinde zorunlu hallerde, sözleşmeyi devir alan firma için ilk ihalede istenilen ekonomik ve mali kriterleri içeren yeterlilik kriterlerini sağlayıp sağlamadığı, bununla beraber devir eden ve devir alan firmaların son üç yılda başka bir işi devretmediği ve yasaklı olup olmadıkları hususları EKAP üzerinden sorgulanarak, devir işlemleri mevzuatlara uygun bir şekilde yürütülmektedir.” denilmektedir. Sonuç olarak Ġdare cevabında; sözleĢmeyi devir alacak firmalar için ilk ihalede istenen ekonomik ve mali kriterleri içeren yeterlilik kriterlerini sağlayıp sağlamadığının, devir eden ve devir alan firmaların son üç yılda baĢka bir iĢi devretmediği ve yasaklı olup olmadıkları hususlarının EKAP üzerinden sorgulanarak, devir iĢlemlerinin mevzuata uygun bir Ģekilde yürütüldüğünü ifade etmektedir.
Ġdare tarafından ilk ihalede istenen ekonomik ve mali kriterleri içeren yeterlilik kriterlerini sağlayıp sağlamadığının değerlendirildiği ifade edilmekle birlikte mesleki ve teknik yeterliğe iliĢkin kriterlerin değerlendirilip değerlendirilmediğine iliĢkin herhangi bir

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 55 açıklamada bulunulmamaktadır. 4735 sayılı Kamu Ġhale SözleĢmeleri Kanununun 16 ıncı maddesinde yer alan; “Sözleşme, zorunlu hallerde ihale yetkilisinin yazılı izni ile başkasına devredilebilir. Ancak, devir alacaklarda ilk ihaledeki şartların aranması zorunludur.….” hükmü gereğince sözleĢme devirlerinde ekonomik ve mali yeterliğe iliĢkin Ģartlar yanında mesleki ve teknik yeterliğe iliĢkin Ģartlar da değerlendirilmelidir. Öneri: SözleĢme devirlerinde; sözleĢmeyi devir alacak firmalar için ilk ihalede istenen ekonomik ve mali kriterleri içeren yeterlilik kriterleri ile birlikte mesleki ve teknik yeterliğe iliĢkin kriterlerin de göz önünde bulundurulması gerekmekte olup tüm değerlendirmeler yapılmadan sözleĢme devrine izin verilmemelidir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 56 8. EKLER Ek 1: Kamu Ġdaresi Mali Tabloları TABLO 1.12 BĠLANÇO TABLOSU Kurum Kodu : 40.52 Adı : KARAYOLLARI GENEL MÜDÜRLÜĞÜ Yıl : 2015 AKTĠF HESAPLAR PASĠF HESAPLAR 1 DÖNEN VARLIKLAR 8.138.165.146,34 3 KISA VADELĠ YABANCI KAYNAKLAR 7.103.743.695,61 10 HAZIR DEĞERLER 11.156.243,85 32 FAALĠYET BORÇLARI 5.865.219.517,23 100 KASA HESABI 10.303,91 320 BÜTÇE EMANETLERĠ HESABI 5.865.219.517,23 102 BANKA HESABI 129.367.304,14 33 EMANET YABANCI KAYNAKLAR 811.043.229,89 103 VERĠLEN ÇEKLER VE GÖNDERME EMĠRLERĠ HESABI ( - ) -118.649.968,81 330 ALINAN DEPOZĠTO VE TEMĠNATLAR HESABI 56.464.592,08 104 PROJE ÖZEL HESABI 428.604,61 333 EMANETLER HESABI 754.578.637,81 12 FAALĠYET ALACAKLARI 7.298.525.404,06 36 ÖDENECEK DĠĞER YÜKÜMLÜLÜKLER 427.277.446,14 120 GELĠRDEN ALACAKLAR HESABI 7.292.584.603,00 360 ÖDENECEK VERGĠ VE FONLAR HESABI 398.365.528,33 126 VERĠLEN DEPOZĠTO VE TEMĠNATLAR HESABI 5.940.801,06 361 ÖDENECEK SOSYAL GÜVENLĠK KESĠNTĠLERĠ HESABI 26.429.812,32 14 DĠĞER ALACAKLAR 5.452.258,95 362 FONLAR VEYA DĠĞER KAMU ĠD.ADINA YAPILAN TAHSĠLAT HESABI 2.482.105,49 140 KĠġĠLERDEN ALACAKLAR HESABI 5.452.258,95 39 DĠĞER KISA VADELĠ YABANCI KAYNAKLAR HESABI 203.502,35 15 STOKLAR 811.900.811,09 397 SAYIM FAZLALARI HESABI 203.502,35 150 ĠLK MADDE VE MALZEME HESABI 811.846.202,35
157 DĠĞER STOKLAR HESABI 54.608,74 4 UZUN VADELĠ YABANCI KAYNAKLAR 433.608.367,97 16 ÖN ÖDEMELER 11.130.428,39 40 UZUN VADELĠ ĠÇ MALĠ BORÇLAR 433.593.058,45 162 BÜTÇE DIġI AVANS VE KREDĠLER HESABI 11.130.428,39 403 Kamu Ġdarelerine Mali Borçlar 433.593.058,45
43 DĠĞER BORÇLAR 15.309,52 2 DURAN VARLIKLAR 87.831.041.425,05 430 ALINAN DEPOZĠTO VE TEMĠNATLAR HESABI 15.309,52 25 MADDĠ DURAN VARLIKLAR 87.797.829.755,70
250 ARAZĠ VE ARSALAR HESABI 10.465.316.377,12 5 ÖZ KAYNAKLAR 88.431.854.507,81

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 57 251 YERALTI VE YERÜSTÜ DÜZENLERĠ HESABI 20.979.411.591,34 50 NET DEĞER 25.113.090.098,81 252 BĠNALAR HESABI 166.489.779,23 500 NET DEĞER HESABI 25.113.090.098,81 253 TESĠS, MAKĠNE VE CĠHAZLAR HESABI 373.255.410,76 51 DEĞER HAREKETLERĠ 748.778.364,18 254 TAġITLAR HESABI 215.749.690,40 519 DEĞER HAREKETLERĠ SONUÇ HESABI 748.778.364,18 255 DEMĠRBAġLAR HESABI 94.064.200,04 57 GEÇMĠġ YILLAR OLUMLU FAALĠYET SONUÇLARI 59.926.857.286,09 257 BĠRĠKMĠġ AMORTĠSMANLAR HESABI ( - ) -7.394.685.671,76 570 GEÇMĠġ YILLAR OLUMLU FAALĠYET SONUÇLARI HESABI 59.926.857.286,09 258 YAPILMAKTA OLAN YATIRIMLAR HESABI 62.898.228.378,57 58 GEÇMĠġ YILLAR OLUMSUZ FAALĠYET SONUÇLARI

13.979.939.690,78 26 MADDĠ OLMAYAN DURAN VARLIKLAR 28.968.139,81 580 GEÇMĠġ YILLAR OLUMSUZ FAALĠYET SONUÇLARI HESABI ( - )

13.979.939.690,78 260 HAKLAR HESABI 40.701.867,73 59 DÖNEM FAALĠYET SONUÇLARI 16.623.068.449,51 264 ÖZEL MALĠYETLER HESABI 63.016,25 590 DÖNEM OLUMLU FAALĠYET SONUCU HESABI 22.205.074.695,01 268 BĠRĠKMĠġ AMORTĠSMANLAR HESABI ( - ) -11.796.744,17 591 DÖNEM OLUMSUZ FAALĠYET SONUCU HESABI ( - ) -5.582.006.245,50 29 DĠĞER DURAN VARLIKLAR 4.243.529,54
294 ELDEN ÇIKARILACAK STOKLAR VE MADDĠ DURAN VARLIKLAR HESABI 10.814.013,52
299 BĠRĠKMĠġ AMORTĠSMANLAR HESABI ( - ) -6.570.483,98
AKTĠF TOPLAMI 95.969.206.571,39 PASĠF TOPLAMI 95.969.206.571,39 BĠLANÇO DĠPNOTLARI :
910 ALINAN TEMĠNAT MEKTUPLARI HESABI 3.994.297.297,68 911 ALINAN TEMĠNAT MEKTUPLARI EMANETLERĠ HESABI 3.994.297.297,68 912 KĠġĠLERE AĠT MENKUL KIYMETLER HESABI 100,00 913 KĠġĠLERE AĠT MENKUL KIYMET EMANETLERĠ HESABI 100,00 920 GĠDER TAAHHÜTLERĠ HESABI 13.131.836.806,58 921 GĠDER TAAHHÜTLERĠ KARġILIĞI 13.131.836.806,58 922 KAMU-ÖZEL ĠġBĠRLĠĞĠ MODELĠ TAAHHÜTLERĠ HESABI 8.602.132.674,00 923 AMU-ÖZEL ĠġBĠRLĠĞĠ MODELĠ TAAHHÜTLERĠ KARġILIĞI HESABI 8.602.132.674,00 948 BAġKA BĠRĠMLER ADINA ĠZLENEN ALACAKLAR HESABI 252.875.611,33 949 BAġKA BĠRĠMLER ADINA ĠZLENEN ALACAK EMANETLERĠ HESABI 252.875.611,33

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 58 FAALĠYET SONUÇLARI TABLOSU Giderin Türü Gelirin Türü 630.01 PERSONEL GĠDERLERĠ 1.030.497.145,08 600.03 TEġEBBÜS VE MÜLKĠYET GELĠRLERĠ 1.021.485.261,18 630.02 SGK DEVLET PRĠMĠ GĠDERLERĠ 223.576.209,81 600.04 ALINAN BAĞIġ VE YARDIMLAR ĠLE ÖZEL GELĠRLER 21.675.936.705,84 630.03 MAL VE HĠZMET ALIM GĠDERLERĠ 651.347.811,65 600.05 DĠGER GELĠRLER 219.848.855,67 630.05 CARĠ TRANSFERLER 15.630.049,51 600.11 DEĞER VE MĠKTAR DEĞĠġĠMLERĠ GELĠRLERĠ 21.974.216,65 630.11 DEĞER VE MĠKTAR DEĞĠġĠMLERĠ GĠDERLERĠ 191.538.512,03 600.25 KAMU ĠDARELERĠNDEN BEDELSĠZ OLARAK ALINAN MALĠ OLMAYAN VARLIKLARDAN ELDE EDĠLEN GELĠRLER 4.362,94 630.12 GELĠRLERĠN RET VE ĠADESĠNDEN KAY. GĠDERLER 1.548.176,55 TOPLAM 22.939.249.402,28 630.13 AMORTĠSMAN GĠDERLERĠ 2.453.466.938,16 630.14 ĠLK MADDE VE MAL. GĠDERLERĠ 790.310.133,89 630.20 SĠLĠNEN ALACAKLARDAN KAY. GĠDERLER 8.206,23 630.30 PROJE KAPSAMINDA YAP. CARĠ GĠDERLER 780.013.636,47 630.99 DĠGER GĠDERLER 178.244.133,39 TOPLAM 6.316.180.952,77

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 59 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu 60

KARAYOLLARI GENEL MÜDÜRLÜĞÜ 2015 YILI PERFORMANS DENETĠM RAPORU

ĠÇĠNDEKĠLER

1. ÖZET ........................................................................................................................................................... 61
2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU ............................................. 62
3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU............................................................................................................. 62
4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI ........................................................ 62
5. GENEL DEĞERLENDĠRME ................................................................................................................... 64
6. DENETĠM BULGULARI .......................................................................................................................... 72

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 61

1. ÖZET Bu rapor, Karayolları Genel Müdürlüğünün performans denetimi sonuçlarını ve bulgularını içermektedir. 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu'nun 36'ncı maddesi uyarınca, SayıĢtay “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilen denetim” olarak tanımlanan performans denetimini yapmakla görevli ve yetkilidir. Karayolları Genel Müdürlüğünün hedef ve göstergeleriyle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının değerlendirmesini sağlamak amacıyla aĢağıdakiler denetlenmiĢtir:  2015 yılı Performans Programı,  2015 yılı Faaliyet Raporu ve  Faaliyet sonuçları ölçümü yapan veri kayıt sistemleri. Kurumun 2012-2016 dönemine iliĢkin Stratejik Planı 2014 yılında SayıĢtay tarafından denetlendiği için 2015 yılında Stratejik Plana iliĢkin değerlendirme yapılmamıĢtır. Kurumun Performans Programı zamanında hazırlanmamıĢ olup; kapsam ve içerik açısından ilgili mevzuatta belirtilen hususları karĢılamaktadır. Faaliyet Raporu ise zamanında yayımlanmakla birlikte mali bilgiler bölümünde temel mali tablolara yer verilmemiĢtir. Bu nedenle Performans Programı ve Faaliyet Raporu için raporlama gereklilikleri kısmen yerine getirilmiĢtir. Bunun yanında raporun “Denetim Bulgu ve Değerlendirmeleri” bölümünde gösterildiği üzere, “performans bilgisinin içeriği” bakımından kriterlerin kısmen karĢılandığı, seçilen hedef ve göstergeler için gerçekleĢmeyi ölçen ve buna iliĢkin performans bilgisi üreten “veri kayıt sisteminin” ise yine kısmen amaca uygun olduğu sonucuna ulaĢılmıĢtır. 2012-2016 dönemine ait Stratejik Planının kurumun 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün TeĢkilat ve Görevleri Hakkında Kanunla yeniden yapılandırıldıktan sonraki ilk stratejik planı olması, performans göstergelerini takip etmekle sorumlu personele gereken eğitimin verilememesi, 2015 yılında risk değerlendirilmesinin yapılmamıĢ olması, verilerin güvenilirliğine iliĢkin çapraz kontrol yapılmaması, bölge müdürlüklerinde göstergelere iliĢkin verileri temin edecek sorumlu personelin belirlenmemiĢ olması ve bütçe ödeneklerinin dönem sonunda dönem baĢına göre büyük oranda artıĢ göstermesi bu durumu ortaya çıkaran

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 62 etkenlerden bazılarıdır. Söz konusu riskler verilerin güvenilirliğini zedeleyebileceğinden genel olarak performans yönetim sisteminin geliĢtirilmesi gerektiği düĢünülmektedir. 2. DENETLENEN KAMU ĠDARESĠ YÖNETĠMĠNĠN SORUMLULUĞU Denetlenen kamu idaresi yönetimi, 5018 sayılı Kanun ve bu Kanun uyarınca yayımlanan Stratejik Plan, Performans Programı ve Ġdare Faaliyet Raporlarının hazırlanmasına iliĢkin yönetmelik ve kılavuzlara uygun olarak hazırlanmıĢ olan performans bilgisi raporlarının doğru ve güvenilir bilgi içerecek Ģekilde zamanında SayıĢtay‟a sunulmasından; bir bütün olarak sunulan bu raporların kamu idaresinin faaliyet ve iĢlemlerinin sonucunu tam ve doğru olarak yansıtmasından; kamu idaresinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğundan; performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarının ölçülmesine iliĢkin sistemlerin amacına uygun olarak oluĢturulmasından, etkin olarak iĢletilmesinden ve izlenmesinden; performans bilgisinin dayanağını oluĢturan bilgi ve belgelerin denetime hazır hale getirilmesinden ve sunulmasından sorumludur. 3. SAYIġTAYIN SORUMLULUĞU SayıĢtay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin amaç, hedef, gösterge ve faaliyetlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, kamu idaresinin raporladığı performans bilgisinin güvenilirliğine iliĢkin değerlendirme yapmak, performans yönetimi ve faaliyet sonuçlarını ölçen sistemleri değerlendirmekle sorumludur. 4. DENETĠMĠN DAYANAĞI, AMACI, YÖNTEMĠ VE KAPSAMI Denetimin dayanağı; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 6085 sayılı SayıĢtay Kanunu, genel kabul görmüĢ uluslararası denetim standartları ve SayıĢtay ikincil mevzuatıdır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 63 Denetimin amacı, bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında TBMM ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması, kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi ile hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın yerleĢtirilmesi ve yaygınlaĢtırılmasıdır. Denetim, kamu idaresinin faaliyet raporunda yer alan performans bilgilerinin ve bunları oluĢturan kayıt ve belgelerin doğruluğu ve güvenilirliğine iliĢkin denetim kanıtı elde etmek üzere; uygun denetim prosedürleri ve tekniklerinin uygulanması ile gerçekleĢtirilmiĢtir. Bu çerçevede, Karayolları Genel Müdürlüğünün yayımladığı 2015 yılı Performans Programı ve 2015 yılı Ġdare Faaliyet Raporu incelenmiĢtir. 2012-2016 dönemine ait Stratejik Plan ise 2014 yılı denetimleri sırasında incelenmiĢ olup Stratejik Plana ait değerlendirmeler 2014 yılı Performans Denetimi Raporu ile yapılmıĢtır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 64 5. GENEL DEĞERLENDĠRME 2015 yılı performans denetimi kapsamında Karayolları Genel Müdürlüğünün yayımladığı, 2015 yılı Performans Programı ve Ġdare Faaliyet Raporu incelenerek faaliyet sonuçlarının ölçülmesine yönelik olarak üretilen performans bilgisinin güvenilir olup olmadığı değerlendirilmiĢtir. Kurumun 2012-2016 yıllarına iliĢkin Stratejik Planı ise 2014 yılında denetlendiği için 2015 yılında Stratejik Planla ilgili değerlendirme yapılmamıĢtır. Denetim yukarıda sayılan iki belge üzerinden kamu idaresinin raporlama gerekliliklerine uyumunun değerlendirilmesi, bu belgelerde sunulan performans bilgisinin değerlendirilmesi ve performans bilgisinin üretilmesi için kullanılan veri kayıt sistemlerinin değerlendirilmesi yoluyla gerçekleĢtirilmiĢtir. Bu değerlendirmeler için kullanılan kriterler aĢağıda yer alan Tablo 1, Tablo 2 ve Tablo 3‟te görülmektedir. Tablo 1: Raporlama gerekliliklerine uygunluk kriterleri Mevcudiyet Karayolları Genel Müdürlüğü‟nün, plan, program ve raporlarını yayımlayıp yayımlamadığı Zamanlılık Karayolları Genel Müdürlüğü‟nün plan, program ve raporlarını yasal süre içinde yayımlayıp yayımlamadığı Sunum Karayolları Genel Müdürlüğü‟nün plan, program ve raporlarının ilgili mevzuatla belirlenen usullere uyumlu olup olmadığı Tablo 2: Performans bilgisinin içeriğine yönelik kriterler Performans Programı Ġlgililik: Hedefler, göstergeler ve faaliyetler arasında mantıksal bağlantı olması Ölçülebilirlik: Performans programlarındaki hedeflerin ve göstergelerin ölçülebilir olması Ġyi tanımlanma: Hedefin açık ve net bir tanımının olması Faaliyet Raporu Tutarlılık: Hedeflerin, denetlenen idarenin planlama ve raporlama dokümanlarında (göstergeler ve alt hedefler dâhil) tutarlı olarak kullanılması Doğrulanabilirlik: Raporlanan değerlerin, temel veri kayıt sistemlerinin çıktısıyla tutarlı olması

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 65 Ġkna edicilik/ Geçerlilik: Planlanan ve raporlanan performans arasındaki her tür sapmanın denetlenen idare tarafından ele alınması ve sapmayı açıklayan nedenlerin geçerli/ inandırıcı olması Tablo 3: Veri kayıt sistemlerinin güvenilirliğine yönelik kriterler Güvenilirlik Veri kayıt sistemlerinin, gerçekleĢmeleri tam ve doğru Ģekilde ölçerek faaliyet raporunda güvenilir veri sunuyor olması A- PERFORMANS PROGRAMI Kurum 2014 yılı Performans Denetimi Raporunda belirtilen değerlendirmeler sonucunda 2015 yılı Performans Programında, performans hedeflerinden altı adedini değiĢtirmiĢ, iki adedini kaldırmıĢ; performans göstergelerinden ise sekiz adedini kaldırarak yirmi adedini değiĢtirmiĢ ve iki adet yeni gösterge eklemiĢtir. Yapılan değiĢiklikler sonucunda oluĢturulan 2015 yılı Performans Programı hakkındaki tespitler aĢağıda yer almaktadır.

• Raporlama Gerekliliklerine Uyum Kurumunun Performans Programı mevcut olup ilgili mevzuatta yer alan kapsam ve içeriğe iliĢkin tüm baĢlıkları kapsamaktadır. Ancak Performans Programı “ Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik”te belirlenen süre içerisinde yayımlanmamıĢtır.
• Performans Bilgisinin Ġçeriği Performans programının ilgililik, ölçülebilirlik ve iyi tanımlanma kriterlerine göre değerlendirilmesi sonucunda ise; Ġlgililik Performans Programında yer alan 36 performans hedefinin 3 tanesi ile, 105 performans göstergesinden 8 tanesinin çıktı veya sonuç odaklı olmadığı değerlendirildiğinden ilgililik değerlendirilmesi yapılmamıĢtır. Ġlgililik değerlendirmesi yapılan 33 performans hedefinin tamamı ile 97 performans göstergesinin 96 tanesinin ise ilgili olduğu görülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 66 Tablo 4. Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Çıktı-Sonuç Odaklılık Açısından Değerlendirilmesi
Performans Hedefi Sayısı Performans Göstergesi Sayısı Çıktı veya Sonuç Odaklı 33 97 Girdi veya Faaliyet Odaklı 3 8 Toplam 36 105 Tablo 5. Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Ġlgililik Kriterine Göre Sınıflandırılması
Performans Hedefi Sayısı Performans Göstergesi Sayısı Ġlgili 33 96 Ġlgili Değil 0 1 Toplam 33 97 Ölçülebilirlik Ölçülebilirlik kriterine göre değerlendirmeye tabi tutulan 33 performans hedefi ile, 96 adet performans göstergesinin tamamının ölçülebilir olduğu görülmüĢtür.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 67 Tablo 6. Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Ölçülebilirlik Kriterine Göre Sınıflandırılması
Performans Hedefi Sayısı Performans Göstergesi Sayısı Ölçülebilir 33 96 ÖlçülebilirDeğil 0 0 Toplam 33 96
Ġyi Tanımlanma Performans göstergelerinin tamamının iyi tanımlandığı görülmüĢtür Tablo 7. Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Ġyi Tanımlanma Kriterine Göre Sınıflandırılması
Performans Hedefi Sayısı Performans Göstergesi Sayısı Ġyi TanımlanmıĢ 33 96 Ġyi TanımlanmamıĢ 0 0 Toplam 33 96
B- FAALĠYET RAPORU

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 68

• Raporlama Gerekliliklerine Uyum Kurumunun Faaliyet Raporu mevcut olup “Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik”te belirlenen süre içerisinde yayımlanmıĢtır. Ancak Faaliyet Raporu ilgili mevzuatta yer alan kapsam ve içeriğe iliĢkin tüm baĢlıkları kapsamakla birlikte, Faaliyet Raporunda “Mali Bilgiler” baĢlığı altında yer verilmesi gereken temel mali tablolara yer verilmemiĢtir.
• Performans Bilgisinin Ġçeriği Faaliyet Raporunun tutarlılık, doğrulanabilirlik ve geçerlilik/ikna edicilik kriterlerine göre değerlendirilmesi sonucunda; Tutarlılık; Faaliyet Raporunda yer alan 33 performans hedefi ile, 96 adet performans göstergesinin tamamının tutarlı olduğu görülmüĢtür. Tablo 8. Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Tutarlılık Kriterine Göre Sınıflandırılması
  Performans Hedefi Sayısı Performans Göstergesi Sayısı Tutarlı 33 96 Tutarlı Değil 0 0 Toplam 33 96 Doğrulanabilirlik;

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 69 Faaliyet Raporunda yer alan 33 performans hedefi ile, 96 adet performans göstergesinin tamamının doğrulanabilir olduğu görülmüĢtür. Tablo 9. Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Doğrulanabilirlik Kriterine Göre Sınıflandırılması
Performans Hedefi Sayısı Performans Göstergesi Sayısı Doğrulanabilir 33 96 Doğrulanabilir Değil 0 0 Toplam 33 96 Geçerlilik / Ġkna Edicilik; Faaliyet Raporunda yer alan 33 performans hedefi ile, 96 adet performans göstergesinin tamamının geçerli ve ikna edici olduğu görülmüĢtür. Tablo 10. Performans Hedefleri ve Performans Göstergelerinin Geçerlilik / Ġkna Edicilik Kriterine Göre Sınıflandırılması
Performans Hedefi Sayısı Performans Göstergesi Sayısı Geçerli / Ġkna Edici 33 96 Geçerli / Ġkna Edici Değil 0 0 Toplam 33 96

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 70 FAALĠYET SONUÇLARININ ÖLÇÜLMESĠ VE DEĞERLENDĠRĠLMESĠ Karayolları Genel Müdürlüğünün seçilen hedef ve göstergelerini ölçmek için kullanılan veri kayıt sistemlerine iliĢkin olarak tespit edilen riskler aĢağıdaki gibidir:

• Gerek verileri sağlayan personele gerek veri giriĢini yapan personele kapsamlı bir eğitim verilmemiĢ olması,
• Verilerin üç ayda bir kümülatif olarak giriliyor olması,
• 2015 yılında risk değerlendirilmesi yapılmaması,
• Birkaç gösterge dıĢında verilerin güvenilirliğine iliĢkin çapraz kontrol yapılmaması,
• Bölge müdürlüklerinde göstergelere iliĢkin verileri temin edecek sorumlu personelin belirlenmemiĢ olması. Söz konusu risklerin verilerin güvenilirliğini zedeleyebileceği ve gerçekleĢmenin olduğundan fazla rapor edilmesine neden olabileceği düĢünülmektedir. Sonuç olarak: Performans Programı mevcut olup, ilgili mevzuatta yer alan kapsam ve içeriğe iliĢkin tüm baĢlıkları kapsamaktadır. Ancak Performans Programı “Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik”te belirlenen süre içerisinde yayımlanmamıĢtır. Performans Programı için raporlama gereklilikleri kısmen yerine getirilmiĢtir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 71 Kurum Faaliyet Raporu ise mevcut olup “Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik”te belirlenen süre içerisinde yayımlanmıĢtır. Ancak Faaliyet Raporu ilgili mevzuatta yer alan kapsam ve içeriğe iliĢkin tüm baĢlıkları kapsamakla birlikte, Faaliyet Raporunda “Mali Bilgiler” baĢlığı altında yer verilmesi gereken temel mali tablolara yer verilmediğinden Faaliyet Raporu için raporlama gereklilikleri kısmen yerine getirilmiĢtir. Bunun yanında raporun “Denetim Bulguları” bölümünde gösterildiği üzere, Kurumun Performans Programı ve Faaliyet Raporu için “performans bilgisinin içeriği” bakımından kriterlerin kısmen karĢılandığı, seçilen hedef ve göstergeler için gerçekleĢmeyi ölçen ve buna iliĢkin performans bilgisi üreten “veri kayıt sisteminin” ise yine kısmen amaca uygun olduğu sonucuna ulaĢılmıĢtır. 2012-2016 dönemine ait Stratejik Planının kurumun 6001 sayılı Kanunla yeniden yapılandırıldıktan sonraki ilk stratejik planı olması, performans göstergelerini takip etmekle sorumlu personele gereken eğitimin verilememesi, 2015 yılında risk değerlendirilmesinin yapılmamıĢ olması, verilerin güvenilirliğine iliĢkin çapraz kontrol yapılmaması, bölge müdürlüklerinde göstergelere iliĢkin verileri temin edecek sorumlu personelin belirlenmemiĢ olması ve bütçe ödeneklerinin dönem sonunda dönem baĢına göre büyük oranda artıĢ göstermesi bu durumu ortaya çıkaran etkenlerden bazılarıdır. Söz konusu riskler verilerin güvenilirliğini zedeleyebileceğinden genel olarak performans yönetim sisteminin geliĢtirilmesi gerektiği düĢünülmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 72 6. DENETĠM BULGULARI A. Stratejik Planın Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular Herhangi bir denetim bulgusu tespit edilmemiĢtir. B. Performans Programının Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 1: Performans Programı Zamanında YayınlanmamıĢtır 05.07.2008 tarih ve 26927 sayılı Resmi Gazete‟de yayımlanan “Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik” uyarınca 2015 yılı Performans Programının 2015 yılı bütçe teklifi ile birlikte Maliye Bakanlığı‟na ve Devlet Planlama MüsteĢarlığı(Kalkınma Bakanlığı)‟na gönderilmesi, nihai hali verilen performans programının üst yönetici tarafından Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanması ve en geç Mart ayının 15‟ine kadar Maliye Bakanlığı‟na ve Devlet Planlama MüsteĢarlığı(Kalkınma Bakanlığı)‟na gönderilmesi gerekmektedir. Ancak kamu idaresi, 2015 yılı Performans Programını 22.06.2015 tarihinde ilgili kurumlara gönderebilmiĢtir. 2014 yılı için SayıĢtay tarafından yapılan Performans Denetimi sonuçlarına göre ise Performans Programı revize edilerek 20.11.2015 tarihinde Kurum internet sitesinden kamuoyuna açıklanmıĢtır. Dolayısıyla performans programı zamanında yayımlanmamıĢtır. Kamu idaresi cevabında; “Sayıştay Başkanlığı‟nın 2014 Yılı Performans Denetimi Raporu 16.04.2015 tarihinde Denetim-7/KGM/2015/265-21318 sayılı yazı ile Kuruluşumuza iletilmiştir. Söz konusu tarihte 2015 yılı Performans Programı hazırlanmış olmakla beraber 2014 yılı Performans Programının yayımlanmasındaki gecikme nedenlerine ilişkin 20.05.2015 tarih ve 97289 sayılı cevabi yazımızda belirtilen aynı gerekçelerle yayımlanması gecikmiştir. Yayımlanan ve ilgili kurumlara gönderilen 2015 Yılı Performans Programı, 2014 Yılı Performans Denetimi Raporu‟nun Denetim Bulguları doğrultusunda yeni gösterge düzenlenme ve geçmiş yıllara dönük veri toplama çalışması tamamlandıktan sonra revize edilerek kgm.gov.tr İnternet adresinde kamuoyuna açıklanmıştır. Söz konusu gecikme nedenleri,:

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 73 a) Kuruluşumuza tahsis edilen sene başı yatırım bütçesi, yatırım amaçlı kullanılan cari bütçe de dahil olmakla birlikte, ihtiyaçları karşılamakta yetersiz kalmaktadır. 2015 yılında sene başında 4.289.500.000 TL olan yatırım bütçesi yılsonunda yaklaşık %374 artışla 20.335.585.701 TL‟ye yükseltilmiş ve bu ödeneğin 20.292.817.014 TL‟si harcanmıştır. Ayrıca; yatırım nitelikli cari giderlerden 837.375.560 TL‟nin karayolları akaryakıt, bitüm alımı ve yol bakım-onarım hizmetleri için yatırım amaçlı harcandığı dikkate alındığında, Kuruluşun toplam yatırım harcaması 21.130.192.574 TL olmuştur. 2015 YILI YATIRIM ARTIġ CARĠ ARTIġ TOPLAM ARTIġ SENE BAġI BÜTÇESĠ 4.289.500.000 %374 2.956.804.000 %2,7 7. 246.304.000 % 216 SENE SONU BÜTÇESĠ 20.335.585.701 2.540.025.294 22.875.610.995 HARCAMA 20.292.817.014 %373 2.532.981.405 - 22.825.798.419 %215 2015 yılında 7. 246.304.000 TL olan toplam bütçe alınan 13.089.281.701 TL ek ödenek ile (%216 artışla) 22.875.610.995 TL olmuştur. Sene başı yatırım bütçesine göre yapılan performans hedeflerinde gösterge değerleri, Performans Hedef tablolarında yer almakta olan önceki iki yıl ile kıyaslandığında çok düşük kalmakta bu da İdarenin program yılı için önceki yıllara göre daha az çalışma programladığı gibi algı yaratmaktadır. Bir önceki yılsonu çalışması göz önüne alınarak hedef belirlemek istenirse; program yılının sene başı bütçesi yetersiz kalmaktadır. Bu durumda İdaremizce Nisan ayının ilk haftalarında gerçekleştirilen Bölge Müdürleri toplantısına kadar beklenmektedir. Bölge Müdürlerinin de katılımıyla, yapılacak yatırımlara ilişkin ihtiyaç duyulacak ek ödenekler göz önüne alınarak toplantı sonucunda belirlenen alternatif çalışma programımızı da performans programına dâhil etmek ve

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 74 performans programının içeriğinde yeniden düzenlemeler yapmak performans programını geciktirmektedir. Ancak; 2016 yılı sen başı yatırım bütçesi önceki yılın sene başı yatırım bütçesine göre yaklaşık %121 artışla tahsis edilmiş ve “2016 Yılı Performans Programı” tahsis edilen bütçe ve gelecek tahmini ek ödenek doğrultusunda düzenlenmiştir. Buna göre düzenlenen Performans Programı Maliye Bakanlığının belirlediği süre içinde (T.B.M.M Bütçe görüşmelerindeki gecikme nedeniyle 2016 yılı için; Maliye Bakanlığının web sitesinde “Duyurular” bölümünde 2016-Şubat ayı sonuna kadar internet ortamında yayımlanarak kamuoyuna duyurulması, 2016-Haziran ayı sonuna kadar kitap olarak ilgili kurumlara gönderilmesi gerektiği bildirilmiştir.) (29.02.2016 tarihinde)Kuruluşumuzun www.kgm.gov.tr internet adresinde yayımlanmıştır. b) “100 Milyon TaşıtxKm ye düşen ölü sayısı” göstergesine ilişkin değerlendirme Kuruluşumuz verilerinin yanı sıra Jandarma Genel Komutanlığı ve Emniyet Genel Müdürlüğü‟nden alınan “kaza etüt çalışmaları sonucunda KGM‟nin sorumlu olduğu yol ağında meydana gelen kaza verileri” ile birlikte yapıldığından ve bu kurumlardan gelen verilerin belirlenen Performans Programı yayımlanma tarihiyle çakışmamasından gecikme yaşanmaktadır.  Trafik Güvenliği Dairesi Başkanlığımızca yapılan çalışmada, Bölge Müdürlüklerimizden alınan trafik sayım sonuçları ile Taşıt x Km değerleri hesaplanmaktadır. Elde edilen sonuçlar yılın ilk çeyreğinde netleşmektedir.  Emniyet Genel Müdürlüğü ile Jandarma Genel Komutanlığının yaptığı kaza etüt çalışmaları sonucunda KGM‟nin sorumlu olduğu yol ağında meydana gelen kaza verileri Mayıs/Haziran ayında Kuruluşumuza bildirilmektedir.  Toplanan veriler (Trafik sayım sonuçları ve kaza verileri) doğrultusunda Trafik Güvenliği Dairesi Başkanlığımızca “100 Milyon TaşıtxKm ye düşen ölü sayısı” hesaplanmakta ve Kuruluşumuzun www.kgm.gov.tr internet adresinde Mayıs/Haziran ayında yayımlanmaktadır. 2016 yılında İdarenin stratejik Planı‟na uyularak bu gösterge Performans Programında kullanılmıştır. Ancak; Göstergenin 2015 sonuç değeri henüz belli olmadığından aşağıdaki not yazılmıştır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 75 “NOT: (*)Emniyet Genel Müdürlüğü ve Jandarma Genel Komutanlığınca, KGM yol ağında 2015 yılı içinde meydana gelen trafik kazalarına ilişkin veriler henüz Kuruluşumuza gönderilmediğinden gösterge sonuç değeri belirlenememiştir. Yol ağımızda meydana gelen kaza verileri (ölü ve yaralı sayıları) açıklandığında 100 milyon taşıt-km'ye düşen ölü sayısı Trafik Güvenliği Dairesi Başkanlığı‟mızca belirlenerek Mayıs/Haziran ayı içinde web sitemizde (kgm.gov.tr) Trafik Kazaları Özeti 2015 dosyasında yayımlanacaktır.” denilmektedir. Sonuç olarak Kamu idaresi, bulgu konusu hususa katılmakta olup, sene baĢı ve sene sonu bütçe ödenekleri arasındaki büyük fark nedeniyle bütçe ile performans programı arasındaki bağın kurulmasında zorluklar yaĢandığını; nisan ayının ilk haftalarında gerçekleĢtirilen Bölge Müdürleri Toplantısında yapılacak yatırımlara iliĢkin ihtiyaç duyulacak ek ödenekler göz önüne alınarak, bu toplantıdan sonra belirlenen alternatif çalıĢma programlarını Performans Programına dâhil etmek istemeleri ve bu durumun Performans Programının içeriğinde yeniden düzenlemeler yapmak gerektirdiğini; izledikleri bir göstergeye iliĢkin verilerin baĢka kurumlardan sağlandığını ve bu verilerin alınma tarihinin mevcut takvime uymadığını ifade etmektedir. Sene baĢı bütçesinin sene sonunda %216‟lık bir artıĢ göstermesi, stratejik planın bütçe ile iliĢkisini sağlayan performans programının doğru bir Ģekilde hazırlanmasına engel teĢkil etmektedir. Ġlgili kurumlarla görüĢülerek bütçe ödeneklerinin gerçekçi bir Ģekilde tespit edilmesi, performans programının söz konusu mevzuatta yer alan takvime uygun olarak hazırlanmasını sağlayacaktır. BULGU 2: Performans Programı ve Bütçe Arasında Var Olması Gereken ĠliĢki, Sene BaĢında Belirlenen Bütçe Ġle Yılsonu Bütçe GerçekleĢmeleri Arasında Meydana Gelen Büyük Orandaki Sapmalar Nedeni Ġle Ortadan Kalkmaktadır 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu idarelerinin; orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaĢmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren stratejik plan hazırlamaları ve bütçelerin stratejik planlarda yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlanması öngörülmüĢtür. Stratejik plan ve bütçe iliĢkisi performans programları aracılığı ile gerçekleĢtirilmektedir. Bütçe hazırlık sürecine entegre edilen performans programları, idare bütçelerinin stratejik planlarda belirlenmiĢ amaç ve hedefler doğrultusunda hazırlanmasına

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 76 yardımcı olmaktadır. Performans programlarında, stratejik planlarda yer alan amaç ve hedefler doğrultusunda, belirlenen performans hedeflerine, bu hedeflere ulaĢmak için gerçekleĢtirilecek faaliyetlere, bunların kaynak ihtiyacına ve performans göstergelerine yer verilmektedir. Performans programları, bütçe dokümanlarında mali bilgilerin yanında, performans bilgilerinin de yer almasını sağlayarak, çıktı ve sonuç odaklı bir bütçeleme anlayıĢını ön plana çıkarmakta, yeni kamu mali yönetim sistemimizin dayandığı mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkelerine iĢlerlik kazandırmaktadır. Performans hedefleri, idarenin neleri baĢaracağını, faaliyetler ise bunların nasıl gerçekleĢtirileceğini ifade eder. Hedeflerin gerçekleĢmesine yönelik olarak doğru faaliyetlerin belirlenmesi ve bunların maliyetlerinin gerçeğe en yakın Ģekilde hesaplanması, mal ve hizmet üretimine iliĢkin daha isabetli tercihler yapılması, kaynakların amaç ve hedeflere tahsis edilmesini öngören bütçeleme anlayıĢının iĢlerlik kazanması açısından büyük önem taĢımaktadır. Ancak Karayolları Genel Müdürlüğünün detayları aĢağıda yer alan bütçe gerçekleĢmeleri incelendiğinde; stratejik plan, performans programı ve bütçe arasında var olması gereken iliĢki, dönem baĢında belirlenen bütçe ile yılsonu bütçe gerçekleĢmeleri arasında meydana gelen büyük orandaki sapmalar nedeni ile ortadan kalkmaktadır. Performans programı dönem baĢı bütçesi ile uyumlu bir Ģekilde hazırlanmakta, performans hedefleri de bu bütçe kısıtı altında belirlenmektedir. Lakin kurum bütçesinde, sene içerisinde yapılan ödenek aktarımları ile % 215‟lere varan artıĢlar meydana gelmektedir. Bu durum performans programı ile bütçe arasındaki bağlantının bozulmasına neden olarak performans programını anlamsız kılmakta; Kurumun sağlıklı bir Ģekilde planlama yapma imkânını ortadan kaldırmaktadır. YILLAR SENE BAġI ÖDENEĞĠ SENE SONU ÖDENEĞĠ ARTIġ ORANI 2010 4.989.051.000,00 TL 12.776.462.001,00 TL 156,09% 2011 5.511.382.000,00 TL 15.021.145.078,00 TL 172,55%

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 77 2012 6.185.358.000,00 TL 14.186.359.022,00 TL 129,35% 2013 6.962.374.000,00 TL 15.460.032.561,00 TL 122,05% 2014 7.157.071.000,00 TL 17.152.995.399,62 TL 139,67% 2015 7.246.304.000,00 TL 22.875.610.995,00 TL 215,69% Kamu idaresi cevabında; “Bulgu 1' de 2015 yılı için belirtildiği gibi sene başı yatırım bütçesinin sene sonu itibariyle % 374'e ulaşması, göstergelerde belirtilen değerlerin tahmininde aşırı sapmalara neden olmakta ve Performans Programını olumsuz yönde etkilemektedir. Bu durum Kuruluşumuzun Faaliyet Raporuna, "hedefin aşılması" olarak yansımaktadır. Sene içinde kullanılacak bütçenin sene başında ihtiyaçları karşılayacak miktarlarda tahsis edilmesi, durumunda Kuruluşumuzun sağlıklı bir şekilde hedef belirleme ve izleme- değerlendirme imkânı olacaktır. 2016 yılı sen başı yatırım bütçesi önceki yılın sene başı yatırım bütçesine göre yaklaşık %121 artışla tahsis edilmiştir.” denilmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 78 YILLARA GÖRE YATIRIM ÖDENEĞĠ VE HARCAMALARI (1000 TL) YILLAR SENEBAġI SENESONU ÖDENEĞĠ ARTIġ ORANI (%) HARCAMA 2009 2.457.115 7.473.513 204,16 7.443.820 2010 3.073.000 10.249.253 233,53 10.231.658 2011 3.300.000 12.141.675 267,93 12.110.565 2012 3.631.499 11.101.687 205,71 11.095.574 2013 3.816.000 12.362.881 223,97 12.357.857 2014 4.045.000 13.959.302 245.10 13.947.549 2015 4.289.500 20.335.585 374,08 20.292.817 Sonuç olarak Bulgu konusu husus kurum tarafından da kabul edilmiĢ olup, performans programı ile bütçe arasında iliĢkinin kurulması açısından ilgili kurumlarla görüĢülerek bütçe ödeneklerinin gerçekçi bir Ģekilde tespit edilmesi ve sene baĢında belirlenen bütçe ile yılsonu bütçe gerçekleĢmeleri arasında meydana gelen sapmaların asgari düzeyde tutulması önem arz etmektedir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 79 BULGU 3: Performans Hedeflerinden 3 Tanesi Ġle Bunlara Ait 8 Göstergenin Çıktı veya Sonuç Odaklı Olmadığı GörülmüĢtür Performans hedefleri, kamu idarelerinin stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerine ulaĢmak için program döneminde gerçekleĢtirmeyi planladıkları çıktı-sonuç odaklı hedeflerdir. Performans programında yer alan 36 adet performans hedefi ile 105 adet performans göstergesinin çıktı veya sonuç odaklılık değerlendirilmesinde aĢağıda yer aldığı üzere; 3 adet performans hedefinin girdi veya faaliyet odaklı olduğu görülmüĢ olup, bu performans hedefleri ile bunların altında yer alan 8 adet göstergenin çıktı veya sonuç odaklı olmaması nedeniyle bu göstergelerin ilgililik yönünden değerlendirilmesi yapılmamıĢtır.
Amaç (SA 1): HAREKETLĠLĠK Yolcu ve yük taşımacılığında konforu artırmak, zaman kayıplarını ve ekonomik kayıpları en aza indirmek. PH 1.4.1: Özellikle kuzey-güney koridorları üzerinde bulunan tünel ve büyük sanat yapılarından özellik arz edenlerde çalıĢmalar hızlandırılacaktır. Ġlgili hedef, stratejik amaca hizmet eden sonuç veya çıktı odaklı bir hedef olmayıp faaliyet odaklı olduğundan, ilgililik kriterine göre değerlendirilmesi yapılmamıĢtır Gösterge 1 Tünellerin fiziki gerçekleĢmesi (Ovit Tüneli) (%) Gösterge 2 Tamamlanan özellik arz eden köprü uzunluğu (m) Gösterge 3 Parasal GerçekleĢme oranı % (Projelere ayrılan kaynağın ne kadarı harcandı) Amaç (SA 2): KARAYOLU TRAFĠK GÜVENLĠĞĠ Karayolu ağı üzerinde trafik güvenliğini sürekli olarak artırmak. PH 2.3.2: Trafik güvenliğini artırmak için bölünmüĢ yol ve tek yol yapımı ve iyileĢtirme çalıĢmaları sürdürülecektir. Ġlgili hedef, stratejik amaca hizmet eden sonuç veya çıktı odaklı bir hedef olmayıp faaliyet odaklı olduğundan, ilgililik kriterine göre

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 80 değerlendirilmesi yapılmamıĢtır. Gösterge 1 Trafik güvenliğini artırmak için gerçekleĢtirilen bölünmüĢ yol harcamasının, toplam trafik güvenliğini artırmak için yatırım bütçesinden ayrılan bölünmüĢ yol payına oranı (%) Gösterge 2 Trafik güvenliğini artırmak için gerçekleĢtirilen tek yol harcamasının, toplam trafik güvenliğini artırmak için ya-tırım bütçesinden ayrılan tek yol payına oranı (%) Amaç (SA 4): KARAYOLU AĞININ KORUNMASI VE GELĠġTĠRĠLMESĠ Karayolu sistemi üzerinde hareketliliği ve konforu artırıcı iyileştirmeleri ve gelişmeleri sağlamak ve sürdürmek PH 4.1.4: KesinleĢmiĢ projelerde kamulaĢtırma mühendislik hizmetlerine ait çalıĢmalar, kamulaĢtırılacak parsellere ait değerleme hizmetleri, ocaklara ait talep formu, plan, proje ve imalat haritası üretimi yapılacaktır. Ġlgili hedef, stratejik amaca hizmet eden sonuç veya çıktı odaklı bir hedef olmayıp faaliyet odaklı olduğundan, ilgililik kriterine göre değerlendirilmesi yapılmamıĢtır. Gösterge 1 KamulaĢtırma plan üretimi (km) Gösterge 2 TaĢınmaz Mal Değerlemesi (km) Gösterge 3 Güncel Plan Üretimi (km) Kamu idaresi cevabında; “Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 yılı Performans Denetim Raporu'nun Denetim Bulguları doğrultusunda 2016 Performans Programında belirtilen Performans Hedef ve Göstergelere ilişkin olarak ilgili birimlerle çalışmalar yapılarak düzenlenen tablolar aşağıda yer almaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 81 a) PH 1.4.1: Hedef " 2016 yılında; Kuzey-güney koridorları üzerinde bulunan Ovit Tünelinde tünelin % 100'ü ile özellik arz eden köprülerin toplamda 1.130 metresinde çalışmalar tamamlanacaktır." ifadesiyle Çıktı odaklı olarak yeniden düzenlenmiştir. amaç (sa 1) : hareketlilik Yolcu ve yük taşımacılığında konforu artırmak, zaman kayıplarını ve ekonomik kayıpları en aza indirmek. PH 1.4.1 : 2016 yılında; Kuzey-güney koridorları üzerinde bulunan Ovit Tünelinde tünelin % 100'ü ile özellik arz eden köprülerin toplamda 1.130 metresinde çalıĢmalar tamamlanacaktır. Gösterge 1 ÇalıĢma yapılan tünellerin fiziki gerçekleĢmesi (Ovit Tüneli %) Gösterge 2 Tamamlanan "özellik arz eden köprü" uzunluğu (m) Gösterge-1: Yıl içinde Tünellerdeki ilerlemeyi köprülerdeki gibi " metre" değer olarak verebilmek uygun olmadığından, Tünellerde yapım çalışmalarındaki iş kalemlerinin miktarlarına göre projedeki ilerleme Fiziki % değerler olarak izlenecektir. Gösterge 2: Özellik arz eden köprülerde yapılan toplam köprü uzunluk (metre) olarak izlenecektir. Gösterge-3: "Parasal Gerçekleşme oranı % (Projelere ayrılan kaynağın ne kadarı harcandı)" çıktı odaklı bir gösterge olmadığından ve gelen ek ödeneklere bağlı olarak yılsonunda %100 ve üzeri değerlere ulaşıldığından ayrıca, önceki çıktı odaklı iki göstergenin hedefin İzlenmesinde yeterli olduğu düşünülerek 2016 yılı Performans Programında kullanılmamıştır. b) Bulgu 3- te PH 2.3.2 olarak belirtilen tablo, 2015 Yılı Performans Programında PH 2.1.5 olarak bulunmaktadır. Söz konusu göstergeler; 2014 yılı Performans Denetim Raporu'nda "Bulgu 10" doğrultusunda. Stratejik Planda belirtilen ölçüm değerlerine göre yeniden düzenlenerek Kuruluşun web sitesi "kgm.gov.tr" adresinde yayımlanan "2015 Yılı Performans Programı" kitabında yılı içinde revize edilmiş, 2015 yılı İzleme ve Değerlendirmeleri yeni göstergeler üzerinden yapılarak KGM 2015 Faaliyet Raporunda yayımlanmıştır. PH 2.1.5 için;İnternette yayımlanan 2015 KGM Performans Programı'nda ve 2015

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 82 Faaliyet Raporunda yer alan göstergeler PH 2.1.5- Trafik güvenliğini artırmak için bölünmüĢ yol ve tek yol yapımı ve iyileĢtirme çalıĢmaları sürdürülecektir Gösterge 1 Trafik güvenliğini artırmak için yapılan bölünmüĢ yol (Km.) Gösterge 2 Trafik güvenliğini artırmak için yapılan tek platformlu yol uzunluğu(Km.) 2016 yılı Performans Programında; Aşağıda belirtildiği gibi Performans Hedefi de çıktı odaklı olarak düzenlenmiştir. PH 2.1.5 için;2016 KGM Performans Programı'nda yer alan Hedef ve Göstergeler. PH 2.3.2: Trafik güvenliğini artırmak için yol ağımızda belirlenen kesimlerde 478 km bölünmüĢ yol (BY). 858 km tek platformlu yol (TY) yapım ve iyileĢtirme çalıĢmaları yapılacaktır. Gösterge 1 Trafik güvenliğini artırmak için yapılan bölünmüĢ yol uzunluğu (Km.) Gösterge 2 Trafik güvenliğini artırmak için Yapılan Tek Platformlu yol uzunluğu (Km.) c) PH 4.1.4: 2016 yılı Performans Programında çıktı odaklı hedef ve göstergelerle yeniden düzenlenmiştir.” denilmektedir. PH 4.1.4: Karayolu fiziki ve geometrik standartları iyileĢtirilecek ve geliĢtirilecek güzergahlarda; toplam 4000 km' lik kesimin KamulaĢtırma Mühendislik ve MüĢavirlik Hizmetlerinin yapılması, 22.000.000 m2 lik alanın kamulaĢtırılması hedeflenmiĢtir. Gösterge 1 KamulaĢtırma Mühendislik ve MüĢavirlik Hizmetleri yapılan proje uzunluğu (KamulaĢtırma plan üretimi. TaĢınmaz Değerlemesi ve Güncel Plan Üretimi) Km Gösterge 2 Karayolu güzergâhlarında kamulaĢtırılacak alan m2

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 83 Sonuç olarak Bulgu konusu husus kurum tarafından da kabul edilmiĢ olup, 2016 yılı için ilgili stratejik hedeflerin ve bunların altında yer alan performans hedeflerinin çıktı odaklı olarak yeniden düzenlendiği ve yeni göstergelerin belirlendiği ifade edilmiĢtir. Stratejik planda yer alan amaç ve hedeflere ulaĢılmasında çıktı-sonuç odaklı hedeflerin belirlenmesi önem arz etmekte olup, bu husus 2015 yılı denetimlerinde izlenecektir. BULGU 4: Performans Göstergelerinden 1 Tanesinin Performans Hedefi Ġle Ġlgisi KurulamamıĢtır Kamu Ġdareleri Ġçin Stratejik Planlama Kılavuzu ve Performans Programı Hazırlama Rehberine göre göstergelerin performans hedefleri ile ilgili olması,hedefler, göstergeler ve faaliyetler arasında mantıksal bir bağlantı bulunması gerekmektedir. AĢağıda görüleceği üzere; “Bilgisayar ağındaki geliĢtirilen bilgisayar sayısı” Ģeklinde belirlenen performans göstergesinin, Karayolları Genel Müdürlüğü‟ne yeni atanan ve Makine ve Ġkmal Dairesi BaĢkanlığına bağlı olarak görev yapan memur ve sanat sınıfı personelin eğitim ve temel kurslarının verilmesine devam edilerek kursa katılanların belgelendirilmesi Ģeklinde ifade edilen performans hedefi ile ilgisi kurulamamıĢtır. Amaç (SA 3): KURUMSAL MÜKEMMELĠYET VE SÜREKLĠ GELĠġME Eğitim, AR-GE ve teknolojiye önem veren sürekli geliĢmeye açık kurumsal yapı oluĢturmak, kurum çalıĢanlarının geliĢimini ve iĢ tatminini sağlamak. PH 3.3.1: TeĢkilatımıza yeni atanan ve Makine ve Ġkmal Dairesi BaĢkanlığına bağlı olarak görev yapan memur ve sanat sınıfı personelin eğitim ve temel kurslarının verilmesine devam edilerek kursa katılanlar belgelendirilecektir. Gösterge 2 Bilgisayar ağındaki geliĢtirilen bilgisayar sayısı. Kamu idaresi cevabında; “PH 3.3.1: 2016 yılı Performans Programında, söz konusu hedef ve göstergeye ilişkin ifadelerde hedef ve gösterge ilişkisinin vurgulanabilmesi için düzeltme yapılmıştır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 84 Hedefte yer alan "Birimdeki Bilgisayar ve Donanımların Yenileme, Geliştirme Çalışmaları" Faaliyeti "Yenilenen bilgisayar ve donanım sayısı" göstergesiyle izlenmektedir.” denilmektedir. Performans Hedefi (PH 3.3.1) TeĢkilatımıza yeni atanan ve Makine ve ikmal Dairesi BaĢkanlığına bağlı personele eğitim ve temel kurslar verilecek, kursa katılanlar belgelendirilecek, Birimin kapasitesi yetersiz kalan bilgisayar ve donanımları yenilenecektir. Açıklama; BaĢkanlığımıza bağlı olarak çalıĢan personelin bilgi ve becerilerinin geliĢtirilmesi, iĢ gereksinimlerini karĢılayacak bilgisayarlar ile çalıĢmalarının sağlanması hedeflenmiĢtir. Performans Göstergeleri 1 Makine Eğitim Kurslarına katılan personel sayısı Açıklama; KuruluĢumuzca düzenlenen Makine Temel Eğitim Kurslarında yeni atanan Makine Mühendislerine temel teĢkilat çalıĢmaları ve çalıĢma prensipleri hakkında eğitim verilmektedir 2 Seminer, Fuar. Sempozyum ve Teknik Toplantılara katılan personel sayısı Açıklama; Yeni teknolojiler, programlar, sistemler ile ilgili geliĢmelerin takip edilmesi için düzenlenen Seminer, Fuar, Sempozyum ve Teknik Toplantılara katılan personel sayısı 3 Yenilenen bilgisayar ve donanım sayısı Açıklama; Makine ve Ġkmal Dairesi BaĢkanlığı ve Bölge Müdürlüklerinin Makine BaĢmühendisliklerinde bilgisayarla yürütülen çalıĢmalarda Kapasitesi yetersiz
kalan bilgisayarlar ve donanımları yenilenmektedir. Faaliyetler 1 Makine Temel ve Periyodik Eğitim ÇalıĢmaları 2 Birimdeki Bilgisayar ve Donanımlarının Yenileme, GeliĢtirme ÇalıĢmaları Sonuç olarak Bulgu konusu husus kurum tarafından da kabul edilmiĢ olup, 2016 yılı için ilgili performans hedefi ve buna ait göstergelerde ilgililik bağının kurulmasını teminen değiĢiklik yapılarak yeniden düzenlendiği ifade edilmiĢtir. Performans göstergelerinin performans hedefleri ile ilgili olması, göstergelerle faaliyetler arasında mantıksal bir bağın

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 85 bulunması önem arz etmekte olup, bu husus 2016 yılı denetimlerinde izlenecektir. C. Faaliyet Raporunun Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 5: Faaliyet Raporunda Mali Bilgiler BaĢlığı Altında Sunulması Öngörülen Temel Mali Tablolara Yer VerilmemiĢtir Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik, faaliyet raporlarında yer verilecek bilgilere yönelik ilkeleri ve bu raporun hazırlanmasında izlenecek süreçleri ortaya koymaktadır Kurum 2015 yılı Faaliyet Raporunda, Kamu Ġdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik‟te yer alan süreçler olan Genel Bilgiler, Amaç ve Hedefler, Faaliyetlere ĠliĢkin Bilgi ve Değerlendirmeler, Kurumsal Kabiliyet ve Kapasitenin Değerlendirilmesi ve Öneri ve Tedbirler bölümlerine yer verilmiĢtir. Lakin Faaliyetlere ĠliĢkin Bilgi ve Değerlendirmeler bölümünde yer alan Mali Bilgiler baĢlığı altında sunulması öngörülen temel mali tablolar olan “Bilanço” ve “Faaliyet Sonuçları Tablosu”na yer verilmemiĢ, mali bilgiler sadece bütçe verileri üzerinden raporlanmıĢtır. Kamu idaresi cevabında; “2015 yılına ait "Bilanço" ve "Faaliyet Sonuçları Tablosu", KGM'nin www.kgm.gov.tr internet adresinde ilgili bölüme ayrı bir doküman olarak eklenecektir.” denilmektedir. Sonuç olarak Bulgu konusu husus kurum tarafından da kabul edilmiĢ olup, "Bilanço" ve "Faaliyet Sonuçları Tablosu"nun ayrı bir doküman olarak ekleneceği belirtilmektedir. Bu husus 2016 yılı denetimlerinde izlenecektir. BULGU 6: Mali Yıl BaĢında Belirlenen Bütçe Ġle Yılsonu Bütçe GerçekleĢmeleri Arasında Meydana Gelen Büyük Orandaki Sapmalar Nedeni Ġle Faaliyet Raporu Ġle Açıklanan Ölçümler Anlamsız Hale Gelmektedir 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile mali yönetim sistemimiz performansa dayalı bütçeleme üzerine kurulmuĢ ve anılan Kanunun 9 uncu maddesinde, kamu idarelerinin bütçelerini stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlayacakları belirtilmiĢtir. Performans esaslı bütçeleme doğrultusunda stratejik plan ve bütçe iliĢkisi performans programları aracılığı ile gerçekleĢtirilmektedir. Performans programlarında, stratejik planlarda

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 86 yer alan amaç ve hedefler doğrultusunda, belirlenen performans hedeflerine, bu hedeflere ulaĢmak için gerçekleĢtirilecek faaliyetlere, bunların kaynak ihtiyacına ve performans göstergelerine yer verilmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Faaliyet Raporları” baĢlıklı 41 inci maddesinde “Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlanır.” denilmektedir. Yukarıda yer alan madde ile yılı bütçesinde verilen ödenekleri performans programlarında belirlenen performans hedeflerine ulaĢmada kullanan harcama yetkilileri ile üst yöneticinin, ilgili yıla iliĢkin hedeflerin yılsonu gerçekleĢmerinin yer aldığı birim faaliyet raporları ile bunların birleĢtirilmesi sonucu oluĢturulan kurum faaliyet raporlarının yayımlanması öngörülmüĢtür. Hesap verme sorumluluğu kapsamında yayımlanması öngörülen faaliyet raporları ile yılbaĢında performans programında kendilerince belirlenen ve kamuoyu ile paylaĢtıkları hedeflere mevcut bütçe ödenekleri ile ulaĢma düzeyleri ve eğer sapma varsa bunun gerekçelerinin açıklanması beklenmektedir. Ancak Karayolları Genel Müdürlüğünün detayları Bulgu 2‟de yer alan bütçe gerçekleĢmeleri incelendiğinde; performans programı ve faaliyet raporu arasında var olması gereken iliĢki, dönem baĢında belirlenen bütçe ile yılsonu bütçe gerçekleĢmeleri arasında meydana gelen büyük orandaki sapmalar nedeni ile ortadan kalkmaktadır. Performans programı dönem baĢı bütçesi ile uyumlu bir Ģekilde hazırlanmakta, performans hedefleri de bu bütçe kısıtı altında belirlenmektedir. Lakin kurum bütçesinde, sene içerisinde yapılan ödenek aktarımları ile % 215‟lere varan artıĢlar meydana gelmektedir. YılbaĢı ödenekleri doğrultusunda belirlenen performans hedeflerinin yılsonu gerçekleĢme düzeylerinin yer aldığı Kurum Faaliyet Raporundaki göstergelere iliĢkin gerçekleĢmeler, Karayolları Genel Müdürlüğü ödeneklerinde meydana gelen % 215‟lere varan artıĢlar sebebiyle anlamlı sonuçlar üretememektedir. Bu durum göstergelerin yılsonu hedeflerine ulaĢmasını veya sapma olması durumunda sapmalarının gerekçelerinin takibini anlamsız kılmakta; Kurumun sağlıklı bir Ģekilde hesap verme sorumluluğunu yerine getirmesine engel olmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 87 Kamu idaresi cevabında; “Sene başı bütçesinin yetersizliği nedeniyle alınan ek ödenekler dolayısıyla iş miktarındaki artış, göstergelerde belirlenen ölçümlerde sapmalara neden olmaktadır. Sene içinde kullanılacak bütçenin sene başında ihtiyaçları karşılayacak miktarlarda tahsis edilmesi durumunda Kuruluşumuzun hedeflerini ve gösterge değerlerini daha iyi belirleme imkânı olacaktır.” denilmektedir. Sonuç olarak Bulgu konusu husus kurum tarafından da kabul edilmiĢ olup, faaliyet raporu ile bütçe arasında iliĢkinin kurularak daha anlamlı ölçümlerin yapılabilmesi açısından ilgili kurumlarla görüĢülerek bütçe ödeneklerinin gerçekçi bir Ģekilde tespit edilmesi ve sene baĢında belirlenen bütçe ile yılsonu bütçe gerçekleĢmeleri arasında meydana gelen sapmaların asgari düzeyde tutulması önem arz etmektedir. D. Faaliyet Sonuçlarının Ölçülmesi ve Değerlendirilmesine ĠliĢkin Bulgular BULGU 7: Performans Göstergelerinden 2 Tanesi Hatalı Değerler Üzerinden Takip Edilmektedir Veri kayıt sistemlerinin, gerçekleĢmeleri tam ve doğru Ģekilde ölçerek, faaliyet raporunda güvenilir veri sunuyor olması gerekmektedir. AĢağıda görülen performans hedefinin altında yer alan her iki gösterge de oran üzerinden takip edilmekte olup, performans göstergelerinin içerikleri itibari ile sıfır ile 1 arasında bir değer almaları beklenmelidir. “Yenileme yapılan köprü sayısı/yenileme gereken köprü sayısı oranı”nın 2 olarak ölçülmesi yenileme gereken köprü sayısının iki katı oranında yenileme yapıldığı sonucunu doğurmaktadır. Aynı durum diğer gösterge için de geçerli olup veri kayıt sisteminin hatalı veri setleri üzerinden oluĢturulması, göstergelerin ölçümü ve takibini anlamsız kılmaktadır.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 88 Amaç (SA 4): KARAYOLU AĞININ KORUNMASI VE GELĠġTĠRĠLMESĠ Karayolu sistemi üzerinde hareketliliği ve konforu artırıcı iyileştirmeleri ve gelişmeleri sağlamak ve sürdürmek. PH 4.2.1: Deprem açısından dünyanın riskli ülkelerinden biri olan Türkiye'de devlet ve il yolları ağı üzerinde bulunan köprülerde deprem riskine karĢı gerekli önlemlerin alınması ve standardı düĢük köprülerin yenilenmesi hedeflenmiĢtir. Gösterge 1 Yenileme yapılan köprü sayısı/yenileme gereken köprü sayısı oranı 2013 2014 2015 2 2 2 Gösterge 2 Güçlendirme yapılan köprü sayısı/Güçlendirme gereken köprü sayısı oranı 2013 2014 2015 0 4 4 Kamu idaresi cevabında; “Söz konusu gösterge "Yenileme yapılan köprü sayısı/yenileme gereken köprü sayısı oranı (% ) " şeklinde düşünülmüş ancak % bırakılmadığından yanlış anlaşılma olmuştur. Gerçekleşme oranı %2 veya %4 şeklindedir. 2016 yılında bu gösterge daha anlaşılabilir olması için aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir.” denilmektedir. Amaç (SA 4): KARAYOLU AĞININ KORUNMASI VE GELĠġTĠRĠLMESĠ Karayolu sistemi üzerinde hareketliliği ve konforu artırıcı iyileĢtirmeleri ve geliĢmeleri sağlamak ve sürdürmek. PH 4.2.1: Deprem açısından dünyanın riskli ülkelerinden biri olan Türkiye'de devlet ve il yollan ağı üzerinde bulunan köprülerde deprem riskine karĢı gerekli önlemlerin alınması ve standardı düĢük köprülerin yenilenmesi hedeflenmiĢtir. Gösterge 1 Yenileme yapılan köprü sayısı (Adet) Gösterge 2 Güçlendirme yapılan köprü sayısı (Adet)

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 89 Sonuç olarak Veri kayıt sistemlerinin doğru veri setleri üzerinden oluĢturulması, göstergelerin ölçümü ve takibinin sağlıklı bir Ģekilde yapılmasının temel Ģartıdır. Bulgu konusu husus kurum tarafından da kabul edilmiĢ olup, 2016 yılı için bulgu konusu performans göstergelerinin değiĢtirildiği belirtilmektedir. Bu husus 2016 yılı denetimlerinde izlenecektir.

T.C. SayıĢtay BaĢkanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü 2015 Yılı Performans Denetim Raporu 90 T.C. SAYIġTAY BAġKANLIĞI 06520 Balgat / ANKARA Tel: 0 312 295 30 00; Faks: 0 312 295 48 00 e-posta: sayistay@sayistay.gov.tr http://www.sayistay.gov.tr